Eindrapportage rekenkameronderzoek Wegbeheer en -onderhoud Oosterhout.pdf

Wegbeheer en -onderhoud Gemeente Oosterhout

Eindrapportage

December 2020

Postbus 500 4700 KA Roosendaal www.rekenkamerwestbrabant.nl

Inhoudsopgave

Samenvatting ............................................................................................... 4 1. 1.1. 1.2. 1.3. 1.4

Inleiding ............................................................................................. 8 Algemeen ............................................................................................ 8 Deelvragen, specifieke vragen en normenkader ........................................ 8 Uitvoering onderzoek ............................................................................ 9 Leeswijzer ......................................................................................... 10

2.

Wettelijk kader ................................................................................. 11

3. 3.1 3.2 3.2.1 3.3 3.4

Bevindingen wegonderhoud ............................................................. 13 Beleidskader wegonderhoud................................................................. 13 Bestuurlijke kaderstelling .................................................................... 16 Kaderstelling door de raad........................................................................................... 16 Systematiek wegonderhoud ................................................................. 20 Een vergelijking met andere gemeenten ................................................ 27

4. 4.1 4.2

Conclusies en aanbevelingen ............................................................ 32 Conclusies ......................................................................................... 32 Aanbevelingen ................................................................................... 34

5.

Reactie college op conceptrapport .................................................... 36

6.

Nawoord ........................................................................................... 37

7.

Bijlagen ............................................................................................ 38

Bijlage 1: Analyse- en normenkader ........................................................... 39 Bijlage 2: Schema proces wegbeheer en wegonderhoud ............................ 40 Bijlage 3: Onderdelen uit programmabegrotingen ...................................... 41 Bijlage 4: Index aangeleverde stukken voor rekenkameronderzoek .......... 44

2

Colofon Rekenkamer West-Brabant in samenwerking met Lexnova Overheidsadvies en Antea Group Nederland.

3

Samenvatting Inleiding Wegenonderhoud en -beheer (kortweg: wegonderhoud) is een beleidsterrein dat van oudsher nogal wat aandacht krijgt in veel gemeenten. Het is een onderwerp waar veel inwoners een mening over hebben en biedt geregeld politieke discussiestof. Er is veel publiek geld mee gemoeid dat goed besteed moet worden en waarover heldere verantwoording moet plaatsvinden. De Rekenkamer West-Brabant heeft in opdracht van de gemeenteraad van Oosterhout met dit onderzoek de beleidscyclus en de systematiek van het wegonderhoud tegen het licht gehouden. Goed wegonderhoud begint bij het voldoen aan de wettelijke verplichtingen. Daarnaast is het van belang dat de gemeente op basis van geschikte informatie inzicht heeft om goed overwogen vervangings- en onderhoudskeuzes te maken. College en raad hebben op het terrein van wegonderhoud eigen verantwoordelijkheden, waarbij een sterke samenhang bestaat tussen de kwaliteit van het gemeentelijke beleid en de mate waarin de raad zijn kaderstellende en controlerende taak kan uitoefenen.

Onderzoeksopzet Bij dit rekenkameronderzoek luidt de centrale onderzoeksvraag als volgt: Valt de wijze waarop de gemeente Oosterhout invulling geeft aan het wegbeheer en -onderhoud te kwalificeren als doelmatig en doeltreffend? En is de gemeenteraad in de afgelopen jaren in voldoende mate in positie geweest om zijn kaderstellende en controlerende rol goed te kunnen vervullen? De centrale onderzoeksvraag is uitgesplitst in onderstaande vijf deelvragen, die betrekking hebben op het beleidskader, de kaderstellende rol van de raad en de gehanteerde systematiek van het wegonderhoud.

a.

Beleidskaders wegonderhoud 1. Wat zijn de inhoudelijke en financiële kaders voor het wegonderhoud?

b.

Kaderstelling 2. Zijn deze kaders vastgesteld door de gemeenteraad? 3. Hoe wordt omgegaan met afwijkingen van het kader?

c.

Systematiek wegonderhoud 4. Welke systematiek wordt gehanteerd bij het wegonderhoud? 5. Op welke wijze is er aandacht voor bepaalde uitvoeringsaspecten?

Door de raad van Oosterhout zijn voor de uitvoering van dit rekenkameronderzoek aanvullend een aantal specifieke onderzoeksvragen ingebracht (die tevens zijn opgenomen in het analyse- en normenkader): 4

- Wat zijn de effecten van de laatste bezuinigingen op het wegonderhoud? (voor beantwoording zie met name pagina 19 van de rapportage) - Komt het beleid met betrekking tot PRIO-wijken goed uit de verf? (voor beantwoording zie met name pagina 17 en 25 van de rapportage) - Vormt duurzaamheid een thema bij het wegonderhoud? (voor beantwoording zie met name pagina 25 en 26 van de rapportage) Om de hoofdvraag, deelvragen en specifiek gestelde raadsvragen te kunnen beantwoorden zijn de volgende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd: documentstudie, interviews met ambtelijk betrokkenen en de portefeuillehouder, een benchmark en een gesprek met een delegatie van raadsleden. Bij de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag, de bijbehorende deelvragen en specifieke raadsvragen zijn de bevindingen getoetst aan een analyse- en normenkader (zie bijlage 1 van de rapportage) dat door de rekenkamer is vastgesteld. Bevindingen Beleidskader wegonderhoud Uit het onderzoek blijkt dat de gemeente Oosterhout planmatig werkt als wegbeheerder en uitvoering geeft aan het vastgestelde beleid. In zoverre voldoet Oosterhout aan de wettelijke verplichtingen. Wat opvalt is dat de gemeente Oosterhout -in afwijking van veel andere gemeenten- niet werkt met een vierjarige beleidscyclus. Het beleid is deels gedateerd en verspreid over meerdere jaren en in diverse documenten vastgesteld.

Hierdoor ontbreekt samenhang en is het beleid voor wegonderhoud onvoldoende toegankelijk voor de raad van Oosterhout. Ook is de inzichtelijkheid van de bestuurlijke en financiële informatie voor raadsleden onvoldoende. De financiële kaders zijn te grofmazig opgezet. In de financiële kaders wordt onvoldoende de relatie gelegd met de kwaliteitsniveaus van het wegonderhoud. Kaderstelling De beleids- en financiële kaders zijn door de raad vastgesteld en de middelen worden door besluitvorming beschikbaar gesteld. De gemeente Oosterhout hanteert voor het onderhoud aan de wegen al bijna 10 jaar het gemiddelde onderhoudsniveau B, het zogeheten basisniveau. Ongeveer 75% van de gemeenten in Nederland streeft dit niveau B na. Ook met de introductie van de PRIOaanpak, waarbij meer aandacht is voor renovatie in de woonwijken, blijft de inzet gericht op het voldoen aan niveau B. Uit de diverse documenten is echter onvoldoende herleidbaar of aan het gewenste kwaliteitsniveau B wordt voldaan. De resultaten van de jaarlijkse onafhankelijke inspecties die gericht zijn op behoud van kwaliteitsniveau B, bevestigen het beeld dat aan het gewenste kwaliteitsniveau wordt voldaan. De gemeentelijke organisatie doet echter geen verslag aan de raad over de resultaten van de jaarlijks uitgevoerde inspecties indien ‘het kwaliteitsniveau op orde’ is.

Sinds 2020 is er bezuinigd op het onderhoud van de hoofdwegenstructuur. De structurele effecten hiervan op het wegonderhoud kunnen nog niet worden beoordeeld, maar worden wel gemonitord. De resultaten van de monitoring worden naar verwachting in de loop van 2021 bekend.

5

Afwijkingen van het geplande wegonderhoud worden door de gemeentelijke organisatie en het college op proactieve wijze en tijdig gemeld. Deze hebben veelal betrekking op grote projecten. In geval de raad besluit over afwijkingen of wijzigingen, wordt bij de besluitvorming aangegeven welke gevolgen dit op het geheel van wegonderhoud heeft. Systematiek De gemeente Oosterhout werkt voor de uitvoering van het wegonderhoud met het Jaarprogramma Openbare Ruimte (JOR). Het JOR zorgt samen met het beheersysteem openbare ruimte (waar de visuele inspecties in worden opgenomen) en de dashboards, voor een gedetailleerd overzicht van de planning van de uit te voeren werkzaamheden. Voor raadsleden zijn de afwegingen die ten grondslag liggen aan de opstelling van het JOR en de criteria die hierbij worden gehanteerd onvoldoende kenbaar en transparant. Vandaar dat de organisatie wil gaan werken met een duidelijker afwegingskader. Deze voornemens en verbeterpunten zijn op 13 oktober jongstleden gepresenteerd aan de raad tijdens een digitale informatiebijeenkomst. Waar mogelijk worden projecten en reguliere onderhoudswerkzaamheden integraal uitgevoerd. De beschikbaarheid van voldoende financiële ruimte is daarbij wel bepalend. Door renovatie en reconstructie te combineren worden immers kosten beperkt (werk met werk maken).

Als voorbeelden van een integrale aanpak noemen we de projecten in Oosteind, Donkerbuurt en Hemelbuurt. Inwoners worden in toenemende mate betrokken bij de planning van het wegonderhoud. Ook is in de gemeente Oosterhout zowel beleidsmatig als bij de uitvoering van projecten in toenemende mate aandacht voor duurzaamheid. Benchmark Er is een bondige vergelijking met andere gemeenten uit de regio gemaakt op basis van de Basisregistratie Grootschalige Topografie. Deze vergelijking laat zien dat Oosterhout minder oppervlakte verharding (wegen en dergelijke) per inwoner heeft dan gemiddeld in de regio. Het totale budget van de gemeente Oosterhout voor het taakveld Verkeer en Vervoer in de begroting 2020 is met € 121 per inwoner lager dan het gemiddelde (€ 127 per inwoner) van een grote groep gemeenten (20 tot 100.000 inwoners) in de regio. Het onderhoudsbudget ligt voor de gemeente Oosterhout met € 28 per inwoner lager dan de € 35 per inwoner als gemiddelde van de landelijke benchmark. Uiteraard geeft een uitgebreidere benchmark een beter inzicht in waar de gemeente Oosterhout nu precies staat met betrekking tot ambities, levensduren, beheer, onderhoud en vervangingsinvesteringen op het gebied van wegen. Conclusies Doelmatigheid De gemeente Oosterhout heeft kwaliteitsniveaus van het wegbeheer en -onderhoud vastgesteld.

Om aan deze kwaliteitsniveaus te voldoen zijn meerjarige financiële middelen ter beschikking gesteld. Jaarlijks wordt het onderhoud gepland en uitgevoerd op basis van een vastgestelde systematiek en conform het beschikbare budget. Het JOR, het beheersysteem openbare ruimte, de dashboards en visuele inspecties vormen de belangrijkste instrumenten om invulling te geven aan het wegbeheer en -onderhoud. Tot zover is sprake van een doelmatige werkwijze. 6

Het beleidskader voor wegonderhoud is echter deels gedateerd en versnipperd in verschillende documenten vastgesteld. Het gevolg daarvan is dat de samenhang ontbreekt en de kenbaarheid van het te volgen beleid voor de raad onvoldoende is. Daarnaast is op basis van de beschikbare documenten en de interviews niet vast te stellen op welke wijze de urgentie voor wegonderhoud wordt bepaald en de uitvoeringsplanning - zoals deze staat opgenomen in het JOR - tot stand komt. De transparantie ontbreekt en zit daarmee een doelmatige werkwijze in de weg. Dit beperkt de raad in haar kaderstellende en controlerende rol. Doeltreffendheid In feite hangt de doeltreffendheid af van hoe de wegen er bij liggen, ten opzichte van het gewenste niveau. Is er bijvoorbeeld sprake van achterstallig onderhoud? Uit de bevindingen, die gebaseerd zijn op documenten en interviews, is het aannemelijk dat de gemeente Oosterhout in staat is om (net) aan het gewenste kwaliteitsniveau B te voldoen. Echter, een door de gemeentelijke organisatie opgestelde transparante onderbouwing voor het (blijven) behalen van deze doelstelling, ontbreekt. Ten gevolge van de laatste bezuinigingen, die zijn ingegaan op 1 januari 2020, is het niet duidelijk of het jaarlijkse budget toereikend is om het beoogde kwaliteitsniveau in stand te houden of te bereiken.

De doeltreffendheid van het beleid kan op deze wijze niet behaald en bepaald worden. Aanbevelingen De basis van het beleid voor wegenonderhoud dateert uit 2011 en is vervolgens door de jaren heen in verschillende documenten aangevuld, zoals in het Meerjarenperspectief Openbare Ruimte 20162026. Herziening van beleid is op zijn plaats en biedt de gelegenheid om - in samenspraak met de raad - een inzichtelijk, geïntegreerd en samenhangend beleids- en beheerkader op te stellen. Te overwegen valt om de herziening van het beleidskader te richten op het onderhoud en beheer van de gehele openbare ruimte en een koppeling te leggen met de huidige maatschappelijke opgaven, zoals klimaatdoelstellingen, duurzaamheid, circulariteit en participatie. Bij de herziening van het beleidskader kan de uitvoering van een integrale benchmark van meerwaarde zijn. Door niet alleen te kijken naar het wegonderhoud maar ook naar het onderhoud en beheer van de gehele openbare ruimte, ontstaat bij de gemeente Oosterhout inzicht in levensduren en vervangingsinvesteringen van alle kapitaalgoederen. Vervolgens kunnen toekomstige ambities worden bepaald, waarbij ook aansluiting kan worden gezocht bij de Toekomstvisie Oosterhout 2030. In aansluiting op de digitale informatiebijeenkomst van oktober 2020 is het aan te bevelen om met de raad de nieuwe werkwijzen te delen en inhoudelijk af te stemmen.

Op deze wijze ontstaat bij de raad beter inzicht in de afwegingen die gemaakt worden om te komen tot een uitvoeringsplanning die gericht is op het gewenste kwaliteitsniveau.

7

1.

Inleiding

1.1. Algemeen De Rekenkamer West-Brabant heeft onderzoek uitgevoerd naar het wegbeheer en -onderhoud van de gemeente Oosterhout. Centraal staat daarin de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid ten behoeve van dit wegonderhoud. Kort samengevat gaat het om de volgende onderzoeksvraag: Valt de wijze waarop de gemeente Oosterhout invulling geeft aan het wegbeheer en -onderhoud te kwalificeren als doelmatig en doeltreffend? En is de gemeenteraad in de afgelopen jaren in voldoende mate in positie geweest om zijn kaderstellende en controlerende rol goed te kunnen vervullen? Wegbeheer en -onderhoud (kortweg: wegonderhoud) is een beleidsterrein dat van oudsher nogal wat aandacht krijgt in veel gemeenten. Het is een onderwerp waar veel inwoners een mening over hebben en dat bij incidenten steevast tot vragen leidt door de raad. Wegonderhoud biedt geregeld politieke discussiestof. Er is veel publiek geld mee gemoeid dat goed besteed moet worden en waarover helder verantwoording afgelegd moet kunnen worden. Bij dit onderzoek is de beleidscyclus en de systematiek die met wegonderhoud en -beheer gepaard gaat tegen het licht gehouden. Doelmatig wegbeheer begint bij het voldoen aan de wettelijke verplichtingen. Daarbij is het van belang of de gemeente een gedegen methodiek toepast en beschikt over inzicht om vervangings- en onderhoudskeuzes te maken.

College en raad hebben eigen verantwoordelijkheden, waarbij een sterke samenhang bestaat tussen de kwaliteit van het gemeentelijke beleid en de mate waarin de raad zijn kaderstellende en controlerende taak kan uitoefenen. In dit onderzoek hebben we de algemene onderzoeksvraag hanteerbaar gemaakt aan de hand van een aantal vooraf vastgestelde onderzoeksvragen en daaraan gekoppelde normen. Tevens zijn door de raad van Oosterhout een aantal specifieke onderzoeksvragen aangereikt. We hebben ons met name gericht op de afgelopen collegeperiode 2018-2020, maar gezien de datering en looptijd van bepaalde beleidstukken -die nog steeds gelden- is ook verder teruggekeken.

1.2. Deelvragen, specifieke vragen en normenkader Het is duidelijk dat de vraag naar doelmatig wegonderhoud een normatief karakter heeft. Het is dus zaak om aan de vragen, waarin het doelmatigheidsonderzoek is vertaald, een norm te verbinden die het oordeel over de bevindingen bij de desbetreffende vraag motiveert. Door normen te koppelen aan de onderzoeksvragen kunnen de onderzoeksresultaten integraal in een normatief kader geplaatst worden en kan de uiteindelijke vraag naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid worden beantwoord. De onderzoeksvragen hebben met name betrekking op de huidige collegeperiode. Indien de beleidskaders eerder zijn vastgesteld, zijn we verder in de tijd teruggegaan. Dat betekent dat onderhoudsplannen en besluitvormingsprocessen die zich afspelen in deze perioden, object van onderzoek zijn. De centrale onderzoeksvraag hebben we vervolgens uitgesplitst in een vijftal deelvragen, waarvan de eerste betrekking heeft op het beleidskader (a). De tweede en derde vraag hebben betrekking op de kaderstellende rol van (met name) de raad (b) en de vierde en vijfde op de gehanteerde systematiek en de uitvoering (c). De verdeling van de onderzoeksvragen ziet er als volgt uit:

8

a.

Beleidskaders wegonderhoud 1. Wat zijn de inhoudelijke en financiële kaders voor het wegonderhoud?

b.

Kaderstelling 2. Zijn deze kaders vastgesteld door de gemeenteraad? 3. Hoe wordt omgegaan met afwijkingen van het kader?

c.

Systematiek wegonderhoud 4. Welke systematiek wordt gehanteerd bij het wegonderhoud? 5. Op welke wijze is er aandacht voor bepaalde uitvoeringsaspecten?

In de weergave van de onderzoeksresultaten (hoofdstuk 3) houden we de indeling van de onderzoeksvragen aan, en geven een bevinding per norm. Door de raad van Oosterhout zijn voor de uitvoering van dit rekenkameronderzoek aanvullend een aantal specifieke onderzoeksvragen ingebracht: • • •

Wat zijn de effecten van de laatste bezuinigingen op het wegonderhoud? (voor beantwoording zie met name norm 6) Komt het beleid met betrekking tot Prio-wijken goed uit de verf? (Voor beantwoording zie met name norm 5 en 13) Vormt duurzaamheid een thema bij het wegonderhoud? (voor beantwoording zie met name norm 14)

Bovenstaande deelvragen en specifieke onderzoeksvragen zijn verdisconteerd in een analyse- en normenkader. Dit is opgenomen in bijlage 1. Per deelvraag zijn een aantal normen opgesteld. Deze normen worden gebruikt bij de beantwoording van de deelvragen in hoofdstuk 3.

1.3. Uitvoering onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd door bestudering van documenten en gesprekken met betrokkenen van de gemeente Oosterhout. Gedurende het feitenonderzoek is een analyse- en normenkader opgesteld dat voorgelegd is aan de rekenkamer. Door de gemeentelijke organisatie is een veelheid aan relevante documenten toegezonden. Deze vormden een overzichtelijke verzameling. Deze bestonden uit beleidsdocumenten, jaarprogramma’s openbare ruimte, documenten uit de planning- en controlcyclus van de gemeente. Voor ons onderzoek betekende dit dat we de programma-begrotingen, jaarrekeningen, concernrapportages en perspectiefnota’s van de gemeente hebben bestudeerd. De geïnterviewde medewerkers zijn medewerkers en leidinggevenden die zich (mede) bezighouden met gemeentelijk wegonderhoud en projecten. Daarnaast is gesproken met de verantwoordelijk portefeuillehouder, teneinde een beeld te krijgen van de betrokkenheid van het college bij het wegonderhoud. Ten slotte is gesproken met een vertegenwoordiging van de raad. De rol van de raad is een van de onderzoekspunten. Het gesprek diende om de indruk te verifiëren die uit de documenten en overige gesprekken verkregen was over de kaderstellende en controlerende rol van de raad. De resultaten van documentstudie en gesprekken zijn verwerkt in de voorliggende rapportage met bevindingen.

Het onderzoek vond plaats van januari 2020 tot juli 2020. 9

1.4

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 gaan we in op de wettelijke verplichtingen van gemeenten ten aanzien van het wegonderhoud. Hoofdstuk 3 bevat de onderzoeksresultaten per onderzoeksvraag en de feitelijke beoordeling van de bevindingen aan de hand van de desbetreffende norm. We hebben de bevindingen verdeeld over drie thematische paragrafen, die betrekking hebben op de beleidskaders voor wegonderhoud (3.1), de kaderstelling door de raad (3.2), de systematiek van het onderhoudsbeleid van de gemeente (3.3) en een benchmark met andere gemeenten (3.4). In hoofdstuk 4 volgen de samenvattende conclusies en aanbevelingen. Hoofdstuk 5 bevat een reactie van het college op het onderzoeksrapport. In hoofdstuk 6 is een nawoord van de Rekenkamer opgenomen. Tenslotte staan in de bijlagen het analyse- en normenkader, een overzicht van het proces wegbeheer en -onderhoud, stukken uit programmabegrotingen en een lijst van de belangrijkste bestudeerde documenten.

10

2.

Wettelijk kader

In dit hoofdstuk gaan we in op de wettelijke verplichtingen die Nederlandse gemeenten hebben op het terrein van wegonderhoud. Wat is de wettelijke taak van de gemeente als wegbeheerder? Uiteindelijk berust het beleid voor wegonderhoud van de gemeente Oosterhout op deze verplichtingen. Een gemeente is volgens de Wegenverkeerswet1 verplicht haar wegenareaal (de verzameling wegen die ze in eigendom heeft) te beheren. Dat beheer houdt in het berijdbaar houden van het areaal en het waarborgen van bereikbaarheid. De Wegenwet scherpt deze algemene verplichting aan en wijst op de plicht van de wegbeheerder om ervoor te zorgen dat ‘de binnen haar gebied liggende wegen in goede staat verkeren’. De gemeente als wegbeheerder is verplicht om voorzieningen regelmatig en duurzaam te onderhouden. Het Burgerlijk wetboek2 maakt duidelijk wat de gevolgen kunnen zijn indien deze plicht wordt veronachtzaamd. Op grond van ‘risicoaansprakelijkheid’ is de beheerder aansprakelijk voor schade als de verharding niet voldoet aan de eisen (en de schade daarop terug te voeren is). Dat kan ook leiden tot schuldaansprakelijkheid. Het wetboek gaat uit van een algemene zorgplicht voor een veilige openbare ruimte. Die brengt in ieder geval met zich mee dat een beheerder passende maatregelen moet nemen als hij op de hoogte is van een gevaarlijke situatie.

In de praktijk zal de beheerder moeten kunnen aantonen dat hij zich heeft ingespannen om risico’s te beperken en dat hij structureel aan monitoren en onderhoud doet. Het landelijke kennisplatform CROW3 adviseert gemeenten om deze zorgplicht handen en voeten te geven in jaarlijkse globale visuele inspecties.4 Van belang om aansprakelijkheidsstelling te vermijden zijn verder een preventief onderhoudsbeleid, goede klachtenregistratie en rationeel wegbeheer (kan de juiste onderhoudsmaatregel op het juiste moment worden gepland en uitgevoerd, waarbij omvang en kosten van maatregel zo minimaal mogelijk zijn). Het Besluit begroting en verantwoording (BBV) bepaalt dat gemeenten een verplichte paragraaf ‘onderhoud kapitaalgoederen’ opnemen in hun begroting. Daarmee onderkent de wetgever het belang van veilige en duurzaam onderhouden kapitaalgoederen met een publieke functie. De paragraaf dient ten minste de volgende informatie te bevatten5: -

Het beleidskader voor het beheer van de kapitaalgoederen De uit dit beleid voortvloeiende financiële consequenties De vertaling van die consequenties in de begroting

De Commissie BBV, die op grond van het BBV adviseert over de interpretatie van de voorschriften van het BBV, beveelt aan dat gemeenten ten minste eenmaal per vier jaar een nota voor het onderhoud van kapitaalgoederen aanbieden aan de raad, teneinde invulling te geven aan deze bepaling. Die nota geeft kaders voor de inrichting van het onderhoud, het beoogde onderhoudsniveau, de planning van het onderhoud, de meerjarige kosten en het budgettaire

Wegenverkeerswet (1994), artikel 15 en 16. Burgerlijk wetboek, artikel 6:162 en 6:174. 3 CROW was oorspronkelijk een afkorting, maar wordt tegenwoordig gebruikt als eigennaam van een non-profit organisatie voor overheden en andere partijen. CROW adviseert over en ontwikkelt richtlijnen op het gebied van infrastructuur en verkeer en vervoer. 4 CROW-publicatie 146 en 147. 5 Besluit begroting en verantwoording, artikel 12. 1 2

11

beslag van het onderhoud van openbaar groen, water, wegen, kunstwerken, straatmeubilair en speeltoestellen. In de praktijk biedt de nota gemeenten een kader voor doelmatig, integraal en transparant beheer van kapitaalgoederen. Daarvoor is allereerst inzicht nodig in het areaal en de actuele kwaliteit daarvan. Een beheersysteem helpt om informatie transparant te maken en vergroot de algehele herleidbaarheid van onderhoudskeuzes. Dan wordt ook duidelijk wat de risico’s en effecten van bepaalde maatregelen zijn en wat de kosten zijn van het gewenste beheer op basis van de door de gemeente vastgestelde kwaliteitseisen voor het areaal. Meting van de actuele kwaliteit van het areaal en gegevensverzameling vindt plaats door weginspecties. Een algemeen erkende systematiek daarvoor is te vinden in de CROW-publicatie 146b Handleiding Globale Inspectie. Deze richtlijn gaan ervan uit dat het gehele wegenareaal minimaal eens in de twee jaar geïnspecteerd wordt. Voor optimaal inzicht is jaarlijkse inspectie aanbevelenswaardig. Op die wijze ontstaat steeds actueel inzicht in de kwaliteit en een goede basis voor het plannen van maatregelen. In het ideale geval wordt onderhoud van de openbare ruimte zoveel mogelijk integraal uitgevoerd. Een project clustert dan werkzaamheden uit verschillende disciplines, zoals wegen, riolering, ondergrondse infrastructuur, openbare verlichting en groen.

Op die manier worden uitvoeringskosten en overlast voor het publiek beperkt. Bij wegonderhoud wordt onderscheid gemaakt tussen projecten en onderhoud: -

-

Projecten zijn ofwel reconstructies (het volledig opnieuw aanleggen van wegen), ofwel onderhoud aan wegen dat onderdeel vormt van een andersoortig werk in de openbare ruimte op de plaats waar zich ook de desbetreffende weg bevindt. Het wegonderhoud wordt dan tegelijkertijd uitgevoerd, omdat het kapitaalvernietiging zou zijn op dezelfde plek later opnieuw aan het werk te moeten gaan. Dit principe van integrale aanpak wordt aangeduid als ‘werk met werk maken’. Onderhoud zijn werkzaamheden die gericht zijn op kwalitatieve verbetering van een bestaand wegperceel. Dit onderhoud bevat het wegwerken van achterstallig onderhoud, klein onderhoud en regulier onderhoud.

In de beleidscyclus heeft de raad een kaderstellende en controlerende rol. Hij maakt de strategische keuzes voor onderhoudsniveaus en stelt budget ter beschikking voor het onderhoud van kapitaalgoederen. Het college van burgemeester en wethouders is verantwoordelijk voor de uitvoering.

12

3.

Bevindingen wegonderhoud

In dit hoofdstuk geven we antwoord op de onderzoeksvragen. Deze informatie berust op gemeentelijke documenten en de interviews met de verschillende betrokkenen (gemeentelijke organisatie, portefeuillehouder en raadsleden). De thematische verdeling van de onderzoeksvragen uit het vorige hoofdstuk vormt de paragraafindeling van dit hoofdstuk. In 3.1 (beleidskaders wegonderhoud) komt de eerste vraag aan de orde, in 3.2 (kaderstelling) komen de vragen twee en drie aan de orde en in 3.3 (systematiek en uitvoeringsaspecten) de laatste twee vragen. In paragraaf 3.4 hebben we een benchmark opgenomen. De bevindingen worden per norm beschreven en vormen de basis voor het hoofdstuk met conclusies en aanbevelingen.

3.1

Beleidskader wegonderhoud

De onderzoeksvraag in dit onderdeel is: wat zijn de inhoudelijke en financiële kaders voor het wegonderhoud? Hierbij gaat het om de formele vertaling van het wettelijk kader voor wegonderhoud door de Gemeente Oosterhout naar beleidskaders en financiële kaders. We beantwoorden deze vraag aan de hand van drie bijbehorende normen (in een kader geplaatst). a.

Wettelijke verplichtingen

(1) Het wegonderhoud voldoet aan de wettelijke verplichtingen van de wegbeheerder. De Wegenverkeerswet verplicht gemeenten tot wegbeheer: het beheer van het areaal aan wegen dat in eigendom is van de gemeente. Het algemene doel van beheer is ervoor zorgdragen dat de wegen in een ‘goede staat van onderhoud’ verkeren. Oosterhout heeft beleid opgesteld voor wegonderhoud en geeft uitvoering aan dit beleid. Hiervoor wordt een Jaarprogramma Openbare Ruimte (JOR) opgesteld en is er een beheersysteem voor de openbare ruimte (BOR). In dat kader verricht Oosterhout reguliere wegeninspecties en voert onderhoudswerkzaamheden uit volgens een erkende systematiek. We kunnen constateren dat de gemeente Oosterhout periodiek en planmatig werkt als wegbeheerder en uitvoering geeft aan dit beleid. In zoverre voldoet Oosterhout aan de wettelijke verplichtingen. In het verloop van deze rapportage gaan wij nader in of de wegen ‘ook in een goede staat van onderhoud’ verkeren. Opvallend is dat een groot deel van het geldende beleid voor wegonderhoud in de gemeente Oosterhout al in 2011 is vastgesteld. Andere gemeenten leggen de beleidskaders voor wegen vaak vast in een beleids- en beheerplan, dat iedere vier jaar wordt geactualiseerd op basis van de actuele inzichten uit weginspecties naar de huidige kwaliteit van het wegenareaal. Bevinding norm: -

We constateren dat de gemeente Oosterhout planmatig werkt als wegbeheerder en uitvoering geeft aan het vastgestelde beleid. In zoverre voldoet Oosterhout aan de wettelijke verplichtingen.

-

Wat opvalt is dat de gemeente Oosterhout afwijkt van veel andere gemeenten in Nederland omdat er niet gewerkt wordt met een vierjarige beleidscyclus, waarbij op basis van actuele inzichten uit weginspecties het beleid kan worden bijgesteld en de uitvoering van het wegonderhoud aangepast. 13

b.

Inhoudelijke beleidskaders

(2) Het is helder welk beleidskader de gemeente hanteert voor het beheer en onderhoud van haar wegen. De ‘Rapportage Prioriteit voor de renovatie van de inrichting van de openbare ruimte in de directe woonomgeving’ uit 2011 vormt voor de gemeente Oosterhout nog steeds een beleidsmatige basis voor het huidige wegonderhoud. In het najaar van 2011 is aan de gemeenteraad een analyse voorgelegd met betrekking tot de onderhoudstoestand van de (wegen) in de openbare ruimte. Belangrijkste conclusies daaruit: het gemiddeld onderhoudsniveau voldoet aan het beleidsmatig vastgestelde niveau B. Plaatselijk wordt dit beoogde niveau echter niet gehaald, wat niet wenselijk is. Na vaststelling van de Rapportage in 2011 is gekozen voor een beperkte verlaging van het onderhoud van de hoofdwegenstructuur, waardoor de vrijkomende ruimte ingezet kan worden op renovatie in de zogeheten PRIO-woonbuurten. Deze PRIO-systematiek voorziet erin dat naarmate meer inwoners belang hebben bij het gebruik van een voorziening de prioriteit toeneemt. Tot op heden wordt met deze PRIO-systematiek gewerkt. Deze werkwijze werd vanuit kostenoogpunt aanvankelijk teruggedraaid en is later opnieuw geïntroduceerd, na een evaluatie in 2013 van de beheerstrategie voor de openbare ruimte in de woongebieden.

De PRIO-aanpak is sindsdien weer leidend, waarbij de combinatie van reconstructie en renovatie aan de orde blijft, mits daarvoor de financiële ruimte bestaat. Na de evaluatie van 2013 is het Meerjarenperspectief Openbare Ruimte 2016-2026 vastgesteld. Dit meerjarenperspectief geeft een analyse van de kwaliteit van de openbare ruimte in 2015 ten opzichte van 2011, geeft aan wat de effecten zijn van de gevolgde beheerstrategie (inclusief knelpunten) en geeft ook een doorkijk van de onderhoudsstrategie voor de periode 2016-2026. Dit meerjarenperspectief stelt voor het wegenonderhoud -en overige investeringen in de openbare ruimte- op structurele wijze budget beschikbaar op basis van jaarlijkse gemiddelde bedragen. De onderhoudsopgave die is beschreven in het Meerjarenperspectief 2016-2026 is vertaald in onderhouds- en verbeteringsprojecten, waarbij de woonbuurten nadrukkelijk aandacht hebben gekregen. De verhouding tussen bestedingen in de woonbuurten en op de hoofdwegenstructuur is 60%-40%, waarbij voor de woonbuurten de PRIO-systematiek wordt gehanteerd. De verdeling van bestedingen sluit aan op de bestuurlijke en politieke ambitie van de gemeente Oosterhout. Tenslotte vormt de Mobiliteitsvisie “Oosterhout, Vooruit” van 21 mei 2019 een beleidskader voor de hoofdwegenstructuur. Naast deze visie volgt in de loop van 2020 de vaststelling van het daarbij behorende uitvoeringsplan.

Bevinding norm:

-

De gemeente beschikt weliswaar over beleidskaders met sturingsinstrumenten, maar deze beleidskaders zijn gedateerd en verspreid over meerdere jaren en in diverse documenten vastgesteld. Hierdoor ontbreekt de samenhang en is het beleid voor wegonderhoud onvoldoende transparant en ontoegankelijk. Een helder door de gemeenteraad vastgesteld beleidskader ontbreekt. De gemeente Oosterhout werkt -in tegenstelling tot veel gemeenten in Nederland- niet met een zogeheten sectoraal beheerplan voor wegen, dat periodiek wordt geactualiseerd.

-

Het beleid maakt, in overeenstemming met de bestuurlijke en politieke wens, onderscheid tussen onderhoud van de hoofdwegenstructuur en woonbuurten. Hierbij wordt voor 14

woonbuurten de zogeheten PRIO-systematiek toegepast. De bestedingen worden vervolgens toegekend op basis van deze verdeling tussen woonbuurten en de hoofdwegenstructuur, zijnde 60%-40%. c.

Financiële beleidskader

3. De meerjarige financiële systematiek voor het beheer en onderhoud van wegen is helder en vastgelegd in het beleid en programma’s De financiële beleidskaders voor het wegbeheer worden in hoofdzaak gevormd door de verplichte paragrafen in de programmabegroting, jaarstukken, concernrapportages (coraps) en meerjarenperspectief. Oosterhout hanteert in haar begroting een door de jaren heen vast bedrag voor investeringen en groot onderhoudsuitgaven voor wegen in de openbare ruimte. Hieronder volgt een overzicht van de belangrijkste ontwikkelingen en wijzigingen in de financiële kaders vanaf 2016. Meerjarenperspectief en begroting 2016 Naar aanleiding van de evaluatie van de gehanteerde onderhoudsniveaus is bij de begroting 2016 de investeringsruimte vergroot met € 500.000 voor verbeteringsmaatregelen in de directe woonomgeving. Het kredietplafond voor investeringen in de Openbare ruimte werd hiermee verhoogd naar € 2.950.000. Meerjarenperspectief en begroting 2018 Bij behandeling van het meerjarenperspectief 2018 is door de raad besloten om het budget voor structurele investeringsruimte met € 500.000 te verhogen voor verbeteringsmaatregelen voor de hoofdwegenstructuur. Bezuinigingen vanaf 2020 Met ingang van 2020 is het budget voor groot onderhoud wegen verlaagd met € 300.000.

Vooralsnog wordt deze verlaging opgevangen binnen de kredietruimte voor verbeteringen op de hoofdwegenstructuur (versobering en temporisering), om zo een verder oplopende achterstand in de programmering te voorkomen. De onderhoudsmaatregelen in de woonbuurten blijven onverminderd de aandacht krijgen. Programmabegrotingen De jaarlijkse begroting bevat de verplichte paragraaf ‘Onderhoud kapitaalgoederen’. Deze paragraaf gaat in op de onderhoudstoestand en de kosten van groen, wegen, riolering, gebouwen, kunstwerken, etc. De paragraaf bevat feitelijke, kwantitatieve en kwalitatieve, informatie over de eigendommen (kapitaalgoederen) van de gemeente. Met name de programmabegrotingen en meerjarenperspectieven geven de financiële kaders weer voor de uitvoering van het wegonderhoud. De gemeente weet met andere woorden welke financiële middelen beschikbaar zijn. Los van de beschrijving van de financiële kaders is het de vraag of de raad haar kaderstellende en controlerende rol goed kan uitoefenen op basis van deze kaders. Uit gesprekken met raadsleden is duidelijk geworden dat de kwaliteit (helderheid) van specifiek deze bestuurlijke financiële informatie onvoldoende is. Het verhaal achter de financiële kaders is niet duidelijk. Raadsleden vergelijken de informatie met een black box. 15

Ter illustratie hebben we in bijlage 3 een aantal passages uit de programmabegrotingen van 2019 en 2020 opgenomen. Deze passages laten zien dat het detailniveau van de informatie grofmazig is en daardoor zijn de uitvoeringswerkzaamheden die achter de budgetten zitten, niet kenbaar. Bevinding norm:

-

De financiële middelen voor het uitvoeren van wegonderhoud staan beschreven in met name de programmabegrotingen en de meerjarenperspectieven. In zoverre is de financiële systematiek vastgelegd.

-

De kwaliteit, met name de inzichtelijkheid en betekenis van de bestuurlijke financiële informatie is voor raadsleden onvoldoende. De financiële kaders zijn te grofmazig opgezet. Het verhaal achter de financiële kaders is niet duidelijk. In de financiële kaders wordt onvoldoende de relatie gelegd met de kwaliteitsniveaus van het wegonderhoud.

3.2

Bestuurlijke kaderstelling

3.2.1 Kaderstelling door de raad De eerste onderzoeksvraag in dit onderdeel is: zijn de kaders vastgesteld door de raad? Hierop zijn drie normen van toepassing. a.

Vaststelling kaders

4. De gemeenteraad heeft het beleidskader en het financiële kader voor het beheer en onderhoud van wegen vastgesteld. Uit de documentstudie en de interviews blijkt dat de gemeenteraad de beleidskaders en financiële kaders van het wegonderhoud heeft vastgesteld. Het betreft in hoofdzaak de volgende beleidskaders: -

Rapportage Prioriteit voor de renovatie van de inrichting van de openbare ruimte in de directe woonomgeving’ uit 2011 Meerjarenperspectief, onderdeel Openbare Ruimte, 2016-2026 Mobiliteitsvisie “Oosterhout, Vooruit”, 21 mei 2019

De financiële kaders zijn en worden vastgesteld op basis van de P&C-cyclus: de meerjarenperspectieven, programmabegrotingen, coraps en jaarstukken. Indien er sprake is van voorziene overschrijdingen van budgetten of afwijkingen worden deze actief en tijdig gemeld en behandeld via raadsbesluiten en vertaald naar de financiële kaders. Voor een uitgebreidere beschrijving van de feitelijke omgang met afwijkingen verwijzen we naar paragraaf 3.2.2. Bevinding norm: -

De beleids- en financiële kaders zijn door de raad vastgesteld en de middelen zijn door besluitvorming beschikbaar gesteld. b.

Vaststelling kwaliteitsniveaus

5. De raad heeft het (gedifferentieerde) kwaliteitsniveau van het wegenareaal vastgesteld.

16

Naar aanleiding van de Oosterhoutse bezuinigingsoperatie ‘stofkam’ (2011) zijn de niveaus van onderhoud door het college en de raad vastgesteld. Deze zijn tot op heden nog steeds van toepassing. De niveaus zijn gebaseerd op de CROW-systematiek. De gemeente Oosterhout hanteert niveau B voor al het onderhoud aan de wegen. Niveau B staat voor basisniveau. In oktober 2011 heeft de raad besloten de zogeheten PLICHT-variant (= sober onderhoudsregime) te hanteren als beheerstrategie voor wegbeheer. Door deze keuze kon niet overal het kwaliteitsniveau B worden gerealiseerd. Met de PLICHT-variant wordt dus een lager niveau gerealiseerd dan het door het CROW gehanteerde niveau B. Door deels met een lager niveau te werken konden aan de andere kant zeven buurten als PRIO-buurt worden benoemd waar “extra aandacht moet worden besteed aan onderhoud om een gemiddeld onderhoudsniveau (B) op peil te houden”. In deze PRIO-wijken is onderhoudsniveau B leidend. Ook bij andere gemeenten zien wij regelmatig een differentiatie in kwaliteitsniveaus van een bepaald gebied: bijvoorbeeld het centrum op A-niveau en een bedrijventerrein op een C-niveau. De gemeente Oosterhout kiest dus voor een gemiddeld niveau B voor de gehele gemeente. In de evaluatie 2013 is nog eens bevestigd dat voor het wegonderhoud het kwaliteitsniveau B het ambitieniveau blijft van de gemeente.

Binnen de wijken kunnen locaties voorkomen met een lager niveau maar het gemiddelde onderhoudsniveau van elke wijk, en daarmee ook de hele stad, dient tenminste niveau B te bereiken en te houden. CROW kent de volgende kwaliteits- en onderhoudsniveaus: Niveau A+ A B C D

Relatie met wegbeheer Er is geen schade Er is enige schade, maar de waarschuwingsgrens is nog niet overschreden De waarschuwingsgrens is overschreden: klein onderhoud nodig of binnen vijf jaar groot onderhoud De richtlijn is overschreden: binnen twee jaar groot onderhoud nodig De richtlijn is meer dan één klasse overschreden: er is direct groot onderhoud nodig

Niveau B vormt dus een middenpositie in de kwaliteitsniveaus en zorgt voor ‘basiskwaliteit’ op wegen waar ‘burgers het meest verblijven’. Kwaliteitsniveaus geven concrete invulling aan de wettelijke onderhoudstaak en hebben financiële consequenties. Het vaststellen ervan behoort bij uitstek tot de bevoegdheid van de raad. Bevinding norm: -

De gemeente Oosterhout hanteert voor al het onderhoud aan de wegen al bijna 10 jaar het gemiddelde onderhoudsniveau B, het basisniveau volgens de systematiek van CROW.

-

In 2011 is de PRIO-aanpak voor woonwijken geïntroduceerd. Onderhoudsniveau B vormt tot op heden het uitgangspunt bij de uitvoering van de PRIO-aanpak.

-

Uit benchmarkgegevens (zie paragraaf 3.4) blijkt dat ongeveer 75% van de gemeenten een niveau B voor woonwijken nastreeft. Ongeveer 20% van de gemeenten hanteert het lagere niveau C voor woonwijken. c.

Budget en kwaliteitsniveaus

6. Het vastgestelde meerjarige budget is voldoende om het gewenste kwaliteitsniveau te behalen. De effecten van de laatste bezuinigingen hebben een beperkte invloed op het gewenste kwaliteitsniveau. 17

De vraag is hier hoe het vastgestelde budget zich verhoudt tot de kwaliteitsambitie. Zijn inhoudelijke ambities en beschikbaar gestelde financiële middelen met elkaar in balans? In de perspectiefnota 2016 is aangegeven dat met de bestaande onderhoudsstrategie net kan worden voorkomen dat extra achterstalligheid wordt opgebouwd. Van een terugdringing van achterstalligheid zou geen sprake kunnen zijn; alleen wanneer voorzieningen in slechte staat geraken, worden zij vervangen. Bovendien ontbrak de (financiële) speelruimte voor het uitvoeren van noodzakelijke verbeteringen van de openbare ruimte. Om aan dat laatste aspect tegemoet te komen in de woonbuurten en op de bedrijventerreinen, is vanaf 2016 de jaarlijkse onderhouds- en investeringsruimte verhoogd met € 500.000. Bij renovaties kunnen dan op bescheiden schaal verbeteringen worden aangebracht. Bij behandeling van het meerjarenperspectief 2018 is door de raad besloten om het budget voor structurele investeringsruimte opnieuw met € 500.000 te verhogen voor verbeteringsmaatregelen aangaande de hoofdwegenstructuur. Door met name de beschikbaarstelling van deze extra middelen voor woonbuurten, bedrijventerreinen en de hoofdwegenstructuur dient de bestuurlijke en politieke ambitie om niveau B te realiseren, haalbaar te blijven.

Deze ambities sluiten ook aan op de Toekomstvisie Oosterhout 2030, die een gemeenschappelijk gedragen beeld geeft van de ontwikkeling van de gemeente op de middellange termijn. De ambities uit de Toekomstvisie zijn onder meer vertaald naar opgaven die betrekking hebben op het fysieke domein. Bezuinigingen Op basis van het Jaarprogramma Openbare Ruimte (JOR) vindt de programmering van het wegonderhoud plaats, in het kader van cyclisch onderhoud in de openbare ruimte. Het op een aanvaardbaar niveau houden van de kwaliteit is uitgangspunt. Ter dekking dienen zowel middelen uit de exploitatie als uit de investeringen. Vanaf 2020 is dit budget verlaagd met € 300.000. Dit bedrag zal primair worden gevonden in het versoberen of uitstellen van verbeteringen op de hoofdwegenstructuur. Onderhoudsmaatregelen in de woonbuurten blijven onverminderd de aandacht krijgen. De effecten van deze maatregelen op de onderhoudstoestand van de wegen worden gemonitord. Op dit moment zijn nog geen uitspraken te doen of de beoogde en beleidsmatig vastgestelde kwaliteitsniveaus worden gehaald. De gemeente Oosterhout huurt jaarlijks een onafhankelijk inspectiebureau in dat ongeveer een derde van het wegareaal inspecteert. Alle straten komen eens in de 3 jaar aan de beurt, het is een soort cyclus.

Op basis van de uitgevoerde inspecties kan het onafhankelijk bureau vaststellen of wordt voldaan aan kwaliteitsniveau B. Indien er bijzonderheden zijn wordt dit gemeld via de concernrapportages en de jaarrekening. Indien er geen bijzonderheden zijn -hetgeen regelmatig is voorgekomen- wordt er niets gemeld. Eigenlijk wordt er alleen gecommuniceerd indien er iets mis is. Bevinding norm: -

De beschikbare budgetten bleken in de periode 2013-2015 onvoldoende voor de kwaliteitsambitie van de gemeente. Via de meerjarenperspectieven zijn in 2016 en 2018 de budgetten verhoogd om aan de kwaliteitsambitie te voldoen.

-

Uit de diverse documenten is onvoldoende herleidbaar of aan het gewenste kwaliteitsniveau B voor het areaal wordt voldaan en of dit -ook naar de toekomst- op peil blijft. Het is op basis van de aangeleverde documenten niet vast te stellen of er een kloof is tussen feitelijke en gewenste situatie, met andere woorden of er sprake is (geweest) van 18

achterstallig onderhoud (in bepaalde delen van het areaal). Uit de interviews met de ambtelijke organisatie ontstaat het beeld dat door het beschikbaar komen van extra financiële middelen in 2016 en 2018 het gewenste kwaliteitsniveau kon worden gerealiseerd. De resultaten van de jaarlijkse onafhankelijke inspecties die gericht zijn op behoud van kwaliteitsniveau B, bevestigen het beeld dat aan het gewenste kwaliteitsniveau wordt voldaan. De gemeentelijke organisatie doet echter geen verslag aan de raad over de resultaten van de jaarlijks uitgevoerde inspecties indien ‘het kwaliteitsniveau op orde’ is. De afgelopen jaren is hierover niet gerapporteerd, waaruit verondersteld mag worden dat aan de gewenste kwaliteit werd voldaan. Voor de raad is dit echter niet kenbaar. -

Sinds 2020 is er bezuinigd op het onderhoud van de hoofdwegenstructuur. De structurele effecten hiervan kunnen nog niet worden beoordeeld, maar worden wel gemonitord. De resultaten van de monitoring worden naar verwachting aan het eind van het jaar bekend. De ambitie blijft onverminderd om het kwaliteitsniveau B te continueren, ook al is de verwachting -zo blijkt uit de interviews- dat deze ambitie onder druk komt te staan.

3.2.2 Feitelijke omgang met het kader bij afwijkingen en wijzigingen De tweede onderzoeksvraag in dit onderdeel is: hoe wordt omgegaan met afwijkingen van het kader? Op deze vraag is onderstaande norm van toepassing. 7. De gemeenteraad wordt periodiek geïnformeerd over de voortgang van het wegonderhoud en over afwijkingen van en wijzigingen op het beleidskader en het financiële kader. Het informatieraamwerk voor de raad bestaat uit de periodieke documenten in het kader van planning en control (de P&C-cyclus van de gemeente). De belangrijkste daarvan zijn het meerjarenperspectief, de programmabegroting, de jaarstukken en de concernrapportages (corap’s). De informatie in deze documenten is het kader waaraan voortgang en eventuele afwijkingen zijn te relateren, ook voor het wegonderhoud. De paragraaf ‘Onderhoud kapitaalgoederen’, onderdeel Wegen, is het meest gedetailleerd in zowel de begroting als jaarstukken. In de begroting vermeldt deze paragraaf het totaalbudget voor wegonderhoud, alsmede het deel daarvan dat bestemd is voor het wegwerken van achterstallig onderhoud. Daarnaast vermeldt de paragraaf projecten. Reguliere onderhoudsprojecten worden niet afzonderlijk vermeld. Afwijkingen of dreigende overschrijdingen worden door de gemeentelijke organisatie op proactieve wijze gemeld aan het college en de raad.

Dit doet zich hoofdzakelijk voor bij grote projecten die samenhangen met wegreconstructies, die tegelijkertijd een maatschappelijke en politieke impact hebben. Bij grotere overschrijdingen wordt aan de raad om aanvullende dekking gevraagd. Deze dekking kan gerealiseerd worden door te schuiven met projecten binnen het JOR (soms kan een project later worden opgestart of is er vertraging ontstaan) of door gebruik te maken van de algemene reserves. Deze keuzes worden in overleg met de raad gemaakt. Op het reguliere budget voor onderhoud vinden nooit afwijkingen plaats. De reden hiervoor is dat binnen het budget bepaald wordt welk onderhoud van wegen wordt uitgevoerd. Deze werkwijze wordt al jaren gehanteerd, maar voor de ‘buitenstaander’, waaronder raadsleden, ontbreekt transparantie over de achterliggende afwegingen en het halen van de gewenste kwaliteit. In het huidige (wegbeheer)proces is het JOR een van de belangrijkste documenten. De uitgangspunten, keuzes en overwegingen die leiden tot specifieke projecten en maatregelen, zoals die zijn opgenomen in het JOR, is onvoldoende transparant voor college en raad. Bij afwijkingen wordt niet duidelijk wat de effecten zijn op het geheel van het wegonderhoud. 19

Wij zien in andere gemeenten dat vaak gekozen wordt voor aparte beleids- en beheerplannen Wegen, waarin de sectorale kaders en beheerstrategie zijn opgenomen met de benodigde middelen om het beoogde ambitieniveau te realiseren. De laatste tijd zien wij ook een ontwikkeling dat gekozen wordt voor het opstellen van integrale beheerplannen, waarin de samenhang en vertaling van de maatschappelijke thema’s (klimaatadaptatie, duurzaamheid, participatie) richting het wegonderhoud wordt gemaakt. Casus Bromtol De casus Bromtol is een actueel voorbeeld van de wijze waarop beheer, onderhoud, mobiliteitsknelpunten en inrichtingswensen in één project en proces samenkomen. De primaire aanleiding voor de aanpassingen aan de Bromtol is een verkeerkundig knelpunt: de doorstroming op de rotonde. Om alle opgaven samen te brengen en de omgeving hierbij goed te betrekken is een klankbordgroep ingericht. Vanuit deze klankbord zijn aanvullende wensen ingebracht. Alles is samengebracht in één project, waarvoor ook één wethouder verantwoordelijk is. Naast de reeds gereserveerde middelen voor wegonderhoud zijn, om invulling te geven aan de aanvullende opgaven, extra financiële middelen nodig. Het integrale plan is uitgewerkt in een ontwerp, de extra benodigde middelen zijn ingebracht middels een apart raadsvoorstel.

Deze casus illustreert dat in geval van voorziene overschrijdingen van budgetten en van afwijkingen ten gevolge van aanvullende opgaven, door de gemeentelijke organisatie op actieve en tijdige wijze melding wordt gedaan aan de raad en nadere raadsvoorstellen worden opgesteld. Bevinding norm: -

De documenten uit de P&C-cyclus bieden inzicht in de voortgang of afwijkingen van gepland wegonderhoud. Deze afwijkingen hebben veelal betrekking op grote projecten, en worden op proactieve wijze en tijdig gemeld.

-

In geval de raad besluit over afwijkingen of wijzigingen, wordt bij de besluitvorming aangegeven welke implicaties dit op het geheel van wegonderhoud heeft. In eerste instantie wordt bezien of binnen de bestaande budgetten tot een oplossing kan worden gekomen. Als dit niet het geval is wordt een beroep gedaan op de algemene reserves.

-

Op het budget voor regulier onderhoud zijn geen afwijkingen -in de vorm van overschrijdingen- geconstateerd. Dit budget is kennelijk door de jaren heen toereikend gebleken om het reguliere onderhoud op het gewenste kwaliteitsniveau uit te voeren.

3.3

Systematiek wegonderhoud

3.3.1 Systematiek wegonderhoud De onderzoeksvraag in dit onderdeel is: welke systematiek wordt gehanteerd bij het wegonderhoud? Het gaat hier om beleidsmatige systematiek en de systematiek voor het vaststellen van de feitelijke wegenkwaliteit. Op de onderzoeksvraag in dit onderdeel zijn vier normen van toepassing. a.

Meerjarenplan

8. Het beleidskader omvat een adequaat en actueel meerjarenplan voor het beheer en onderhoud van wegen. De gemeente Oosterhout werkt niet met een meerjarenplan of een sectoraal beheerplan voor wegen, maar met een jaarplan, het Jaarprogramma Openbare Ruimte (JOR). Het JOR is laatstelijk -eind 2018- voor het eerst tweejaarlijks opgesteld vanwege capaciteitsproblemen. Daarvoor had 20

het JOR een looptijd van een jaar. Het waren altijd uitgebreide boekwerken, waarin per project omschreven stond wat de doelstellingen waren en welk budget beschikbaar was. Deze capaciteitsproblemen ontstonden wegens extra werk uit woningbouwprojecten. In overleg met het college is besloten om te experimenteren met een tweejaarlijkse JOR die compacter van aard is, maar waar de urgentie van de uit te voeren werkzaamheden wel goed zichtbaar is. Het wegonderhoud is onderdeel van het JOR. Het betreft in feite cyclische planningen van werkzaamheden voor interne en externe uitvoering van het wegonderhoud. Het JOR wordt vastgesteld door het college en ter informatie aan de raad aangeboden. De jaarplanning is voor een deel zichtbaar in de programmabegroting; die vermeldt namelijk de projecten voor wegonderhoud, maar niet het reguliere onderhoud. Deze laatste vorm van onderhoud is een vast terugkerend budget, waarbinnen het jaarlijkse reguliere onderhoud moet plaatsvinden. Bevinding norm: -

De gemeente Oosterhout werkt niet met een beleidskader waaraan een meerjarenplan is gekoppeld. In zoverre is er niet sprake van een lange termijnvisie met een daarbij passende uitvoeringsplanning. Oosterhout werkt daarentegen voor de uitvoering van het wegonderhoud met het JOR dat een periode beslaat van bijna twee jaar. Eerder werd het JOR jaarlijks opgesteld en was gedetailleerder van aard. b.

Jaarplanning

9. De gemeente werkt met een jaarplanning voor het uitvoeren van wegonderhoud (groot onderhoud, klein onderhoud en vervanging) die gebaseerd is op de actuele staat van het wegenareaal. In het JOR zijn voor het wegonderhoud de werken, projecten en locaties opgenomen waar werkzaamheden plaatsvinden. Het projectenoverzicht uit het JOR bevat een beschrijving op hoofdlijnen van de inhoud van het project, de situeringen, geografische afbakening, de aanleiding en urgentie die ten grondslag liggen aan de prioritering. Het JOR biedt tevens inzicht in de financiële omvang. De gegevens en documenten die de onderbouwing van het JOR vormen, dienen tevens als plannings- en sturingsinstrument. Het opstellen en vervolgens realiseren van het jaarprogramma is een doorlopend proces, van programmeren, plannen en bewaken, ontwerpen, realiseren en evalueren van projecten. Dat proces vormt één geheel en beslaat een periode van bijna twee jaar. Er wordt steeds gewerkt aan het optimaliseren van het proces van het opstellen en uitvoeren van het JOR. Er zit het hele jaar veel dynamiek in het JOR. Projecten lopen vertraging op, er komen spoedklussen, er ontstaan financiële complicaties, etc. In de projecten in het JOR is in hoofdlijnen de volgende verdeling te maken: 1. 2. 3.

(regulier) Onderhoud- en beheerprojecten Reconstructies Stedelijke uitbreidingen en ontwikkelingen

Dashboards Mede ter ondersteuning van het JOR werkt de gemeente Oosterhout met zogeheten dashboards, een financieel sturings- en monitoringsysteem voor de gemeentelijke organisatie. Dashbords bevatten onder meer: -

een overzicht per gebied van het wegonderhoud overzichten op projectniveau prognoses aangegane verplichtingen, financiële status van projecten 21

-

monitoringssysteem urenbesteding

Op basis van dashboards kunnen afwijkingen onmiddellijk worden gesignaleerd en gemeld. Het JOR, het beheersysteem openbare ruimte (waaronder ook de visuele inspecties vallen) en de dashboards, bieden gezamenlijk voor de interne gemeentelijke organisatie een overzicht van het wegbeheer en -onderhoud dat veel gedetailleerder is dan de programmabegroting. Het reguliere onderhoud wordt niet gespecificeerd in de begroting. De interne jaarplanning (dat wil zeggen de planning die ambtelijk wordt gehanteerd) daarentegen omvat alle werkzaamheden in relatie tot wegonderhoud, zowel het uit te voeren reguliere onderhoud als de projecten in de openbare ruimte. Die planning wordt opgesteld met als uitgangspunten het jaarbudget en de nagestreefde kwaliteitsniveaus van het areaal en actuele informatie. Verder moet rekening gehouden worden met logistieke uitvoerbaarheid. Uit het gesprek met een delegatie van de raad kwam naar voren dat de afwegingen die ten grondslag liggen aan de uiteindelijke vaststelling van het JOR niet transparant zijn. Raadsleden gaven aan dat er voor hun sprake is van een black box; Zij begrijpen de toegepaste systematiek niet en zijn vaak het overzicht kwijt. In het JOR is volgens de raadsleden de relatie met de beleidsuitgangspunten voor het wegonderhoud en de gehanteerde systematiek niet te overzien.

Ter illustratie van de relatieve complexiteit van het gehele proces wegbeheer en wegonderhoud verwijzen we naar bijlage 2. Hierin is een schema opgenomen dat is aangereikt door de gemeentelijke organisatie en een overzicht biedt van het gehele proces. De gemeentelijke organisatie bereidt in overleg met het college een nieuwe uitvoeringsplanning voor met betrekking tot de projecten voor wegonderhoud voor 2021. Alle projecten komen in deze planning te staan inclusief de urgentiebepaling. Begin oktober 2020 wordt deze informatie gedeeld en doorgenomen met de gemeenteraad. Op deze wijze wordt de raad meer aan de voorkant meegenomen in de keuzes die het college maakt. Bevinding norm: -

De gemeente Oosterhout werkt met jaarplanningen voor onderhoud die qua systematiek zijn gebaseerd op de actuele staat van het onderhoud.

-

Het JOR, het beheersysteem openbare ruimte (waaronder ook de visuele inspecties vallen) en de dashboards, zorgen voor een gedetailleerd overzicht van de planning van de uit te voeren werkzaamheden.

-

Voor raadsleden zijn de afwegingen die ten grondslag liggen aan de opstelling van het JOR en de criteria die hierbij worden gehanteerd onvoldoende kenbaar. Zij hebben behoefte aan meer transparantie en een goede onderbouwing. Vandaar dat de organisatie wil gaan werken met actueel en overzichtelijk beleid en een duidelijk afwegingskader. Deze voornemens en verbeterpunten zijn op 13 oktober jongsleden gepresenteerd aan de raad tijdens een digitale informatiebijeenkomst. c.

Vaststelling planningen

10. De (meerjaren)planningen zijn vastgesteld door college en raad en is financieel vertaald in de begroting. Het JOR wordt ambtelijk voorbereid en opgesteld en bevat de uitvoeringsplanning voor het 22

wegonderzoek. De basis is rationeel en deskundig. Het JOR wordt door het college vastgesteld en ter informatie aan de raad gezonden. De begroting is enerzijds richtinggevend voor de uitvoeringsplanning (hoeveel geld is er beschikbaar voor de uitvoering van het wegonderhoud). Anderzijds bevat het JOR alle projecten die voorzien zijn om te worden uitgevoerd en waarvoor dekking moet zijn in de begroting. Dit kan ook leiden tot begrotingswijzigingen. Zoals eerder opgemerkt is het detailniveau van de informatie voor zowel college als raadsleden beperkt. College en raad hebben behoefte aan meer transparante en onderbouwde informatie om hun kaderstellende en controleren taak te kunnen uitvoeren. Bevinding norm: -

De (meerjaren) planningen zijn vastgesteld door het college en worden ter informatie aangeboden aan de raad. De planningen zijn gebaseerd op de programmabegroting en de beschikbare budgetten. d.

Systematiek bepaling onderhoudsstaat

11. De gemeente hanteert een erkende en heldere systematiek voor het bepalen van de onderhoudsstaat van het wegenareaal. De gemeente Oosterhout voert jaarlijks (visuele) inspecties uit op basis van de CROW-systematiek, waarbij de meeste wegen om de drie jaar visueel aan bod komen. De inspecties worden voor een groot deel uitgevoerd door een onafhankelijk gespecialiseerd bureau. Uit de inspecties kan ook worden afgeleid of wordt voldaan aan kwaliteitsniveau B. De data en resultaten worden ingelezen c.q. verwerkt in het beheersysteem openbare ruimte (BOR). De resultaten van de inspecties zijn weer richtinggevend voor de te plannen uitvoering van het onderhoud, waarbij ook een relatie wordt gelegd met eventuele andere werkzaamheden (integrale benadering en ‘werk met werk’ maken) en de financiering via de programmabegroting. De gedetailleerde jaarplanningen voor wegonderhoud (regulier en projecten) zijn opgenomen in het JOR. Hierop wordt ambtelijk de werkvoorraad bepaald. Ook voor de gehanteerde systematiek voor wegeninspecties geldt dat raadsleden niet kunnen overzien welke kwaliteitscriteria worden gehanteerd en hoe de resultaten van weginspecties doorwerken in het JOR en aparte uitvoeringsplannen. Bevinding norm: -

De gemeente Oosterhout hanteert een vaste systematiek voor de uitvoering van het wegonderhoud. Op basis van visuele inspecties wordt de staat van het onderhoud bepaald en kan worden afgeleid of wordt voldaan aan kwaliteitsniveau B. Dit vindt zijn doorwerking in de planning en uitvoering van de onderhoudswerkzaamheden.