10 tijd voor democratie

Tijd voor democratie? Een onderzoek naar de tijdsbesteding van gemeenteraadsleden en de tevredenheid hiermee

Figuur 1-1 Raadzaal gemeente Den Helder (1928)

Tijd voor democratie? Een onderzoek naar de tijdsbesteding van raadsleden en de tevredenheid hiermee

Door Dirk-Jan Stoffer 2892006 d.stoffer-1@student.utwente.nl

Masterscriptie, ingediend ter gedeeltelijke invulling van de graad Master of Science, programma Public Administration, Universiteit Twente 28 augustus 2024

Begeleiding: Dr. P.J. Klok Dr. H. Van der Kolk

2

Voorwoord Voor u ligt de masterscriptie ‘’Tijd voor democratie?’’ Een onderzoek naar de tijdsbesteding van gemeenteraadsleden en de tevredenheid hiermee. In deze scriptie is, ter voltooiing van de master Public Administration, onderzoek gedaan naar de tijdsbesteding van gemeenteraadsleden, specifiek op de tevredenheid over deze tijdsbesteding en hoe deze tevredenheid verbeterd kan worden. Deze scriptie is geschreven in het kader van mijn afstudeerproces van de masterstudie Public Administration aan de Universiteit Twente. Gedurende mijn eerdere studie Bestuurskunde/Overheidsmanagement aan de Thorbecke Academie te Leeuwarden, heb ik via een stage in 2020 het lokaal bestuur van binnenuit mogen leren kennen. Bij de griffie van de gemeente Heerenveen heb ik het vak van de griffier leren kennen en is er liefde voor het lokaal bestuur ontstaan; de lokale democratie had mijn interesse gekregen. Op een gegeven moment werd voor mij duidelijk hoeveel uren een inwoner eigenlijk besteed om raadslid te zijn. Uit pure interesse en nieuwsgierigheid of de tijd niet efficiënter besteed kon worden, heb ik in 2023 ervoor gekozen om mijn masterscriptie te doen over de tijdsbesteding van raadsleden. Ik wil graag mijn dank uitspreken aan Pieter-Jan Klok en Henk van der Kolk voor de hulp bij dit onderzoek en het klaar staan wanneer ik vragen had.

Daarnaast spreek ik mijn dank uit aan de respondenten van de enquête, zonder hen was dit onderzoek niet mogelijk geweest. Tot slot wil ik mijn familie, kennissen, collega’s en vrienden bedanken voor hun steun en interesse tijdens het proces van afstuderen. Hun adviezen, tips en feedback hebben mede mogelijk gemaakt dat deze scriptie is geworden tot wat hij is.

Ik wens u veel leesplezier toe! Dirk-Jan Stoffer Leeuwarden, 28 augustus 2024

3

Samenvatting In eerdere onderzoeken over raadsleden is naar voren gekomen dat raadsleden niet altijd even tevreden zijn met hoe zij hun beschikbare tijd voor het raadswerk kunnen besteden. Zo bleek de tevredenheid van raadsleden over hun tijdsbesteding 54,3% bij een recent onderzoek. Naar aanleiding van onder andere dit onderzoek is verder verdiepend onderzoek verricht naar de redenen achter deze tevredenheid en ontevredenheid. Het doel van dit onderzoek is om te onderzoeken welke redenen raadsleden hebben om ontevreden te zijn over hun tijdsbesteding, welke maatregelen deze ontevredenheid zouden kunnen beïnvloeden, en in hoeverre deze maatregelen de ontevredenheid daadwerkelijk zullen beïnvloeden. Dit onderzoek richt zich op middelgrote gemeenten, leden van de M50 om precies te zijn. Tijdens het onderzoek staat de volgende hoofdvraag centraal: "In hoeverre kunnen de Nederlandse gemeenteraden bijdragen aan een verhoogde tevredenheid van raadsleden over de tijdsbesteding van het raadslidmaatschap?" Om antwoord te geven op de hoofdvraag is er deskresearch gedaan naar de redenen waarom raadsleden ontevreden zijn met hun tijdsbesteding, waarom specifiek de griffier een rol kan spelen bij het beïnvloeden van de tijdsbesteding en welke mogelijke maatregelen er zijn om de tijdsbesteding van raadsleden te beïnvloeden.

Aan de hand van een enquête is er fieldresearch gedaan, hierbij zijn raadsleden gevraagd naar onder andere werkdruk, efficiëntie met tijdsbesteding en de verwachte gevolgen van de maatregelen op de tijdsbesteding en de kwaliteit van werkzaamheden binnen deze tijdsbesteding. Uit de resultaten is naar voren gekomen dat raadsleden kampen met een redelijk hoge werkdruk en een redelijk lage efficiëntie met de tijdsbesteding. De voorgestelde maatregelen bieden echter geen soelaas; raadsleden verwachten dat deze geen tot weinig effect zullen hebben op de hoeveelheid uren die zij steken in het lidmaatschap van de raad en de werkzaamheden die zij uitvoeren in deze uren. Op basis hiervan wordt aanbevolen om de voorgestelde maatregelen niet te implementeren. Er wordt aanbevolen om vervolgonderzoek te doen naar hoe de huidige mate van ondersteuning effectiever gemaakt kan worden. Er is dan geen sprake van méér ondersteuning, maar wel betere ondersteuning.

4

Inhoudsopgave 1.

2.

Inleiding.......................................................................................................................................... 8 1.1.

Probleemstelling .................................................................................................................... 8

1.2.

Relevantie............................................................................................................................. 10

1.3.

Leeswijzer ............................................................................................................................ 10

Theoretisch kader ........................................................................................................................ 11 2.1. 2.1.1.

Rollen van de raad ........................................................................................................... 11

2.1.2.

Tijdsbesteding van raadsleden ......................................................................................... 13

2.1.3.

Maatregelen van raadsgriffies.......................................................................................... 18

2.1.4.

Inzet van maatregelen ...................................................................................................... 20

2.1.5.

Overzicht vervolggebruik theorieën ................................................................................ 25

2.2.

4.

Werkdruk ......................................................................................................................... 26

2.2.2.

Efficiëntie van de tijdsbesteding...................................................................................... 27

2.2.3.

Effect van maatregelen om tijdsbesteding te beïnvloeden ............................................... 27 Conceptualisatie .................................................................................................................. 28

Onderzoeksopzet ......................................................................................................................... 30 3.1.

Operationalisatie ................................................................................................................. 32

3.2.

Validiteit en betrouwbaarheid ............................................................................................. 34

Mogelijke maatregelen in de praktijk ....................................................................................... 36 4.1.

Werkdruk .............................................................................................................................. 36

4.2.

Efficiëntie van werkzaamheden ............................................................................................ 38

4.3.

Verwacht effect van maatregelen ......................................................................................... 43

4.3.1.

Verwacht effect van maatregelen op werkdruk ............................................................... 43

4.3.2.

Verwacht effect van maatregelen op efficiëntie met tijdsbesteding ................................ 45

4.4. 5.

Definities .............................................................................................................................. 26

2.2.1.

2.3. 3.

Theoretische achtergrondinformatie.................................................................................... 11

Vergelijking theorie en praktijk ........................................................................................... 50

Conclusie, discussie en aanbevelingen ....................................................................................... 57 5.1.

Conclusie.............................................................................................................................. 57

5.2.

Discussie .............................................................................................................................. 58

5.3.

Aanbevelingen ...................................................................................................................... 60

Literatuurlijst ...................................................................................................................................... 61 6.

Bijlagen ......................................................................................................................................... 63 6.1.

Figuren................................................................................................................................. 63

6.2.

Bijlage 2 Enquête vragen ..................................................................................................... 64 5

6.3.

Uitkomsten enquête .............................................................................................................. 69

6.4.

Bijlage 3 M50 leden ............................................................................................................. 72

Lijst van tabellen en figuren Figuur 1-1 Raadzaal gemeente Den Helder (1928) ................................................................................. 1 Tabel 2.1 Indicatief overzicht raadsinstrumenten (Weterings, 2013).................................................... 11 Figuur 2.1 Tijdsverdeling tussen bestuurlijke, volksvertegenwoordigende en overige taken (Daadkracht, 2007-2021)....................................................................................................................... 13 Figuur 2.2 Grafische weergave tevredenheid per nevenfunctie (Daadkracht, 2021) ............................ 15 Figuur 2. 3 Grafische weergave mate van werkdruk (Van Wijnen, 2015) ............................................ 16 Tabel 2. 2 Overzicht controlerende en kaderstellende instrumenten..................................................... 19 Figuur 2. 4 Infographic ''Voor een krachtige raad'' (VNG, 2020) ......................................................... 21 Tabel 2. 3 Overzicht hulptroepen (Schram et al, 2017)......................................................................... 22 Tabel 2. 4 Conptualisatie werkdruk en efficiëntie met tijdsbesteding................................................... 29 Tabel 2. 5 Concept maatregelen die tijdsbesteding beïnvloeden........................................................... 29 Figuur 2.

5 Conceptueel Model ............................................................................................................. 30 Tabel 3. 1 Overzicht maatregelen .......................................................................................................... 31 Tabel 3. 2 Operationalisering van tevredenheid met tijdbesteding ....................................................... 32 Tabel 3. 3 Operationalisering van effect van maatregelen die tijdsbesteding beïnvloeden ................... 33 Tabel 3. 4 Normering mate van werkdruk en efficiëntie met tijdsbesteding......................................... 34 Tabel 3. 5 Normering effect op werkdruk ............................................................................................. 34 Tabel 3. 6 Normering effect op efficiëntie van tijdsbesteding .............................................................. 34 Tabel 4. 1 Frequentie van totaal aantal bestede uren per week ............................................................. 37 Tabel 4. 2 Frequentie van totaal gewenste aantal uren per week .......................................................... 37 Tabel 4. 3 Overzicht werkdruk per categorie ........................................................................................ 38 Tabel 4.

4 Gemiddelde Hoeveelheid uren per bestuurlijke taak............................................................ 39 Tabel 4. 5 Gewenst aantal uren per bestuurlijke taak ............................................................................ 39 Tabel 4. 6 Overzicht frequentie verschil in efficiëntie bestuurlijke werkzaamheden ........................... 40

6

Tabel 4. 7 Gemiddeld aantal uren per volksvertegenwoordigende taak ................................................ 41 Tabel 4. 8 Gemiddeld aantal gewenste uren per volksvertegenwoordigende taak ................................ 41 Tabel 4. 9 Overzicht frequentie efficiëntie volksvertegenwoordigende werkzaamheden ..................... 42 Tabel 4. 10 Invloed van maatregelen op totale tijdsbesteding .............................................................. 43 Tabel 4. 11 Invloed van meer ondersteuning vanuit een ....................................................................... 44 (nieuw te introduceren) fractie assistent op de hoeveelheid uren .......................................................... 44 Tabel 4. 12 Invloed van meer mogelijkheden om te spreken met inwoners ......................................... 44 op de hoeveelheid uren .......................................................................................................................... 44 Tabel 4. 13 Invloed van maatregelen op bestuurlijke rol en werkzaamheden....................................... 45 Tabel 4. 14 Invloed van maatregelen op volksvertegenwoordigende rol en werkzaamheden .............. 46 Tabel 4.

15 Invloed van meer ondersteuning vanuit de griffie op de hoeveelheid uren bij bestuurlijke werkzaamheden ..................................................................................................................................... 47 Tabel 4. 16 Invloed van meer ondersteuning vanuit de griffie op de hoeveelheid uren bij volksvertegenwoordigende werkzaamheden ......................................................................................... 47 Tabel 4. 17 Overzicht rapportcijfers eigen kwaliteit van werkzaamheden per taak .............................. 48 Tabel 4. 18 Effect van maatregelen op kwaliteit van werkzaamheden ................................................. 49 Tabel 4. 19 Rapportcijfers algemene beoordeling maatregelen ............................................................ 50 Tabel 4. 20 Frequenties effect maatregelen met gemiddelde score ....................................................... 54 Tabel 4. 21 Effect van maatregelen bij gezonde werkdruk ................................................................... 55 Tabel 4. 22 Effect van maatregelen bij geen werkdruk ......................................................................... 56 Tabel 6. 1 Overzicht werkdruk en totale tijdsbesteding per week .........................................................

64 - 1 Bestuurlijk ........................................................................................................................................ 71 2 Volksvertegenwoordigend.................................................................................................................. 71

7

1. Inleiding De gemeenteraad vormt binnen het gemeentelijk bestuur het hart van de lokale democratie. Niet voor niets wordt veelal aangegeven dat de gemeenteraad het hoogste orgaan van de gemeente is. Naast de functie van medebewind, heeft de raad haar eigen democratische functies om de lokale democratie in actie te brengen. De raad bestaat naar rato van het aantal inwoners uit negen tot vijfenveertig raadsleden, van de gemeenten Schiermonnikoog tot Amsterdam. Al deze raadsleden krijgen één keer in de twee tot drie jaar de mogelijkheid om deel te nemen aan het Nationale Raadsledenonderzoek, uitgevoerd door onderzoeksbureau Daadkracht. (2021). Dit onderzoek biedt sinds 2007 inzicht in onder andere de tijdsbesteding en overige werkzaamheden van raadsleden. De verschillende resultaten in dit onderzoek geven dan ook gemiddeldes zoals urenbesteding per week, bijvoorbeeld verdeeld over grootte van gemeenten. Het meest recente onderzoek gaat terug naar 2021, waarin het onderzoek voor de zevende keer werd uitgevoerd en waaruit bleek dat de gemiddelde tijdsbesteding aan het raadslidmaatschap 16,75 uur per week betrof.

1.1.

Probleemstelling

Eén van de uitkomsten van het laatste onderzoek van Daadkracht biedt mogelijkheid tot verder verdiepend en verklarend onderzoek. In het onderzoek wordt namelijk aangetoond, naast de genoemde gemiddelde tijdsbesteding per week, wat de mate van tevredenheid over deze uren is. Deze tevredenheid lag op 54,3 %. Hieruit kan geconcludeerd worden dat een krappe meerderheid van de raadsleden tevreden is met de tijdsbesteding, het biedt echter onvoldoende inzicht in de redenen waarom dit een krappe meerderheid betreft. Ook biedt het onvoldoende inzicht in het feit dat 45,7% van de raadsleden ontevreden is met de tijd die zij besteden aan het zijn van raadslid en alles wat daarbij komt kijken. Het is volgens onderzoeksbureau Daadkracht moeilijk om specifieke redenen te geven waarom raadsleden tevreden of ontevreden zijn over hun tijdsbesteding. Een aantal minder specifieke redenen zijn er wel te geven, in termen van de grootte van de gemeente neemt bijvoorbeeld het aantal ontevreden raadsleden toe naarmate de gemeente groter wordt, en fractievoorzitters werken bijvoorbeeld langer en zijn minder tevreden. Het is volgens Daadkracht niet uit te sluiten dat andere, meer specifieke factoren een rol spelen bij de tevredenheid over de tijdsbesteding. (Daadkracht, 2021).

8

In dit voorliggende onderzoek zal er daarom een verdiepende slag geslagen worden door te onderzoeken welke redenen raadsleden hebben om mogelijk ontevreden te zijn met hun tijdsbesteding. Het onderzoek zal betrekking hebben op de middelgrote gemeenten van Nederland. De keuze hiervoor heeft ten eerste te maken met het tijdspad van dit onderzoek. Ten tweede telt Nederland in totaal 8462 raadsleden (Raadslid.nu, 2023). Het zal vrijwel onmogelijk zijn om al deze raadsleden te laten participeren in dit onderzoek. De term ‘’middelgroot’’ wordt gedefinieerd aan de hand van de M50 (z.d.). De M50, een Nederlandse netwerkorganisatie, definieert deze term als gemeenten met inwoners tussen de 30.000 en 80.000. In april 2024 telde de M50 61 middelgrote gemeenten als leden. Er is gekozen voor deze definitie omdat middelgrote gemeenten over het algemeen, generaliserend, te maken hebben met een brede omvang van problematiek en zijn daarmee representatief voor een groot deel van de Nederlandse gemeenten. Deze 61 gemeenten zijn daarmee ook afgebakend als steekproef en vindbaar in bijlage 3. Trapsgewijs zal onderzocht worden welke redenen raadsleden hebben om ontevreden te zijn over hun tijdsbesteding, welke maatregelen deze ontevredenheid zou kunnen beïnvloeden, en in hoeverre deze maatregelen de ontevredenheid daadwerkelijk zullen beïnvloeden.

Om deze vragen te kunnen beantwoorden is ten eerste de volgende onderzoeksvraag opgesteld: ‘’In hoeverre kunnen de Nederlandse gemeenteraden bijdragen aan een verhoogde tevredenheid van raadsleden over de tijdsbesteding van het raadslidmaatschap?’’ Om deze onderzoeksvraag op een gedegen en complete manier te kunnen beantwoorden, is er gekozen om te werken met de volgende sub-vragen: 1. Welke redenen zijn van invloed op de tevredenheid van raadsleden over de tijdsbesteding van het raadslidmaatschap? 2. Welke maatregelen heeft de raadsgriffie als het gaat om invloed uitoefenen op de tevredenheid van tijdsbesteding? 3. Welke andere maatregelen kunnen invloed hebben op de tevredenheid van raadsleden met hun tijdsbesteding? 4. In hoeverre verwachten raadsleden dat gegeven mogelijke maatregelen invloed zullen hebben op hun tevredenheid van tijdsbesteding?

9

1.2.

Relevantie

Dit onderzoek is op twee manieren relevant. Ten eerste is dit onderzoek maatschappelijk relevant omdat dit onderzoek een mogelijke bijdrage kan leveren aan het verhogen van de tevredenheid rondom tijdsbesteding van raadsleden. Dit kan mogelijk zorgen voor een efficiëntere tijdsbesteding. Een efficiëntere gemeenteraad kan bijdragen aan een betere (lokale) democratie. Daarnaast zou dit onderzoek ook kunnen bijdragen aan een positiever beeld over het ambt als raadslid, wat het mogelijk interessanter maakt om raadslid te worden. Ten tweede kan dit onderzoek wetenschappelijk relevant genoemd worden omdat het verschillende eerdere onderzoeken combineert en verder uitbreidt met een enquête waarmee de meest recente opvattingen van raadsleden over hun tijdsbesteding opgehaald worden.

1.3.

Leeswijzer

In het vervolg van dit onderzoek zal er ten eerste gekeken worden naar het theoretisch kader, waarin verschillende concepten en gebruikte theorieën een verdere duiding krijgen. In dit theoretisch kader zullen de eerste, tweede en derde deelvraag integraal behandeld worden. Na het theoretisch kader zullen de resultaten van dit onderzoek gepresenteerd worden, bestaande uit de beantwoording van de vierde deelvraag waar een enquête voor is uitgezet. Daarnaast zal er een vergelijking worden gemaakt tussen de theorie en de uitkomsten van de enquête. Tot slot zal er vanuit de gevonden resultaten een conclusie worden gepresenteerd, met daarbij aanbevelingen en overdenkingen voor vervolgonderzoek.

10

2. Theoretisch kader 2.1.

Theoretische achtergrondinformatie

2.1.1. Rollen van de raad Sinds 2002 is de gemeenteraad omgevormd naar het dualistische stelsel, waarin de rollen van de gemeenteraad gescheiden zijn van burgemeesters en wethouders (B&W). Door deze dualisering beoogde de Rijksoverheid enerzijds dat raadsleden beter in staat zouden zijn het college van B&W te controleren en anderzijds dat zij meer tijd en ruimte zouden krijgen om ‘’responsief te zijn ten aanzien van de burgerij’’. Hiertoe werd een structuurhervorming doorgevoerd die zou moeten leiden tot een verandering van de rolopvattingen en het rolgedrag van raadsleden. (De Groot, M., Denters, B., & Klok, P.J. (2010). Vanuit deze dualisering zijn sindsdien drie rollen op te maken, welke de raad uit dient te voeren. Deze drie rollen zijn te onderscheiden in een kaderstellende rol, een controlerende rol, en een volksvertegenwoordigende rol. Vanuit deze rollen zijn er diverse (mogelijke) taken, activiteiten of hulpmiddelen te onderscheiden. Met name de hulpmiddelen, ook wel raadsinstrumenten genoemd en bedoeld om raadsleden te ondersteunen bij hun werkzaamheden als raadslid, zijn in te zetten als een mogelijkheid om tijdsbesteding te beïnvloeden, waardoor de tevredenheid zou kunnen stijgen. De instrumenten die horen bij de verschillende rollen staan hieronder in tabel 2.1. Tabel 2.1 Indicatief overzicht raadsinstrumenten (Weterings, 2013)

Rol Volksvertegenwoordigende rol Zicht op wat leeft in de samenleving, visie ontwikkelen, vroegtijdig bepalen politieke lijn

Kaderstellende rol Verantwoordelijkheid van raad voor normerende functie en daarmee de vaststelling van strategisch beleid; agendering en sturing van beleid

Instrumenten ‐ Werkbezoeken en informatiebijeenkomsten ‐ Hoorzittingen ‐ Raadplegend referendum ‐ Werkgroepen ‐ Initiatiefvoorstel ‐ Burgerinitiatief ‐ Insprekers ‐ Dag/weekbericht: berichten burgers/organisaties ‐ Raadswerkgroepen ‐ Initiatiefvoorstel ‐ Motie ‐ Amendement ‐ Recht op ambtelijke bijstand ‐ Agenderen onderwerpen voor de commissie ‐ Kadernota

11

Controlerende rol Evaluatie op basis van helder gestelde kaders, doelen et cetera

‐ Raadswerkgroepen ‐ Motie ‐ Amendement ‐ Interpellatie ‐ Vragenuur ‐ Schriftelijke vragen ‐ Recht op ambtelijke bijstand ‐ Agenderen onderwerpen voor de commissie ‐ Onderzoek van de rekening door Auditcommissie ‐ Rekenkamerfunctie ‐ Accountantscontrole ‐ Onderzoeksrecht ‐ Effectmeting ‐ Actieve informatieplicht college B&W ‐ Informeel stellen van vragen

Naast de structuurhervorming ter versterking van de rollen die raadsleden hebben, werd bij de dualisering de functie van raadsgriffier in het leven geroepen. De algemene taak van de griffier is vastgelegd in de Gemeentewet (art. 107a, lid 1): ‘De griffier staat de raad en de door de raad ingestelde commissies bij de uitoefening van hun taak terzijde.’ Het concrete takenpakket van een griffier bestaat uit een omvangrijk pakket aan taken. De Raad voor Openbaar Bestuur legt uit: ‘’Het betreft de werksoorten procedureel, administratief, inhoudelijk advies, scholing en coaching, strategische ontwikkeling gemeenteraad, raadscommunicatie, samenspel gemeenteraad – college/organisatie, griffie-organisatie en verbinding met de rekenkamer(functie). De griffie heeft binnen en buiten de gemeente contact met een heel scala aan actoren: van gemeenteraad (sleden en – fracties) tot organisaties waarmee regionaal wordt samengewerkt, van ambtelijke organisatie tot pers en inwoners’’. (ROB, 2020). Paulides-Ruitenberg (2021) betoogt dat door de inzet van de griffier de gemeenteraad een sterkere rol aan kan nemen. Een onafhankelijke griffier draagt bij aan de doelmatigheid van de controlerende taken van de gemeente. Met dit type advisering gaan griffiers van het ondersteunen van het proces naar een meer tactische en strategische invulling van hun rol.

Zij ondersteunt de raad en de leden waar nodig (Pruim, Broer & Loots, 2020). Er is echter één belangrijke voorwaarde: dit kan alleen worden gedaan als de gemeenteraad de griffie voldoende tijd geeft. Alleen zo kunnen griffiers en de griffie bijdragen aan de verdere ontwikkeling van de gemeenteraad.

12

2.1.2. Tijdsbesteding van raadsleden Volgens het Nationale Raadsleden Onderzoek besteedden raadsleden in 2021 gemiddeld 16,75 uur per werk aan het raadslidmaatschap. Gekeken naar de afbakening van dit voorliggende onderzoek, middelgrote gemeenten tussen de 30.000 en 80.000 inwoners, is het gemiddelde 15,8 tot 17,4 uur per week. (Daadkracht, 2021). Eerder is duidelijk geworden dat een krappe meerderheid van de raadsleden tevreden is over zijn of haar aantal uren per week. In deze subparagraaf zal er daarom gekeken worden naar de redenen die raadsleden hebben om ontevreden te zijn met hun tijdsbesteding. Hiermee wordt een antwoord gegeven op deelvraag 1: Welke redenen zijn van invloed op de tevredenheid van raadsleden over de tijdsbesteding van het raadslidmaatschap?

Figuur 2.1 Tijdsverdeling tussen bestuurlijke, volksvertegenwoordigende en overige taken (Daadkracht, 2007-2021)

De invulling van het raadswerk bestaat uit twee typen werkzaamheden. Zoals zichtbaar in figuur 2.1 ging in 2021 gemiddeld 70% van de tijd naar bestuurlijke werkzaamheden zoals het lezen van vergaderstukken en het voeren van raadsvergaderingen. Daarnaast ging 25,4% van de tijd naar volksvertegenwoordigende werkzaamheden zoals buurtbijeenkomsten en werkbezoeken. Deze bestuurlijke en volksvertegenwoordigende rollen, overeenkomstig met de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol uit 2.1.1., zijn in te delen in zestien verschillende

13

werkzaamheden, aldus Daadkracht (2021). Deze zestien werkzaamheden vormen voor grofweg 95% de tijdsbesteding van raadsleden. Interne werkverdeling blijkt daarmee een rol te spelen bij de tevredenheid van de tijdsbesteding. Er wordt nog altijd meer tijd besteed aan bestuurlijke werkzaamheden ten opzichte van volksvertegenwoordigende werkzaamheden. Dit komt niet overeen met de aanbeveling die is gedaan bij de evaluatie van de dualisering zoals geïntroduceerd in 2.1.1. Deze aanbeveling houdt in dat het voor raadsleden mogelijk moet zijn om de helft van de tijdsbesteding buiten het gemeentehuis door te brengen. (Stuurgroep Evaluatie Dualisering Gemeentebestuur, 2004). Het blijkt dus dat 15 jaar na dit onderzoek, dit nog steeds niet mogelijk is. Toch wordt de aanbeveling om meer met volksvertegenwoordigende zaken bezig te zijn, erkend door raadsleden: raadsleden die in het onderzoek aangaven te stoppen of te willen stoppen, hebben aangegeven dat zij minder tijd aan bestuurlijke werkzaamheden, en meer tijd aan volksvertegenwoordigende werkzaamheden willen besteden (Daadkracht, 2019). Er is daarmee sprake van een inefficiënte tijdsbesteding: de verdeling van de werkzaamheden is niet zoals gewenst. Bij de efficiëntie van tijdbesteding kan een raadslid een bepaalde hoeveelheid tijd, uren, besteden aan een bepaalde taak.

Het is echter de vraag of deze hoeveelheid voldoende en daarmee gewenst is. De vraag of de hoeveelheid uren voldoende is, is mede afhankelijk van hoe een raadslid vindt dat hij of zij het zelf doet; de waardering van zijn eigen kwaliteit van werken. Uitgelicht over verschillende taken die raadsleden hebben, wordt in dit onderzoek gesproken over kwaliteit van werkzaamheden, een factor die ook een rol lijkt te spelen bij de tevredenheid van tijdsbesteding. Vanuit Het Nationale Raadsledenonderzoek van Daadkracht in 2021 is naast de feitelijke werkzaamheden ook gekeken naar de mate van tevredenheid over het totaal aantal bestede uren aan het lidmaatschap. In 2021 was een meerderheid van de raadsleden (54,3%) tevreden over het aantal uren dat hij/zij besteedt aan raadswerk. Verder geeft 24,8% aan meer tijd te willen besteden aan het raadswerk. De resterende 20,8% zou graag minder tijd willen besteden aan het raadswerk. Naast deze percentages zijn er een aantal redenen gevonden die inzicht bieden in een aantal basale factoren welke van invloed zijn. Zoals gezegd betreft dit niet alle mogelijke redenen, Daadkracht geeft namelijk zelf

14

al aan dat er nog vele andere redenen voor ontevredenheid mogelijk zijn waar geen onderzoek naar gedaan is. Eén van de redenen betreft de hoeveelheid tijdsbesteding in uren en hoe dit verschilt bij verschillende soorten nevenwerkzaamheden. In het onderzoek van Daadkracht zijn er verschillende werkzaamheden onderscheiden, maar werkloos, student, arbeidsongeschiktheid en gepensioneerd worden ook meegenomen als categorie. Het graag minder of meer uren willen besteden aan het raadslidmaatschap impliceert dat men ontevreden is over de huidige tijdsbesteding, in dit geval in verhouding tot een nevenfunctie.

Figuur 2.2 Grafische weergave tevredenheid per nevenfunctie (Daadkracht, 2021)

In figuur 2.2. valt op dat meerdere categorieën nevenfuncties een relatief gelijke verhouding in percentages hebben. Daarmee lijkt er geen significant verschil tussen de raadsleden met een verschillende, maar relatief drukke, tijdsbesteding naast het lidmaatschap. Werkdruk blijkt ook een reden te zijn om ontevreden te zijn met de tijdsbesteding van het lidmaatschap van de raad. De helft van de raadsleden vindt de werkdruk en tijdsbelasting te hoog, en veel raadsleden vinden het aantal uren vergaderen te veel. Ongeveer drie op de tien gemeenteraadsleden heeft een negatief oordeel over dit aspect van het werk. Werkdruk blijkt daarmee een terugkomende reden voor ontevredenheid rondom de tijdsbesteding. De Basismonitor politieke ambtsdragers 2019 geeft aan dat werkdruk één van de drie grote redenen is waarom raadsleden ontevreden zijn, aldus Denters, Jansen & Zuydam. (2015).

15

De tevredenheid over de werkdruk hangt samen met het aantal uren dat raadsleden per week aan hun lidmaatschap besteden: hoe meer tijd raadsleden besteden aan hun lidmaatschap, hoe minder tevreden zij zijn over de werkdruk.

Figuur 2. 3 Grafische weergave mate van werkdruk (Van Wijnen, 2015)

Zoals te zien in figuur 2.3 geeft 86% van de raadsleden aan dat zij werkdruk ervaren. 38% van de raadsleden geeft zelfs aan (zeer) sterke werkdruk te ervaren. De meeste raadsleden geven daarbij aan dat zij behoefte hebben aan meer ondersteuning ter verlichting van de werkdruk. Zij willen vooral meer ondersteuning van de griffie, collega-fractieleden, ambtenaren en fractie-assistenten. Daarbij verwachten raadsleden dat met name hulp bij het samenvatten en duiden van beleidsinformatie, en het verkrijgen van informatie over beleidsonderwerpen, hun functioneren ten goede zal komen. (Van Wijnen & Hulsen, 2015). Raadsleden geven bovendien aan dat de vergaderdruk en de tijd die zij kwijt zijn aan het lezen van stukken een grote impact hebben op de mate van werkdruk die zij ervaren. Naast het aantal uren dat raadsleden besteden aan het lidmaatschap, blijkt de leeftijd van raadsleden ook van invloed is op de tevredenheid. Raadsleden jonger dan 44 jaar zijn met een gemiddeld cijfer van 5,3 het minst tevreden. Het meest tevreden zijn raadsleden van 65 jaar of ouder: zij geven als enige leeftijdsgroep een rapportcijfer hoger dan een 6.

16

De grootte van een gemeente, en daarmee ook de grootte van de gemeenteraad, blijkt van invloed op de mate van tevredenheid van de tijdsbesteding. Voor raadsleden geldt dat tevredenheid daalt naarmate zij in een grotere gemeente zitten. Binnen de gekozen afbakening is zichtbaar dat respectievelijk 61,5% en 55,5% van de raadsleden van gemeenten tussen de 30.001-50.000 en 50.001100.000 tevreden zijn over de tijdsbesteding. Ook blijkt dat er een verschil in tijdsbesteding aanwezig is tussen raadsleden en fractievoorzitters. 57,1% van de ‘reguliere’ raadsleden is tevreden over de tijdsbesteding aan het raadswerk, 24,7% van hen geeft aan dat zij graag meer tijd aan raadswerk zouden willen besteden en 18,3% geeft aan dat zij graag minder tijd aan het raadswerk zouden willen besteden. Fractievoorzitters zijn minder tevreden over hun tijdsbesteding: 49% van hen geeft aan tevreden te zijn. 25,1% van geeft aan meer tijd te willen besteden aan het raadswerk en 25,9% wil graag minder tijd besteden aan het raadswerk. Raadsleden die voor het eerst raadslid zijn en de vorige raadsperiode nog niet politiek actief waren, blijken voor 49,5% tevreden zijn over hun tijdsbesteding, raadsleden die in hun tweede periode zitten zijn voor 53,7% tevreden en de langer zittende raadsleden (3 periodes of meer) zijn voor 62,1% tevreden over de tijdsbesteding.

Verder willen raadsleden die in hun eerste periode zitten, relatief graag meer tijd aan het raadswerk besteden. Deze behoefte neemt af naarmate men langer in de raad zit. (Daadkracht, 2021). Vanuit deze deelvraag is duidelijk geworden dat er veel verschillende redenen zijn op te sommen welke van invloed zijn op de tevredenheid van de tijdsbesteding. Met name de verhouding tussen het lidmaatschap van de raad en de werk-privésfeer, in combinatie met een hoge werkdruk en een inefficiënte tijdsbesteding, blijken veel mee te spelen in de tevredenheid van de tijdsbesteding van raadsleden. Vanuit de verschillende redenen die van invloed zijn op de tijdsbesteding is er een bepaalde splitsing op te maken. Dit betreft de scheiding tussen redenen die zelf beïnvloed kunnen worden door anderen, en redenen waar geen invloed op uit te oefenen is, zoals leeftijd en de grootte van de gemeente. Een aantal factoren vragen om meer onderzoek. Factoren als wel of geen fractievoorzitter en welke type nevenfuncties (baan, opleiding, gepensioneerd, et cetera.) zijn meerdere malen onderzocht en deze onderzoeksresultaten bieden voldoende inzicht in deze factoren. De factoren 17

werkdruk en efficiëntie van tijdsbesteding vragen om meer onderzoek. Hier zal daarom ook op gefocust worden; dit zijn redenen voor ontevredenheid die beïnvloed kunnen worden door externe maatregelen en die nog niet eerder op een dergelijke manier onderzocht zijn.

2.1.3. Maatregelen van raadsgriffies Zoals betoogd in 2.1.1. vormen de griffier en zijn of haar medeweker(s) sinds de dualisering in 2002 de belangrijkste adviseur(s) voor de gemeenteraad. In deze sub-paragraaf zal er daarom gekeken worden naar de rol van de griffier als mogelijke maatregel om de tijdsbesteding van raadsleden te beïnvloeden. Hiermee wordt deelvraag 2 beantwoord: ‘’Welke maatregelen heeft de raadsgriffie als het gaat om invloed uitoefenen op de tevredenheid van tijdsbesteding?’’ De griffier staat als hoofd van de griffie de gemeenteraad en haar leden bij voor raad en daad. De griffier adviseert raadsleden over hun verschillende rollen, adviseert bij gebruik van raadsinstrumenten, draagt bij aan ontwikkeling van de gemeenteraad en treedt op als vertegenwoordiger van de gemeenteraad. (Democratie in Actie, 2020). Het verlenen van bijstand aan de raad is te zien als de nummer één taak van de griffier en zijn of haar medewerkers. Ondersteuning vanuit de griffie vloeit daarmee niet alleen maar voort uit de griffier. Democratie in Actie concludeert bij ondersteuning vanuit de griffie het volgende; ‘’De griffie is de eerste ondersteuner van de raad en wordt geleid door de griffier. De griffier adviseert de gemeenteraad en individuele raadsleden over de werkwijze van de raad, het instrumentarium van de raad en over ontwikkelingen binnen het lokale bestuur.

Daarnaast ondersteunt de griffie de raad bij de uitvoering van zijn volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controleren taken. Ook behartigt de griffier de belangen van de gemeenteraad. De griffier is de eerste contactpersoon tussen de gemeenteraad en het college, ambtelijke organisatie en externe partners. Ook kan de griffie helpen met de communicatie naar burgers toe en in de regio.’’ (Democratie in Actie, 2020). De genoemde werkzaamheden zijn daarmee als volgt te onderscheiden; een adviserende rol, een ondersteunde rol, een belangenbehartigende rol en een informerende rol voor binnen en buiten het gemeentehuis. Ten eerste de adviserende rol, het takenpakket van een raadslid omvat vaak complexe juridische vraagstukken. De griffier, met zijn of haar diepgaande juridische kennis, fungeert als een belangrijke adviseur voor de raadsleden. Door juridisch advies te verstrekken en wettelijke procedures toe te 18

lichten, helpt de griffier ervoor te zorgen dat raadsleden zich zelfverzekerd voelen bij het nemen van beslissingen die voldoen aan de wettelijke kaders. Daarnaast voorziet de griffier raadsleden van advies bij het gebruik van raadsinstrumenten zoals zichtbaar in tabel 2.2. Tabel 2. 2 Overzicht controlerende en kaderstellende instrumenten

Controlerende instrumenten Recht van interpellatie Vragenrecht Recht van onderzoek

Kaderstellende instrumenten Budgetrecht Initiatiefrecht Indienen van amendementen Indienen van moties

Naast deze instrumenten zijn er ook nog twee andere instrumenten welke niet in de controlerende of kaderstellende rol van de raad zijn te plaatsen. Dit betreft de actieve informatieplicht vanuit het college en het recht op individuele ambtelijke bijstand. De actieve informatieplicht voorziet raadsleden van inlichtingen zonder dat een raadslid daarom hoeft te vragen. Artikel 169 van de gemeentewet schrijft voor dat het College van B&W ongevraagd informatie moet aanleveren om de raad inlichtingen te verstrekken die benodigd zijn voor een goede beoefening van het raadslidmaatschap. Het recht op individuele ambtelijke bijstand voorziet raadsleden van het expliciete recht op ambtelijke bijstand dat aan de raad en aan elk individueel raadslid wordt toegekend. Zoals eerder aangegeven, biedt de griffier met zijn of haar medewerkers deskundigheid aan de raad, zowel gevraagd als ongevraagd. Uit onderzoek is gebleken dat 100% van de respondenten (raadsleden) advies of ondersteuning heeft ontvangen van de griffie, gevraagd dan wel ongevraagd. 81% van de raadsleden laat blijken tevreden te zijn over deze ondersteuning, waarbij een trend zichtbaar was dat relatief oude raadsleden meer tevreden waren dan jongere raadsleden. Wel blijkt dat 49% van de raadsleden verwacht dat meer ondersteuning vanuit de griffier, de werkdruk zou kunnen verminderen.

Wanneer gevraagd wordt aan welke vormen van ondersteuning de meeste behoefte is, blijkt dat ondersteuning vanuit de griffier vermeerderd zou kunnen worden op het gebied van vermindering van vergaderdruk, informeren omtrent procedures, taken en bevoegdheden, en training en coaching. Geïmpliceerd wordt dat deze drie vormen van ondersteuning vanuit de griffier de werkdruk zouden kunnen verminderen. De behoefte aan meer ondersteuning vanuit de griffie blijkt daarmee voor veel raadsleden groot. Het blijkt echter niet altijd mogelijk voor griffiers om deze aanvullende ondersteuning te bieden. Uit de knelpuntenanalyse van Berenschot (2020) komt het 19

volgende beeld naar voren; griffiers en gemeenteraadsleden geven aan, gezien de complexiteit van het werk en de opgaven, de behoefte te hebben aan een meer strategische griffier. In een deel van de gemeenten is de griffier echter vooral een administratief ondersteuner. Het is duidelijk geworden dat ondersteuning vanuit de griffier vermeerderd zou kunnen worden op het gebied van vermindering van vergaderdruk, informeren omtrent procedures, taken en bevoegdheden, en training en coaching. Geïmpliceerd wordt dat deze drie vormen van ondersteuning vanuit de griffier de werkdruk en de efficiëntie van tijdsbesteding zouden kunnen beïnvloeden. Het blijkt echter niet altijd mogelijk voor griffiers om deze aanvullende ondersteuning te bieden. Zo hebben sommige griffies onvoldoende kwaliteit en/of tijd om de gemeenteraad goed (strategisch) te kunnen ondersteunen. Het gebeurt ook dat de gemeenteraad het zichzelf niet gunt om de eigen ondersteuning (griffie en ambtelijke bijstand) goed in te richten. Tijdgebrek blijkt echter ook een belemmering voor griffiers zelf, en daarmee niet te investeren in het ambt, zo blijkt uit onderzoek van de Vereniging van Griffiers.

2.1.4. Inzet van maatregelen Naast de ondersteuning vanuit de griffier, wat een belangrijk onderdeel van ondersteuning aan raadsleden vormt, zijn er ook andere vormen van ondersteuning vastgesteld en beschikbaar. In deze sub-paragraaf zal er daarom gekeken worden welke andere maatregelen de gemeenteraad heeft als het gaat om invloed uitoefenen op de tijdsbesteding. Hiermee wordt deelvraag 3 beantwoord: ‘’Welke andere maatregelen kunnen invloed hebben op de tevredenheid van raadsleden met hun tijdsbesteding?’’ Eén van deze manieren van ondersteuning is ten eerste namelijk vanuit de eigen fractie. Deze vorm van ondersteuning is namelijk wettelijk vastgelegd in de gemeentewet (artikel 33) en wordt vrijwel altijd verder uitgewerkt in een zogenaamd Reglement van Orde. Fractieondersteuning helpt raadsleden hun werk te kunnen doen. De gemeenteraad bepaalt zelf de hoogte van het budget voor fractieondersteuning. In de eerste plaats dient dit budget voor de inzet van middelen voor ondersteuning bij de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken van een fractie. Denk hierbij aan het inzetten van vrijwilligers en beroepskrachten, het laten doen van onderzoek, trainingsdagen en cursussen voor de fractie, of achterbanraadplegingen. Budget voor 20

fractieondersteuning mag niet worden uitgegeven aan verkiezingsbijeenkomsten, giften, leningen, betalingen aan de politieke partij, collectieve opleidingskosten en relatiegeschenken en cadeaus. (Democratie in Actie, 2020). Met het budget voor fractieondersteuning wordt wisselend omgegaan, aldus Hessels (2018). Vaak wordt dit geschrapt of wordt er vrijwillig vanaf gezien, is er sprake van ondersteuning in natura of is er een beperkt budget. Een gebrek aan voldoende ondersteuning vanuit de eigen fractie wordt gezien als een inbreuk op de tijdsbesteding en verhoging van de werkdruk, wat onvrede doet groeien. (Van Wijnen & Hulsen, 2015) Ten tweede is er een breed aanbod aan mogelijke ondersteuning vanuit zogenaamde ‘’hulptroepen’’, een begrip van Schram et. al. (2017) en Democratie in Actie (2020) als het gaat om wettelijke raadsinstrumenten. Vanuit het onderzoek van Schram et. al. zijn enkele aanbevelingen gedaan om enkele hulptroepen in te zetten ter bevordering van de controlerende taak van de gemeenteraad. De aanwezigheid van hulpbronnen en de mogelijkheid om ze in te zetten ter ondersteuning van het raadswerk, is voor raadsleden belangrijk. Naast de hulptroepen zoals beschreven door Schram, zijn er volgens Democratie in Actie (2020) nog andere hulptroepen.

Voor de visualisering hiervan is er een infographic ontworpen waarin deze manieren van ondersteuning overzichtelijk worden weergegeven.

Figuur 2. 4 Infographic ''Voor een krachtige raad'' (VNG, 2020)

21

In figuur 2.4 is zichtbaar dat Democratie in Actie onderscheid maakt tussen wettelijke en niet wettelijke ondersteuning. Daarnaast is er een ladder te zien, hoe hoger op de ladder hoe meer invloed een raadslid uitoefent. De treden van deze ladder zijn zichtbaar verdeeld in controlerende instrumenten en kaderstellende instrumenten. Kijkend naar de wettelijke ondersteuning, door Democratie in Actie net als Schram et. al (2017) ‘’hulptroepen’’ genoemd, wordt duidelijk dat ondersteuning hier gedefinieerd wordt als ondersteuning welke middels of krachtens de wet vastgesteld of beschreven is. Waar Democratie in Actie eerder hulptroepen een brede definitie gaf, zoals het gebruik van moties, amendementen of ambtelijk advies, kijkt Schram met name naar (groepen) personen van buitenaf die hulp bieden. Hiervoor worden vier soorten ondersteunende ‘’hulptroepen’’ beschreven: gericht op extra capaciteit, aanvullende deskundigheid, frisse inspiratie en belevingsinformatie. In tabel 2.3 staan deze hulptroepen beschreven. Tabel 2. 3 Overzicht hulptroepen (Schram et al, 2017)

Hulptroep Extra capaciteit

Beschrijving Extra handen die helpen bij het voorbereiden van de controlerende taak van de raadsleden. Denk aan fractie ondersteuning vanuit de eigen politieke achterban, door burgerraadsleden of inhuur van arbeidskrachten.

Aanvullende deskundigheid

Ondersteunen raadsleden met raad, waardoor raadsleden een betere/slimmere beslissing kunnen nemen. Deze vorm van hulp is bedoeld om een zekere kennis leegte op te vullen. Denk aan hulp in de vorm van adviesrapporten van kennisinstellingen.

Frisse inspiratie

Bieden raadsleden nieuwe, verfrissende inzichten Bij deze vorm van ondersteuning gaat het vaak om het beleggen van sessies om raadsleden te inspireren en van nieuwe ideeën te voorzien. Denk aan hulptroepen die een ‘hackaton’ beleggen en door middel van big dataanalyse komen tot nieuwe inzichten.

Belevingsinformatie

Leveren belevingsinformatie over hoe beleid uitwerkt in de praktijk: hoe ervaren inwoners, hulpbehoevenden, cliënten door de gemeente geleverde diensten. Denk aan burgerfora en cliëntenraden die raadsleden van ervarings- en belevingsinformatie voorzien.

Naast ondersteuning vanuit de eigen fractie, is er ten derde een andere vorm van ondersteuning, de ondersteuning vanuit het ambtelijk apparaat. Veelal gaat in de vorm van technische vragen. Deze technische vragen zijn feitelijk en objectief van inhoud, in tegenstelling tot schriftelijke vragen, en zijn ter verduidelijking van of ter aanvulling op raadsstukken. Denk bijvoorbeeld aan vragen omtrent de erfgrenzen in een bestemmingsplan.

22

Ten vierde is uit verschillende onderzoeken naar voren gekomen dat raadsleden opmerken dat fractiebudgetten te klein zijn om professionele ondersteuning in te huren. Met name raadsleden uit kleinere gemeenten en van lokale partijen worstelen hier mee. Zij hebben in tegenstelling tot grotere gemeenten niet de beschikking over ondersteuning (vanuit de politieke achterban) en, zo stellen zij, goede raad kost nu eenmaal geld. Uit een onderzoek onder raadsgriffiers in 2015 blijkt dat gemeenteraden een bijna vanzelfsprekende neiging hebben om als eerste te bezuinigen op hun eigen taken en budget. De raad probeert hiermee het goede voorbeeld te geven, maar kan zichzelf daardoor ook flink benadelen. Het onderzoek toont aan dat er aanzienlijke verschillen zijn tussen gemeenten wat betreft het budget voor de ondersteuning van de gemeenteraad, zoals de griffie-ondersteuning, kosten voor onderzoek ten behoeve van de raad (zoals rekenkameronderzoek) en opleidingskosten voor raadsleden. Budget vormt tegelijk een basisvoorwaarde voor ondersteuning. Dit sluit aan bij de eerdere conclusie van Hessels (2018), die veronderstelde dat door een te klein budget, van daadwerkelijke ondersteuning nauwelijks sprake kan zijn. Het alloceren van budget voor de juiste ondersteuning zou daarom als een investering in de rollen van de raad moeten worden gezien, in plaats van een uitgave.

Goed werkende democratie heeft een prijs, maar bovenal ook een opbrengst en waarde. De inzet van hulptroepen heeft dan waarde, in plaats van dat het geld kost. Raadsleden geven aan dat vooral de griffier hen wijst op de procesmatige maatregelen voor ondersteuning. Ze houden zichzelf verantwoordelijk voor het zoeken naar inhoudelijke ondersteuning. Zij stellen dat het toevoegen van hulpbronnen kan helpen in het creëren van evenwichtigere machtsbalans (Schram e.a.,2017). Wanneer raadsleden wordt voorgelegd op welke manieren ondersteuning verbeterd zou kunnen worden, zijn er vier actoren veelgenoemd. De eerste betreft de griffier, welke in hoofdstuk 4.2. is uiteengezet. Ten tweede de collega raadsleden. Van Wijnen & Hulsen (2015) bedoelen hier met name de controle op andere raadsleden tijdens vergadering, door bijvoorbeeld spraakzame raadsleden het woord te ontnemen wanneer zij lange tijd aan het woord zijn, om zo de continuïteit van de vergadering te waarborgen. Als derde actor ambtenaren. 40% van de raadsleden zou graag meer en/of betere ondersteuning van de raadsleden willen, door bijvoorbeeld in te grijpen op de wijze van informatievoorziening. Raadsleden geven aan dat informerende stukken, bijvoorbeeld brieven of toelichtingen op voorstellen, vaak lang, onbegrijpelijk of overcompleet zijn. 23

Naast het samenvatten van teksten, geeft bijna de helft van de raadsleden aan dat zij voornamelijk hulp wil door middel van het verstrekken van informatie over beleidsonderwerpen. Ten vierde de fractieassistenten. Het onderliggende feit dat er niet binnen elke raad of fractie maatregelen bestaan tot het hebben van een fractie assistent, wordt pijnlijk duidelijk. Bijna 40% van de raadsleden geven aan dat ondersteuning van een fractie-assistent gewenst is, wanneer fractie een dergelijke assistent al in dienst hebben, wordt hier meer of betere ondersteuning mee bedoelt. Een raadslid wiens fractie nog geen fractie-assistent heeft, geeft aan dat een fractie-assistent zeer welkom zou zijn bij het onder andere verwerken van inkomende mails door te filteren en te samenvatten. In deze paragraaf is besproken welke andere maatregelen raadsleden hebben om invloed uit te oefenen op werkdruk en efficiëntie van tijdsbesteding. Het is duidelijk geworden dat raadsleden op verschillende manieren ondersteuning bij hun raadswerk missen. In veel gevallen gaat het om ‘’meer’’ ondersteuning ten opzichte van de huidige ondersteuning. Sommige raadsleden hebben echter ook aangegeven een ‘’nieuw’’ soort ondersteuning te verlangen, dat van een fractie-assistent die bijvoorbeeld administratieve werkzaamheden kan oppakken. In de andere gevallen gaat het alleen om verhoging van de hoeveelheid ondersteuning.

Raadsleden zouden graag meer ondersteuning willen via de griffie op het gebied van advisering en ondersteuning bij raadsinstrumenten. Vanuit het ambtelijk apparaat zouden raadsleden graag meer informatie ontvangen die daarnaast ook beter te begrijpen is. Vanuit het persoonlijke perspectief missen raadsleden de maatregelen om opleidingen te volgen, cursussen te volgen of goede adviseurs in te huren over bepaalde onderwerpen. De relatie tussen raad en organisatie uitgezonderd, zijn veel van deze wensen voor meer ondersteuning te herleiden naar een gebrek aan budget. Raadsleden gunnen het zichzelf niet om budget aan te wenden voor eigen ondersteuning, training, advisering en inhoudelijke verdieping. Het is daarmee helder dat verschillende, reeds gebruikte manieren van ondersteuning gewaardeerd worden, maar veelal pas echt van waarde zijn wanneer deze ondersteuning verbeterd of vermeerderd is.

24

2.1.5. Overzicht vervolggebruik theorieën In voorgaande sub-paragrafen zijn er vier onderwerpen theoretisch toegelicht. Deze vier onderwerpen vormen samen de basis voor de enquête die in hoofdstuk 4 geanalyseerd zal worden. Vanuit deze onderwerpen kan opgemaakt worden met welke delen hiervan dit onderzoek vervolgd zal worden. In dit overzicht wordt daarom per onderwerp aangegeven wat verder gebruikt zal worden in het vervolg van dit onderzoek. Ten eerste is er gekeken naar de rollen van de raad, waarin is gebleken dat sinds de dualisering in 2022 er drie rollen op te maken zijn, welke de raad uit dient te voeren. Deze drie rollen zijn te onderscheiden in een kaderstellende rol, een controlerende rol, en een volksvertegenwoordigende rol. Volgens Daadkracht zijn deze rollen echter ook samen te vatten in twee rollen, bestuurlijke en volksvertegenwoordigend. Ten tweede is er gekeken naar redenen voor (on)tevredenheid, waarin is gebleken dat er twee soorten redenen zijn te onderscheiden; beïnvloedbare redenen en natuurlijke redenen. Er zal gefocust worden op de factoren werkdruk en efficiëntie van tijdsbesteding. Ten derde is er gekeken naar de rol van de griffier als ondersteuner van de gemeenteraad.

Hieruit blijkt dat ondersteuning vanuit de griffier vermeerderd zou kunnen worden op het gebied van vermindering van vergaderdruk, informeren omtrent procedures, taken en bevoegdheden, en training en coaching. Geïmpliceerd wordt dat deze drie vormen van ondersteuning vanuit de griffier de werkdruk zouden kunnen verminderen. Het blijkt echter niet altijd mogelijk voor griffiers om deze aanvullende ondersteuning te bieden. Tot slot is er gekeken naar het inzetten van maatregelen om de tijdsbesteding van raadsleden te beïnvloeden, welke maatregelen er mogelijk zijn en wat het mogelijke effect zou kunnen zijn. De theorie van Schram e.a. (2017) blijkt als een overkoepelende theorie een goede basis te zijn voor het in beeld krijgen van verschillende maatregelen. Er zijn vier soorten maatregelen waarvan er drie verder gebruikt zullen worden; maatregelen voor extra capaciteit, voor meer kennis en voor meer belevingsinformatie. De besproken maatregelen in 2.1.4. zijn bij deze drie soorten maatregelen goed in te delen, waarbij opgemerkt moet worden dat veel van de maatregelen gericht lijken te zijn op extra

25

capaciteit of extra kennis, zoals bijvoorbeeld de mogelijkheid voor een fractie-assistent of het verder mogelijk maken van informatiesessies van derden.

2.2.

Definities

In paragraaf 2.2. zullen de theoretische kaders samengevat worden waarbij de relevantie voor het uit te voeren onderzoek. In voorgaande paragraaf zijn er vier onderwerpen theoretisch toegelicht waarbij er geconcludeerd werd dat er van meerdere onderwerpen verschillende onderdelen gebruikt kunnen worden voor het onderzoek. In deze paragraaf zullen deze verschillende onderdelen gedefinieerd worden, waarbij de afbakening van het concept wordt gegeven.

2.2.1. Werkdruk Een groot gedeelte van dit onderzoek richt zich op de tevredenheid van raadsleden over hun tijdsbesteding van het raadslidmaatschap. Tijdsbesteding is een begrip dat op meerdere manieren gedefinieerd kan worden. Voor dit onderzoek is het dan ook van belang om dit begrip te definiëren. Eerder is aangetoond dat de helft van de raadsleden de werkdruk en tijdsbelasting te hoog vindt. Een meerderheid van de raadsleden vinden het aantal uren dat ze vergaderen te veel. De Basismonitor politieke ambtsdragers 2019 geeft aan dat werkdruk één van de drie grote redenen vormt waarom raadsleden ontevreden zijn, aldus Denters, Jansen & Zuydam. (2015). De werkdruk hangt samen met het aantal uren dat raadsleden per week aan hun lidmaatschap besteden: hoe meer tijd raadsleden besteden aan hun lidmaatschap, hoe hoger de werkdruk. Het verlichten of volledig verhelpen van werkdruk komt de tevredenheid ten goede, aldus Van Asch et al (2000): ‘’Het oplossen van werkdruk leidt tot verbeterde prestaties en grotere tevredenheid.’’ De concrete definitie van werkdruk wordt daarmee: Mate van verschil tussen het totaal aantal uren dat raadsleden per week gemiddeld besteden aan het raadswerk en het totaal aantal uren wat raadsleden verwachten minimaal nodig te hebben.

26

2.2.2. Efficiëntie van de tijdsbesteding Naast de tijdsbesteding van raadsleden in termen van hoeveelheid, vormt de wijze hoe deze tijd wordt besteed ook een groot deel van dit onderzoek. Doelmatig werken betekent efficiënt werken. Op zo'n manier werken dat het zo min mogelijk tijd, inspanning en middelen kost en de taak zo praktisch en zo goed mogelijk wordt uitgevoerd: zoveel mogelijk taken goed afronden. (Rietbroek, 2020). Het is dan ook van belang dit begrip op een goede manier te ontleden. Eerder is aangetoond dat raadsleden verschillende rollen hebben; de controlerende, kaderstellende en volksvertegenwoordigende rol. Deze drie rollen kennen verschillende werkzaamheden en vormen daarmee samen de totale tijdsbesteding van een raadslid aan zijn raadswerk. Het begrip tevredenheid met efficiëntie van tijdsbesteding is in dit onderzoek daarom tweeledig te definiëren. Ten eerste is het definiëren als ‘Het verschil tussen de huidige hoeveelheid uren besteed per rol en gewenste hoeveelheid uren per rol. Ten tweede wordt met de efficiëntie ook gekeken naar de kwaliteit van de werkzaamheden bij de verschillende rollen.

2.2.3. Effect van maatregelen om tijdsbesteding te beïnvloeden Het adviserende gedeelte van dit onderzoek zal in gaan welke maatregelen invloed zullen hebben op de tevredenheid rondom tijdsbesteding van raadsleden. Het concept ‘’ Effect maatregelen om tijdsbesteding te beïnvloeden’’ is een concept met brede definities. Om een goed advies te formuleren, is het belangrijk om te definiëren welke maatregelen er bestaan. Deze maatregelen worden aangeduid als hulptroepen of aanvullende ondersteuning. Raadsleden stellen dat het toevoegen van hulpbronnen kan helpen in het creëren van evenwichtigere machtsverdeling en het verminderen van werkdruk. Schram et. al (2017) beschrijven drie soorten hulpbronnen die de raad meer in positie kunnen brengen en de werkdruk kunnen verminderen: gericht op extra capaciteit, aanvullende deskundigheid, en belevingsinformatie. Deze drie soorten ondersteuning zijn de instrumenten van het begrip: ‘’maatregelen die tijdsbesteding beïnvloeden’’.

27

Ten eerste de capaciteitsfunctie. Simpelweg het hebben van extra handen die helpen bij het voorbereiden van de controlerende taak van de raadsleden, het idee van vele handen maken licht werk. Denk aan fractie ondersteuning vanuit de eigen politieke achterban, door burgerraadsleden of inhuur van arbeidskrachten. Ten tweede is er de ‘deskundigheidsfunctie’. Hulptroepen ondersteunen raadsleden met raad, waardoor raadsleden een betere/slimmere beslissing kunnen nemen in de besluitvorming. Deze vorm van hulp is bedoeld om missende kennis of kunde op te vullen en helpt in de voorbereiding en/of uitvoering van het raadswerk. Deze hulptroepen leveren als het ware de munitie om in de raadsvergadering het college stevig aan de tand te kunnen voelen. (Schram et. al (2017)). Denk hierbij bijvoorbeeld aan hulp in de vorm van adviesrapporten van kennisinstellingen. Deze adviesrapporten betekenen een verandering in de tijdsbesteding op het gebied van inlezen en voorbereiden, maar resulteert in raadsleden die meer inhoudelijke argumenten klaar hebben voor in vergaderingen. In de derde categorie hulp gaat het om een ‘informatiefunctie’.

De hulptroepen leveren belevingsinformatie over hoe beleid uitwerkt in de praktijk: hoe ervaren inwoners door de gemeente geleverde diensten? Waar het bij de deskundigheidsfunctie specifiek gaat om missende kennis op te vullen, speelt hier veel hoe vastgesteld beleid nou echt uitgevoerd en ervaren wordt.

2.3.

Conceptualisatie

In de voorgaande paragraaf is duidelijk geworden dat er drie definities, dimensies, voor tevredenheid met tijdsbesteding gehanteerd worden: werkdruk, de efficiëntie van tijdsbesteding en maatregelen die tijdsbesteding kunnen beïnvloeden. Aan de hand van de verschillende besproken theorieën in paragraaf 2.1 kunnen deze definities verder ontleed worden door zogenaamde subdimensies te introduceren. Deze dimensies en sub-dimensies vormen samen de conceptualisatie. Deze conceptualisatie staat weergegeven in tabel 2.2 en 2.3.