Bijlage 1 - Nota Grondbeleid 2022

40

In de jaarrekening wordt in het overzicht van de programma’s en kan voor de bovengenoemde aspecten een toelichting gegeven op wat de gemeente de afgelopen periode heeft bereikt en wat zij nog wenst te bereiken. Hiervoor gebruiken we vier W-vragen: � Wat willen we bereiken � Waarom willen we dat � Wat gaan we daarvoor doen � Wat merken de belanghebbenden (de burger) ervan Daarnaast wordt er een intern jaarverslag gemaakt door het Grondbedrijf voor de verantwoording van alle projecten (BIE en NIEGG). Dit verslag is een uitsnede uit de jaarrekening en de vermogenspositie. Dit document geeft handvatten voor de uitvoering van de interne controle en de accountantscontrole. In de vermogenspositie wordt toegelicht: •Wat algemene actuele ontwikkelingen zijn binnen het Grondbedrijf; •Welke complexen er onder de BIE, de NIEGG en de Overige voorraad grond en hulpstoffen vallen; •Wat de stand van de boekwaardes was op 1 januari en is op 31 december en wat in de tussenliggende periode aan activiteiten is uitgevoerd, welke kosten zijn gemaakt en welke opbrengsten zijn gerealiseerd; •Welke verliezen en winsten in de betreffende periode zijn genomen en welke voorzieningen zijn getroffen; •Wat binnen de NIEGG en de Overige voorraad grond (MVA)valt.

In hoeverre de investeringen en opbrengsten afwijken van de voor dat jaar begrootte investeringen en opbrengsten en welke oorzaken hier aan ten grondslag liggen. In de Staten P van het interne jaarverslag wordt per grondexploitatiecomplex weergegeven hoe de boekwaarde was op 1 januari en is geworden op 31 december, welke kosten zijn gemaakt en opbrengsten zijn gerealiseerd en welke kosten en opbrengsten er nog zijn geraamd voor de resterende looptijd van het project. Deze Staten P worden als bijlage bij de vermogenspositie gevoegd. Een tweede bijlage in het interne jaarverslag is de lijst met aan- en verkopen over het betreffende jaar. Hier vloeit de vermogenspositie van het Grondbedrijf uit voort. Er blijkt in hoeverre de gemeente haar verplichtingen kan nakomen die zij is aangegaan met externe partijen. Hiermee wordt de solvabiliteit van de gemeente bepaald. Daarnaast wordt met name uitgegaan van de boekwaarde (balanswaarde) van grondexploitatiebegrotingen en de saldi van het weerstandsvermogen en de Arg. Uit deze vergelijking blijkt de liquiditeit. Taxatie Bij de aankoop van gronden komen altijd diverse belangen naar voren. Om de schijn van belangenverstrengeling te vermijden en om discussies te voorkomen over de hoogte van het aankoopbedrag wordt een onpartijdige taxatie van het betreffende vastgoed opgesteld door een erkende, onafhankelijke taxateur.

De aankoop van het vastgoed wordt vervolgens verricht aan de hand van deze vooraf opgestelde taxatie. Het kan voorkomen dat de gemeente aankopen doet die relatief klein zijn. Denk hierbij bijvoorbeeld aan grenscorrecties, groenstrookjes. In dat geval kunnen we aansluiten bij de “gangbare marktwaarde”. De motivatie is dat de kosten voor het uitvoeren van een taxatie niet opwegen tegen het kosten gemoeid met de aankoop. Ook bij overname van openbare ruimte “om niet” of tegen een symbolisch bedrag (€ 1,-) wordt geen taxatie uitgevoerd. Echter, bij verkrijging van andere (semi)overheden (provincie en Staatsbosbeheer) wordt soms wel een taxatie gevraagd ook bij symbolische bedragen en bij ruiling met gesloten beurs. Taxatieprotocol In het taxatieprotocol worden taxatie instructies gegeven op basis waarvan toekomstige verwerving plaats moet vinden. Het opstellen van een dergelijk protocol vloeit voort uit de Wro artikel 6.13 en het Bro artikel 6.2.3 waarin wordt aangegeven dat voor het opstellen van een exploitatieplan de inbrengwaarde van de onroerende zaak moet worden bepaald. De gemeente heeft geen lopende exploitatieplannen, daarom is een “eigen zelfstandig’ taxatieprotocol niet van toepassing.

41

Taxaties worden nu uitgevoerd overeenkomstig de gebruikelijke wet en regelgeving (voorgeschreven in de taxatiehandreiking van het ministerie).

Interne leveringen Een interne levering van algemene dienst naar grondzaken wordt vaak niet gezien als verwerving, maar dat is het boekhoudkundig gezien wel. Voor interne leveringen waarbij andere gemeentelijke afdelingen vastgoed afstoten naar het grondbedrijf geldt dat deze plaatsvinden tegen de actuele boekwaarde. De waarde zoals deze geregistreerd staan in de financiële administratie op het moment van de transactie waarbij rekening is gehouden met afschrijvingen en rentebijschrijvingen op het vastgoedobject. De boekwaarde is maximaal de marktwaarde. Zodra de boekwaarde namelijk boven de marktwaarde uitkomt, moet een verliesvoorziening worden getroffen. Deze moet worden verantwoord als een waarde correctie in de financiële administratie overeenkomstig de voorschriften BBV.

42

Bijlage 3 Fasen van ontwikkeling De gemeente Ooststellingwerf hanteert bij de lopende projecten een stappenmodel. 1. Planontwikkeling in projectfasen Initiatieffase In deze fase wordt een idee voor een project onderzocht en uitgewerkt. Doel van deze fase is te onderzoeken of het project wel haalbaar is. Verder wordt er gekeken wie het project zou kunnen uitvoeren, welke partij(en) betrokken zouden moeten zijn bij het project en of er voldoende draagvlak is voor het project. Deze fase eindigt met ofwel een goedkeuringsbesluit, een bestuursopdracht, een startdocument en wanneer meerdere partijen betrokken zijn eventueel een intentieovereenkomst. Definitiefase Nadat het startdocument of de bestuursopdracht is goedgekeurd en eventueel een intentieovereenkomst is gesloten, komt het project in de definitiefase. In deze fase worden de eisen en wensen die aan een projectresultaat gesteld worden zo goed en compleet mogelijk bepaald. Het gaat erom de verwachtingen van betrokken partijen boven water te krijgen over wat men denkt dat het resultaat moet zijn. Deze fase eindigt met ofwel een samenwerkingsovereenkomst, een plan van Aanpak. Ontwerpfase De samenwerkingsovereenkomst wordt uitgewerkt in een realisatie- of ontwikkelovereenkomst. Hierin worden de afspraken vastgelegd over wat daadwerkelijk wordt gerealiseerd.

Deze afspraken gaan over programma, financiën, juridische items, eventuele afwijkingen ten opzichte van programma van eisen, procedures en posities van betrokken partijen. Deze fase eindigt met ofwel een projectontwerp, een realisatie- of ontwikkelovereenkomst. Voorbereidingsfase In de voorbereidingsfase wordt alles geregeld dat nodig is voor de realisatie van het project. Eventuele leveranciers of onderaannemers worden ingeschakeld, een draaiboek wordt gemaakt, materialen en hulpmiddelen worden besteld, instructies worden gegeven, enzovoort. De voorbereidingsfase is klaar als het uitvoeren 'zo' kan starten. Alles moet dus duidelijk zijn voor de uitvoerende partijen. Deze fase eindigt met een goedgekeurd bestek en –tekeningen en materialenstaat. Realisatiefase In de realisatiefase wordt het project zichtbaar. Aan het einde van de realisatiefase wordt het resultaat gecontroleerd aan de hand van de eisen- en wensenlijst uit de definitiefase. Het resultaat wordt ook gecontroleerd aan de hand van de ontwerpen. Als aan alle eisen en wensen is voldaan en als het resultaat overeenkomt met de ontwerpen dan is deze fase klaar. De regel is dat er geen wijzigen meer mogen worden aangebracht in de eisen en wensen. Deze fase eindigt met een goedgekeurd overdrachtsdocument/beheerprogramma. Beheerfase In de nazorgfase wordt alles geregeld om het projectresultaat daadwerkelijk te doen landen.

Kostendragers tijdens de planontwikkeling. De Algemene Dienst draagt de kosten van de initiatieffase, de definitiefase en de beheerfase. Het Grondbedrijf betaalt de kosten van de ontwerpfase (er is dan sprake van een reëel en stellig voornemen conform de BBV) en de realisatiefase, mits er sprake is van uitgifte van bouwrijpe grond via een actiefgrondbeleid, dan wel dat er sprake is van facilitair grondbeleid en de kosten via een anterieure overeenkomst, exploitatieplan of posterieure overeenkomst kunnen worden verhaald op de particuliere exploitant. In andere situaties is de Algemene Dienst de kostendrager.

43

2. Organische gebiedsontwikkeling De Omgevingswet geeft ook mogelijkheden voor organische gebiedsontwikkeling. De gemeente Ooststellingwerf kan bij nieuwe ontwikkelingen organische gebiedsontwikkeling gaan gebruiken. De veranderende samenleving en de verhoogde rol van burgerparticipatie zal in de toekomst steeds meer gaan leiden tot een meer organische gebiedsontwikkeling. Dit betekent dat er wel richting aan een ontwikkeling wordt gegeven, waarbij de uitwerking en het eindpunt grotendeels mede afhankelijk is van de inbreng van derden (inwoners). Het stellen van harde tijdspaden en gefaseerde aanpak zal daarom vervagen. Daarbij zullen we ook moeten wennen aan het idee dat het eindproduct niet altijd vooraf wordt bepaald en ook niet vaststaat (paradigmashift). 3. Het Ruimtelijke spoor Naast het spoor van de planontwikkeling loopt ook het ruimtelijke spoor van het kostenverhaal. De anterieure overeenkomst wordt gesloten voorafgaand aan de (ruimtelijke) besluitvorming. De anterieure overeenkomst zal doorgaans na de initiatieffase maar uiterlijk met de voorbereidingsfase samenlopen. De bestekken en tekeningen maken in de regel deel uit van de anterieure overeenkomst.

44

Bijlage 4 Vervreemding en de Didamuitspraak De Didam-uitspraak heeft voor de overheid en daarmee ook voor de gemeente verre gaande gevolgen. De rechter heeft aangegeven dat de Algemene beginselen van behoorlijk bestuur ook gelden bij privaatrechtelijke vervreemding van vastgoed door de gemeente. Verkoop (vervreemding) en de Didam uitspraak De Didam uitspraak (ECLI:NL:HR:2021:1778, 26 november 2021) heeft op de valreep van 2021 de aandacht van de gemeentelijke grondbedrijven gegrepen. Het zet de verkoop praktijk van de gemeentelijke grondbedrijven weer scherp. “De Hoge Raad oordeelt dat een overheidslichaam dat een onroerende zaak wil verkopen, gelegenheid moet bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen. Dat houdt in dat het overheidslichaam de koper moet selecteren in een selectieprocedure aan de hand van objectieve, toetsbare en redelijke criteria. Ook moet het overheidslichaam hierover vooraf informatie bekend maken. Deze verplichtingen volgen uit het gelijkheidsbeginsel, waaraan overheidslichamen zijn gebonden. Op dit punt verschilt de positie van een overheidslichaam van die van een private partij.” (https://www.hogeraad.nl/actueel/nieuwsoverzicht/2021) Wat betekent dit voor de praktijk? De Hoge Raad stelt voorop dat het in deze zaak gaat om een privaatrechtelijke overeenkomst waarbij een overheidslichaam een onroerende zaak verkoopt.

Uit het gelijkheidsbeginsel – dat in deze context strekt tot het bieden van gelijke kansen – vloeit voort dat een overheidslichaam dat het voornemen heeft een aan hem toebehorende onroerende zaak te verkopen, ruimte moet bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar deze onroerende zaak indien er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak of redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden zullen zijn. In dat geval zal het overheidslichaam met inachtneming van de hem toekomende beleidsruimte criteria moeten opstellen aan de hand waarvan de koper wordt geselecteerd. Deze criteria moeten objectief, toetsbaar en redelijk zijn. Daarbij moet een passende mate van openbaarheid worden verzekerd met betrekking tot de beschikbaarheid van de onroerende zaak, de selectieprocedure, het tijdschema en de toe te passen selectiecriteria. Bedoelde mededingingsruimte hoeft niet te worden geboden indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor aankoop. Ook in dat geval dient het voornemen tot verkoop tijdig bekendgemaakt te worden , waarbij gemotiveerd wordt waarom bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt. (n.a.v.

seminair Nysink academy dec 2021) De reikwijdte van het arrest Het arrest ziet op privaatrechtelijke overeenkomsten waarbij een overheidslichaam een aan hem toebehorende onroerende zaak verkoopt (r.o. 3.1.2). Is het arrest ook van toepassing op andere vormen van gronduitgifte, zoals erfpacht, pacht, huur en bruikleen? Strikt genomen ziet het arrest alleen op de verkoop van onroerende zaken. Het laat zich echter moeilijk voorstellen dat de Hoge Raad tot een ander oordeel zal komen in een casus waarin een andere vorm van gronduitgifte centraal staat. Naar alle waarschijnlijkheid zal ook dan mededingingsruimte geboden moeten worden. Voor welke overheidsorganen gelden de nieuwe procedurevoorschriften? De grondslag voor de gegeven procedurevoorschriften ligt volgens de Hoge Raad in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Uit de Algemene wet bestuursrecht en rechtspraak blijkt dat deze beginselen – voor zover hier van belang – van toepassing zijn op: -organen van openbare lichamen, waaronder de gemeente. Wat betekent het arrest voor transacties tussen overheden onderling? Ook op deze transacties zijn de procedurevoorschriften van toepassing, behalve:

45

als er sprake is van een onroerende zaak die niet onder het schaarste begrip valt of als de verkopende overheid gebruik kan maken van haar beleidsruimte. Ziet het arrest alleen op schaarse onroerende zaken? En wanneer is er sprake van schaarste? Het begrip schaarste wordt door de Hoge Raad niet met zoveel woorden genoemd, maar uit r.o. 3.1.4 blijkt dat mededingingsruimte moet worden geboden als: voor de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak meerdere gegadigden zijn, of het redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden zullen zijn. Zie in dit verband ook r.o. 3.1.9: het feit dat er andere vergelijkbare onroerende zaken beschikbaar zijn doet niet ter zake. Vrije beleidsruimte bij verkoop (N.a.v. artikel van Peter Overwater en Luc Rozendaal, Omgevingsweb, 25 december 2021) Eigenlijk is de commotie omtrent het Didam uitspraak ook wel een beetje verbazingwekkend, de verplichte toets van het privaatrechtelijk handelen door een overheid aan de geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht bestaat al heel lang. Bij nadere analyse van de Didam uitspraak geeft de Hoge Raad aan dat er voorafgaand moet worden getoetst aan de door de Hoge Raad expliciet benoemde aan de overheid toekomende beleidsruimte. Die beleidsruimte ziet toe op het door een overheid zo goed mogelijk realiseren van haar maatschappelijke doelstellingen.

Het kader voor die beleidsruimte wordt gevormd door: - enerzijds een situatie waarbij een maatschappelijk doel zo goed mogelijk kan worden gerealiseerd door grond te koop aan te bieden via een selectieprocedure; - anderzijds het één op één (natuurlijk voor een marktconforme prijs) grond verkopen aan een gegadigde als daardoor een maatschappelijk doel zo goed mogelijk kan worden gerealiseerd. Als de gemeente grond in eigendom heeft waarop een ontwikkeling gerealiseerd kan worden, kan de gemeente nog steeds uitmaken wat, wanneer en hoe er gebouwd kan worden. De gemeente kan via een transparante verkoopprocedure de grond te koop aanbieden aan de markt waarbij vooraf de voorwaarde is bekend gemaakt dat de koper bereid en in staat is om het beoogde maatschappelijke doel te realiseren zoals de gemeente het voor ogen staat. Maar als een gegadigde niet alleen via geld (ten behoeve van de doelstelling realiseren van de marktwaarde) invulling kan geven aan een maatschappelijk doel, maar er ook anderszins een bijdrage van een gegadigde noodzakelijk of wenselijk is kan er gekozen worden voor een één op één transactie. Dit geldt temeer als gemeente en koper in hoge mate tot elkaar veroordeeld zijn om deze doelstelling te realiseren.

Bij noodzakelijk kan het dan gaan om het eigenaar zijn van grond waarover de overheid wil beschikken en daarvoor bijvoorbeeld ruilgrond beschikbaar heeft (denk aan het aanbieden van (agrarische) compensatiegrond of ruilgrond voor het verminderen van de stikstofuitstoot). Noodzaak is ook de situatie dat een initiatiefnemer beschikt over een grondpositie op basis waarvan hem een recht op zelfrealisatie toekomt en het daarbij voegen van grond van een overheid leidt tot het beter realiseren van een maatschappelijk doel. Wenselijk kan dan zien op het realiseren van andere maatschappelijke doelen, door initiatieven van derden bijvoorbeeld van ontwikkelaars en of bouwers. Die alleen bereid zullen zijn het risico en de kosten van planontwikkeling voor hun rekening te nemen, als zij vooraf zekerheid hebben over het kunnen beschikken over de grond van de overheid benodigd voor het initiatief. Het zo realiseren van het maatschappelijke doel rechtvaardigt een één op één uitgifte. Het valt aan te nemen dat in de praktijk getoetst zal gaan worden aan bovenomschreven kader. Uiteraard zal gaande deze weg het beleid desgewenst aangepast (moeten) worden aan de veranderende regelgeving.

46

Bijlage 5 Planvoorraad en planschade Plannen en planschade zijn aan elkaar verbonden. -Harde en zachte planvoorraad Bij de harde planvoorraad is er al een planologische maatregel van kracht dat het bouwen van woningen mogelijk maakt. De harde voorraad is daardoor exact bepaalbaar. Voor plannen in de zachte voorraad moeten nog planologische maatregelen genomen worden. De zachte planvoorraad betreft de beoogde plancapaciteit, de reserve plancapaciteit, incidenteel (op basis van maatwerk) nog toe te kennen plancapaciteit. De zachte voorraad is daardoor (per definitie) niet exact bepaalbaar. -Plancapaciteit: onbenutte bouw- en gebruiksmogelijkheden De provincie heeft een maximum heeft gesteld aan de woningbouwcapaciteit in de regio Zuid Oost Fryslân. Daarnaast heeft de provincie de mogelijkheid tot het geven van een reactieve aanwijzing. Dit kan ook bij overschrijding van woningbouwcapaciteit. De provincie kan zelfs aanvullende regels stellen die niet in de verordening zijn opgenomen (ABBvS 24 juli 2013). Het gevolg is dat de aan de gemeente Ooststellingwerf toegekende plancapaciteit niet alleen feitelijk maar ook juridisch beperkt is. Dit maakt het tot een schaars goed waar we zuinig op moeten zijn.

Indien er in een ruimtelijke vergunning (o.a bestemmingsplan, omgevingsvergunning) plancapaciteit wordt vergeven en na de planperiode niet wordt ingevuld willen we beleid maken dat deze ongebruikte plancapaciteit wordt geschrapt bij onbenutte bouw en gebruiksmogelijkheden. Tot heden kan plancapaciteit niet zonder meer geschrapt worden, althans niet zonder het risico van planschade. Planschade Er is een verandering te zien in de planschade jurisprudentie op dit punt (ABRS 2015 RVS:2015:2567 en ECLI:NL:RVS:2018:1797). De uitspraken behandelen nu ook de passieve risico aanvaarding. In het kort komt dit erop neer of de eigenaar voldoende concrete pogingen heeft ondernomen om zijn bouw- en gebruiksmogelijkheden te benutten voordat deze kwamen te vervallen (ic, een intrekkingsbesluit door de gemeente). De beoordelingscriteria voor passieve risico aanvaarding zijn: 1. Er moet sprake zijn van een van overheidswege openbaar bekend gemaakt signaal dat bestaande aanwendingsmogelijkheden komen te vervallen 2. De eigenaar moet een voldoende lange benuttingsperiode krijgen om zijn bouw en/of gebruiksmogelijkheden te benutten (veelal is dit 1,5 jaar). 3. Deze benuttingsmogelijkheid moet plaatsvinden binnen de benuttingsperiode en dient betrekking te hebben op een initiatief dat binnen het oude planologische regime past. (ic er moet een voldoende concreet initiatief zijn).

Er is nog geen jurisprudentie over het creëren van voorzienbaarheid door dit op te nemen in een (anterieure) overeenkomst. Door dit wel mee te nemen is het voor de wederpartij duidelijk dat de gemeente onbenutte plancapaciteit in tijden van schaarste niet onbenut wenst te laten. Nadeelcompensatie Planschade komt niet meer voor in de Omgevingswet maar wordt opgenomen in het bredere nadeelscompensatie. De overheid kan rechtmatig handelen, maar toch schade veroorzaken. Hiervoor is een nadeelcompensatieregeling opgenomen Algemene wet bestuursrecht en Omgevingswet. Naar verwachting treedt in 2022 de nadeelcompensatieregeling, titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in werking. In die regeling worden bestaande regelingen voor nadeelcompensatie in verschillende wetten en buitenwettelijke regelingen samengevoegd en geharmoniseerd. Titel 4.5 van de Awb voorziet in een algemene regeling in de Awb van de vergoeding (of tegemoetkoming) van schade door rechtmatig overheidshandelen. In de Omgevingswet is een nadeelcompensatieregeling opgenomen die aansluit op de generieke regeling uit de Awb.

47

Dat overheidsingrijpen voor sommige burgers en ondernemingen nadelige gevolgen kan hebben, is namelijk onvermijdelijk. Vooropgesteld wordt dat de overheid niet verplicht is om iedere schade die zij in de rechtmatige uitoefening van haar publieke taken veroorzaakt, in zijn geheel te vergoeden. Tot op zekere hoogte moeten deze gevolgen dus worden geaccepteerd, dit is het normaal maatschappelijk risico. Burgers die door rechtmatig overheidsoptreden schade lijden die uitgaat boven het normaal maatschappelijk risico en in vergelijking tot anderen onevenredig zwaar worden getroffen, kunnen desgevraagd schadevergoeding ontvangen (artikel 4:126 van de Awb). Volgens artikel 15.1 van de Omgevingswet bedraagt het normaal maatschappelijk risico 4 %. Het gaat niet alleen om schade veroorzaakt door rechtmatige besluiten, maar ook om schade veroorzaakt door rechtmatige feitelijke handelingen.

48

Bijlage 6 Kostenverhaal De regeling voor kostenverhaal gaat over het verhalen van kosten voor investeringen in publieke voorzieningen. De aanvullingswet bevat de regels over het verhalen van kosten die de overheid maakt voor het aanleggen van publieke voorzieningen, zoals wegen, riolering, straatverlichting, groenvoorzieningen, trottoirs en lantaarnpalen. De regels zijn zo vormgegeven dat kosten ook kunnen worden verhaald als een gebied organisch wordt ontwikkeld of de regie van de ontwikkeling meer aan initiatiefnemers wordt gelaten. Hierdoor kan de overheid inspelen op huidige en toekomstige maatschappelijke opgaven in de fysieke leefomgeving, zoals klimaatadaptatie en de energietransitie. In veruit de meeste gevallen komt de gemeente tot overeenstemming met de initiatiefnemer en wordt het verhalen van de kosten in een privaatrechtelijke overeenkomst (de anterieure overeenkomst) geregeld. Lukt dit niet, dan is de publiekrechtelijke regeling voor kostenverhaal (exploitatieplan met posterieure overeenkomst) een stok achter de deur voor niet-betalende initiatiefnemers (de ‘freeriders’). De kosten worden dan middels een exploitatiebijdrage (heffing) verhaald. In dit systeem zit wel een hiaat, indien de initiatiefnemer op dat moment afziet van het plan blijft de gemeente met de (voorbereidings-)kosten zitten.

Een belangrijke wijziging in de regeling is dat niet meer wordt vastgelegd hoe de verdeling van de te verhalen kosten moet worden bepaald. In de regeling zijn hierover doelvoorschriften opgenomen. Gemeenten hebben daardoor meer beleidsvrijheid. Bovendien is de regeling nu ook geschikt voor uitnodigingsplanologie en organische gebiedsontwikkeling. Hierbij zijn de kosten van tevoren immers moeilijk in te schatten. De verplichting voor gemeenten om kosten te verhalen blijft ook in de Omgevingswet bestaan. Wel zijn er meer mogelijkheden om van die verplichting af te zien. Kostenverhaal via een privaatrechtelijke overeenkomst blijft bestaan naast de publiekrechtelijke regeling voor kostenverhaal. Regeling publiekrechtelijke afdwingbare financiële bijdragen Het ontwerpbesluit Regeling publiekrechtelijke afdwingbare financiële bijdrage (Kamerstukken II 2020/21, 33118, nr. 194) ligt voor bij de Eerste en Tweede Kamer. De beoogde invoering is voorjaar 2022. Naast het kostenverhaal biedt deze regeling een mogelijkheid een financiële bijdrage te vragen voor elementen die niet onder het kostenverhaal vallen. Het omgevingsplan bepaalt voor welke ontwikkelingen een financiële bijdrage wordt verhaald en welke activiteiten die moeten betalen. De activiteiten, waarbij een afdwingbare financiële bijdrage kan worden opgelegd, staan in artikel 8.13 van het Omgevingsbesluit (Ob).

Er moet functionele samenhang zijn tussen de activiteit en ontwikkeling voor het verbeteren van de fysieke leefomgeving. De functionele samenhang kan dan onderbouwd worden door het vaststellen van een samenhangend beleid voor dezelfde functie binnen een gemeente maar ook als de bouwlocatie objectief gezien voordeel heeft van de ontwikkeling om de fysieke leefomgeving te verbeteren. De regeling van het kostenverhaal -Verplicht kostenverhaal In de Wro, en straks ook in de Omgevingswet, is het verplichte kostenverhaal opgenomen. Indien met initiatiefnemers een anterieure overeenkomst is gesloten liggen de voorwaarden vast om te komen tot dit kostenverhaal. De gemeente heeft een mate van vrijheid in de anterieure overeenkomst. Als uitgangspunt hanteert de gemeente de kostensoortenlijst uit het Bro als basis voor het kostenverhaal. Op deze lijst staan alle kostensoorten die de gemeente publiekrechtelijk mag en soms moet verhalen. Kosten die niet op de lijst staan mogen publiekrechtelijk niet worden verhaald. Echter, privaatrechtelijk kunnen wel aanvullende afspraken gemaakt worden. Het kostenverhaal wordt ook in de Omgevingswet opgenomen.

Lukt het niet om met ontwikkelaars tot overeenstemming te komen en wordt een exploitatieplan opgesteld, dan kunnen de kosten voor beheer en onderhoud niet langer worden meegenomen, omdat deze kosten niet zijn opgenomen in de kostensoortenlijst van het Bro. Indien niet tot overeenstemming wordt gekomen is vaak de reden omdat tijdens de gesprekken blijkt dat het plan om een of andere reden niet haalbaar is. In de regel strandt de ruimtelijke procedure in dat geval op het criterium van niet uitvoerbaarheid. -Kosten van het exploitatieplan 49

Ook het opstellen van het exploitatieplan zelf is een kostbare aangelegenheid. De wet hanteert de fictie dat het exploitatie plan moet worden uitgevoerd alsof het een gemeentelijke exploitatie is. Daarbij moet de gemeente een inschatting maken van de werkzaamheden en de bijpassende kosten. Tevens moeten alle kostenposten te herleiden zijn, al dan niet doormiddel van taxaties op de inbrengwaarden. Ditzelfde geldt voor de uitgiftewaardes (de baten) ook deze dienen getaxeerd te worden. Feitelijk betekent dit voor onze gemeente dat we exploitatieplannen inclusief de bijbehorende taxaties moeten uitbesteden. De initiatiefnemer kan indien hij het niet eens is met het exploitatieplan bezwaar en beroep aantekenen. Tenslotte kan het voorkomen dat om een moverende reden een initiatiefnemer niet gaat bouwen. De gemeente blijft in dat geval wel met de gemaakte kosten zitten. Het uitgangpunt van de gemeente Oosttellingwerf (en ook van de Wro en straks de Omgevingswet) is dat er geen exploitatieplan wordt gemaakt maar dat het kostenverhaal wordt geregeld middels de anterieure overeenkomst. Indien we niet kunnen komen tot een anterieure overeenkomst, bijvoorbeeld door een onwillige initiatiefnemer, resteert het exploitatieplan. Dan moet op basis van de berekeningen in het exploitatieplan een exploitatie bijdrage worden geheven bij het bouwplan.

Het exploitatieplan is gekoppeld aan het ruimtelijke besluit (art. 6.12 lid 1 Wro). Mocht de ontwikkeling niet haalbaar zijn komt er geen positief ruimtelijk besluit tot stand en derhalve ook geen exploitatieplan. -Planschade en de planschadeverhaalovereenkomst Ruimtelijke ontwikkelingen brengen een risico van planschadeverzoeken met zich mee. De planschade als gevolg van een ontwikkeling is ook een kostenpost. Voor nieuwe projecten waarin gronden van de gemeente betrokken zijn, moet dan ook altijd een planschaderisico-analyse uitgevoerd worden om de kans op planschades vroegtijdig in beeld te hebben. Betaling van de planschades van ruimtelijke ontwikkelingen gerealiseerd op initiatief van de gemeente vindt plaats uit de desbetreffende exploitatieopzet. Wanneer ruimtelijke ontwikkelingen op initiatief van derden gerealiseerd worden, wordt het risico van planschades door het sluiten van een planschadeovereenkomst bij de initiatiefnemer neergelegd. -Publiek spoor: het exploitatieplan Wanneer een anterieure overeenkomst is gesloten besluit de gemeenteraad om geen exploitatieplan op te stellen. (Hoofdstuk 6.4 Wro). Lukt het niet om tot een anterieure overeenkomst te komen en er wordt toch een ruimtelijk besluit genomen, dan houdt de gemeente publiekrechtelijk de regie door het bestemmingsplan met een exploitatieplan vast te stellen (Artikelen 6.12 t/m 25 Wro).

In het Bro zijn de praktische bepalingen en de financieel-economische uitwerking opgenomen voor het exploitatieplan en de plankostenscan. De regeling exploitatieplan wordt overgenomen in de Omgevingswet. In het exploitatieplan worden standaard randvoorwaarden/uitgangspunten gegeven voor: • Het bouwrijp maken. • De inrichtingsaspecten met betrekking tot de openbare ruimte. • Aanleg van nutsvoorzieningen. • Fasering van de uitvoering en koppeling van bepaalde onderdelen. • Wanneer een bouwplan mag aanvangen nádat aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Een exploitatieplan mag bepalingen bevatten over woningbouwcategorieën. De gemeente moet gemotiveerd kunnen aantonen dat als het aan de markt wordt overgelaten de beoogde woningbouwcategorie onvoldoende zal worden gerealiseerd. In het bestemmingsplan, met als financiële onderlegger het exploitatieplan, kan de gemeenteraad exact aangeven hoeveel van deze typen woningen en waar in het bestemmingsplan deze segmenten gerealiseerd moeten worden. Hierbij is niet relevant of de gemeente eigenaar is van de betreffende gronden. Met behulp van het exploitatieplan kan de gemeente een deel van haar exploitatiekosten verhalen via de bouwvergunning. De exploitatiekosten die met het exploitatieplan verhaald kunnen worden zijn echter limitatief.

In het Besluit ruimtelijke ordening is vastgelegd welke plankosten verhaald mogen worden op basis van profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit. Ook is een bovengrens gesteld aan de te verhalen kosten (macro aftopping). Betaling van de exploitatiebijdrage geschiedt per definitie voor afgifte van de bouwvergunning, of de betaling van de verschuldigde exploitatiebijdrage moet op een andere wijze zijn zeker gesteld. -Het opstellen van het exploitatieplan zelf Het uitgangspunt van de wet en van onze gemeente is dat we anterieure overeenkomsten aangaan. Het opstellen van een exploitatieplan is een uitzondering. Echter, het aangaan van een anterieure overeenkomst is niet afdwingbaar. Voor het geval de initiatiefnemer niet wenst mee te werken aan een 50

anterieure overeenkomst en de gemeente de ontwikkeling verder niet kan weigeren dient een exploitatieplan opgesteld te worden. Dit plan dient te voldoen aan de wettelijke voorschriften en dient objectief en onafhankelijk te zijn (immers het plan staat open voor bezwaar en beroep). Om dit te garanderen besteedt de gemeente Ooststellingwerf het opstellen van het exploitatieplan uit. Dit betekent dat de kosten één op éen voor rekening van de gemeente komen. Dit is een onwenselijke situatie, temeer als later blijkt dat de initiatiefnemer zijn plannen toch niet doorzet. Daarom verkennen we eerst de mogelijkheid om voorafgaand aan de opdrachtverlening ook een financiële zekerheidstelling aan de initiatiefnemer te vragen. Deze zekerheidstelling is om te voorkomen dat de gemeente met deze (hoge) kosten blijft zitten. Tevens dwingt dit de initiatiefnemer met serieuze en uitvoerbare plannen te komen. Tot op heden is er geen noodzaak geweest om exploitatieplannen te gebruiken. -Plankostenscan De via het exploitatieplan te verhalen kosten zijn limitatief beschreven in het Bro. Dit zijn de kosten van de werkzaamheden in het plan zelf. Deze limitatief beschreven kosten zijn in een lijst uitgewerkt en wordt de plankostenscan genoemd. De scan (Excel-sheet) bevat een opsomming van kosten met eenheidsprijzen die als grondkosten worden aangemerkt.

In verschillende uitspraken heeft de rechter de plankostenscan juridisch houdbaar geacht. De plankostenscan is in 2019 toegevoegd aan Richtlijnen voor het toepassen van de Grondexploitatiewet afdeling 6.4 Wro. De plankostenscan wordt ook in de Omgevingswet opgenomen. -Richtlijnen voor het opstellen van een exploitatieplan Er zijn drie criteria waaraan kosten uit de kostensoortenlijst moeten voldoen: Profijt: De te treffen maatregelen of voorzieningen en werken dienen nuttig te zijn voor de te ontwikkelen locatie; Toerekenbaarheid: Er is een causaal verband tussen de ontwikkeling en de kosten. De werken, maatregelen en voorzieningen zijn niet aan de orde indien er geen ontwikkeling plaatsvindt. Wanneer uitgaven via een andere weg dan de grondexploitatie - opbrengsten uit verkopen gedekt zijn, dan wel gefinancierd worden (bijvoorbeeld subsidies), zijn deze ook niet toerekenbaar en worden deze buiten de berekening gehouden; Proportionaliteit: Als meerdere gebieden profijt hebben van een werk, maatregel of voorziening dan worden de kosten naar evenredigheid verdeeld over de betreffende gebieden.

-Posterieure overeenkomst Wanneer ontwikkelende partijen, nadat een bestemmingsplan met een exploitatieplan is vastgesteld, alsnog een overeenkomst willen sluiten met de gemeente (een posterieure overeenkomst) kan dat op basis van het publiekrechtelijk vastgestelde bestemmingsplan en het exploitatieplan. Een posterieure overeenkomst heeft het bestemmingsplan en het exploitatieplan als uitgangspunt en kan daarnaast aanvullende zaken omvatten (bijvoorbeeld: wie welke werkzaamheden uit gaat voeren en wie welke kosten voor extra werk moet gaan betalen).

51

Bijlage 7 Inrichting openbare ruimte De gemeente is eindverantwoordelijk voor het beheer van de openbare ruimte. De openbare ruimte moet aan bepaalde kwaliteitseisen voldoen. Daarvoor wordt een handboek openbare ruimte opgesteld (HIOR). Het handboek is er voor iedereen die zich met de inrichting en de vormgeving van de openbare ruimte bezighoudt. Dit zijn stedenbouwers, projectleiders, civiel technici, landschapsarchitecten en ontwikkelaars. Niet vergeten mag worden dat het handboek ook voor de gemeente een zelfbindend karakter heeft. Het is belangrijk om een standaard te hanteren. Dit geeft aan de voorkant van een ontwikkeling duidelijkheid aan de initiatiefnemers van een ontwikkeling. Het voorkomt dat er ideeën ontstaan om de openbare ruimte in te vullen met materialen die niet aan de kwaliteitseisen voldoen, die moeilijk te beheren zijn, duur in onderhoud zijn of praktisch niet of nauwelijks te onderhouden zijn. Het HIOR is daarmee niet vrijblijvend. Het is een verplichte leidraad die moet worden gebruikt bij het inrichten van de openbare ruimte die wordt over gedragen aan de gemeente. Natuurlijk is er mogelijkheid dat een ontwikkelaar afwijkt van het HIOR. Dit kan alleen in goed overleg met de gemeente en uiteindelijke de goedkeuring van het bevoegde orgaan van de gemeente.

De afspraken hoe de openbare ruimte dient te worden uitgevoerd en opgeleverd worden doorgaans gemaakt in de “anterieure overeenkomst”. Hierin kan dan ook omschreven worden welke afwijkingen op de HIOR in de openbare ruimte wordt gerealiseerd. Deze werkwijze geeft duidelijkheid voor zowel initiatiefnemer als de gemeente. Het HIOR heeft ook een zelfbindende werking voor de gemeente. Daar waar de gemeente de openbare ruimte zelf aanlegt moet ook gekeken worden naar de standaarden van het HIOR. Het HIOR wordt vastgesteld door het college. In het geval er een exploitatieplan wordt opgesteld worden de onderdelen uit het HIOR die deel uitmaken van dat plan tezamen met het exploitatieplan door de raad vastgesteld.

52

Bijlage 8 Verjaring In toenemende mate worden gemeenten geconfronteerd met (vermeende) verjaringssituaties. De gebruiker claimt door verjaring eigenaar te zijn geworden. Verjaring is het instrument waarmee de rechtstoestand in overeenstemming wordt gebracht met de werkelijkheid. De gemeente heeft een afgebakende termijn waarbinnen zij haar recht moet doen gelden. Indien zij deze termijn ongebruikt voorbij laat gaan heeft dat gevolgen. De feitelijke toestand wordt dan de toestand die rechtens geldt. Voor alle kadastrale afwijkingen (ook de kleine afwijkingen) geldt een verjaringstermijn van 20 jaar. Hier wordt in beginsel geen goede trouw aangenomen. Formeel juridisch bestaat er alleen “goede trouw” bij niet kenbare fouten bij bijvoorbeeld het kadaster of de notaris. Voor de verjaringstermijn van 20 jaar moet de grond gedurende de hele periode onafgebroken in bezit zijn. Men kan niet bezitten als men houdt voor een ander. Daarom kan een pachter, huurder en ook bruiklener niet door verjaring eigenaar worden. In de afgelopen jaren zijn er voor de positie van overheid belangrijke aanvullingen gekomen in de verjaringsjurisprudentie. -

-

Het lijkt alsof de overheid door de rechtspraak in bescherming wordt genomen, nu inbezitneming van overheidsgronden moeilijker is aan te nemen dan inbezitneming van particuliere grond. Gerechtshof ’s-Hertogenbosch, uitspraak 11-10-2016. De Hoge Raad introduceert mogelijkheid tot vordering tot schadevergoeding na verjaring. HR: Arrest van 24 februari 2017. Verlies van grond door verjaring kan tot gevolg hebben dat er schadevergoeding kan worden gevorderd van de nieuwe eigenaar. Schadevergoeding in geld is het uitgangspunt, maar er kan ook schadevergoeding in natura (door teruglevering van grond) worden gevorderd. De vordering moet voldoende worden onderbouwd. Schadevergoeding in geld kan aansluiten bij de geldende grondprijzen. Deze kunnen zelfs hoger zijn dan de lage ‘projectprijzen’ die gemeenten veelvuldig hanteren bij ‘snippergroenprojecten’. Gedwongen teruglevering is alleen mogelijk is wanneer dit noodzakelijk is, genoemd zijn verkeersfunctie en indien er kabels en leidingen in de strook liggen die toegankelijk moeten blijven. Rechtbank Rotterdam, uitspraak 19-07-2017. De eerste inbezitnemer en ook degene die daarna de grond in bezit houdt handelt onrechtmatig. De gemeente heeft geen ‘inspectieplicht’. De gemeente heeft eigen schuld bij het ontstaan van de schade als in haar organisatie aantoonbaar wetenschap bestond van de inbezitneming.

Het bestaan van eigen schuld leidt tot een verrekening van de schade (in het arrest was dat 50%). Door de verkrijger gepleegd onderhoud behoeft niet op de te betalen schadevergoeding in mindering wordt gebracht. Rechtbank Rotterdam uitspraak 26 februari 2020.

53