Rapport rekenkamercommissie

Fase 1: inventarisatie huidige situatie, gericht op onder andere  Beantwoording van de vragen van de raad.  Traject BREEAM-certificering.  Afronding investering/bouw Biosintrum.  Opzet exploitatie Biosintrum.  Analyse financiële en juridische positie.  Chronologisch overzicht van de procedurele en financiële stappen bij de realisatie. Daartoe worden gesprekken gevoerd met stakeholders zoals Stichting Biosintrum (directie en RvA), Zwart Beheer BV / Ecomunitypark Ontwikkeling BV, lokale ondernemers, onderwijsinstellingen en provincie) en wordt de raad bijgepraat met indien nodig aanpassing van het projectdoel.



Fase 2: ontwikkelen oplossingsscenario’s, met daarin aandacht voor  Formuleren van randvoorwaarden voor oplossingsrichtingen door de raad (voorstel daarover naar de raad).  Besluitvorming over randvoorwaarden.  Benoemen van scenario’s met voor- en nadelen.  Formuleren raadsvoorstel met keuze scenario’s.

80

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021



Fase 3: besluitvormingsfase.



Fase 4: uitvoeringsfase.



Fase 5: evaluatiefase, met aandacht voor de vraag of (eventueel bijgestelde) doelen zijn gerealiseerd en welke lessen (raad, college, organisatie) hebben getrokken.

Het doel van dit projectplan is als volgt geformuleerd: dat de raad volledig en actueel wordt geinformeerd over de stand van zaken, zodat deze een gedegen besluit kan nemen over de toekomst van het Biosintrum. In een amendement wordt uitgesproken dat deze doelomschrijving aangevuld dient te worden, namelijk “de raad te voorzien van alle relevante informatie die nodig is om goed over de levensvatbaarheid van het Biosintrum te kunnen oordelen. Het aanbieden van diverse onderzochte scenario’s aan de raad maakt deel uit van het project.” Motie van

Dat de raad niet alleen wil terugkijken maar vooral ook vooruit wil kijken, omdat hij de

treurnis wordt

inhoudelijke ambities onder het Biosintrum nog steeds belangrijk vindt, blijkt uit een door

aangenomen…

de indiener (fractie Ter Heide, mede namens VVD, GroenLinks en Stellingwerf Plus) gekenschetste “optimistische motie van treurnis”. In deze motie wordt uitgesproken 

te betreuren  dat het college inschattingsfouten heeft gemaakt bij het ontstaan van meerkosten rondom realisatie van het Biosintrum;  het college de raad hierdoor niet tijdig heeft geïnformeerd, zodat een tijdige adequate bijsturing in overleg met de raad achterwege is gebleven;  het college door deze manier van handelen bij de raad de indruk heeft gewekt dat alles naar wens verliep;  de tijdens het proces door diverse raadsleden gestelde vragen niet of niet naar behoren zijn beantwoord;  hierdoor negatieve publiciteit is aangewakkerd.



Constaterende dat  het college publiekelijk, zowel mondeling als schriftelijk, verontschuldigingen heeft aangeboden en daarmee erkend heeft dat er sprake is geweest van onzorgvuldig handelen;  het college ook heeft uitgesproken er alles aan te willen doen om het project binnen het door de raad vastgestelde budget alsnog samen met de raad een succes te laten worden;  dat het draagvlak bij de diverse partners, zoals ondernemers en hogescholen, nog onverminderd groot is;  ook de raad graag wil dat het Biosintrum een duurzame parel in onze gemeente wordt.



Draag het college op de uitvoering van het door de raad aangenomen projectvoorstel met enthousiasme en voortvarendheid ter hand te nemen in samenwerking met de raad en alle andere stakeholders en gaat over tot de orde van de dag.

… motie van

Met het aannemen van deze motie rondt de raad voor dat moment de fase van terugkijken

wantrouwen

af en biedt de raad het college ruimte om het project alsnog tot een succes te maken, in

haalt het niet

samenwerking met partners als de stichting, onderwijs en bedrijfsleven. Mede door het

81

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

aannemen van deze motie is er te weinig draagvlak in de raad voor een door de fractie van D66 ingediende motie van wantrouwen tegen de portefeuillehouder voor het Biosintrum in de afgelopen periode. Nieuwe

Deze raadsvergadering markeert het moment waarop het dossier Biosintrum overgaat van

portefeuille-

de portefeuillehouder die hier aanvankelijk over ging naar de portefeuillehouder

houder

Duurzaamheid. 5.8

Raadsvergadering 1 juli 2020, raad verzoekt RKC onderzoek te doen In de raadsvergadering van 1 juli 2020 werd een motie ingediend en aangenomen met de volgende strekking: Overwegende dat: 

De gemeenteraad behoefte heeft aan informatie over het proces van de totstandkoming van het Biosintrum;



De gemeenteraad in staat dient te worden gesteld zijn kader stellende en controlerende rol uit te oefenen;



De gemeenteraad wil in de toekomst niet bezwaard worden door mogelijk in het verleden gemaakte fouten en/of gebrek aan informatie.

Spreekt uit dat: 

Er een verzoek wordt gedaan aan de RKC om in de loop van 2021 een onderzoek in te stellen naar de opzet en exploitatie van het Biosintrum.

De twee fracties van Stellingwerf Plus en Fractie Ter Heide onderstrepen bij het indienen van de motie dat de motie positief is bedoeld. Indiener Moes van Stellingwerf Plus geeft aan dat de “intentie is om dat wat we kunnen leren uit het verleden toe te kunnen passen in de toekomst”. Mede-indiener Ter Heide van de fractie Ter Heide stelt dat “ik hopelijk niet hoef te bewijzen dat ik positief sta tegenover het Biosintrum (…) het is puur omdat het soms verstandig is om ingewikkelde dossiers te evalueren”. De motie wordt met algemene stemmen aangenomen. 5.9

Informele sessie met raadsleden over informatievoorziening & rolopvatting Op 10 juni 2021 heeft met negen raadsleden uit negen raadsfracties41 een informele sessie plaatsgevonden in het kader van het voorliggende onderzoek. De belangrijkste bevindingen worden navolgend samengevat: 

Er was geen overdrachtsdossier-Biosintrum voor de raad die in 2018 nieuw aantrad. Een enkel raadslid geeft aan zich ambtelijk te hebben laten bijpraten over dit dossier. Omdat een

41 Aanwezig waren raadsleden vanuit de fracties van PvdA, VVD, Stellingwerf Plus, Fractie Ter Heide, GroenLinks, D66, Wij Lokaal, CDA en Ooststellingwerfs Belang.

82

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

derde deel van de raad destijds nieuw in de raad kwam, was een overdrachtsdossier wel goed geweest, concluderen de aanwezigen. 

De informatievoorziening vanuit het college was vanaf het begin uitermate positief, mede waardoor bij raadsleden een verkeerd beeld is gewekt over (de risico’s van) het plan.



Een deel van de aanwezigen oordeelt achteraf dat onvoldoende is gesproken in de raad over belangrijke ‘go/no go’-momenten en dat een ‘no go’ eigenlijk voor de meesten nauwelijks een serieuze optie was.



Raadsleden geven aan dat terugkijkend ook de rol van de raad kritisch moet worden bezien. Ondanks dat bepaalde risico’s wel in beeld waren en sommige randvoorwaarden (onder andere fiscaal) nog niet volledig waren in gevuld, heeft de raad in september 2016 en oktober 2017 telkens met grote meerderheid, met een tegenstem van één fractie, ingestemd met het voorgelegde plan voor Biosintrum en het daarvoor beschikbaar te stellen krediet.



De meeste raadsleden oordelen dat de combinatie van functies van portefeuillehouderschap en voorzitter van de raad tot februari 2020 in eerste instantie niet als bezwaarlijk werd gezien maar dat gaandeweg bleek dat het beter was dat een politiek beladen zaak niet bij de voorzitter van de raad in portefeuille zit.

Over de positief getoonzette informatievoorziening wordt aangegeven dat het project steeds bij de raad is gepresenteerd als iets unieks met een enorme aantrekkingskracht, iets waar de gemeente niet zonder kan of wil. Op uitnodiging van de eigenaar van Zwart Beheer en Ecomunitypark Ontwikkeling BV is de raad enkele keren bijgepraat destijds nog gericht op de totstandkoming van het Ecomunitypark. De sfeer in deze gesprekken had het karakter van peptalks, de raad werd opgeroepen geduld te hebben. Ook door een presentatie van de directeur van Fonds Bercoop bleef de raad enthousiast. Raadsleden geven aan dat zij niet de indruk hebben dat het college bewust informatie achterhield. Gaandeweg werden raadsleden sceptischer: het aantal bedrijven dat zich vestigt op het Ecomunitypark viel tegen (en daarmee binnen te brengen geldstromen), twee betrokken hogescholen gingen fuseren waardoor één keer de partnerbijdrage van een onderwijsinstelling wegviel Tegelijkertijd liepen de kosten wel op (eerst voor de investering en daarna ook in de exploitatie). Ook corona wordt als tegenvaller genoemd. De raadsleden staan nog wel steeds achter de inhoudelijke ambities van het project. Dat de raad in grote meerderheid de inhoudelijke ambities van het Biosintrum-project steunde, heeft er in belangrijke mate aan bijgedragen dat op sleutelmomenten telkens een ‘go’ werd gegeven door de raad.

Raadsleden geven aan dat zij van enkele relevante ontwikkelingen niet op de hoogte waren. Zo was bij raadsleden onbekend dat er in 2016 sprake was van een coöperatie. Over de contacten van de gemeente met banken is aan de raad alleen gemeld dat de gemeente de lening aan de stichting zelf zou gaan verstrekken. De nadruk lag er toen op dat daardoor kosten konden worden bespaard door de lagere rente, niet op eventuele bezwaren van banken bij het verstrekken van een lening. Verder geven raadsleden aan dat niet is gecommuniceerd vanuit het college

83

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

over bijstellingen in het plan en het ontwerp, bijvoorbeeld wat betreft exploitatie van de horecavoorziening en het niet realiseren van een laboratoriumruimte). Diverse raadsleden geven aan dat er, achteraf gezien, diverse ‘go/no go’-momenten waren. Voor een enkeling was er bij aanvang van het project twijfel over de vraag of de gemeente met dit project niet te veel op de stoel van de ondernemer ging zitten en een ander geeft aan dat hij twijfel had of er in het gemeentehuis voldoende expertise was voor dit project. Ook het verlaten van het idee dat het project zonder gemeentelijke subsidie tot stand zou komen, zoals het geval was bij het voorstel dat in 2013 door de gemeente met partners is ontwikkeld en waarbij de provincie het gehele plan zou subsidiëren, wordt door een raadslid gezien als een potentieel ‘no go’-moment. Een ander ‘no go’-moment voor dit raadslid betrof het in september 2016 en oktober 2017 aan de raad voorgelegde (eerste respectievelijk aangepaste) businessplan omdat kritische vragen over de exploitatie niet voldoende werden beantwoord. 5.10

Tussentijdse bevindingen

Ondanks vragen De hiervoor toegelichte sleutelmomenten waarop de raad betrokken was bij de stemt raad

besluitvorming over het Biosintrum, illustreren dat de raad ondanks gesignaleerde risico’s

steeds in

wat betreft investeringsomvang en exploitatie en het ontbreken van volledige duidelijkheid over relevante fiscale aspecten (met name betreffende de btw) telkens akkoord is gegaan met het door het college voorgelegde raadsvoorstel. Raadsleden constateren in de met hen voor het onderzoek belegde informele sessie dat het college de raad steeds uitermate positief heeft toegelicht op het plan voor het Biosintrum. Het hoort bij de rol van de raad om daar dan kritisch op door te vragen en, indien vragen onvoldoende worden beantwoord, daaraan consequenties te verbinden. De houding en benadering van de raad wordt treffend getypeerd door twee uitspraken bij de behandeling in de raad van het raadsvoorstel in oktober 2017 over het aangepaste businessplan en de vraag om als raad € 3,5 miljoen investeringskrediet beschikbaar te stellen: 

Eén fractie stelt “hopelijk stemt u tegen, want als u aan de rand van de afgrond staat is een stap voorwaarts niet de beste keuze”.



Een andere fractie reageert door te stellen dat “we wat betreft milieu en zorgzaam omgaan met de Schepping zo’n beetje aan de rand van de afgrond staan”. Deze fractie is zich ervan bewust, net als de meeste andere fracties, dat er duidelijk risico’s kleven aan het voorstel maar stemt toch in omdat “de gekozen richting onomkeerbaar is”. Deze benadering is uiteindelijk overheersend in de raad.

Op de hiervoor beschreven sleutelmomenten in de besluitvorming over het Biosintrum is er uitgebreid en op bepaalde momenten heftig gedebatteerd. Op deze momenten is gebleken dat de raadsfracties de ambities van de gemeente met het Biosintrum onderschrijven, wat er aan kan hebben bijgedragen dat ook aanwezige vragen en gestelde kritische kanttekeningen bij ingediende voorstellen niet zijn omgezet in het verwerpen van deze voorstellen. Door het college gedane toezeggingen spelen op enkele momenten hierbij ook een rol.

84

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

Nakomen van

De sterke wil om op het ingeslagen pad van inzet op ecologie en economie door te gaan

toezeggingen

blijkt ook uit hoe de raad omgaat met een aantal door het college gedane toezeggingen en op enkele momenten geen consequenties verbindt aan het niet nakomen van toezeggingen. Bijvoorbeeld: 

Toezegging van de portefeuillehouder in raadscommissie van 13 september 2016 dat “er een bestuur komt van drie personen en een RvT van drie personen”, nog eens herhaald in het raadsoverleg van 27 september 2016. Uiteindelijk wordt er geen RvT maar wel een Raad van Advies (RvA) ingesteld.



Toezegging van de portefeuillehouder in het raadsoverleg van 17 oktober 2017 dat hij “scherp blijft op de btw” (en de statuten), terwijl tot heden nog geen instemming is ontvangen van de Belastingdienst over de wijze waarop gemeente en stichting zouden willen omgaan met de btw.

Van andere toezeggingen is niet helemaal te achterhalen of zij zijn nagekomen. Bijvoorbeeld: is door de portefeuillehouder toegezegd dat als de banken vragen om een garantie van de gemeente, daar dan een rol is weggelegd voor de raad? Het is in het onderzoek niet volledig duidelijk geworden of er van één of meer banken een concreet voorstel is ontvangen en of daarbij dan als voorwaarde is gesteld dat de gemeente garanties biedt. Veranderende

Geconstateerd kan worden dat de raad aanvankelijk vooral positief en meegaand was in

houding van

de door het college voorgelegde voorstellen voor het Biosintrum, maar dat dit na de

de raad

tegenvallers eind 2019 bij het benodigde investeringskrediet, en vooral ook de exploitatie, omslaat in een kritischer houding bij diverse fracties. Per saldo blijft ook daarna voor de meeste fracties gelden dat zij het project Biosintrum op zich positief waarderen en dus geneigd zijn om vooral mee te denken met het college hoe dit project haalbaar gemaakt kan worden. De omslag naar een meer kritische houding lijkt vooral terug te voeren op de gebleken overschrijdingen op de investeringsbegroting en daarna ook in de exploitatie, en hoe de informatievoorziening vanuit het college hierover is ervaren, en minder op een gewijzigde samenstelling van de raad na de verkiezingen in 2018. De omslag naar een kritischer houding van de raad op het Biosintrum-dossier leidt ertoe dat de raad zich inmiddels ook nadrukkelijk bemoeit met uitvoeringskwesties die in beginsel zouden moeten behoren tot de competentie van het college als Dagelijks Bestuur van de gemeente. Hoewel dit vanuit de opgedane ervaringen op dit dossier begrijpelijk is, zou bij een normalisering van verhoudingen tussen raad en college op dit dossier sprake moeten zijn van een duidelijker onderscheid in rol en taakopvatting.

Informatie-

De vraag of de raad altijd tijdig relevante informatie ontving, is lastig volledig dekkend te

voorziening

beantwoorden. Geconstateerd kan worden dat door de ambtelijke projectleiding en de bestuurlijke verantwoordelijken op enige momenten is geworsteld met de vraag wanneer dreigende tegenvallers aan de raad gemeld moeten worden. Het beeld dat ontstaat is dat het colle-

85

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

ge de raad op enkele momenten informatie verstrekt heeft die achteraf onjuist bleek. Dit betreft met name inschattingen over de exploitatie van het Biosintrum en de voor realisatie benodigde investeringen. Het onderzoek vindt geen onderbouwing voor een conclusie dat het college de raad bewust informatie onthouden heeft die voor de besluitvorming door de raad belangrijk was. Wel biedt het procesverloop in combinatie met hierover met betrokkenen gevoerde gesprekken (zowel bestuurlijk als ambtelijk) aanknopingspunten te veronderstellen dat het college in de periode van medio 2016 tot eind 2019 op enkele momenten heeft gewacht met het delen met de raad van bijgestelde inzichten over met name exploitatie en omvang van benodigde investeringen in het Biosintrum. Gepoogd is om tegenvallers eerst op te vangen door elders op de begroting ruimte te vinden. Indien dit echt niet lukt, wordt de raad geïnformeerd over de tegenvallers. Het college heeft voor het procesverloop, waarin niet altijd juiste en tijdige informatie is verschaft, excuses aangeboden aan de raad en ook actie ondernomen om de informatievoorziening te verbeteren (vanaf begin 2020 wordt de raad maandelijks geïnformeerd over de stand van zaken rondom Biosintrum).

Met het in de raad van 25 februari 2020 aangenomen projectplan hebben raad en college een gezamenlijke route gevonden om het dossier-Biosintrum weer positief op te pakken. Kaderstellende

Geconstateerd kan worden dat de raad met het februari 2020 opgestelde en aangenomen

Rol

projectplan in positie wordt gebracht om zijn kaderstellende rol beter in te vullen. Het projectplan kent een gefaseerde opzet, waarbij vanuit een analyse van de huidige situatie en een inventarisatie van relevante uitgangspunten daarop te baseren oplossingsscenario’s worden ontwikkeld, waarbij de raad ook tussentijds een rol heeft. Een dergelijke gefaseerde aanpak had ook meerwaarde kunnen hebben, voor de kwaliteit van de kaderstelling door de raad, bij de uiteindelijke vaststelling door de raad van het businessplan in 2016. Het college heeft de raad geen scenario’s voorgelegd bij de van de raad gevraagde besluitvorming over investeringsomvang en exploitatie. Deze keuze beperkt de kaderstelling van de raad op dit punt tot het akkoord gaan met het ingediende plan, eventueel na aanpassing via bijvoorbeeld moties vanuit de raad, of niet.

Controlerende

Ten aanzien van de controlerende rol van de raad kan worden vastgesteld dat de raad op

rol

diverse momenten een groot aantal kritische vragen heeft gesteld aan het college over zowel oplopende investeringskosten, als te rooskleurig ervaren prognoses over de exploitatie en ook andere aspecten (waaronder de juridische optuiging van de stichting, met wat de raad betreft bij voorkeur een RvT). Het beeld is dat enkele fracties in de periode 2016 t/m 2017 weinig vragen stelden bij de door het college voorgelegde besluitvormingsdocumenten en andere meer en ook fundamentele vragen stelden. Op één fractie na heeft dat in deze periode niet geleid tot het tegen een collegevoorstel over het Biosintrum stemmen. Zeker met de kennis van nu, maar gelet op de aanwezige rafelranden (financieel en juridisch) die kleefden aan de in deze periode opgestelde businessplannen, waarbij met name relevante kostenposten laag werden geraamd, was het passend geweest als meerdere fracties de aanwezige twijfels en kritische kanttekeningen hadden omgezet in een pleidooi voor uitstel van besluitvorming of, indien dat niet mogelijk

86

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

zou zijn, een tegenstem.

87

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

6 Beantwoording van de onderzoeksvragen

6.1

Antwoorden op onderzoeksvragen over ‘project’ (blok I) De door de RKC Ooststellingwerf over het oorspronkelijke voorstel geformuleerde onderzoeksvragen worden navolgend beantwoord:

Tabel 6.1

I. Deelvragen over het oorspronkelijke voorstel 

Waarom koos de gemeente



De gemeente koos voor het zelf ontwikkelen van het

voor zelf ontwikkelen van

Biosintrum omdat de stichting Biosintrum nog niet opge-

het Biosintrum en welke

richt was en het ook niet opportuun werd geacht om de

plannen, risicobeheersing,

lead te laten aan de ontwikkelaar van Ecomunitypark

projectorganisatie, bedrijfs-

(die wel betrokken werd bij de ontwikkeling).

economische afwegingen,



externe expert-controles en haalbaarheidsonderzoeken

De opgetuigde projectorganisatie, en de wisselingen daarin, zijn toegelicht in hoofdstuk 4.



zijn hiervoor opgesteld?

De gemeente heeft op diverse momenten externe expertise ingehuurd, voor onder meer projectorganisatie, uitwerken van de businesscase en juridisch en fiscaal advies.



De bedrijfseconomische afwegingen zijn vastgelegd in het businessplan, zoals dat september 2016 is besproken in de raad, en het aangepaste businessplan (met name betreffende het financiële hoofdstuk van oktober 2017.



Hoe, wanneer en door wie



Vanwege het ontbreken van een externe trekker voor het

is de beslissing genomen

Ecomunity Center, later Biosintrum, had de gemeente

om niet langer een dergelijk

vanaf het begin een trekkersrol. Aanvankelijk in nauwe

project te faciliteren maar

afstemming met de ontwikkelaar van Ecomunitypark,

zelf te realiseren en uitein-

maar gaandeweg meer gescheiden.

delijk te exploiteren?



De gemeente neemt realisatie van het gebouw op zich (i.c. planvorming voor het te realiseren gebouw, raming van de daarvoor benodigde middelen en opdrachtgeverschap voor en management van het bouwproces) om grip op het project te houden. Er is ook geen andere partij die deze rol op zich wil nemen.



Uiteindelijk heeft de gemeente ook een betrokkenheid in de exploitatie van het Biosintrum, tot het moment dat de stichting is opgericht. Ook na oprichting van de stichting zijn er nog diverse kosten die drukken op de gemeentelijke begroting in plaats van op de begroting van de stichting. Uiteindelijk dient de stichting alle kosten te dragen, maar tot op heden heeft de stichting nog niet ingestemd met overdracht van het gebouw door de gemeente aan de stichting.

88

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021



Wat was de kwaliteit van de



Bij de kwaliteit van het businessplan plaatsen de onder-

plannen die de raad in 2016

zoekers vraagtekens, met name bij de beperkte kosten-

kreeg in het licht van een

post onvoorzien, de raming van een aantal kostenposten

project van € 3 miljoen?

en het ontbreken van scenario’s met betrekking tot zowel kosten als opbrengsten. 

Daarnaast zijn bij de behandeling in de raad in 2016 van het businessplan nog een aantal belangrijke fiscale aspecten niet afgehandeld met de Belastingdienst.



Hoe kwam de businesscase



met de externe partijen van

Ooststellingwerf de lead gehad. De externe partners

het Biosintrum tot stand en wat was de juridische kwali-

Bij de opstelling van de businesscase heeft de gemeente hebben niet meegeschreven aan het businessplan.



De met de onderwijsinstellingen en de bedrijven geslo-

teit van de afspraken met de

ten overeenkomsten zijn helder voor wat betreft de ver-

scholen, bedrijven en uitba-

plichtingen over en weer.

ter van het Ecomunitypark?



De overeenkomst tussen gemeente enerzijds en Zwart

Specifiek aandacht voor:

Beheer BV en Ecomunitypark Ontwikkeling BV ander-

 Was de kwaliteit van in-

zijds is complex. Over de uitleg van bepaalde passages

vesteringsanalyse, btw-

kan verschil van mening ontstaan, zoals ook gebleken is.

en fiscale aspecten, ex-

In de overeenkomst is voor wat betreft het door de Stich-

ploitatiebegroting, ba-

ting eventueel niet kunnen nakomen van haar verplich-

lans en risicoafweging in

tingen jegens de gemeente (m.b.t. de ontvangen lening)

lijn met de eisen die aan

in artikel 5.6 vastgelegd dat Zwart Beheer BV uiteindelijk

een dergelijk project

voor € 30.000 per jaar garant staat. Indien de stichting

mogen worden gesteld?

haar verplichtingen niet kan nakomen jegens de ge-

 Hoe was de overdracht

meente, treden gemeente en Zwart Be-

van de eigendom van

heer/Ecomunitypark Ontwikkeling BV met elkaar in over-

het Biosintrum juridisch

leg om oorzaken te benoemen en oplossingen te vinden.

en financieel in de plan-

Als partijen niet tot een oplossing komen, zullen zij een

nen voorzien? Wat is

onafhankelijke derde partij benoemen die bindend zal

hier nu de status van?

proberen oorzaken te benoemen en of partijen kunnen worden benoemd aan wie die oorzaken verwijtbaar kunnen worden toegerekend. Indien een partij als zodanig wordt benoemd, kan haar worden gevraagd “naar rato van verwijtbaarheid” in te springen bij de betalingsverplichting van de stichting jegens de gemeente respectievelijk in het ontstane begrotingstekort. Deze constructie van een ‘Bindend Adviseur’ kan op zich werken, maar is ook omgeven met onzekerheden over hoe een ‘Bindend Adviseur’ t.z.t. dan gaat oordelen. Het kan er ook toe leiden dat niet de contractpartner van de gemeente bij niet nakomen van verplichtingen door de stichting moet bijspringen, maar dat de gemeente zelf aangewezen wordt om in een bepaalde mate bij te dragen in een exploitatietekort. 

89

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021



De advisering door externen over de btw- en overige fiscale aspecten lijkt adequaat. Met name de opvolging van het advies over de btw door de gemeente is echter sterk vertraagd, mede waardoor tot op heden nog geen formele reactie op dit punt is ontvangen van de Belastingdienst.



In het businessplan was voorzien dat de op te richten stichting met de door de bank, later door de gemeente, te verstrekken lening het pand kan overnemen van de gemeente en het juridische eigendom verwerft. Omdat de stichting Biosintrum eind 2019 concludeerde dat een sluitende exploitatie niet mogelijk is indien het pand wordt overgenomen, heeft overdracht van het pand vooralsnog niet plaatsgevonden.



Op dit moment is de gemeente nog eigenaar van het gebouw, maar exploiteert de stichting het gebouw. De praktische situatie is momenteel dat de stichting de gebruikerslasten voor haar rekening neemt en de gemeente de eigenaarslasten. De stichting betaalt de gemeente ‘huur’, alhoewel er geen formeel huurcontract is gesloten.



Welke stappen zijn voor de



Als het gaat om de contacten met banken over een

lening aan het Biosintrum in

bancaire lening is uiteenlopende toelichting ontvangen

de jaren 2016-2019 gezet

van betrokkenen. Sommige betrokkenen geven aan dat

en welke externe partijen

een paar banken zijn gepolst en andere betrokkenen ge-

zijn hierover geraadpleegd?

ven aan dat een bancaire lening nooit een serieuze optie

Zijn externe deskundigen ingezet? Welke offertes la-

is geweest. 

Het beeld is dat uiteindelijk van geen enkele bank een

gen op tafel voordat werd

concrete offerte is ontvangen. Onduidelijk is of de ge-

besloten niet bij een bank te

meente bij één of enkele banken wel om een offerte

lenen?

heeft gevraagd of dat het in de contacten met banken is gebleven bij het polsen van eventuele belangstelling.

6.2

Antwoorden op onderzoeksvragen over ‘uitvoering’ (blok II) De hiervoor weergegeven toelichting op de uitvoering van het project, in combinatie met gericht navragen bij een ambtelijke betrokkene, vormt de basis voor de navolgende beantwoording van de door de RKC Ooststellingwerf geformuleerde onderzoeksvragen op dit vlak:

Tabel 6.2

II. Deelvragen over de uitvoering van het project 

Wie was bij de gemeente



Bestuurlijk verantwoordelijk voor het project Biosintrum

gedurende het moment van

is in de aangegeven periode aanvankelijk (tot het nieuwe

goedkeuring door de raad in

college aantreed in 2018) de burgemeester als porte-

september 2016 tot decem-

feuillehouder en daarna de wethouder Duurzaamheid als

ber 2019 verantwoordelijk

portefeuillehouder. In de eerste periode van het nieuwe

90

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

voor de uitvoering van het

college blijft de toenmalige portefeuillehouder, mede

project? Hoe stak de pro-

vanwege zijn intensieve betrokkenheid bij het project

jectorganisatie in elkaar en

daarvoor, woordvoerder over het project in overleggen

hoe was de projectcontrol

met de raad. Dit verandert begin 2020, mede als gevolg

en –boekhouding belegd? Welke mandaten zijn intern

van de door de raad aangenomen motie van treurnis. 

Ambtelijk trekker is de programmamanager Biobased en

vastgelegd om de uitvoering

projectleider Biosintrum (van juli 2010 tot medio 2019).

ter hand te nemen?

De projectleider viel aanvankelijk hiërarchisch onder de manager Ruimte en Samenleving, maar had ook een directe werkrelatie met de bestuurlijke verantwoordelijke en de gemeentesecretaris, waarna is besloten dat hij daarna direct onder de gemeentesecretaris valt. Begin 2020 start een tweede projectteam, gericht op beantwoording van raadsvragen en het opstellen van een procesvoorstel, onder leiding van de teamleider Bedrijfsvoering. Vanaf 2020 is er voor het dossier Biosintrum aan de zijde van de gemeente een externe projectleider ingehuurd. 

De projectorganisatie is hiervoor uitgebreid toegelicht, waarbij is geconstateerd, mede op basis van diverse gesprekken, dat het ambtelijke projectteam geen formele status had en de leden van het projectteam (buiten de ambtelijke trekker) maar partieel betrokken waren bij het Biosintrum (c.q. alleen op hun eigen vakgebied) en dus geen goed overzicht hadden over het project als geheel.



Voor het project Biosintrum is een aparte projectadministratie ingericht. Interne kosten (uren) zijn niet toegerekend aan het project.



In het door de gemeentelijke organisatie aangeleverde Biosintrum-dossier zijn geen mandaatbesluiten aangetroffen. In antwoord op raadsvragen in de raadscommissie Ruimte van mei 2020 geeft het college aan dat er geen afzonderlijk mandaat rond het Biosintrum is verstrekt. De mandaten om (te besluiten) verplichtingen aan te gaan zijn opgenomen in de ‘Regeling mandaat, machtiging en volmacht gemeente Ooststellingwerf 2017’ (betreffende bevoegdheden van college, burgemeester, gemeentesecretaris, heffingsambtenaar en invorderingsambtenaar).



Hoe zijn de interne en ex-



In het document ‘Nadere toelichting Biosintrum 5’ (d.d. 7

terne kosten in de jaren

februari 2020, onderdeel van nummer 495 ingekomen

2016 – 2020 in de boek-

stukken voor de raad) wordt toelichting gegeven op in

houding van de gemeente

februari 2018 opgestelde ambtelijke werkbegroting, ook

verwerkt? Welke bedragen

in relatie tot de stichtingskostenraming die in 2017 door

zijn overgemaakt aan exter-

een derde partij is opgesteld.

91

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

ne partijen en wat is op de



balans geactiveerd en nog

het investeringskrediet beschikbaar gesteld (november

niet in de begroting opgenomen?

Op basis van de stichtingskostenraming heeft de raad 2017.



In de loop van 2020, bij het opstellen van de jaarstukken 2019, is gebleken dat een aantal posten abusievelijk niet op het investeringskrediet van het Biosintrum zijn geboekt. Deze posten zijn bij het opmaken van de jaarrekening gecorrigeerd. Het gaat hierbij totaal om een extra kostenpost van circa €100.000,- die ten laste van het investeringskrediet moet komen. De consequenties daarvan verwerkt de gemeente in de uit te werken scenario’s.



In paragraaf 3.1 is in tabel 3.3 een gedetailleerd overzicht opgenomen van de uitgaven tot april 2020 op het project Biosintrum.





Welke interne rapportages



Op basis van een toelichting vanuit de ambtelijke organi-

over de voortgang en de fi-

satie, gaan de onderzoekers ervan uit dat de interne

nanciële gang van zaken

door het projectteam opgestelde rapportages door de

heeft het college gekregen?

projectleider zo nodig zijn besproken in de stuurgroep.

Hoe heeft het college hier-

Het is onbekend of deze interne rapportages al dan niet

mee gestuurd?

structureel zijn doorgekomen bij het (voltallige) college.

Zijn bij de uitvoering van het



Het onderzoek richt zich primair op de periode tot het

project Biosintrum nieuwe

moment dat de raad de RKC Ooststellingwerf verzoekt

risico’s door de gemeente

onderzoek te doen naar het dossier-Biosintrum (juli

aangegaan of kosten gemaakt die in december 2020

2020). 

In februari 2020 is in de aan de raad verstuurde ‘nadere

niet aan de raad zijn mede-

toelichting Biosintrum’ toelichting verstrekt op de kosten

gedeeld?

en risico’s die dan in beeld zijn. In mei 2020 vraagt de raad het college toekomstscenario’s voor het Biosintrum uit te werken. Voor zover de onderzoekers kunnen overzien, is er sindsdien door het college maandelijks toegelicht op de ontwikkelingen rondom het Biosintrum. Het ingezette traject gericht op uitwerking van toekomstscenario’s heeft nog niet tot besluitvorming geleid, en daarmee samenhangende kosten en verplichtingen of anderszins risico’s voor de gemeente. Bij mogelijke beslissingen die de gemeente kosten en/of risico’s opleveren, bijvoorbeeld ten aanzien van het al dan niet leasen of kopen van de zonnepanelen op het dak van het Biosintrum, wordt de raad nauw betrokken.

6.3

Antwoorden op onderzoeksvragen over ‘informatievoorziening raad’ (blok III) De voorliggende toelichting op een aantal sleutelmomenten in de besluitvorming over het Biosintrum resulteert in de volgende antwoorden op door de RKC Ooststellingwerf geformuleerde onderzoeksvragen.

92

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar het Biosintrum in Oosterwolde | november 2021

Tabel 6.3

III. Deelvragen over de informatievoorziening aan de raad 

Kan de informatie aan de



In hoofdstuk 5 is aan de hand van de belangrijke sleu-

raad in een tijdlijn worden

telmomenten in de besluitvorming over het Biosintrum

gezet waarbij per gebeurte-

toegelicht hoe college en raad tot besluitvorming zijn ge-

nis staat wanneer het colle-

komen over met name benodigde investeringskredieten

ge over die informatie be-

en de exploitatie van het Biosintrum. In combinatie met

schikte? Kreeg de raad tijdig

het eerder in hoofdstuk 3 gepresenteerde overzicht van

informatie? Neem hierbij

de diverse raadsvoorstellen hierover, biedt dit inzicht in

ook de informeel en in

de wijze waarop de raad is betrokken bij de besluitvor-

werkvergaderingen ver-

ming.

strekte informatie en pre-



De vraag of de raad altijd tijdig relevante informatie ont-

sentaties door externen

ving, is lastig volledig dekkend te beantwoorden. Gecon-

mee.

stateerd kan worden dat door de ambtelijke projectleiding en de bestuurlijke verantwoordelijken op enige momenten is geworsteld met de vraag wanneer dreigende tegenvallers aan de raad gemeld moeten worden. Zie voor nadere toelichting navolgend.



Heeft het college de raad



Het beeld dat ontstaat is dat het college de raad op

informatie onthouden die

enkele momenten informatie verstrekt heeft die achteraf

voor het nemen van de be-

onjuist bleek. Dit betreft met name inschattingen over de

slissing toepasselijk was?

exploitatie van het Biosintrum en de voor realisatie be-

Of heeft de raad informatie

nodigde investeringen.

gekregen die achteraf on-



Het onderzoek vindt geen onderbouwing voor een con-

juist was? Is dit door het col-

clusie dat het college de raad bewust informatie onthou-

lege rechtgezet?

den heeft die voor de besluitvorming door de raad belangrijk was. Wel biedt het procesverloop in combinatie met hierover met betrokkenen gevoerde gesprekken (zowel bestuurlijk als ambtelijk) aanknopingspunten te veronderstellen dat het college in de periode van medio 2016 tot eind 2019 op enkele momenten heeft gewacht met het delen met de raad van bijgestelde inzichten over met name exploitatie en omvang van benodigde investeringen in het Biosintrum. Gepoogd is om tegenvallers eerst op te vangen door elders op de begroting ruimte te vinden. Indien dit echt niet lukt, wordt de raad geïnformeerd over de tegenvallers. 

Over de mate waarin banken serieus zijn gepolst over hun bereidheid om deel te nemen in de financiering van het Biosintrum, hebben de onderzoekers niet geheel gelijkluidende beelden ontvangen in gesprekken met betrokkenen. Sommige betrokkenen geven aan dat diverse banken zijn gepolst en andere betrokkenen geven aan dat een bancaire lening nooit een serieuze optie is geweest. Waar in 2016 in het raadsvoorstel nog werd uit-

93