Bijlage 1 - Notitie advisering omgevingskwaliteit Fryslân - december 2021.pdf
Tekst van het document
Advisering omgevingskwaliteit Fryslân Transparantie, betrokkenheid en maatwerk
STATUS definitief OPDRACHTGEVER VFG DECEMBER 2021
Colofon Deze notitie is opgesteld onder leiding van een stuurgroep bestaande uit de wethouders van Leeuwarden, Súdwest-Fryslân, Waadhoeke en Opsterland, Hein de Haan, Erik Faber, Nel Haarsma en Anko Postma. De ondertitel van deze notitie is tot stand gekomen in de interactieve sessies met de raadsleden; zie het verslag van deze sessies in bijlage 2. De notitie is geschreven onder begeleiding van een werkgroep bestaande uit medewerkers van vrijwel alle gemeenten en de provincie Fryslân. De notitie is geschreven door Weusthuis en partners met advies van Woord en plaats. De paragrafen over individuele gemeenten zijn geschreven door de eigen ambtelijke dienst van de betreffende gemeente.
2
Inhoudsopgave 1 2
3
4
5 6 7 8
De schoonheid van Fryslân Waarover gaat deze notitie?
5 6
2.1
Omgevingskwaliteit
6
2.2
Leeswijzer
7
2.3
Opdracht en doorlopen proces
8
2.4
Korte samenvatting notitie
9
De geschiedenis van de kwaliteitsadvisering
10
3.1
Historie van de kwaliteitsadvisering in Nederland
10
3.2
De schoonheid heeft het zwaar te verduren
10
3.3
Welstandstoezicht verplicht
11
3.4
Ruimtelijke kwaliteit en nieuwe adviesvormen
12
3.5
Kwaliteitszorg als lokale zaak
13
Hoe verloopt de advisering nu?
14
4.1
Inleiding
14
4.2
Fryslân
14
4.3
Team ruimtelijke kwaliteit Provincie Fryslân
16
4.4
De OWO-gemeenten
17
Wat vraagt de Omgevingswet? Wat willen de Friese gemeenten? Voorstel 1: omgevingswetproof per 1 juli 2022 Voorstel 2: naar een menukaart voor collectief aanbod van kwaliteitsadvisering
20 22 25
8.1
Wat doen we zelf en wat besteden we uit?
27
8.2 Verkenning van mogelijkheden voor de opzet van de menukaart
28
27
3
9
8.3. Menukeuzes voor de gemeentelijke adviescommissie
30
8.3.1.
Reikwijdte van de advisering
30
8.3.2.
Centraal, regionaal of lokaal
31
8.4 Menukeuzes voor andere adviesvormen
32
8.4.1.
It nije wurkjen
32
8.4.2.
Omgevingstafel
34
8.4.3.
Kwaliteitsteams
34
8.4.4.
Informele verkennende werkvormen
36
8.4.5.
Ondersteuning bij het opstellen van kwaliteitsbeleid
36
8.4.6.
Detachering
38
8.4.7.
Participatie
38
8.4.8.
Incidentele adviezen
39
Hoe verder
40
Bijlagen 1. Advisering omgevingskwaliteit elders in Nederland 2. Verslag sessies met de Raden in september en oktober 2021 3. Afspraken met hûs en hiem
4
1
De schoonheid van Fryslân Omgevingskwaliteit, waar gaat dat over? We hebben het wel eens over de Friese paradox. In verhouding tot de rest van Nederland hebben we hier een laag inkomen maar zijn we toch heel gelukkig. De vraag is dan, waar ligt dat aan? Is dat onder andere de hoge kwaliteit van het Friese landschap, de dorpen en de steden? Het is hier immers gewoon mooi! Nu krijgen we de Omgevingswet. We maken daarmee een beweging van toetsen achteraf naar beïnvloeden en faciliteren aan de voorkant. En met participatie gaan we naar een “ja, mits” aanpak. Dat past heel goed bij deze tijd. Verder zijn er nogal wat grote opgaven die ons afkomen zoals de klimaatadaptatie, de terugloop van de biodiversiteit, een grote woningbouwopgave en de energietransitie. Dat zijn thema’s die ook allemaal strijden om de ruimte. Elke gemeenteraad is daarbij zelf aan zet om te bepalen hoe dat moet gebeuren. De vraag is daarbij of gemeenten daarin iets samen willen organiseren. Willen we expertise bundelen? Willen we meer met elkaar samen werken? Het kan gaan over advisering door een collectieve organisatie, alles zelf doen, alles uitbesteden en alle opties daartussen in. De notitie die nu voor u ligt is een eerste stap in een zoekproces naar een mogelijke aanpak.
Het is aan de raad om te bepalen wat de inzet is van het beleid voor goede omgevingskwaliteit en wie het college bij de uitvoering daarvan adviseren en ondersteunen. Het is ook aan de Raad om te bepalen of de eigen gemeente de advisering zelf oppakt, of (deels) dingen samen wil doen met andere gemeenten. Daarbij zullen de verschillende Raden uiteenlopende keuzes maken. De gedachte is om die keuzevrijheid vanuit de VFG te faciliteren. Hoe dan ook, er is nu alle aanleiding om als Friese gemeenteraden verder na te denken over wat we willen. Wij hopen dat deze notitie daarvoor een goede basis levert. Hein de Haan Nel Haarsma
Anko Postma Erik Faber 5
2
Waarover gaat deze notitie? 2.1
Omgevingskwaliteit
OMGEVINGSKWALITEIT
Naar verwachting treedt in juli 2022 de Omgevingswet in werking. De wetgever nodigt in die wet de medeoverheden uit om bij ontwikkelingen eerder, breder en integraler te kijken naar omgevingskwaliteit. Omgevingskwaliteit is daarbij een heel breed begrip:
Funtionaliteit
Governance
Duurzaam heid
Economie
OMGEVINGSKWALITEIT Diversiteit
Schoonheid Sense of place
Context
Illustratie: omgevingskwaliteit Omgevingskwaliteit omvat volgens de Memorie van Toelichting bij de Omgevingswet in ieder geval: Cultureel erfgoed Architectonische kwaliteit van bouwwerken Stedenbouwkundige kwaliteit De kwaliteit van het landschap De kwaliteit van de natuur Het gaat dus over cultuur, natuur, gezondheid en veiligheid. Het beperkt zich niet tot objecten maar is gericht op de publieke ruimte als geheel en op alles wat daarin voorkomt. Het gaat niet alleen over het visuele 6
aspect maar is gericht op samengaan van gebruikswaarde, toekomstwaarde, belevingswaarde en herkomstwaarde. Gezondheid kan ook een belangrijk aspect zijn bij omgevingskwaliteit, denk aan geitenhouderijen, luchtkwaliteit en bedrijven met een forse milieucirkel. De wetgever geeft iedereen in Nederland, maar primair de gemeente, de plicht om te zorgen voor goede omgevingskwaliteit. De gemeente kan zelf bepalen hoe dat wordt ingevuld, wat de reikwijdte is van omgevingskwaliteit en hoe ze zich hierover laat adviseren. Want omgevingskwaliteit kun je niet regelen met harde criteria en een toetsing aan het eind. Wat goede omgevingskwaliteit op een bepaalde plek is, is een kwestie van overleg met betrokkenen en interpretatie van open normen. Deskundig advies kan bestuurders helpen bij deze afweging. De Omgevingswet daagt gemeenten uit om eerder in het proces van ontwikkelingen na te denken over omgevingskwaliteit, om het proces breder te benaderen door meer aspecten van omgevingskwaliteit mee te nemen, en om zich integraler te laten adviseren.
2.2
Leeswijzer
Deze notitie is een aanzet voor de mogelijkheden die de wet biedt en die raden hebben (niets doen, zelf doen of uitbesteden) wat betreft advisering. In deze notitie beschrijven we daartoe achtereenvolgens de volgende onderdelen. Na een korte schets van de geschiedenis van de advisering over omgevingskwaliteit (hoofdstuk 3), en een beschrijving van de huidige situatie in Fryslân (hoofdstuk 4), geven we in hoofdstuk 5 aan wat de Omgevingswet van ons vraagt op dit gebied. In hoofdstuk 6 geven we de belangrijkste conclusies weer uit de sessies die met raadsleden in Fryslân zijn gehouden. Ondanks de veelheid aan meningen zien we toch een rode lijn in wat de aanwezige raadsleden hebben aangegeven. Dit heeft uiteraard geen status want er heeft geen besluitvorming plaatsgevonden. 7
In hoofdstuk 7 doen we een voorstel om de huidige werkwijze te kunnen continueren onder de Omgevingswet. In hoofdstuk 8 benoemen we mogelijke ingrediënten voor een menukaart omgevingsadvisering, waarmee de gemeenten desgewenst hun advisering kunnen versterken. In hoofdstuk 9 schetsen we het vervolgproces.
2.3
Opdracht en doorlopen proces
Uit eerdere gesprekken is gebleken dat er onder de Friese gemeenten draagvlak is voor samenwerking bij vroege en brede ruimtelijke kwaliteitsadvisering, maar dat daarbij ruimte moet worden gelaten voor individuele wensen. Daarom is afgesproken onder de vlag van de Vereniging van Friese Gemeenten (VFG) nader te onderzoeken hoe dit brede palet aan wensen kan worden gefaciliteerd. Alle Friese gemeenten met uitzondering van Heerenveen en Smallingerland doen mee aan dit proces (Heerenveen is wel aangehaakt als agendalid). Wellicht dat Smallingerland en Heerenveen later nog aanhaken. De opdracht was om nader te verkennen wat een mogelijke richting kan zijn om de advisering over omgevingskwaliteit verder te ontwikkelen, passend bij de koers van de Omgevingswet, en om te verkennen of hierbij collectieve ondersteuning wordt gewenst. Ter uitvoering van deze opdracht zijn diverse sessies georganiseerd voor ambtenaren en raadsleden waarin voorbeelden vanuit andere provincies zijn gedeeld en vrijelijk gedachten zijn besproken over het toekomstbeeld. Op basis hiervan is de notitie ontwikkeld die u voor u ziet. Deze notitie is opgesteld onder begeleiding van een brede werkgroep bestaande uit ambtenaren van vrijwel alle Friese gemeente, en de provincie.
8
2.4
Korte samenvatting notitie
De afgelopen tijd is door 16 van de 18 Friese gemeenten nagedacht over de organisatie van de advisering over omgevingskwaliteit onder de Omgevingswet. In een intensief traject met ambtenaren, raadsleden en wethouders is het volgende voorstel ontstaan: Maatwerk wordt het sleutelwoord; De huidige wijze van advisering door hûs en hiem moet kunnen worden doorgezet voor wie dat wil, en daarvoor wordt “omgevingswetproof” regelgeving voorbereid; Parallel wordt toegewerkt naar een menukaart met producten waar gemeenten naar eigen smaak van kunnen afnemen. Voor de verkiezingen van 2022 worden deze principes aan de raden voorgelegd. Daarvoor zijn er een model raadsvoorstel en een toelichtende notitie als bijlage gemaakt. Beide documenten zijn naar eigen smaak in te kleuren per gemeente. De uitwerking van de “omgevingswetproof” regelgeving en de menukaart worden naar verwachting in de loop van 2022 successievelijk in de besluitvorming gebracht. Momenteel wordt het voorbereidingsproces daarvoor uitgewerkt.
9
3
De geschiedenis van de kwaliteitsadvisering 1 3.1
Historie van de kwaliteitsadvisering in Nederland
De zorg voor omgevingskwaliteit is niet nieuw. Goede kwaliteit speelt al eeuwenlang een rol bij het bouwen en inrichten van steden, dorpen en landschappen. De Romeinse architect Vitruvius schreef al 50 jaar voor het begin van onze jaartelling een reeks verhandelingen over de bouwkunst. Hij betoogde dat goede architectonische kwaliteit ontstaat als schoonheid, stevigheid en bruikbaarheid van een bouwwerk met elkaar in balans zijn. Dit idee van integrale kwaliteit is in Nederland nog altijd in gebruik, niet alleen voor gebouwen maar ook voor gebieden en zelfs voor de gehele fysieke leefomgeving die nu centraal staat in de Omgevingswet. Kwaliteit gaat om de balans tussen belevingswaarde, toekomstwaarde en gebruikswaarde – in deze tijd voegen we er vaak herkomstwaarde aan toe. En om die balans te vinden maken bestuurders al lange tijd gebruik van advisering door commissies en teams van deskundigen. 3.2
De schoonheid heeft het zwaar te verduren
De eerste schoonheidscommissie van Nederland werd in 1889 opgericht in Amsterdam en moest het stadsbestuur helpen om ongezonde en onveilige woonomstandigheden te voorkomen en de geringe kwaliteit van de speculatiebouw tegen te gaan. Andere gemeenten volgden, zoals Den Haag en Utrecht in 1910 en Arnhem in 1911. Ook voor het platteland werden commissies opgericht, omdat, zoals de toenmalige burgemeester van Haarlemmerliede aangaf, ‘de schoonheid het op het platteland nog erger te verduren had dan in de stad’. In veel provincies
11
Dit hoofdstuk is gebaseerd op de volgende bronnen: Beek, M. (2014). Ruimtelijke kwaliteitsteams avant la lettre. In Q-factor, ruimtelijke kwaliteitsteams in Nederland (pp. 26-34). Wageningen: Uitgeverij Blauwdruk. - Van Assen, S., & Van Campen, J. (2014). Q-factor, ruimtelijke kwaliteitsteams in Nederland. Wageningen: Uitgeverij Blauwdruk. - Van Campen, J. (2013). Omgevingskwaliteit en ruimte. Amsterdam: Berghauser Pont Publishing. -
10
werden samenwerkingsverbanden opgericht voor de kwaliteitsadvisering. In Fryslân was dat de Provinciale Friesche Adviescommissie ter wering van de inbreuk op de schoonheid van stad en land, die werd ingesteld in 1925. Het was de voorloper van het huidige hûs en hiem. Naast onafhankelijke commissies ontstonden in die tijd multidisciplinaire ambtelijke teams, met name bij Rijkswaterstaat en Staatsbosbeheer, gericht op ook de landschappelijke inpassing van de rijkswegen en het voorkomen van onnodige aantasting van natuurschoon.
Illustratie: Provinciale Friesche Adviescommissie, circa 1950. Bron Leeuwarder Courant.
3.3
Welstandstoezicht verplicht
In 1901 werd de Woningwet vastgesteld. Die wet verplichtte gemeenten om een bouwverordening op te stellen waarin onder meer voorschriften moesten worden opgenomen omtrent de plaatsing, de hoogte en de indeling van gebouwen. Veel gemeenten voegden daar een ‘welstandsartikel’ aan toe. Pas in de herziene Woningwet van 1962 werden welstandstoezicht en welstandsadvisering wettelijk verplicht gesteld.
11
3.4
Ruimtelijke kwaliteit en nieuwe adviesvormen
Vanaf eind jaren tachtig kwam het begrip ruimtelijke kwaliteit in zwang. In 1988, in de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening werd ruimtelijke kwaliteit tot doelstelling van het nationale ruimtelijke beleid benoemd. De aandacht voor ruimtelijke kwaliteit ging gelijk op met vernieuwing in de adviespraktijken. Begin jaren negentig werd het woord kwaliteitsteam in Nederland geïntroduceerd door stedenbouwkundige Riek Bakker, die op basis van een voorbeeld uit Baltimore het Kwaliteitsteam Kop van Zuid instelde. Ook bij andere grote publiek-private gebiedsontwikkelingsopgaven in binnensteden en op VINEX-locaties werd de inzet van een gezaghebbend onafhankelijk kwaliteitsteam gangbaar. Later werden kwaliteitsteams ook ingezet voor hele gebieden of voor bepaalde thema’s, denk bijvoorbeeld aan het Onderzoek welstand op een nieuwe leest Kwaliteitsteam Afsluitdijk. In 2012 1998 werden in Nederland ruim 130 kwaliteitsteams geteld. Daarnaast waren vele supervisoren, stads- en dorpsbouwmeesters en ambtelijke adviseurs actief. Ondertussen vernieuwde ook het welstandstoezicht. In 1993 besloot de gemeenteraad van Bussum de welstandscommissie en de monumentencommissie te bundelen in een nieuwe Commissie Ruimtelijke Kwaliteit, voor zover bekend de eerste in Nederland.
De inzet was om de commissie vroeg te betrekken bij de zoektocht naar de gewenste kwaliteit, in plaats van alleen achteraf te beoordelen of een plan wel of niet passend was. Het werkgebied van deze commissie omvatte naast welstand en monumenten ook cultuurhistorie, stedenbouw, landschap en openbare ruimte. In de jaren daarna volgden veel andere gemeenten deze omslag van welstands- en monumententoezicht naar vroege en brede advisering over ruimtelijke kwaliteit. 12
3.5
Kwaliteitszorg als lokale zaak
Vanaf begin van de 21e eeuw verschoof het Rijk de verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke kwaliteit van steden en dorpen steeds nadrukkelijker naar de gemeenten. Alleen voor gebieden en gebouwen opgenomen op de Werelderfgoedlijst van de UNESCO en voor de beschermde rijksmonumenten, wilde het Rijk specifieke verantwoordelijkheid houden. Met de Woningwet 2003 werd het welstandstoezicht gedecentraliseerd. Gemeenteraden konden beslissen in welke gebieden welstandstoezicht wenselijk was en moesten daarvoor het welstandsbeleid en de werkwijze van de adviescommissie vaststellen. Ook de inrichting van een monumentencommissie werd een lokale taak.
13
4
Hoe verloopt de advisering nu? 4.1
Inleiding
In dit hoofdstuk proberen we het brede palet van hoe de Friese gemeenten nu omgaan met de advisering over omgevingskwaliteit kort te schetsen. Deze informatie volgt uit het proces dat voor deze opgave tot nu toe is doorlopen. Het beeld is daarmee nog niet compleet. Wel is duidelijk dat gemeenten eigen accenten leggen en vernieuwende werkwijzen ontwikkelen. Door die veelheid kort te beschrijven wordt de werkelijkheid altijd wat versimpeld. In onderstaande paragrafen maken we onderscheid tussen Fryslân als geheel, het provinciaal team Ruimtelijke Kwaliteit en de werkwijze in de eigen gemeente. 4.2
Fryslân
Aanvragen omgevingsvergunning monumenten en andere objecten Op dit moment hebben 17 van de 18 Friese gemeenten (een deel van) het takenpakket ondergebracht bij de Gemeenschappelijke Regeling hûs en hiem, t.w. de beoordeling van aanvragen voor omgevingsvergunningen, voor wat betreft monumentenzorg en redelijke eisen van welstand. Voor monumenten vindt daarbij ook ondersteuning plaats vanuit het Steunpunt Monumenten. De adviseurs van hûs en hiem geven op verzoek van gemeenten onafhankelijk en deskundig advies over ruimtelijke kwaliteit, welstand en monumentenbeleid. Hûs en hiem werkt met een centrale adviescommissie voor de ingrijpende plannen, en onder mandaat van die commissie met 17 lokale subcommissies Illustratie: centrale commissie Hûs en Hiem die (twee)wekelijks zitting houden in de gemeentehuizen van de aangesloten gemeenten. Hûs en hiem bedruipt zichzelf vanuit de leges waarmee deze advisering gepaard gaat (de jaaromzet bedraagt circa 1 miljoen euro voor circa 7000 adviezen op jaarbasis). 14
De gemeente Tytsjerksteradiel heeft een eigen gemeentelijke commissie voor deze werkzaamheden die los staat van hûs en hiem. Gemeenten en de provincie werken met het steunpunt Monumentenzorg Fryslân. Het steunpunt is een stichting zonder winstoogmerk, die wordt ondersteund door de provincie en het Rijk. Dit steunpunt adviseert monumenteneigenaren over o.a. subsidiemogelijkheden en ondersteunt administratief het zogenaamde Monumentenspreekuur met adviseurs van de Rijksdienst Cultureel Erfgoed en van hûs en hiem. In het Monumentenspreekuur vindt in een vroegtijdig stadium ontwerpbegeleiding plaats, met name tijdens waarnemingen ter plaatse. De adviezen van hûs en hiem én van de RCE zijn gekoppeld aan de formele procedure en hebben een juridische status. Daarnaast worden door verschillende gemeenten op diverse momenten allerlei werkvormen ingezet om de omgeving en/of andere overheden te betrekken bij meer ingrijpende veranderingen. Ook worden individuele plannenmakers in meer of mindere mate ambtelijk ondersteund in hun zoektocht naar een goed ontwerp. Daarbij wordt er bijvoorbeeld geoefend met intake-tafels en omgevingstafels. Gebiedsontwikkelingen en projecten Bij gebiedsontwikkelingen en projecten is er geen standaard werkwijze in Fryslân. Elke gemeente zoekt zelf een passende oplossing om voldoende aandacht te besteden aan de ruimtelijke kwaliteit van de ontwikkeling.
Soms geeft de eigen organisatie e.e.a. vorm, vooral bij de grotere gemeenten, soms wordt extern (aanvullende) deskundigheid ingehuurd. Illustratie: gebiedsontwikkeling met externe ondersteuning en een kwaliteitsteam voor de diverse vergunningaanvragen; Gorredijk centrum
Soms wordt ook hûs en oost hiem om advies geraadpleegd, bijvoorbeeld over stedenbouwkundige visies en plannen en/of ter verbetering van een concreet beeldkwaliteitsplan.
15
Daarnaast worden door verschillende gemeenten op diverse momenten allerlei soorten (maatwerk)werkvormen ingezet om de omgeving en/of andere overheden te betrekken bij ingrijpende veranderingen in gebieden. Denk aan: kwaliteitsteams voor bijvoorbeeld infrastructuurprojecten of gebiedsontwikkeling. Denk ook aan supervisoren en/of schetstafels. Beleid Bij beleidsontwikkelingen wordt per beleidsvraag door de betrokken gemeente verkend hoe voldoende aandacht kan worden besteed aan ruimtelijke kwaliteit. Soms wordt dit in eigen huis uitgewerkt, soms wordt extern advies gevraagd, incidenteel ook aan hûs en hiem. Dit gebeurt bijvoorbeeld bij het opstellen van gemeentelijke welstandsnota’s en beeldkwaliteitsplannen (objectgericht beleid dus). Het algemene gevoel is dat er met deze werkwijzen goed wordt gezorgd voor de ruimtelijke kwaliteit in Fryslân. Tegelijk wordt door deelnemende raadsleden aan het proces waar deze notitie over gaat, benoemd dat omgevingskwaliteit een vroegere, bredere en meer integrale advisering vereist dan nu gebeurt. Als bijlage (bijlage 1) is een overzicht opgenomen van hoe in andere provincies de advisering op het gebied van omgevingskwaliteit gestalte krijgt. Soms is er daar sprake van een heel andere aanpak!
4.3
Team ruimtelijke kwaliteit Provincie Fryslân
Het team ruimtelijke kwaliteit Provincie Fryslân is een intern, ambtelijk team van de Provincie Fryslân. Het wordt bemenst door provinciale medewerkers en kan op afroep advies geven bij ingrijpende ontwikkelingen. In 2008 is het team begonnen. Deskundigheid op het terrein van landschap, cultuurhistorie, infrastructuur en archeologie is gebundeld. Het team initieert en denkt mee over werkwijzen en adviesinstrumenten (maatwerk), zoals de Nije Pleats en Sinnetafels. Dit vindt plaats in samenwerking met ketenpartners, betrokkenen en de omgeving.
16
Ze adviseert zo vroeg mogelijk en participeert vanuit de adviserende rol in grotere, langer lopende projecten zoals grote projecten op het gebied van infrastructuur. Bij de ontwikkeling van provinciaal beleid ontwikkelt het team visies en werkwijzen zoals de Nije Pleats en Sinnetafels (Omgevingstafels). Daarnaast vervult het team een adviserende rol in het ruimtelijk ordeningsspoor. Uitgangspunt zijn de kernkwaliteiten van de landschappen, dorpen en steden van Fryslân. Doel is bij alle ontwikkelingen de identiteit van Fryslân te versterken en herkenbaar te houden. Bij de ontwikkeling van provinciaal beleid ontwikkelt het team visies zoals Grutsk op ‘e romte. De visie Grutsk op ‘e Romte geeft hiervoor de belangrijkste ruimtelijke waarden van de provincie weer en vormt de onderlegger voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen.
4.4
De OWO-gemeenten
Aanvragen omgevingsvergunning monumenten en andere objecten Ooststellingwerf, Weststellingwerf en Opsterland vormen samen de OWO-gemeenten. Ze maken alle gebruik van de Gemeenschappelijke Regeling hûs en hiem voor de advisering over redelijke eisen van welstand en monumentenzorg. Voor monumentenzorg is er daarnaast ondersteuning vanuit het Steunpunt Monumentenzorg. Hûs en hiem adviseert vanuit de door de gemeenten vastgestelde welstandscriteria. Deze zijn vastgelegd in welstandsnota’s, de daarop aangevulde gebieds-. project- of objectgerichte criteria en de diverse beeldkwaliteitsplannen. Het beeld hierbij is dat het gegeven welstandsadvies altijd wordt gegeven vanuit de criteria, maar dat deze criteria soms wat verouderd zijn. Het welstandsadvies sluit daardoor niet altijd aan bij de actuele perceptie van wat een goede beeldkwaliteit is. Materialen die bij een hedendaagse bouwstijl horen, zijn bijvoorbeeld niet altijd mogelijk. De welstandsnota’s zijn van 2004 (Weststellingwerf) en 2009 (Opsterland en Ooststellingwerf). De OWO-gemeenten denken 17
voorzichtig na over een vernieuwing van de welstandscriteria. Parallel hieraan is er een kans om in elk omgevingsplan dat via de nieuwe regels van de Omgevingswet wordt gemaakt nieuwe welstandscriteria op te nemen. In een omgevingsplan dat volgens de Omgevingswet wordt opgesteld, worden de welstandscriteria onderdeel van dat plan. Er is voor het betreffende plangebied geen welstandsnota of beeldkwaliteitsplan meer. In een pilot wordt voor Appelscha door een werkgroep met ambtenaren uit de drie gemeenten gewerkt aan een omgevingsplan 'nieuwe stijl’. Daarbij wordt ook nagedacht over een inhoudelijk vernieuwing van de welstandscriteria. De OWO-gemeenten laten zich op het gebied van archeologie en monumenten adviseren door het steunpunt Monumentenzorg Fryslân. Op het gebied van monumenten wordt met het steunpunt samen opgetrokken bij bijvoorbeeld de aanwijzigingsprocedure voor nieuwe gemeentelijke monumenten en bij subsidieverstrekking. In de drie gemeenten wordt veel gewerkt met overleg in de voorfase van een vergunningaanvraag. Voordat een aanvraag wordt ingediend, is deze meestal al inhoudelijk afgestemd met de ambtenaren. Onder de noemer van vooroverleg of principeverzoek worden initiatieven besproken en bijgestuurd. Ambtelijk is er in deze fase de kans om op grond van beleid en aanwezige kennis aan een plan ‘te schaven’.
Het resultaat is meestal een plan dat voor initiatiefnemer én gemeente goed werkt. De gemeente denkt hierbij ook aan belangen van omwonenden en ruimtelijke kwaliteit in algemene zin, zoals behoud of herstel van landschappelijke waarden. Vaak vindt dit voortraject plaats op papier of via de mail, maar soms ook echt aan de keukentafel. Voor een agrarisch bedrijf wordt het keukentafelgesprek soms als Nije Pleats sessie georganiseerd. Dan is er ook expertise van externe partijen aanwezig. Een Nije Pleats sessie heeft gelijkenissen met wat onder de Omgevingswet een omgevingstafel wordt genoemd. Een omgevingstafel kan in principe voor elk onderwerp wordt georganiseerd. In november 2021 heeft Ooststellingwerf voor het eerst geëxperimenteerd met een omgevingstafel met deskundigen (niet met omwonenden). Intern is de afstemming over nieuwe planinitiatieven georganiseerd in diverse werkoverleg-vormen. In Weststellingwerf is er het Bouwplanoverleg (OWO-VTH en RO), in Ooststellingwerf de RO-intake (OWO-VTH / RO / Recreatie en Toerisme / Openbare ruimte) en in Opsterland de Intake Tafel Opsterland (ITO: OWO-VTH en RO), Initiatievenoverleg (RO met o.a. grondzaken en wonen) en het ROoverleg (RO). 18
Gebiedsontwikkelingen en projecten Het team ruimtelijke kwaliteit van de Provincie Fryslân biedt een digitaal spreekuur aan voor het bespreken van nieuwe planontwikkelingen. De lijn daarin is vooral om een initiatief te beoordelen op de ruimte die de provinciale verordening daarvoor biedt. Vaak gaan deze gesprekken vooral ook over de locatiekeuze en verantwoording daarvan (gevraagde functie op de goede plek). Als een ontwikkeling ‘op het randje’ is, biedt dit overleg de mogelijkheid om te verkennen waar de grens ligt. De OWO-gemeenten maken gebruik van dit spreekuur. De route langs hûs en hiem volgt meestal later zodra het initiatief nader is uitgewerkt tot concreet plan.. Als een planontwikkeling stedenbouwkundig betekenis heeft, wordt het vaak doorgestuurd naar de grote commissie van hûs en hiem. Soms wordt een gemeentelijk medewerker (planoloog en/of stedenbouwkundige) uitgenodigd om aan de commissie de wenselijkheid qua planologie en stedenbouw toe te lichten. Beleid Een nieuwe beleidskader voor ruimtelijke kwaliteit, wordt in de OWOgemeenten soms in eigen beheer opgesteld en soms uitbesteed aan een deskundige partij. In beide gevallen wordt een conceptversie besproken met hûs en hiem, zodat er niet nieuwe criteria worden vastgesteld door de gemeenteraad, zonder dat hûs en hiem daar ook kennis van heeft.
19
5
Wat vraagt de Omgevingswet? De kwaliteitsadvisering heeft een ferme grondslag gekregen: de Omgevingswet is de eerste wet die ons allen verplicht om te zorgen voor goede omgevingskwaliteit. Hoe die zorgplicht wordt ingevuld, mogen gemeentes grotendeels zelf bepalen. Onder de Omgevingswet blijft de kwaliteitsadvisering primair een lokale zaak. De Omgevingswet regelt (slechts) het rijksbelang: de gemeentelijke adviescommissie moet in ieder geval adviseren over ingrepen aan rijksmonumenten (m.u.v. archeologische rijksmonumenten). Voor het overige staan de gemeenten blijven aan het roer. De advisering kan vroeg, breed en integraal worden opgepakt; dat is waar de Tweede Kamer in een motie 2 op heeft aangedrongen. De nieuwe wettelijke term ‘gemeentelijke adviescommissie’ duidt op een integrale aanpak: de afzonderlijke commissies voor welstand en monumenten verdwijnen uit de wet en de nieuwe adviescommissie is niet meer alleen gebonden aan het welstandsbeleid. In een verordening op de gemeentelijke adviescommissie en in het omgevingsplan bepaalt de raad wat zij wil dat de commissie verstaat onder omgevingskwaliteit. De gemeenteraad bepaalt de samenstelling, de taak en de randvoorwaarden van de gemeentelijke adviescommissie en kan dit
2
Motie Veldman en Albert De Vries, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 962, nr. 120 20
nauwkeurig afstemmen op de lokale situatie.
Illustratie: gemeentelijke adviescommissie
Gemeenten kunnen hun gemeentelijke adviescommissies ook combineren zodat er een collectieve commissie ontstaat die meerdere of alle Friese gemeenten bedient. Bovendien kan de gemeente naar eigen inzicht andere kwaliteitsadviseurs inschakelen of combineren met de gemeentelijke adviescommissie, zoals supervisoren of kwaliteitsteams. Aan de orde is de vraag hoe deze advisering kan worden vormgegeven, en of het zinvol is daarin als gemeenten dingen samen te doen. Dat is een zoektocht met verschillende stappen, zoals al beschreven in hoofdstuk 2.
21
6
Wat willen de Friese gemeenten? In september zijn voor alle Friese gemeenteraden (veelal digitaal) avonden gehouden over dit vraagstuk. Hieraan hebben 13 gemeente meegedaan, met in totaal 55 raadsleden. Van de 16 deelnemende gemeente hebben er drie niet deelgenomen aan deze sessies om agenda-technische redenen. Ambtelijk hebben deze gemeenten wel geparticipeerd. Op deze avonden is een eerste indruk opgedaan van hoe de raadsleden in Fryslân over de materie denken. Deze indruk is niet representatief voor “wat de Raden vinden” omdat niet alle gemeenten hebben deelgenomen, en van de deelnemende gemeenten niet alle raadsleden. Bijgaand vindt u het uitgebreide (beeld)verslag van deze avonden (bijlage 2). Bijzonder van deze avonden was dat er uit de veelheid van wat er werd gezegd, en met de verschillen in accenten, ook een rode draad tevoorschijn kwam. Deze proberen we onderstaand te benoemen.
Omgevingskwaliteit wordt belangrijk gevonden door alle raadsleden die aanwezig waren op de avonden. Als meest belangrijke begrippen daarbij werden transparantie, maatwerk en betrokkenheid benoemd. De woordenwolk hiernaast is ontstaan vanuit de drie belangrijkste waarden die per avond door de raadsleden werden genoemd. Met deze begrippen kan de richting voor het verdere proces koers worden gegeven. 22
Vervolgens is de vraag gesteld waarom de raadsleden juist deze waarden belangrijk vinden. Dat bleek te zijn omdat ze hechten aan:
Veel raadsleden zien meerwaarde in het afnemen van adviezen, menskracht, en aanvullende ondersteuning van een centrale organisatie. Deskundigheid werd hierbij vaak genoemd als argument.
Sommige gemeenten willen het overgrote deel van het werk zelf doen, anderen laten zich liever in ruime mate ondersteunen. Maatwerk is daarbij de roep: alleen daar ondersteuning bieden waar de gemeente dat wenst.
Er is in sommige gemeenten vraag naar een lokale commissie die ‘gefaciliteerd’ of ondersteund wordt door een professionele adviesorganisatie. Zo’n lokale commissie heeft naast deskundige leden ook leden met veel plaatselijke of regionale kennis. Een voorbeeld hiervan is de Waddeneilanden, die graag een eigen Waddenadviescommissie willen hebben onder de paraplu van hûs en hiem.
Sommige raadsleden zien graag dat ondersteuning beschikbaar komt om participatietrajecten te organiseren of ondersteunen. 23
Bij veel raadsleden bleek er vraag te zijn naar meer vormen collectieve ondersteuning. We hebben geen spontane suggesties gehad om bestaande samenwerkingsrelaties te beëindigen of alles alleen te doen maar die vraag is ook niet expliciet gesteld.
Een cafetariamodel, menukaart, afnemen naar behoefte is door de raadsleden regelmatig genoemd als wenselijke werkwijze om ondersteuning te organiseren, en toch per gemeente het gewenste maatwerk te kunnen leveren.
Illustratie: collage ingevulde muralborden
24
7
Voorstel 1: omgevingswetproof per 1 juli 2022 De rijksoverheid werkt eraan om de Omgevingswet per 1 juli 2022 in werking te laten treden. Het is nog niet geheel zeker dat deze datum wordt gehaald. De signalen dat er weer uitstel komt nemen toe. Voor de datum van het in werking treden van de wet moet elke gemeenteraad een gemeentelijke adviescommissie instellen. Dit gebeurt door het vaststellen van een nieuwe verordening op de gemeentelijke adviescommissie. De VNG heeft hiervoor een modelverordening gemaakt. De Omgevingswet introduceert de gemeentelijke adviescommissie, als opvolger van de welstands- en monumentencommissie. De gemeentelijke adviescommissie is een verplichte adviseur als het gaat om een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument, of een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een andere activiteit, in door de gemeenteraad aangewezen gevallen of als het college van burgemeester en wethouders hiertoe aanleiding ziet. Dit kan een zelfstandige commissie zijn voor één gemeente, of deel uitmaken van een gezamenlijke commissie. De gemeentelijke adviescommissie moet op korte termijn worden ingesteld en de relatie met hûs en hiem kan niet van de ene dag op de andere worden beëindigd of veranderd (zie voor meer informatie hierover bijlage 3).
Daarom stellen wij voor om de advisering over vergunningaanvragen (monumenten en overige objecten) in eerste instantie ongewijzigd voort te zetten en de huidige commissie van hûs en hiem te benomen als gemeentelijke adviescommissie. Op deze manier ontstaat continuïteit voor initiatieven en vergunningaanvragen en kan de advisering ‘Omgevingswetproof’ zijn per inwerkingtreden van de wet. Ondertussen kan verder worden gewerkt aan het moderniseren van de advisering in de geest van de 25
Omgevingswet (vroeger en breder) waarbij ook de mening van de mienskip kan worden gepeild (zie volgend hoofdstuk). Met behulp van een per gemeente op te stellen versie van de modelverordening kan de huidige situatie vooralsnog worden gecontinueerd. Een concept model hiervoor is door hûs en hiem opgesteld en zal aan de gemeenten worden aangeboden, zodat voor de datum van het in werking treden van de Omgevingswet een eigen versie ter vaststelling aan de Raden kan worden aangeboden.
26
8
Voorstel 2: naar een menukaart voor collectief aanbod van kwaliteitsadvisering 8.1
Wat doen we zelf en wat besteden we uit?
Iedere gemeente staat voor de vraag hoe de beoogde kwaliteitsadvisering verder gestalte te geven. Hierbij kunnen de keuzes uiteenlopen. De vragen zijn steeds: - Welke adviezen (adviesvormen/adviesproducten) kunnen door de eigen ambtelijke organisatie worden geleverd, eventueel aangevuld met (commerciële) inhuur van externe ondersteuning? -
Welke adviezen (adviesvormen/adviesproducten) zouden we bij een collectieve adviesorganisatie willen onderbrengen? Ofwel, waarin willen we samen met andere gemeenten iets organiseren, expertise bundelen, samenwerken? Hierbij is veel mogelijk. In bijlage 3 zijn enkele globale voorbeelden opgenomen van vormen van collectieve advisering op het gebied van omgevingskwaliteit buiten Fryslân.
collectieve ondersteuning
inhuur
eigen organisatie
27
Voorstel: menukaart Voorgesteld wordt de wens van de raadsleden voor het ontwikkelen van een cafetariamodel te volgen. Uitgangspunt is dat gemeenten de kwaliteitsadvisering op hun eigen manier aanpakken en dat oplossingen die door een collectieve adviesorganisatie aangeboden worden, op een ‘menukaart’ komen. De gemeenten beslissen vervolgens zelf of, en zo ja wat, ze hiervan afnemen.
De menukaart is nu nog niet in definitieve vorm uitgewerkt. Wel worden in de volgende paragrafen verschillende adviesvormen/adviesproducten verkend, als aanzet voor de menukaart. Als de raden positief reageren op de voorstellen in deze notitie zal de komende tijd een concreet voorstel voor een menukaart voor het collectieve aanbod worden ontwikkeld. Deze menukaart en de organisatorische en financiële opties voor de organisatie ervan komen in de loop van 2022 in de nieuwe gemeenteraden aan de orde.
8.2
Verkenning van mogelijkheden voor de opzet van de menukaart
De bedoeling van de menukaart is om maatwerk te bieden bij het aanbod van adviesvormen en gemeenten te laten kiezen wat ze zelf willen organiseren en/of waar ze ondersteuning bij willen. Door dit collectief te doen, maken de partijen gebruik van één model, wat het overleg vereenvoudigt. Het aanbod kan breed zijn en de expertise groot. 28
Het is aan de gemeente zelf om, lettend op de capaciteit en kwaliteit van de eigen organisatie, te besluiten waar zij behoefte aan heeft. Op de menukaart kunnen diverse ‘gerechten’ staan. In de volgende paragrafen worden hiervoor voorbeelden genoemd. De voorbeelden zijn niet limitatief bedoeld. Bij het verkennen van mogelijkheden is gebruik gemaakt van onderstaand model.
Op de X-as staat de reikwijdte van een adviesvorm benoemd: Monument: de advisering over ingrepen aan beschermde monumenten. Object: de advisering over andere objecten (gebouwen, bruggen, pleinen, erven etc.) In relatie tot de omgeving. Gebied: de advisering over ruimtelijke samenhang in een gebied (landschap, regio, zone etc.) Of een thema of structuur daarin (cultureel erfgoed, recreatie, energietransitie, veenweiden, dijken, infrastructuur, etc.). Omgeving: de advisering over de samenhang tussen ruimte en samenleving (gezondheid, inclusiviteit, klimaatopgaven, cultuur, ecologie etc.). Op de Y-as staat de aard van een adviesvorm benoemd: Beleid: advies over algemeen verbindend beleid of regels. Kan uiteenlopen van verkennen, tot actief meewerken aan, tot een reactie op een beleidsdocument. 29
Opgavegericht: advies over het WAT van een concreet initiatief. Gericht op publieke randvoorwaarden/ kansen voor meerwaarde/ inrichten participatie etc. Ontwerpgericht: advies over het HOE van een concreet initiatief? Gericht op optimaal ontwerp, collegiaal meedenken, meeschetsen, supervisie. Beoordelingsgericht: advies over de beoordeling van een vergunningaanvraag (of vooroverleg daarover).
8.3. Menukeuzes voor de gemeentelijke adviescommissie De verplichte gemeentelijke adviescommissie kan op verschillende manieren in het collectieve aanbod worden opgenomen. De menukaart zal alle keuzes inzichtelijk moeten maken. We gaan hier eerst in op keuzes met betrekking tot de reikwijdte van de advisering en daarna op keuzes met betrekking tot de werkwijze van de commissie.
8.3.1. Reikwijdte van de advisering De reikwijdte van de advisering betreft de vraag hoe integraal het advies moet zijn. Advies door de gemeentelijke adviescommissie is verplicht voor de hoek linksonder in het model (beoordeling van ingrepen aan monumenten) en kan daarnaast worden ingezet op alle andere velden. Het uitgangspunt is dat het aanbod op de menukaart van de collectieve adviesorganisatie zó is dat elke gemeente zijn gemeentelijke adviescommissie complementair kan maken aan wat de gemeente zelf aan kennis in huis heeft of zelf wil inhuren. Dit leidt tot drie ‘gerechten’: A: Advisering over vergunningaanvragen rijksmonumenten en provinciale en gemeentelijke monumenten3 Dit omvat de verplichte advisering over rijksmonumenten en de – op advies van de VNG daaraan gekoppelde – advisering over provinciale en
Officieel: aanvragen voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument en aanvragen voor een omgevingsplanactiviteit met betrekking tot een in het omgevingsplan aangewezen provinciaal of gemeentelijk monument. 3
30
gemeentelijke monumenten. Dit gerecht is vergelijkbaar met de huidige praktijk van advisering over omgevingsvergunningaanvragen voor monumenten door hûs en hiem en de vroege en brede advisering door het steunpunt monumentenzorg, zoals eerder beschreven. B: Advisering over het uiterlijk van bouwwerken Dit omvat de advisering over het uiterlijk van bouwwerken bij vergunningaanvragen, en het vooroverleg daarover. Dit gerecht is vergelijkbaar met de huidige taak die hûs en hiem vervult voor de welstandsadvisering, vooral gericht op welstand en beeldkwaliteit. Deze adviezen zijn gekoppeld aan de formele vergunningprocedure (of het vooroverleg hierover) en hebben een juridische status. C: Bredere en vroegere advisering Dit kan op veel manieren vorm krijgen. De gemeentelijke adviescommissie kan bijvoorbeeld een rol krijgen bij beoogde gebiedsof omgevingsontwikkelingen, bij participatieprocessen of bij het verkennen en opstellen van kwaliteitsbeleid. De gemeentelijke adviescommissie kan hierbij ofwel een ‘reactieve’ rol krijgen (reagerend op plannen en projecten), ofwel een actieve rol (als trekker en deelnemer aan allerlei kwaliteitsprocessen). Op de menukaart van de collectieve adviesorganisatie kunnen alle reikwijdten worden aangeboden. 8.3.2. Centraal, regionaal of lokaal Ten tweede is de gewenste werkwijze van de gemeentelijke adviescommissie van belang.
Het spreekt voor zich dat een actieve, breed en vroeg adviserende gemeentelijke adviescommissie dicht op de lokale situatie moet staan. In andere provincies worden door de adviesorganisaties daarom ook lokale adviescommissies georganiseerd. Zo heeft de gemeente Apeldoorn een eigen Adviescommissie Omgevingskwaliteit die wordt georganiseerd door adviesorganisatie het Gelders Genootschap. Soms participeren in die lokale commissies naast vakdeskundigen ook lokale vertegenwoordigers of deelnemers met gebiedsspecifieke kennis, en/of deelnemers met overzicht over het functioneren van de plaatselijke samenleving. In Fryslân lijkt draagvlak voor deze constructie. De Waddeneilandgemeenten willen bijvoorbeeld graag een eigen adviescommissie waarin naast deskundigen mensen met eilander’ kennis participeren. Door zo’n commissie te laten organiseren door een adviesorganisatie, hebben de 31
gemeenten zelf geen zorg over de professionaliteit en de administratieve afhandeling. Op de menukaart van de collectieve adviesorganisatie kunnen alle mogelijkheden, van centrale commissie (zoals nu bij hûs en hiem) tot regionale en lokale commissies worden aangeboden. Ook moeten gemeenten de werkwijze van hun commissie kunnen beïnvloeden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de volgende vragen: - Behandelt de commissie alle vergunningaanvragen of alleen de ingewikkelde plannen? - Moet de commissie ruimte bieden voor lokale betrokkenheid, bijvoorbeeld door burgerleden? - Moet de commissie specifieke kennis hebben over lokale ruimtelijke thema’s of bijzonderheden? - Adviseert de commissie alleen gevraagd of ook ongevraagd? Illustratie: invloed uitoefenen op de adviescommissie
8.4 Menukeuzes voor andere adviesvormen Hieronder geven we een aantal voorbeelden van andere adviesvormen voor vroege en brede advisering. Bij alle voorbeelden geldt: de gemeentelijke adviescommissie kan hierbij een rol hebben, maar het kan ook als zelfstandig ‘gerecht’ op de menukaart staan. Het kan dus ook worden aangeboden naast de gemeentelijke adviescommissie. De Omgevingswet biedt hier ruimte voor. 8.4.1. It nije wurkjen De Omgevingswet vraagt bij nieuwe ontwikkelingen om: (1) een integrale afweging, (2) het betrekken van de omgeving bij ontwikkelingen, en (3) een versnelling van het vergunningverleningsproces (binnen 8 weken). 32
Dit alles vraagt een compact en zorgvuldig proces. Een proces van overleg met betrokkenen, bestuurlijke partners, ketenpartners en belanghebbenden in een zo vroeg mogelijk stadium van de planvorming, liefst ruim voordat de vergunning wordt aangevraagd. Gemeenten gebruiken hiervoor verschillende werkvormen. In Fryslân werd bijvoorbeeld al in 2010 de Nije Pleats-methode ontwikkeld. Op basis van deze methode werd ook de Sinnetafel-methode ontwikkeld. Momenteel wordt op basis van diezelfde methode in de gemeente Súdwest-Fryslân de methode Nije Logies ontwikkeld.
Illustratie: Stroomtuin IJlst, tot stand gekomen m.b.v. de Sinnetafelmethodiek. foto: facebookpagina Stroomtuin
Bij deze werkwijze verschuift het zwaartepunt van de kwaliteitsadvisering naar momenten vroeger in de processen. De kwaliteitsadvisering richt zich op het formuleren van uitgangspunten voor de opgave en begeleiden van de ontwerpfase. Met een of meer sessies, meestal ter plekke, ontstaat vaak een plan waar iedereen blij mee is. Aan het eind, bij de vergunningaanvraag, is dan in principe geen zware beoordeling meer nodig. Op de menukaart van de collectieve adviesorganisatie kan het aanbod van deskundigheid voor deze processen worden opgenomen, maar ook de organisatorische ondersteuning en de koppeling aan de advisering over de uiteindelijke vergunningaanvraag. 33
8.4.2. Omgevingstafel Veel gemeenten experimenteren met de methodiek van de omgevingstafel die de VNG heeft ontwikkeld. De omgevingstafel kan allerlei namen hebben en wordt vaak opgedeeld in een intaketafel en een omgevingstafel. Ook kan er sprake zijn van een ontwikkeltafel voor ingewikkelde opgaven waarvoor het beleid nog ontwikkeld moet worden. De methodiek gaat om het organiseren van de dialoog. Het is gericht op het vroeg bijeenbrengen van de initiatiefnemer en alle relevante sectoren, afdelingen en adviseurs van de gemeente, eventueel nog aangevuld met stakeholders van buiten de gemeente. De omgevingstafel vindt liefst zo vroeg mogelijk in het proces plaats. Met de input uit de omgevingstafel kan de initiatiefnemer een vergunningaanvraag voorbereiden. Op de menukaart van de collectieve adviesorganisatie kan ondersteuning bij het organiseren van de omgevingstafelprocessen worden aangeboden. Er kunnen bijvoorbeeld deskundige voorzitters worden aangeboden voor de diverse tafels. De relatie met de advisering omgevingskwaliteit is een uit te werken vraagstuk.
8.4.3. Kwaliteitsteams Kwaliteitsteams (soms ook met andere namen, zoals supervisieteam) worden ofwel ingezet voor een heel gebied (voor alles wat er gebeurt of voor een bepaald thema in een gebied, bijvoorbeeld recreatieve ontwikkeling) ofwel voor een specifieke opgave of ontwikkeling van enige complexiteit. Voorbeelden van kwaliteitsteams in Fryslân zijn de Afsluitdijk, knooppunt Joure en centrum Gorredijk.
34
Illustratie: Centrale aansluiting N31 Traverse Harlingen, mede tot stand gekomen op basis van adviezen van een kwaliteitsteam.
Sommige kwaliteitsteams draaien mee vanaf de start van een proces tot en met de uitvoering. Andere kwaliteitsteams gaan pas van start als het ontwerp in grote lijnen bekend is en adviseren vanaf dat punt over de realisatie van de kwaliteitsdoelstellingen. De samenstelling is uiteenlopend, van diverse overheden tot onafhankelijke deskundigen tot mensen uit het gebied, maar altijd multidisciplinair. Een kwaliteitsteam kan – afhankelijk van zijn opdracht - adviseren over alle ‘vakjes’ van de menukaart en kan ‘meebewegen’ met een project. Een kwaliteitsteam kan nauw verbonden zijn met de gemeentelijke adviescommissie maar kan ook los staan daarvan. Een bijzonder voorbeeld is het onafhankelijke, breed samengestelde Kwaliteitsteam Hoeksche Waard met leden uit het maatschappelijk middenveld en een vakinhoudelijke voorzitter. Het team is ingesteld door het Samenwerkingsverband van de vijf gemeenten in de Hoeksche Waard (inmiddels zijn deze gemeenten gefuseerd). Het team stimuleert en bewaakt de ruimtelijke kwaliteit en geeft Kwaliteitsteam Hoeksche Waard gevraagd of ongevraagd advies over een ontwikkelingen in het gebied (zie ook bijlage 1).
35
Op de menukaart van de collectieve adviesorganisatie kan het samenstellen en faciliteren van een kwaliteitsteam (gebiedsgericht, themagericht, projectgericht) worden opgenomen, uiteraard altijd onder regie van de opdrachtgevers van het kwaliteitsteam. 8.4.4. Informele verkennende werkvormen De afgelopen jaren is geëxperimenteerd met de inrichting van werkvormen voor het verkennen van bovenlokale grote opgaven. Ook hiervoor zijn verschillende namen in gebruik, zoals soft spaces. Het gaat erom dat er tussen de diverse overheden, betrokkenen en kennisdragers een “zacht” overleg wordt ingericht om een bepaalde grote ruimtelijke problemen te verkennen. Voor het veenweide dossier is een dergelijke aanpak bijvoorbeeld ingezet. Deze verkennende werkvormen gebruiken vaak wetenschappelijke inzichten en ontwerpend onderzoek. Ze zijn uiteraard alleen nuttig in de vroege fase van een probleemverkenning, vaak is er nog geen beleid.
Op de menukaart van de collectieve adviesorganisatie kan het faciliteren van informele, verkennende werkvormen worden opgenomen. 8.4.5. Ondersteuning bij het opstellen van kwaliteitsbeleid De zorg voor goede omgevingskwaliteit is een gemeentelijke plicht. Maar hoe werk je dat uit in de instrumenten van de Omgevingswet? In de omgevingsvisie kunnen de kernkwaliteiten en kwaliteitsambities worden opgenomen, maar ook principes voor de operationalisatie ervan. In het omgevingsplan moeten deze worden uitgewerkt in (open) beoordelingsregels, al dan niet gekoppeld aan beleidsregels en 36
procesregels. De samenhang in en inhoudelijke onderbouwing van het kwaliteitsbeleid kan worden neergelegd in een programma voor goede omgevingskwaliteit. En dit alles moet vervolgens worden afgestemd met de processen voor participatie en kwaliteitsadvisering. Niet alle gemeenten hebben de deskundigheid en menskracht in huis om dit alles zelf te doen. Bij commerciële adviesbureaus ontbreekt soms ook kennis op het gebied van vernieuwend kwaliteitsbeleid. In andere provincies zien we dat de collectieve adviesorganisaties juist hierin heel pro-actief en ondersteunend voor gemeenten zijn, vaak in samenwerking met de commerciële adviesbureaus. Op de menukaart van de Friese collectieve adviesorganisatie kan ondersteuning bij het opstellen van beleid voor goede omgevingskwaliteit worden opgenomen. Ideekaart Sneek uit de Omgevingsvisie Súdwest Fryslân 1.0, hierin zijn de input van de mienskip en de waarden en vertrekpunten door de Brede werkgroep Omgevingskwaliteit verwerkt.
37
8.4.6. Detachering In sommige provincies bestaan collectieve adviesorganisaties die een te detacheren pool medewerkers hebben voor de deelnemende gemeenten. Dat kan handig zijn. Het kan ook een manier zijn om schaarse deskundigheid in de provincie beter in te zetten. Een pool kan worden ingericht voor specialistisch werk van diverse soorten en kan een basis zijn om medewerkers uit te ruilen. Hierbij moet goed worden aangesloten bij al bestaande initiatieven. Op de menukaart van de collectieve adviesorganisatie kan de mogelijkheid van detachering van deskundige medewerkers worden opgenomen.
8.4.7. Participatie Meer participatie, meer betrekken van de burger bij (de advisering over) ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving is een belangrijke uitdaging van de Omgevingswet. Bij de Friese raadsleden blijkt participatie bij de advisering hoog te scoren, gelet op de uitkomsten van de mentimeter in de septembersessies van dit jaar (zie bijlage 2). Participatie kan tijdrovend zijn. Het vraagt bovendien veel sociale vaardigheden en competenties die niet elke deskundige beschikbaar heeft. Op de menukaart van de Friese collectieve adviesorganisatie kan ondersteuning bij participatieprocessen worden opgenomen. Die ondersteuning kan adviserend van aard zijn, of daadwerkelijk 38
mensen met de noodzakelijke vaardigheden aanbieden ter ondersteuning of als trekker van de processen. 8.4.8. Incidentele adviezen Bij diverse raadsleden scoorde de gedachte aan de mogelijkheid voor incidentele adviezen hoge ogen. Er zou een deskundig advies op maat gevraagd kunnen worden, bijvoorbeeld als een extra invalshoek naast de adviezen vanuit de ambtelijke organisatie of eigen externe adviseurs. Een dergelijk advies kan helpen om de gedachten te scherpen en de juiste keuzes te maken. Dit staat los van de vraag of er in de verordening op de gemeentelijke adviescommissie een regeling voor een second opinion over het advies van de commissie wordt opgenomen. Op de menukaart van de collectieve adviesorganisatie kan de mogelijkheid om incidentele adviezen te vragen, worden opgenomen. Overwogen kan worden of de adviesorganisatie ook ongevraagd incidentele adviezen zou moeten kunnen geven – en zo ja, waarover en aan wie.
39
9
Hoe verder Als de raden positief reageren op de ideeën in deze notitie wordt een concreet voorstel voor een menukaart voor collectieve advisering ontwikkeld, waarvan de gemeenten naar believen “gerechten” kunnen afnemen. Nader zal worden verkend wat de beste manier is om dit te organiseren.
Het is het de bedoeling het zo te organiseren dat elke individuele gemeente kan kiezen om naar de eigen wens meer of minder af te nemen van een menukaart. Daarvoor zijn er diverse organisatie- en financieringsmodellen denkbaar, en diverse rechtspersonen. Er kan desgewenst worden aangesloten bij bestaande organisaties, of juist niet. Er kan worden betaald per product, eventueel gecombineerd met een (deels) vast “lidmaatschap” als basis. Deze menukaart en de organisatorische en financiële opties voor de organisatie ervan komen in de loop van 2022 in de nieuwe gemeenteraden aan de orde.
40
Bijlage 1 Advisering omgevingskwaliteit elders in Nederland
Bijlage: hoe verloopt de advisering over omgevingskwaliteit in andere provincies? In andere provincies zijn soms andere vormen van collectieve ondersteuning in het leven geroepen dan in Fryslân. Ter inspiratie worden deze voorbeelden elders onderstaand kort benoemd. Voor meer beeldvorming verwijzen wij u graag door naar de websites van de betreffende organisaties. Wellicht dat (enkele) van deze voorbeelden een aanzet kunnen bieden voor een ander Fries model. In de bijeenkomsten met de raden is hieraan ook aandacht besteed. De voorbeelden uit de andere provincies worden voor het overzicht ingedeeld aan de hand van onderstaande tabel: Monument
Object
Gebied
Omgeving
Beleidsgerichte advisering Opgavegerichte advisering Ontwerpgerichte advisering Beoordelingsgerichte advisering vergunningaanvragen De rode bolletjes geven in deze tabel weer waar de standaard collectieve Friese advisering over gaat. In onderstaande tabel worden voorbeelden genoemd voor alle vakjes in de tabel: Beleid Monument: Object: Gebied: Omgeving:
Aanwijzing van gemeentelijke monumenten Beleidsregels voor het uiterlijk van bouwwerken (welstandscriteria) Gebiedsgericht kwaliteitsbeleid / deelomgevingsplan Omgevingsvisie / RES / Nota Omgevingskwaliteit
Opgavegericht Monument: Object: Gebied: Omgeving:
Programma voor herbestemming van een monument Uitgangspunten en ‘koppelkansen’ voor ingreep aan bouwwerk, complex, straat, plein Idem voor ingreep op de schaal van dorp, wijk, stad, landschap Idem vanuit visie op integrale omgevingskwaliteit
Ontwerpgericht Monument: Object: Gebied: Omgeving:
Ontwerpproces voor restauratie van een monument of monumentaal complex Ontwerpproces voor een bouwwerk en/of erf of een brug etc. Ontwerpproces voor een gebied Ontwerpproces voor een energie-transitieopgave bv een nul op de meterwijk
Beoordelingsgericht Monument: Aanvraag omgevingsvergunning voor rijksmonumentenactiviteit mbt een monument Object: Aanvraag omgevingsplanvergunning voor het bouwen van een bouwwerk (welstandsadvies) Gebied: Aanvraag omgevingsplanvergunning algemeen Omgeving: Aanvraag omgevingsplanvergunning algemeen
1
1.1
Groningen
In Groningen is de stichting Libau actief voor de Groningse gemeenten. Deze stichting heeft een brede taak.
Monument
Object
Gebied
Omgeving
Beleidsgerichte advisering
Stichting Libau (Groningen)
Opgavegerichte advisering Ontwerpgerichte advisering Beoordelingsgerichte advisering
Centrale en lokale adviescommissies Ook: • maatwerkmethode, ervenconsulent, • detachering, kennisuitwisseling, publicaties, activiteiten
1.2
Noord-Holland
In Noord-Holland draait de stichting Mooi Noord-Holland. Deze stichting heeft een vergelijkbare taakbreedte als Libau, met weer eigen accenten.
Monument Beleidsgerichte advisering
Stichting MOOI Noord-Holland Adviescommissies voor meerdere ‘buur’ gemeenten (bv West-Friesland, Zaanstreek, Waterland, Kustgemeenten)
Opgavegerichte advisering Ontwerpgerichte advisering Beoordelingsgerichte advisering
• Ook: supervisie en kwaliteitsteams • beleidsdocumenten bv Nota Omgevingskwaliteit • cultuur en draagvlak
2
Object
Gebied
Omgeving
1.3
Gelderland
In Gelderland pakt de vereniging Geldersch Genootschap het nog breder op:
Monument
Vereniging Gelders Genootschap
Object
Gebied
Omgeving
Beleidsgerichte advisering Opgavegerichte advisering Ontwerpgerichte advisering Beoordelingsgerichte advisering
Lokale adviescommissies bv Commissie Omgevingskwaliteit Apeldoorn: breed en vroeg • Ook: stads- en dorpsbouwmeesters • stakeholder RES-sen • beleidsdocumenten • cultuur en draagvlak
1.4
Hoeksche Waard
In de Hoeksche Waard (Zuid-Holland) is op verzoek van de betrokken gemeenten een regionaal kwaliteitsteam actief bestaande uit mensen uit het maatschappelijk middenveld. Zij adviseren over allerlei beleidsvraagstukken en opgaves. Monument
Regionaal kwaliteitsteam: Hoeksche Waard Leden uit maatschappelijk middenveld met onafhankelijk deskundig voorzitter; Samengesteld op verzoek van de gemeenten • • • •
Beleidsgerichte advisering Opgavegerichte advisering Ontwerpgerichte advisering Beoordelingsgerichte advisering
Adviseert vroeg in processen Proactief en participatief Organiseert activiteiten Werkt samen met lokale beoordelende commissies
3
Object
Gebied
Omgeving
1.5
Vereniging Deltametropool
Landelijk opereert de vereniging Deltametropool. Deze vereniging houdt zich op allerlei manieren bezig met het vraagstuk van verduurzaming van steden. Diverse provincies en steden zijn lid van deze vereniging, maar ook studenten en organisaties.
Vereniging Deltametropool
Monument Beleidsgerichte advisering
• Doel: bevorderen duurzame metropolitane ontwikkeling
Opgavegerichte advisering
• Vereniging: overheden, bedrijven en individuen
Beoordelingsgerichte advisering
Ontwerpgerichte advisering
• Deskundig bureau, doet ook commerciële opdrachten • Expertadvies op afstand van uitvoering en participatie • Kennisgedreven met een missie
4
Object
Gebied
Omgeving
Bijlage 2 Verslag sessies met de raden in september en oktober 2021
VERSLAG RAADSBIJEENKOMSTEN ADVISERING OMGEVINGSKWALITEIT
Inleiding In het kader van de VFG hebben 16 van de 18 Friese gemeenten besloten gezamenlijk na te denken over een verbetering van de advisering omtrent omgevingskwaliteit. De vraag hierbij is of en hoe de advisering over omgevingskwaliteit kan verbeteren, zodat de doelstellingen van de omgevingswet gezicht krijgen. In het kader van dit proces zijn in september en oktober 2021 alle raadsleden van de deelnemende gemeenten uitgenodigd om in een interactieve (veelal) online sessie hun eerste gedachten hierover te uiten. De sessies waren bedoeld om kennis te maken met de materie en het denkproces te starten. In dit verslag vindt u een weergave van de resultaten van deze sessies. Deelnemende gemeenten
Inhoudsopgave Inleiding ...................................................................................................................................................................................... 1 Samenvatting gemeenten .......................................................................................................................................................... 2 Gemeente Súdwest Fryslân ........................................................................................................................................................ 4 Gemeente Opsterland ................................................................................................................................................................ 3 Gemeente Weststellingwerf ...................................................................................................................................................... 5 Gemeente Leeuwarden .............................................................................................................................................................. 6 Gemeente Harlingen ..................................................................................................................................................................
8 Gemeente Ooststellingwerf ....................................................................................................................................................... 9 Gemeente Waadhoeke ............................................................................................................................................................ 11 Gemeente Vlieland en Terschelling .......................................................................................................................................... 12 Gemeente Dantumadiel ........................................................................................................................................................... 13 Gemeente Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen ........................................................................................................................ 14 Gemeente Noardeast-Fryslân .................................................................................................................................................. 15 Bijlagen .....................................................................................................................................................................................