Ommen onderzoeksrapport 2020
Tekst van het document
Rekenkamercommissie Ommen
Rapport van het
onderzoek naar de uitvoering van de PARTICIPATIEWET in de gemeente Ommen
Rekenkameronderzoekers Friesland Sneek, 23 december 2020
Onderzoeksrapport naar de Participatiewet - Rekenkamercommissie Ommen - 2020
Inhoudsopgave 1 - Inleiding 1.1 Aanleiding van dit onderzoek 1.2 Centrale vraag in het onderzoek 1.3 Aanpak en reikwijdte van het onderzoek 1.4 Corona 1.5 Leeswijzer 2 - Landelijke en gemeentelijke regels over de Participatiewet 2.1 Landelijke regels vanuit Participatiewet 2.2 Financiële regels uit de Participatiewet 2.3 Gemeentelijke beleid voor de uitvoering van de Participatiewet 2.4 Gemeentelijke verordeningen in Ommen voor de uitvoering van de Participatiewet 2.5 Bevindingen 3 - Uitvoering van de Participatiewet in Ommen 3.1 De eigen gemeentelijke organisatie: Het Team Werk & Participatie 3.2 Organisaties waarmee de gemeente samenwerkt 3.3 Speciale aanpak vanuit de Participatiewet in Ommen 3.4 Bevindingen 4 - Resultaten van de uitvoering van de Participatiewet in Ommen 4.1 Gegevens over de doelgroep en benchmark 4.2 Financiële ontwikkelingen 4.3 Bevindingen 5 - Beleving resultaten vanuit de ondernemers, de raad en de doelgroep 5.1 Resultaten in de ogen van de ondernemers en het SW-bedrijf 5.2 Resultaten in de ogen van de raad 5.3 Resultaten in de ogen van de doelgroep 5.4 Bevindingen
2 2 2 2 3 3 4 4 4 6 7 8 10 10 12 13 14 16 16 17 19 20 20 22 23 23
6 - Conclusies en aanbevelingen
24
6.1 Conclusies 6.2 Aanbevelingen
25 26
Bijlage 1 - Beantwoording van de deelvragen volgens normenkader
28
Bijlage 2 - Bronnen
29
Bijlage 3 - Tekst enquête ondernemers
30
Bijlage 4 - Tekst vragen doelgroep
31
Bijlage 5 - Divosa benchmark
32
Bijlage 6 - Voorwaarden vangnetuitkering
33
1
Onderzoeksrapport naar de Participatiewet - Rekenkamercommissie Ommen - 2020
1 - Inleiding 1.1 Aanleiding van dit onderzoek In 2019 onderzocht de Rekenkamercommissie voor uw raad de sturing in het sociaal domein. Daarin staat: 'Het onderzoek gaat niet over de uitvoering. De Rekenkamercommissie wil dit aspect in 2020 onderzoeken, voor een van de drie subdomeinen.' In overleg met het presidium koos de Rekenkamercommissie voor een vervolgonderzoek naar de Participatiewet. Voor dit onderwerp is gekozen vanwege het maatschappelijke belang, de kwetsbare groep en signalen over de knelpunten bij de doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering van de Participatiewet. Het onderwerp werd actueler toen het SCP op 19 november 2019 hierover een rapport publiceerde1. Het SCP concludeert: 'De invoering van de Participatiewet heeft nauwelijks geleid tot verhoging van de baankansen, zoals beoogd met de wet. Voor de grootste groep, de klassieke bijstandsgerechtigden, is er amper een verschil. Voor mensen die het recht op toegang tot de sociale werkvoorziening verloren, daalde de kans op werk. Voor jonggehandicapten met arbeidsvermogen stegen de baankansen. Hun inkomenspositie verslechterde echter en het gaat vaker om tijdelijk werk'.
1.2 Centrale vraag in het onderzoek In dit onderzoek van de Rekenkamercommissie is de centrale vraag:
Hoe voert de gemeente Ommen de Participatiewet uit en welke resultaten zijn behaald?
Naast deze centrale vraag stelt de commissie de volgende deelvragen: 1. 2.
3. 4. 5. 6. 7. 8.
Welk gemeentelijk beleid heeft de gemeente Ommen opgesteld en welke plek is er voor reintegratie, statushouders, voormalige Wajong, schuldverlening, armoedebeleid, werk & inkomen en problematische inwoners? Welke doelen stelde de gemeente Ommen vast voor de Participatiewet? Wat zijn de resultaten van dit beleid en hoe voert de gemeente dit beleid uit? Hoe houdt de gemeente de voortgang in de gaten? Welke doelen heeft de gemeente Ommen in de laatste jaren bereikt? Welke aantallen en kenmerken heeft de doelgroep? Hoe leidt de gemeente inwoners naar werk? Met wie werkt de gemeente daarin samen en hoe zien afspraken er uit? Wat is de instroom en uitstroom van inwoners in deze doelgroep? Zijn de resultaten langdurig of kortstondig? Hoe ontwikkelt de doelgroep van de Participatiewet in Ommen zich en wat zijn de verklarende factoren? Hoe gaat de gemeente om met het sanctiebeleid en wat is hier de afgelopen vijf jaar mee bereikt? Hoe wordt de gemeenteraad ingelicht en hoe kunnen ze sturen? Zet de raad die instrumenten ook in? Welke risico’s brengt de Participatiewet en onderkent de gemeente die? Welke succesfactoren zijn er voor de uitvoering van de Participatiewet? Worden die voldoende benut?
1.3 Aanpak en reikwijdte van het onderzoek De Rekenkamercommissie heeft het onderzoek uitbesteed aan mevrouw E. Fogl en de heer F. Haven van Rekenkameronderzoekers Friesland. Zij onderzochten de uitvoering en behaalde resultaten van de Participatiewet in de periode 2015 tot en met het eerste halfjaar van 2020. Voor het onderzoek bestudeerden de onderzoekers de informatie die de raad over de uitvoering van de Participatiewet in deze periode ontving. Daarover hielden ze interviews met bestuurders, ambtenaren en de Participatieraad. Verder spraken ze inwoners van Ommen die met deze uitvoering te maken hadden, omdat ze tot de groep behoren die de Participatiewet beoogt. Ook zijn de ondernemers betrokken in het onderzoek, met als doel te horen hoe de plaatsing van de doelgroep is verlopen. Tot slot spraken commissie en onderzoekers met de raad. Een lijst van documenten en geïnterviewden staat in bijlage 2. Dit onderzoek richt zich op de uitvoering van de Participatiewet in het sociaal domein. De kwaliteit en de effectiviteit van de verschillende instrumenten die ingezet worden bij mensen met een achterstand tot de 1 Eindevaluatie van de Participatiewet, Sociaal en Cultureel Planbureau, november 2019.
2
Onderzoeksrapport naar de Participatiewet - Rekenkamercommissie Ommen - 2020
arbeidsmarkt is niet onderzocht2. We gebruiken net als in het vorige onderzoek daarbij het PDCA-model. Het onderstaande model start bij ‘Plan’, waar de organisatie een plan maakt met daarin meetbare doelen. Daarna gaat de organisatie aan het werk bij ‘Do’ en probeert te doen wat is gepland en de doelen te bereiken. Gedurende dat proces meet de organisatie regelmatig -zoals bij kwartaalrapportages- de voortgang. Daarvoor worden meetbare doelstellingen naast de huidige situatie gelegd en een analyse van de verschillen gemaakt. Als hieruit blijkt dat het gestelde doel buiten bereik dreigt te raken, stuurt de organisatie de werkwijze of doelen bij.
Het onderzoek van de Rekenkamercommissie volgt bovenstaand model. Het onderzoek uit 2019 naar het sociaal domein keek naar Plan, Check en Act. Dit onderzoek is hoofdzakelijk op Do gericht en is een verdieping op het onderzoek van vorig jaar. De uitvoering van de plannen ligt hierbij onder de loep.
1.4 Corona Vlak na de start van dit onderzoek brak de Corona crisis uit. Hierdoor werden een aantal interviews telefonisch of via een videoverbinding afgenomen. Ook de rekenkamercommissie en de onderzoekers hebben digitaal afgestemd. De crisis leidde voor enkele geïnterviewden tot extra werk, waardoor de documenten voor het onderzoek soms fragmentarisch zijn aangeleverd. De commissie bedankt iedereen voor de medewerking en inzet waardoor dit onderzoek tijdig is afgerond.
1.5 Leeswijzer Hoofdstuk 2 somt de landelijke en gemeentelijke regels voor de Participatiewet op. Hoofdstuk 3 beschrijft de uitvoering van de Participatiewet in Ommen. In hoofdstuk 4 staan de resultaten van het gemeentelijk beleid. Vervolgens wordt in hoofdstuk 5 de beleving van de resultaten vanuit drie gezichtspunten: ondernemers, de raad en de doelgroep beschreven. In hoofdstuk 6 staan de conclusies en aanbevelingen, dit hoofdstuk is als samenvatting te lezen.
2 het onderzoeken van de kwaliteit van de instrumenten, zoals jobcoach en stages, vergt een verdiepend onderzoek bij
het Samen Doen team en dat is niet de scope van het onderzoek. 3
Onderzoeksrapport naar de Participatiewet - Rekenkamercommissie Ommen - 2020
2 - Landelijke en gemeentelijke regels over de Participatiewet Dit hoofdstuk beschrijft eerst de landelijke wetgeving rond de Participatiewet en daarna de eigen regels die de gemeente Ommen heeft vastgesteld voor de uitvoering van de Participatiewet sinds 2015.
2.1 Landelijke regels vanuit Participatiewet Centraal doel van de Participatiewet is om zoveel mensen als mogelijk aan een gewone baan te helpen. Als dat niet gaat kan iemand bij een speciale instelling aan de slag, die stond vroeger als ‘de sociale werkplaats’ (WSW) bekend. De nieuwe regeling heet ‘Beschut Werk’ en is meer dan de WSW gericht op werk op de reguliere arbeidsmarkt. De gedachte in de Participatiewet is dat mensen geen baan vinden, omdat ze niet productief genoeg kunnen zijn om het minimuminkomen bij een werkgever te verdienen. Dit lost de wet op door werkgevers een subsidie te geven, ter grootte van het tekort in hun productiviteit: de loonkostensubsidie. Deze subsidie is voor de overheid altijd lager dan de kosten van een volledige uitkering, zodat iedereen welvaart bij deze regeling: de persoon in kwestie vindt een baan, de samenleving heeft een productieve kracht en de overheid lagere kosten. Deze doelstellingen staan in de Participatiewet (artikel 7, lid 1) en die geeft het college van gemeenten de opdracht om: ● ●
Mensen met een uitkering en niet uitkeringsgerechtigde werkzoekende te ondersteunen bij de arbeidsinschakeling met uitzondering van mensen die een uitkering ontvangen van het UWV 3; Beleid te ontwikkelen ten behoeve van het verrichten van een tegenprestatie en voert dit uit overeenkomstig de verordening.
De doelgroep van de Participatiewet bestaat uit vijf groepen inwoners, die wettelijk ondersteuning nodig hebben: 1. 2.
3.
4.
5.
Mensen die bijstand krijgen, voorheen Wet werk en bijstand (Wwb), inclusief statushouders. Jonggehandicapten met een arbeidsvermogen, voorheen de Wajong. Zij kregen een uitkering via het UWV. Voor de groep die voor 1 januari 2015 een Wajong-uitkering ontving van het UWV verandert niks en ook voor jonggehandicapten zonder arbeidsvermogen blijft de Wajong uitkering ook bestaan. De indicatiestelling geschiedt door het UWV en personen die een arbeidsbeperking en zeker arbeidsvermogen hebben zijn de doelgroep. Mensen met lichamelijke, verstandelijke of psychische beperking, die hulp nodig hebben bij het vinden van werk en die alleen onder aangepaste omstandigheden kunnen werken, voorheen de Wet sociale werkvoorziening (Wsw). Voor de groep die op 31 december 2014 werkzaam was in een sociale werkplaats verandert niks. De groep die destijds op de wachtlijst stond valt onder de nieuwe Participatiewet. Niet-uitkeringsgerechtigden (nuggers), zijn mensen zonder werk die bij het UWV zijn ingeschreven als werkzoekende. Zij voldoen niet aan de voorwaarden voor een bijstandsuitkering.
Mensen met een uitkering op grond van de Algemene nabestaandenwet (Anw), het Besluit Bijstandverlening zelfstandigen (Bbz), de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijke arbeidsongeschikte werkloze werknemers (ioaw) of Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (ioaz).
2.2 Financiële regels uit de Participatiewet De uitgaven aan de Participatiewet bestaan uit de uitkeringen zelf en de kosten van het bijbehorend ambtelijk apparaat. Voor de uitkeringen krijgt de gemeente een Rijksuitkering, Buiguitkering genoemd. De Buiguitkering is bedoeld voor de volgende onderdelen: 1.
2.
De Participatiewet voegt de Wet werk en bijstand, de Wet sociale werkvoorziening en de Wajong samen. Er is 1 regeling voor iedereen die extra hulp nodig heeft om aan het werk te komen. Daarnaast maken instrumenten als de loonkostensubsidie, de no-risk polis en jobcoaching deel uit van de wet. De gemeenten voeren deze wet uit. De Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) is bedoeld voor oudere en gedeeltelijke arbeidsongeschikte werklozen, van wie het recht op een WW-uitkering is beëindigd.
3 UWV = Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen.
4
Onderzoeksrapport naar de Participatiewet - Rekenkamercommissie Ommen - 2020
3. 4.
De IOAZ is een werkloosheidsregeling speciaal voor oudere zelfstandigen (55 plussers) die gedwongen worden hun bedrijf te beёindigen of te verkopen, omdat ze uit hun bedrijf een te laag inkomen kunnen halen. De in het bedrijf meewerkende partner kan ook een beroep doen op deze regeling. Bbz 2004 is het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen 2004. De regeling is bedoeld voor startende en gevestigde ondernemers.
Jaarlijks stelt het Rijk voor heel Nederland een bedrag vast voor deze vier categorieën. Met een complexe verdeelsleutel krijgt iedere gemeente haar deel hiervan. Het bedrag van deze Buig-uitkering is vrij besteedbaar. Als een gemeente hier minder aan uitgeeft dan ze van het Rijk krijgt, mag dat naar eigen inzicht besteed worden. Sinds 2019 vangt de gemeente een tekort tot 7,5% zelf op.4 Daarboven kan de helft compensatie gevraagd worden. Hiervoor moeten gemeenten aan vijf voorwaarden voldoen.5 Gevolg van deze regeling is dat de gemeente nooit een groter risico dan de helft van 7,5% van de BUIG-uitkering voor de eigen begroting loopt. Het overige kan via de ‘vangnetuitkering’ terug worden gevraagd. Overschrijdingen in de kosten om de uitkering te verstrekken zijn wel geheel voor eigen rekening. Net als kosten om mensen met een uitkering aan het werk te krijgen. De gemeente loopt wel een financieel risico bij de voormalige WSW. De rijksbijdrage hiervoor daalt elk jaar. De financiering van de Participatiewet samengevat in een model:
Het Rijk verdeelt het budget voor de Wet Werk & Bijstand over Nederland met een formule. Deze formule wordt jaarlijks aangepast met nieuwe inzichten van het SEO6. De formule bestaat uit twee delen: de kans dat bijstand in de gemeente aan wordt gevraagd en de hoogte van de uitkering. De hoogte van de uitkering bepaalt de Tweede Kamer. Maar de kans dat in een gemeente bijstand aan wordt gevraagd, berekent het SEO. Voor dit deel van de formule gebruikt het SEO een lijst met factoren: ● ● ● ● ● ● ● ● ● ●
Huishoudsamenstelling (eenouder moeder naar leeftijd jongste kind, paar met/zonder kinderen, etc) Leeftijd Corporatiewoning of standplaats Herkomst (niet-westerse migratieachtergrond) Human Capital Index (HCI) Gebruik GGZ-zorg, gebruik medicijnen tegen depressie HCI laag & gezondheidsproblemen Beschikbaarheid van laagopgeleid werk in gemeente Aandeel studenten in gemeente Overlast en onveiligheid in de buurt
Als een factor in een gemeente meer of minder voorkomt, stijgt of daalt de kans op een aanvraag voor bijstand. Voorbeeld: in een gemeente met minder ‘eenouder huishoudens’, is de kans op een aanvraag voor bijstand lager en dus de uitkering van het Rijk. Dat geldt voor elke factor. Het gevolg van al deze factoren is een herverdeling van het budget tussen de gemeenten tegenover de situatie dat het geld werd verdeeld naar rato van het aantal inwoners. Conclusie: wanneer het een gemeente lukt om inwoners een
4 Tot en met 2018 was dit 5%. 5
De vijf voorwaarden, zoals bedoeld in artikel 69 van de Participatiewet, staan in bijlage 6.
6 Seo, Verdeling van de bijstandsmiddelen 2019 - De hoogte van een uitkering nader bekeken, mei 2018.
5
Onderzoeksrapport naar de Participatiewet - Rekenkamercommissie Ommen - 2020
betaalde baan te vinden, dan mag de gemeente de besparing op de bijstand voor iets anders gebruiken. Omgekeerd kost het de gemeente dus geld als meer dan gemiddeld mensen ‘in de bijstand zitten’. Deze wijze van financiering prikkelt de gemeente om inwoners een betaalde baan te laten vinden.
2.3 Gemeentelijke beleid voor de uitvoering van de Participatiewet Door de Participatiewet staat elke gemeente voor belangrijke keuzes die in eigen beleid omgezet moeten worden. De gemeente is er verantwoordelijk voor dat iedereen die kan werken aan de slag gaat en waar nodig ondersteund wordt. Hoe ze dat doet, staat de gemeente vrij. Zoals in de vorige paragraaf is gesteld is er voor de gemeente een financiële stimulans wanneer de instroom in de bijstand wordt beperkt en de uitstroom uit de bijstand wordt bevorderd. Zo zijn de gemeente beleidsmatig maar ook financieel verantwoordelijk. Dit vormt een belangrijke stimulans om een effectief participatiebeleid te ontwikkelen. De vraag in deze paragraaf is hoe heeft de gemeente Ommen haar beleid voor de uitvoering ingericht.
Ommen sloot in 2015 met 26 partijen het convenant 'Ommen Armoedevrij'. Het vervolg hierop is de nota 'Samen tegen Armoede 2018 - 2020'. Het college stelt hierin dat werken een ‘positief effect’ heeft op mensen. Daarom probeert de gemeente mensen die van een uitkering leven, aan het werk te krijgen. Daarin zit een risico: de gemeente heeft regelingen waardoor mensen geld krijgen als ze van een uitkering leven. Als ze een baan vinden met het minimumloon zijn er situaties dat ze in inkomen erop achteruit gaan. Dit staat bekend als de ‘armoedeval’ en kan mensen ervan weerhouden werk te accepteren. In de nota staat dat het college daarom '... de armoedeval [wil] beperken'7. De Participatiewet beperkt na 2015 de toegang tot de sociale werkplaats. De nieuwe regeling is ‘Nieuw Beschut Werk’ (NBW) en de toegang werd ondergebracht bij het UWV. Iemand vraagt daar een indicatie aan. Het UWV beoordeelt het ‘arbeidsvermogen’ van de aanvrager en als iemand begeleiding nodig heeft, die een gewone werkgever niet kan geven, kan positief advies gegeven worden. De gemeente Ommen kende korte tijd eigen beleid8, waardoor mensen zonder NBW-indicatie van het UWV, toch werden toegelaten. Dit om mensen tijdens de transitie, niet tussen wal en schip te laten vallen. Achteraf is voor iedereen die zo werd toegelaten, alsnog een indicatie aangevraagd. Sindsdien volgt Ommen het UWV.
De afweging of zij bij een reguliere werkgever plaatsbaar zijn, is maatwerk en werd tot 1/1 2020 gedaan door het Team Werk & Participatie binnen de Bestuursdienst Ommen-Hardenberg (BOH). Om statushouders te integreren is het plan ‘Thuis in Ommen’ gemaakt. Ommen wil deze groep zelfstandig, volwaardig en gezond mee laten doen in de gemeente. De gemeente behandelt statushouders ‘regulier waar mogelijk’ en anders ‘maatwerk daar waar noodzakelijk’. Tussen 2015 en 2018 vestigden in totaal 125 statushouders zich in Ommen9 en om hen aan het werk te krijgen is het beleid: ●
statushouders met arbeidsvermogen worden snel en effectief naar werk of opleiding toegeleid
7 Gemeente Ommen, Samen tegen Armoede, p3. 8
Brief college aan raad over evaluatie Nieuw Beschut Werk, 18 december 2018.
9 Actieplan Thuis in Ommen’, p5.
6
Onderzoeksrapport naar de Participatiewet - Rekenkamercommissie Ommen - 2020
●
statushouders met een te grote afstand tot de nederlandse arbeidsmarkt worden toegeleid naar participatiemogelijkheden
Voor elke statushouder maakte de consulent van het Team Werk & Participatie samen met de vrijwilliger van Vluchtelingenwerk een eigen ‘integratie- en participatieplan’ waarin de weg naar werk wordt gepland. De consulent kiest hiervoor uit taalstages, werkstages, vrijwilligerswerk of de sociale werkplaats. Begin 2018 schreef het college aan de raad dat de economie weliswaar groeit en bloeit, maar dat het aantal uitkeringen in de gemeente niet afnam. Op dat moment kregen 227 mensen in Ommen een bijstandsuitkering. De gemeente wist van 111 van hen niet of ze wel of niet in staat waren om te werken10. Voor bijstandsgerechtigden is tijdens de samenwerking in de BOH niet systematisch ingezet op het begeleiden naar werk. Om de vraag in de bloeiende economie naar arbeidskrachten te benutten werd het plan ‘Krachtig Investeren in Kansen’ (KIK) gemaakt. De eerste stap in het plan was om alle uitkeringstrekkers ‘in beeld te hebben’ en een ‘snelle diagnose’ te maken van wat de mensen nog zouden kunnen. Hierin werden drie groepen onderscheiden: 1. 2. 3.
mensen die snel een gewone baan zouden moeten kunnen vinden mensen die een extra opleiding of begeleiding nodig hebben voor ze een baan kunnen vinden mensen die niet aan het werk kunnen
Doel was de eerste twee groepen aan het werk te krijgen en de derde groep ‘maatschappelijk te laten participeren’, bijvoorbeeld vrijwilligerswerk of een dagbesteding. Om de 111 mensen beter te leren kennen, werden ze voor gesprekken in groepen van 15 mensen uitgenodigd en moesten ze op de computer een formulier invullen. De raad stemde met deze aanpak in. De participatieraad van de gemeente Ommen kan zich grotendeels vinden in het beleid van de gemeente. Het college nam nagenoeg al zijn adviezen over.
2.4 Gemeentelijke verordeningen in Ommen voor de uitvoering van de Participatiewet De wet11 verplicht gemeenten een verordening op te stellen voor de volgende vier onderwerpen: 1. 2. 3. 4.
als de bijstandsontvanger niet meewerkt of zich onverantwoordelijk opstelt, staat in de verordening hoeveel de bijstand lager is en hoe lang dat geldt als de bijstandsontvanger lang van de bijstand leeft, geen eigen geld heeft en geen uitzicht op een inkomensverbetering heeft, staat in de verordening of en hoeveel toeslag de gemeente geeft als de bijstandsontvanger wil studeren, maar geen recht heeft op studiefinanciering kan de gemeente een individuele studietoeslag geven wanneer de bijstandsgerechtigde alleenstaande ouder is, staat in de verordening wanneer die vrijgesteld is van het accepteren van een baan
Ommen heeft sinds 29 mei 2018 een verordening re-integratie Participatiewet, IOAW en IOAZ, waarin de lokale regels staan. De regeling is algemeen van opzet met meerdere voorzieningen. In de tabel hieronder staan de belangrijkste regels, het getal voor de voorziening is het artikel:
Art
Voorziening
omschrijving
4
Sociale activering
Als het college denkt dat een betaalde baan te hoog is gegrepen, mag het college iemand de tijd geven om eerst sociaal actief te worden. Later kan zo iemand dan solliciteren naar een betaalde baan.
5
Scholing
Het college kan iemand scholing aanbieden om de baankans op de arbeidsmarkt te vergroten. Het college mag de scholing vergoeden of iemand zelf opleiden.
10
projectplan KIK (Krachtig Investeren in Kansen), p3.
11 Participatiewet, artikel 8a.
7
Onderzoeksrapport naar de Participatiewet - Rekenkamercommissie Ommen - 2020
6
Werkervaringsplek of proefplaatsing
Het college kan iemand zes maanden een plek aanbieden om ervaring met werk op te doen zodat de kansen op de arbeidsmarkt stijgen. Een stap verder is de mogelijkheid om drie maanden op proef aan het werk te gaan. Dat kan eenmaal met drie maanden worden verlengd. Bedoeling is dan wel dat na de proef de baan vast wordt.
7
Participatieplaats
Mensen die ver van de arbeidsmarkt af staan mag het college maximaal twee jaar lang onbeloond werk laten doen. Doel is iemand te wennen aan de omstandigheden van een baan. Wie meewerkt krijgt hiervoor tot €100 premie per halfjaar.
8
Beschut werk
Als iemand een indicatie van het UWV heeft, biedt het college beschut werk aan in de vorm van arbeid, vrijwilligerswerk of andere vormen van participatie.
10
Leren en werken
Jongeren onder de 27 kan het college ondersteunen bij een leren en werken in een zogenaamd ‘leer-werktraject’.
11
Persoonlijke ondersteuning
Wanneer iemand zijn taken alleen met hulp uit kan voeren, kan het college persoonlijk laten ondersteunen.
12
Verwervingskosten
Als iemand kosten maakt om een betaalde baan te zoeken dan kan het college die kosten voor maximaal €300 vergoeden.
13
Indienstnemingssubsidie kwetsbare werknemers
Werkgevers die kwetsbare werknemers een baan geven, kan het college een subsidie geven van maximaal 50% van de loonkosten gedurende een jaar.
Op 4 juni 2015 nam de raad van Ommen de Verordening loonkostensubsidie gemeente Ommen 2015 aan, zoals de Participatiewet12 dat eist. Aan de verplichting die in de verordening staat, wie deze subsidie krijgt en hoe de loonwaarde uit wordt gerekend, is voldaan. De hele doelgroep komt in aanmerking en de gemeente gebruikt een toegestane methode13 om de loonwaarde te berekenen. Ontvangers van een uitkering zijn door de Participatiewet14 verplicht een tegenprestatie te leveren. De gemeente moet ook hier een verordening voor opstellen. De raad nam in december 2014 de Verordening tegenprestatie Participatiewet Ommen aan. In deze verordening staat dat: 'Per geval wordt bekeken wat de duur en omvang van de tegenprestatie zal zijn'. Ook staat in de verordening dat het college een jaarverslag van de tegenprestaties met een oordeel hierover van de cliëntenraad aan de raad stuurt. Uit onderzoek van het CBS blijkt dat het weinig voorkomt dat een gemeente een tegenprestatie oplegt. Ongeveer 60% van de respons gemeenten heeft nul tegenprestaties, een schatting is 26.200 tegenprestaties in alle gemeenten, in maart 201815. In Ommen worden nog geen verplichtingen tot het doen van een tegenprestaties opgelegd bij de uitvoering van de Participatiewet. Tot slot nam de gemeenteraad op 21 maart 2019 de Verordening individuele inkomenstoeslag Ommen 2019 aan.
Hierin staat wie een inkomenstoeslag krijgt en kan iemand die 36 maanden van de bijstand heeft geleefd een individuele toeslag gegeven worden van €387 voor een alleenstaande tot €553 voor gehuwden per jaar. De participatieraad kan zich vinden in de verordeningen die zijn vastgesteld naar aanleiding van de Participatiewet.
2.5 Bevindingen 1
In 2018 en 2019 vroeg Ommen een vangnetuitkering aan, omdat de Buig-uitkering de kosten van uitkeringen niet dekte.
2
Bij de overgang naar Nieuw Beschut Werk liet Ommen mensen zonder UWV-indicatie toe om ze niet tussen wal en schip te laten vallen. Later kreeg men die indicaties alsnog.
3
Voor de ruim honderd statushouders heeft Ommen specifiek beleid om ze aan het werk te krijgen.
12 Participatiewet, artikel 6 lid 2. 13 Dariuz Works loonwaardemeting, een manier duidelijk te krijgen hoeveel iemand kan presteren in een specifieke functie. Zie www.dariuz.nl/tools-trainingen/loonwaarde. 14 Participatiewet, artikel 9 lid 1. 15 BUS-E Extra uitvraag tegenprestatie CBS, dec. 2018.
8
Onderzoeksrapport naar de Participatiewet - Rekenkamercommissie Ommen - 2020
4
Ondanks een groeiende economie daalde het aantal uitkeringen in Ommen niet zo snel als het college wil. Het Kik-project moest alle mensen met een uitkering in kaart brengen om daarna meer van hen aan het werk te helpen en aan de groeiende vraag naar arbeidskrachten te voldoen.
5
De gemeente Ommen heeft alle wettelijk verplichte verordeningen opgesteld. De verordening tegenprestatie Ommen (2014) wordt (nog) niet ingezet bij de uitvoering van de Participatiewet.
6
De Participatieraad is betrokken bij het opstellen van het beleid en hun advies weegt mee.
9
Onderzoeksrapport naar de Participatiewet - Rekenkamercommissie Ommen - 2020
3 - Uitvoering van de Participatiewet in Ommen Dit hoofdstuk beschrijft hoe de gemeente de Participatiewet de laatste jaren uit heeft gevoerd. Eerst komt het Team werk & participatie aan bod en daarna de externe organisaties waarmee samen wordt gewerkt. Tot slot van dit hoofdstuk volgen vier speciale aanpakken.
3.1 De eigen gemeentelijke organisatie: Het Team Werk & Participatie Na de ontvlechting van de bestuursdienst heeft Ommen vanaf 2020 de uitvoering omgegooid. In deze paragraaf is daarom onderscheid gemaakt tussen de twee periodes. Periode 2015-2019 Binnen het Team werk & participatie voeren de medewerkers sinds 2015 het participatiebeleid uit. In 2018 bevestigt het college dit in de notitie 'Toekomst Samen Doen' en wil een integrale aanpak met als doel de inwoner (weer) maximaal te laten participeren. Medewerkers hebben hierin twee taken, die betrekking hebben op ‘problemen door schulden en vraagstukken rondom inkomen’ en daarnaast ook participatie en beschut werk. De integrale aanpak begint ermee dat het team ‘eenvoudig vindbaar, herkenbaar en laagdrempelig’ is voor elke inwoner. De gemeente spreekt van een ‘intuïtieve route’ zodat de inwoner een medewerker spreekt die ‘de vraag achter de vraag stelt’. Elke medewerker gebruikt hetzelfde ‘afwegingskader’ in het contact met de inwoner. Wanneer de inwoner een medewerker van het Team werk & participatie spreekt, gaat die met het afwegingskader en ‘de eigen professionaliteit’ na, wat iemand in de bijstand nog kan doen en wat het ‘arbeidsvermogen’ is. Medewerkers van Werk & Inkomen zitten niet in het Team werk & participatie maar werken wel samen in zaken.16 Het arbeidsvermogen wordt uitgedrukt als een percentage.
Wie een vermogen van 100% heeft, brengt genoeg voor de werkgever op, zodat die het wettelijk minimumloon kan betalen. Hiervoor is de term ‘verdiencapaciteit’. Arbeidsvermogen en verdiencapaciteit zijn synoniemen en worden uitgedrukt als een percentage van het wettelijk minimumloon. Iemand die het wettelijk minimumloon van circa €20.000 verdient, heeft dus een verdiencapaciteit van 100%. Als een inwoner minder dan 40% arbeidsvermogen heeft, kijkt de gemeente voor de inwoner naar het Participatiespoor. Heeft iemand meer dan 40% arbeidsvermogen dan is het de bedoeling dat werk wordt gezocht via het Werkspoor.
De gemeente probeert voor al deze mensen een werkgever te vinden. De inwoners in het Werkspoor zijn in tweeën verdeeld: een deel van de mensen waarvan de ‘verdiencapaciteit’ onder de 100% blijft en een groep van 100%. Het is niet onlogisch dat mensen die hun eigen salaris niet voor hun baas bij elkaar kunnen verdienen, moeilijk een baan zullen vinden. Om het arbeidsvermogen van die groep te vergroten kijkt het team of iemand bij moet leren door een training, opleiding, coaching of een werkervaringsplek. Als
16 Toekomst Samen Doen, 2018, p7.
10
Onderzoeksrapport naar de Participatiewet - Rekenkamercommissie Ommen - 2020
dat eenmaal is gelukt, zoekt het team daarna met de inwoner een baan. Voor deze mensen is de loonkostensubsidie ook beschikbaar waarmee de gemeente het tekort aanvult. Het andere deel van de groep in het Werkspoor kan wel het volledige eigen inkomen verdienen. Ze hebben een verdiencapaciteit van meer dan 100% van het minimumloon. Dit is een ‘kansrijke’ doelgroep. Periode 2019-2023 De klankbordgroep sociaal domein van de gemeenteraad hoort op 13 juni 2019 dat Ommen een ‘regiegemeente’ wordt, nu de bestuursdienst met Hardenberg eindigt.17 Integraal werken in het sociaal domein bleek lastig en de ‘monitoring’ heeft extra aandacht nodig. Op 1 november stemt de raad in met een voorstel het Samen Doen team aldus in te richten en krijgt het college opdracht hier een plan voor op te stellen. Op 10 december krijgt de raad een brief met een ‘Toekomstschets Samen Doen team 20192023’ met daarbij een notitie hoe vanaf 1 januari het Samen Doen team vorm is gegeven18. Vanaf 1 januari 2020 werkt het team integraal voor de zorg en inkomen behoeften van de inwoners. Doel is de ‘toegang’ te verbeteren door de taken van Werk & Inkomen, re-integratie en statushouders in het Samen Doen team te brengen. Ze zijn vanaf 1 januari verantwoordelijk voor: ● ● ● ● ●
diensten en producten ten aanzien van inkomensvoorziening dienstverlening in het kader van werk en participatie accountmanagement in het kader van het plaatsen van inwoners klantmanagement voor inwoners en relevante derden matching van vraag en aanbod.
Voor de uitvoering maakte het college begin 2018 een ‘houtskoolschets Ommen 4.0’ waarin staat dat nog twee medewerkers in het Samen Doen team in dienst van de gemeente zijn. Een extern bureau detacheert de andere medewerkers. In eerste instantie is de bezetting 50% intern en 50% extern19, de praktijk in 2020 is dat bijna 90% extern wordt ingehuurd. Voor de uitvoering van de Participatiewet zet de gemeente 4 FTE in, het hele Samen Doen team heeft 18 FTE waarvan 16 FTE ingehuurd. Sturing vindt plaats met een dienstverleningsovereenkomst. De externe medewerkers blijken 35% duurder dan interne medewerkers20. Deze nieuwe opzet is bedoeld om ‘te optimaliseren met minder financiële middelen’. Het doel van de gemeente is om in te zetten op mensen die graag aan de slag willen en aan de slag kunnen. Daarom richt de gemeente de aandacht vooral op mensen die relatief gemakkelijk zijn te plaatsen. Uit de interviews bleek dat een kaartenbak opbouwen van alle bijstandsgerechtigden geen succesvolle manier is om mensen aan het werk te krijgen. Tot 2020 keek de gemeente eerst naar de groep werkzoekenden en zocht dan naar werk. Vanaf 2020 kijkt de gemeente naar vacatures en zoekt daar dan een werkzoekende bij. Van aanbod naar vraaggestuurd, zo bleek in de interviews.
Op deze manier wil de gemeente in een jaar 25% meer mensen uit de bijstand krijgen, dan het gemiddelde van de afgelopen twee of drie jaar. Dit alles ligt vast in een collegebesluit, waarover de raad in oktober 2019 werd ingelicht in een presentatie op een informatiebijeenkomst. Op mensen die niet gemakkelijk zijn te plaatsen of niet meewerken aan het zoeken van een baan, richt de gemeente zich nu minder. Dat is logisch, vacatures vragen naar bepaalde capaciteiten en wie die niet heeft, zal niet worden gevraagd te solliciteren. Wel is het de vraag in hoeverre Ommen door deze werkwijze nog volledig voldoet aan de Participatiewet en dat met name de bepaling dat “Het college heeft de opdracht mensen met een uitkering en niet uitkeringsgerechtigde werkzoekende te ondersteunen bij de arbeidsinschakeling”. Als mensen geen kennis of ervaring hebben waar werkgevers naar vragen, bestaat de kans dat ze buiten beeld blijven in dit beleid. Om dit proces te volgen, is een computerprogramma aangeschaft: Competensys. Het Samen Doen team maakt na een intakegesprek in Competensys een plan van aanpak met informatie over de inwoner, zoals profiel, mogelijke instrumenten (zie §2.4) en een begin- en einddatum van het plan. De kosten van de instrumenten kent de consulent niet, omdat die niet meewegen bij het kiezen van een geschikt instrument. De slagingskans is hiervoor belangrijker.
Daarna wordt met Competensys de beschikking opgesteld met daarin de arbeidsverplichting. De gegevens van mensen worden gematched met vacatures die ook in het systeem worden gezet. De accountmanagers proberen vacatures te vinden 17
Toekomstschets Samen Doen Ommen, 5 december 2019, pagina 3
18 Toekomstschets Samen Doen Ommen, 5 december 2019. 19
In de praktijk bestaat het Samen Doen team in juni 2020 uit 18 FTE, waarvan 16 FTE zijn ingehuurd.
20 Toekomstschets Samen Doen Ommen, 5 december 2019, pagina 15
11
Onderzoeksrapport naar de Participatiewet - Rekenkamercommissie Ommen - 2020
door actief werkgevers te benaderen, houden ze de regionale media in de gaten en werken samen met het Werkgeversservicepunt in Zwolle. Het college bezoekt elke 14 dagen een bedrijf in de regio, o.m. op zoek naar vacatures. Door de coronacrisis is de matching van werkzoekenden en vacatures dit jaar nog niet gebruikt. Van de doelgroep is nu ruim 45%21 vrijgesteld van sollicitatieplicht door een gemeentelijke ontheffing. Deze ontheffingen duren minimaal een maand en maximaal twee jaar, daarna loopt die van rechtswege af. De geïnterviewden vinden dit percentage hoog. Dit sluit aan bij het beeld van de inspectie SZW die concludeert dat een deel van de doelgroep min of meer ‘met rust wordt gelaten’22. De Participatieraad gaf op 5 september 2018 een positief advies over de nota ‘Toekomst Samen Doen Ommen’. Over de nieuwe werkwijze in 2020 en de daaraan ten grondslag liggende de organisatie en financiering is geen advies gevraagd. Tijdens de interviews bleek dat ze ook niet op de hoogte zijn gesteld over de nieuwe aanpak.
3.2 Organisaties waarmee de gemeente samenwerkt Deze paragraaf zet de organisaties op een rij waar de gemeente mee samenwerkt om de Participatiewet uit te voeren: Larcom Voor de uitvoering van de Participatiewet is Larcom vanouds de sociale werkplaats, het SW-bedrijf met een grote vestiging op het bedrijventerrein in Ommen. De voortzetting hiervan in Beschut werk voert Larcom ook uit. Hiernaast voert Larcom nog ander werk uit voor de gemeente Ommen: werkervaringsplaatsen voor statushouders, detachering en jobcoach voor cliënten uit de doelgroep. Op 12 december 2019 presenteert Larcom de gemeenteraad een overzicht van de sociale werkplaats. Larcom heeft uit Ommen 125 mensen met een indicatie aan het werk. Hiervan zijn 32 gedetacheerd bij andere organisaties, werken 70 mensen in de vestiging van Larcom en 23 mensen gedetacheerd bij de Bestuursdienst van Ommen Hardenberg. Hiernaast zijn 10 mensen vanuit Beschut werk aan de slag. Tot slot heeft Larcom 10 cliënten in een traject van de Participatiewet. In het onderzoek bleek dat sinds de nieuwe werkwijze op 1 januari 2020, de gemeente slechts twee nieuwe cliënten naar Larcom heeft verwezen. Dit komt volgens de gemeente omdat de gemeente ook met andere partijen samenwerkt die trajecten uitvoeren. Larcom plaatst geen mensen bij bedrijven in Ommen en zoekt daar ook geen stageplekken voor werkervaring.
Voor bedrijven in gemeenten buiten Ommen doet Larcom dit wel. Tot 2017 was jaarlijks overleg tussen gemeente, Larcom en scholen met praktijkonderwijs. Doel hiervan was deze jongeren na hun 18e verjaardag direct aan de slag te krijgen. Liefst met een baan bij het bedrijf waar ze stage liepen, en anders met een indicatie in de werkplaats van Larcom. Zo werd voorkomen dat deze jongeren op 18-jarige leeftijd (verplicht) van school gingen en ‘op de bank’ terecht kwamen, vaak met een uitkering. Voor andere gemeenten doet Larcom dit nog wel. De gemeente Ommen heeft dit overleg beëindigd en in de interviews werd hiervoor geen verklaring gegeven23. Meestal zijn SW-bedrijven in handen van een of meerdere gemeenten. Larcom is dat niet, het is als enige in Nederland een onafhankelijke stichting. Ofschoon Larcom zelfstandig is, heeft Ommen een groot belang bij de gezonde bedrijfsvoering van de stichting. Daar werken meer dan 125 Ommenaren en een grote vestiging van het bedrijf staat in Ommen. Verdere samenwerking versterkt de financiën van Larcom en daarmee continuïteit voor de mensen die er werken. Tijdens het onderzoek gaf Larcom aan dat Ommen minder diensten van Larcom afneemt, dan ze kunnen verlenen en ook minder dan omliggende gemeenten, zoals Dalfsen. De gemeente wijst er op dat door aanbestedingsregels niet al het werk naar Larcom kan.
Ook wordt gewerkt aan een convenant of samenwerkingsovereenkomst met Larcom. Werkgeversservicepunt regio Zwolle (WSP)
21 Bron Divosa, zie bijlage 5. Het percentage vrijstelling is in 2019 in Nederland gemiddeld 10%. 22 Eindevaluatie van de participatiewet, beleidstheorie achter de participatiewet, november 2019, p58. 23 In het ambtelijk wederhoor van oktober 2020 staat dat” het maandelijkse overleg in 2020 weer is opgestart. Het overleg heeft inmiddels geleid tot het borgen van de samenwerking tussen Larcom en de gemeente Ommen in enkele samenwerkingsovereenkomsten.”. Na het sluiten van het onderzoek werkt de gemeente weer meer samen.
12
Onderzoeksrapport naar de Participatiewet - Rekenkamercommissie Ommen - 2020
Na de invoering van de Participatiewet in 2015 werd in 2017 het WSP opgericht. Hierin werken 14 gemeenten rondom Zwolle, zes SW-bedrijven en het UWV samen om bedrijven voor te lichten over participatie. Zelf verwoorden ze het zo: 'Werkgeversservicepunt Regio Zwolle (WSP) is hét punt voor werkgevers om antwoord te krijgen op personeelsvraagstukken en arbeidsmarktinformatie. WSP informeert en adviseert u over nieuwe wetten en regelingen. We bieden werkgevers landelijke, regionale en sectorale arbeidsmarktinformatie.'. Het WSP heeft aandacht voor de ‘inclusieve arbeidsmarkt’ waarmee ze bedoelen dat ‘werkgevers iedereen een kans moeten geven in hun bedrijf’. Ook is aandacht voor Beschut Werk en hoe samen met ondernemers kan worden gewerkt. Uit de gesprekken met stakeholders komt het beeld naar voren dat nog niet alle bedrijven worden bereikt of enthousiast worden gemaakt. Wekelijks overleggen ambtenaren met het WSP over vacatures. De meerwaarde voor Ommen zijn de vacatures buiten de eigen gemeente. Village Deal Ommen In 2018 deed Ommen mee aan het landelijke project 'Village Deal'. Doel was om ‘creatieve mogelijkheden te bedenken om voor mensen in de dagopvang een baan te vinden’. Naast de gemeente doen het SWbedrijf Larcom, de instelling voor mensen met een verstandelijke beperking (Baalderborg) en de instelling voor mensen met een psychische beperking (RIBW) hierin mee.
Uiteindelijk doel is mensen die nu niet werken en in de dagopvang zitten, door te laten stromen naar ‘loonvormende arbeid’. In de interviews is aangegeven dat in 2018 en 2019 de doorstroom en het aanleveren van cliënten voor dit project lastig op gang is gekomen. Ondernemersvereniging Ommen De ondernemersvereniging24 overlegt eenmaal in de zes weken met een ambtenaar en wethouder van de gemeente. Het formele doel van dit overleg is ‘elkaar informeren’. Het bestuur van de vereniging adviseert het college, meestal mondeling. Eenmaal heeft de vereniging een visie op ondernemen in Ommen op papier gezet voor het college. Van de vergaderingen is een agenda en verslag. Participatie is daarin door de gemeente niet op de agenda gezet of besproken. In de afgelopen vijf jaren heeft de gemeente Ommen tweemaal bijeenkomsten georganiseerd voor participatie met het bedrijfsleven25. Verder heeft de gemeente en Pacton (trailerbouwer in Ommen) eenmaal een evenement voor Participatie georganiseerd: ‘speeddates’. Werkzoekenden en ondernemers wisten vooraf niet wie zouden komen. Naast Pacton kwamen nog 15 andere bedrijven. De gemeente stond in de stand van Larcom. De dag werd druk bezocht en werd door de bezoekers positief ervaren. Het tweede voorbeeld is de open bedrijvendag waarbij ook mensen met afstand tot de arbeidsmarkt zijn betrokken.
3.3 Speciale aanpak vanuit de Participatiewet in Ommen Ommen heeft voor enkele onderwerpen specifiek beleid: Plan van Aanpak Laaggeletterdheid 2019 Omdat voor laaggeletterden het vinden van een baan niet gemakkelijk is, heeft de gemeente voor deze groep aanvullend beleid in de vorm van een Plan van aanpak. Doel is om de laaggeletterdheid terug te dringen van de huidige schatting van 7,1% van de Ommer bevolking. Door de Wet taaleis kan de gemeente sancties opleggen als iemand met een uitkering een opleiding weigert. Uit het onderzoek bleek dat de gemeente in de onderzoeksperiode geen sancties op heeft gelegd. Concrete resultaten van het plan van aanpak bleken niet voorhanden. Statushouders “Thuis in Ommen” In Ommen wonen 125 statushouders, 63 statushouders zijn meerderjarig en van die 63 statushouders krijgen 53 een uitkering. De Participatiewet maakt geen uitzonderingen voor statushouders. De groep statushouders is naar verhouding jong, niet hoog-opgeleid en spreekt beperkt Nederlands. Het ontbreken van werkervaring in Nederland en diploma’s die in Nederland worden erkend, zorgt voor afstand tot de arbeidsmarkt. Van de totale doelgroep van 227 mensen met een bijstandsuitkering in Ommen, is dus een kwart statushouder. De gemeente stelde voor hen het actieprogramma ‘Thuis in Ommen’ op. Doel is een
24 www.ovo-ommen.nl, vertegenwoordigt zo’n 100 leden in Ommen uit industrie, dienstverlening, horeca en recreatie. 25 In het ambtelijk wederhoor is toegevoegd: “Andere activiteiten waaraan, vaak in samenwerking met de regio/WSP, is deelgenomen: Horeca- en Recreatiemarkt, Week van Zorg en Welzijn, Bouwmarkt en Dag van de 1000 voorbeelden”.
13
Onderzoeksrapport naar de Participatiewet - Rekenkamercommissie Ommen - 2020
integrale aanpak voor statushouders met veel aandacht om hen aan het werk te krijgen. Met Larcom maakte de gemeente een programma van zes maanden om via stages, training en coaching de groep aan het werk te krijgen. Op dit moment doen drie van de 63 statushouders aan dit speciale programma mee. De gemeente is niet van plan de rest van de groep hier ook aan mee te laten doen. Van alle statushouders is inmiddels een profiel opgenomen in Competensys. Ze worden verder op dezelfde manier behandeld als andere Ommenaren en krijgen wat nodig is om richting arbeidsmarkt te gaan. Concrete resultaten waren niet bekend bij de gemeente. Onbekend is hoeveel van hen via de gemeente een baan vonden. In de Participatieraad zit nu geen statushouder. Nu een kwart van de bijstandsgerechtigden statushouder is, lijkt deze groep ondervertegenwoordigd bij de adviezen. De Participatieraad ziet de noodzaak en staat hiervoor open. Plannen om statushouders te benaderen zijn nog niet gemaakt. Schuldhulpverlening Tot 1/1/2020 was de schuldhulpverlening ondergebracht binnen het Expertise & Kennis Team van de BOH. Vanaf 1/1/2020 is schuldhulpverlening in Ommen onderdeel van het Samen Doen team. De consulent van het Expertise & Kennis team voerde de gesprekken over schuldhulpverlening liefst thuis bij de inwoner.
Samen werd een formulier ingevuld en een consulent schuldhulp hielp de inwoner, eventueel met een consulent inkomen. Medewerkers zijn getraind in ‘Mobility Mentoring’ om inzicht te krijgen in welke stappen inwoners zonder stress kunnen zetten, totdat ze zelfredzaam zijn. Resultaten van de werkwijze zijn niet beschikbaar26. Project Krachtig Investeren in Kansen (KIK) De gemeente had met KIK het doel zoveel mogelijk mensen uit de uitkering te halen door een baan te vinden (zie § 2.3). Hiervoor werd met iedereen door consulenten vanuit het Team werk & participatie van de BOH in een groepsgesprek gesproken. Hier bleek dat sommige mensen de consulenten jarenlang niet hadden gesproken door een ontheffing van de sollicitatieplicht. Hoewel de bijeenkomsten verplicht waren, daagden behoorlijk wat mensen niet op. Met hen is daarna persoonlijk gesproken. Uiteindelijk werd door de consulenten met de hele groep gesproken. Mensen die meerdere jaren werkloos waren, kregen een traject en enkelen vonden werk. Een verslag van de uitkomsten werd niet gemaakt. Dit project kostte nogal wat tijd, maar leverde zicht op de competenties van de mensen. Een doel van het project was om vijf mensen extra uit te laten stromen. Uiteindelijk verlieten 15 mensen de bijstand waarvan vijf naar betaald werk.
Hiernaast kregen drie mensen een betaalde baan met een loonkostensubsidie, een instrument uit de Participatiewet en de verordening van Ommen. De gemeente is tevreden over dit duidelijke resultaat.
3.4 Bevindingen 1
De gemeente Ommen maakt in beginsel voor iedereen een persoonlijk actieplan waarin vastligt wat de gemeente moet doen en wat van de cliënt wordt verwacht.
2
Tot 2020 bekeek de gemeente voor iedere cliënt wat de competenties waren en bepaalde dan welke instrumenten ingezet werden om de mensen verder te helpen.
3
Na 2020 kozen college en raad in Ommen voor een andere uitvoering waarbij grotendeels extern ingehuurde medewerkers het contact met de inwoners uitvoeren. Vooral makkelijk plaatsbare mensen krijgen aandacht. De vraag naar vacatures bepaalt welke mensen de gemeente helpt. De vraag is of Ommen hiermee nog aan de Participatiewet voldoet, die steun aan iedereen voorschrijft.
26 In het ambtelijk wederhoor is nog aangevuld dat : “De werkwijze binnen het Samen Doen team wordt aangescherpt en is nog in ontwikkeling.”
14
Onderzoeksrapport naar de Participatiewet - Rekenkamercommissie Ommen - 2020
4
In de nieuwe werkwijze is een meetbaar doel opgenomen: 25% meer uitstroom dan vorige jaren.
5
Voor de nieuwe uitvoering vroeg het college geen advies aan de Participatieraad. Het college heeft de Participatieraad over de nieuwe uitvoering niet geïnformeerd.
6
In Ommen heeft ruim 45% van de bijstandsgerechtigden vrijstelling om een baan te zoeken. Het landelijk gemiddelde is 10%.
7
De gemeente overlegt regelmatig met het plaatselijke SW-bedrijf, het bestuur van de ondernemersvereniging en de Participatieraad.
8
Voor laaggeletterden, statushouders en schuldhulpverlening is specifiek beleid, maar rapportages over resultaten worden niet gemaakt.
15
Onderzoeksrapport naar de Participatiewet - Rekenkamercommissie Ommen - 2020
4 - Resultaten van de uitvoering van de Participatiewet in Ommen Bij de invoering van de Participatiewet in 2015 noemde de memorie van toelichting de ‘monitoring’ van de resultaten uitdrukkelijk als belangrijke voorwaarde voor een goede uitvoering. Hiervoor werden in het BBV verplichte indicatoren vastgelegd. Gemeenten kregen de vraag voor het eigen beleid ook indicatoren te maken. In dit hoofdstuk staan de resultaten en de financiële gevolgen van de Participatiewet voor Ommen.
4.1 Gegevens over de doelgroep en benchmark In de ‘Monitor Maatschappelijk resultaat 2017’ staat dat de participatie ‘gemeentebreed’ toeneemt. Het totale aantal banen en bedrijven stijgt, maar het aantal uitkeringen daalt niet zo snel als het college wil. In een brief aan de gemeenteraad legt het college uit dat de groeiende economie kansen biedt om meer mensen aan het werk te krijgen. Ook mensen met een beperking. Hier wil het college extra aandacht aan geven. Over het genoemde KIK-project stuurt het college in 2017 een brief aan de raad. Hierin stond dat pakweg de helft van de doelgroep al eens persoonlijk gesproken was. In 2018 stuurt het college weer een brief waarin ze schrijven dat de ‘uitstroom [uit de bijstand] stagneert’ maar dat dit ‘een landelijk beeld is’. De doelgroep was volgens het KIK-project 227 mensen met een bijstandsuitkering per 1 januari 2018. De jaarrekening 2018 meldt dat in Ommen per 10.000 inwoners 204,7 ‘bijstandsontvangers’ wonen. Dat betekent dus dat in Ommen circa 360 mensen afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering. Dit cijfer is hoger dan de 227 die het college over 2018 aan de raad meldde. Dit verschil komt volgens de gemeente doordat uitkeringen soms voor echtparen is en die tellen dan als twee personen.
Benchmark Uit de gegevens van “waar staat je gemeente”, blijkt dat de gemeente Ommen in vergelijking met het qua omvang vergelijkbare Dalfsen 34% meer bijstandsuitkeringen heeft in 2019. Vergeleken met de provincie Overijssel heeft Ommen 47% minder mensen met een uitkering.
Naast waarstaatjegemeente, heeft de gemeente informatie van Divosa. Divosa registreert van alle aangesloten gemeenten detailinformatie over de Participatiewet (zie bijlage 5). Kanttekening is dat Divosa verschillen niet verklaart. Vergeleken met het landelijk gemiddelde, daalde in Ommen in 2019 de bijstand met 4,3% en landelijk met 7,2%. Het percentage mensen in de bijstand met een arbeidsontheffing valt op. In dat geval hoef je een vastgestelde periode van maximaal twee jaar geen werk te zoeken. In Ommen heeft 45,3% van de mensen in de bijstand ontheffing, landelijk 11%. In 2018 was de verdeling over de groepen in de bijstand als volgt:
De mensen in categorie F zijn onbemiddelbaar. De anderen vallen in de doelgroep van het KIK-project. het valt op dat een relatief grote aandeel mensen in profielen C, D en E, samen zijn dat 175 mensen, zit. Volgens informatie vertrokken 60 personen uit de bijstand in 2018: 16
Onderzoeksrapport naar de Participatiewet - Rekenkamercommissie Ommen - 2020
In de de notitie ‘Toekomstschets Samen Doen team’ leest de gemeenteraad dat in het tweede kwartaal van 2019 door het expertise en kennisteam Hardenberg 189 toekenningen voor Werk & Inkomen zijn verstuurd en 16 aanvragen voor re-integratie binnenkwamen. Larcom kreeg in 2019 uit Ommen 23 cliënten aangemeld. Hiervoor deed Larcom het volgende:
Met 23 doorgestuurde inwoners bediende Larcom in 2019 dus minder dan 10% van de doelgroep. Vanuit Larcom is gevraagd naar grotere instroom. Larcom kan net als de gemeente een test van vaardigheden van de cliënten (competentie trajecten) uitvoeren. Uit cijfers blijkt dat in 2019 een gering aantal van 7 Ommenaren zijn getest. De reden dat de trajecten van Larcom tot 23 beperkt bleven, is dat nog geen convenant of samenwerkingsovereenkomst is vastgelegd met de gemeente Ommen.
4.2 Financiële ontwikkelingen Ommen geeft aan de uitvoering van de Participatiewet geld uit voor de uitkeringen en voor de eigen organisatie. Sinds 2015 verlopen begrote en werkelijke lasten als volgt:
De grafiek toont de eerste en laatste begroting. Sinds 2017 blijkt de begroting gedurende het jaar verhoogd. Aan het einde van het jaar komen de werkelijke uitgaven onder budget uit, maar in vergelijking met de eerste begroting is er een overschrijding. Alleen in 2019 is de begroting niet aangepast. Niettemin blijkt uit de groene lijn een wens om de kosten te laten dalen, maar in werkelijkheid stijgen de kosten sinds 2015: van €9.518.000 naar €9.548.000. Gezien de economische opleving in Nederland, valt dit op. Een onderdeel van de totale uitgaven zijn de bijstandsuitkeringen e.d. Hiervoor krijgt de gemeente een BUIGuitkering (zie paragraaf 2.2). In 2018 vroeg het college de raad toestemming om een beroep op de
17
Onderzoeksrapport naar de Participatiewet - Rekenkamercommissie Ommen - 2020
vangnetregeling te doen. Daardoor daalde het tekort van €115.000 naar €87.000. Ook in 2019 vroeg Ommen om een vangnetuitkering. De bedragen die de gemeenten sinds 2010 ontving zijn:
Het bedrag dat de gemeente Ommen van het Rijk voor de uitvoering van de Participatiewet ontvangt, stijgt ieder jaar. Na de invoering in 2015 van de nieuwe Participatiewet is de uitkering in zes jaar met 25,5% gestegen. Uit het onderzoek blijkt dat het bedrag dat de gemeente hieraan tekort komt. Over dezelfde periode:
Sinds 2010 krijgt de gemeente elk jaar minder aan uitkeringen van het Rijk dan ze aan de inwoners uitkeren. Na negen jaar is dat tekort opgelopen tot bijna €3m. Uit de interviews bleek niet dat hierover veel zorgen zijn.
Tot slot blijkt dat in Ommen de afgelopen jaren steeds geld is overgebleven op de kosten voor de krimpende Wsw en het groeiende nieuw Beschut Werk:
18
Onderzoeksrapport naar de Participatiewet - Rekenkamercommissie Ommen - 2020
In de jaren 2015 tot en met 2019 dacht de gemeente Ommen €19,3m aan de Wsw uit te geven. De echte kosten bedroegen in die periode €18,7m zodat op deze post, cumulatief, €0,6m minder is uitgegeven dan werd begroot. Ook de vervanger van de Wsw, Beschut Werk, blijkt goedkoper dan begroot. In drie jaar hield de gemeente hier €145.000 aan over. Opgemerkt werd wel dat Ommen uit de algemene middelen jaarlijks €0,7m aan de Wsw bijdraagt. Dus volgens begroting is geen tekort maar de gemeente krijgt in vijf jaar €3,5m minder van het Rijk uitgekeerd dan de werkelijke kosten.
4.3 Bevindingen 1
Het aantal mensen met een baan stijgt in Ommen, maar het aantal bijstandsuitkeringen daalt niet. Vergeleken met Dalfsen heeft Ommen meer bijstandsuitkeringen, maar minder dan in Overijssel.
2
Larcom heeft een beperkt aandeel in de trajecten voor Participatiewet in Ommen en heeft capaciteit om mensen te plaatsen.
3
Van de 53 statushouders in de bijstand volgen drie een speciaal traject. Plannen voor uitbreiding van dit aantal heeft de gemeente niet.
4
In de begroting probeert Ommen elk jaar de kosten te laten dalen maar dat lukte sinds 2015 niet, de kosten blijven steeds rond de €9,4m per jaar.
5
De bijdrage van het Rijk voor uitkeringen is sinds 2015 met 26% gestegen, ofwel €0,7m.
6
Sinds 2010 komt Ommen tekort aan de bijdrage van het Rijk voor uitkeringen. Cumulatief is bijna €3m meer uitgegeven dan binnenkwam omdat het aantal uitkeringen stabiel hoog is. De tekorten in Ommen zijn hoger dan het landelijk gemiddelde.
7
Sinds 2015 hield de gemeente Ommen €579.000 op de begroting voor de Wsw over en €145.000 op de vervanger, Beschut Werk. Samen €724.000 in vijf jaar. De Rijksbijdrage viel in dezelfde periode echter €3,5m lager uit dan de werkelijke kosten.
19
Onderzoeksrapport naar de Participatiewet - Rekenkamercommissie Ommen - 2020
5 - Beleving resultaten vanuit de ondernemers, de raad en de doelgroep Het vorige hoofdstuk beschreef de concrete resultaten en financiële gevolgen van de uitvoering van de Participatiewet in Ommen sinds 2015, voor zover die bekend zijn. De Rekenkamercommissie wilde ook weten hoe de resultaten worden beleefd bij ondernemers, het SW-bedrijf en mensen uit de doelgroep.
5.1 Resultaten in de ogen van de ondernemers en het SW-bedrijf Ondernemers hebben de banen die de werkloze inwoners zoeken. Hoe zij aankijken tegen de gemeente, kan helpen bij het bepalen van beleid. Larcom is een grote dienstverlener voor meerdere gemeenten rond de Participatiewet, vanouds het SW-bedrijf en heeft ervaring met de doelgroep. Ondernemers Uit het onderzoek blijkt dat de gemeente en het bestuur van de ondernemersvereniging regelmatig contact hebben. Ondernemers zijn doeners en uit de interviews met hen blijkt dat de ondernemers in Ommen hierop geen uitzondering zijn. Het bestuur vindt dat ‘de gemeente’ actiever kan worden. Nu oppert het bestuur wat, en de gemeente hoort het aan, maar ‘doet er verder niets mee’. In de ogen van de ondernemers is het contact daardoor ‘eenrichtingsverkeer’. Een voorbeeld hiervan is de visie die de vereniging door een extern bureau, voor eigen kosten, op liet stellen over ondernemen in Ommen. Dit ongevraagde rapport nam de gemeente in ontvangst, maar werd niet overgenomen. Uiteindelijk liet de gemeente een ander extern bureau een eigen visie over ondernemen in Ommen opstellen. Het bestuur vond dit jammer. Over de uitvoering van Participatiewet denkt het bestuur ook zo. De gemeente heeft het onderwerp sinds 2015 niet geagendeerd. Aandacht voor het plaatsen van werklozen kan het bestuur zich niet herinneren. Ommen is hun ogen ‘passief’.
Ze kennen een ‘actieve gemeente’, Hellendoorn. Die heeft twee keer per jaar een lunch met een aansprekende spreker over een actueel onderwerp. Daarna vraagt de gemeente aandacht voor werkzoekenden. Ondernemers komen graag naar deze bijeenkomsten en de sfeer is prettig, ze helpen graag een handje door mensen aan te nemen. Via de ondernemersvereniging is een enquête bij de leden uitgezet (zie bijlage 3). De enquête is naar 110 ondernemers gestuurd, 20 vulden de enquête in. De antwoorden kunnen als inkleuring gelezen worden. De bedrijven die reageerden werkten in allerlei sectoren en hadden voor de helft meer dan 10 mensen in dienst:
In Ommen zit vooral MKB in de bouw, industrie en metaal. En horeca & recreatie is de grootste sector. De volgende vragen gingen over wie contact zocht: de gemeente of de ondernemer. Op de vraag hoe vaak de gemeente hen benaderd had sinds 2015 was het antwoord:
20
Onderzoeksrapport naar de Participatiewet - Rekenkamercommissie Ommen - 2020
Verreweg de meeste respondenten antwoorden dat ze de afgelopen jaren niet een keer door het Team werk & participatie waren benaderd om een werkloze te plaatsen. Dit lijkt opmerkelijk. Om werkzoekenden een baan te bezorgen, zou de gemeente de ondernemers daarvoor kunnen benaderen. Het blijkt dat de gemeente hier nog ongebruikt potentieel heeft: 80% van de respondenten is nog niet benaderd. Dit strookt met de inschatting van het bestuur van de ondernemersvereniging, die zei dat de gemeente ‘actiever’ kan worden. Uit de enquête bleek verder dat ondernemers wel degelijk stagiaires en andere plaatsingen via instellingen heeft gehad, dit waren meestal scholen. De ervaringen hiermee waren positief:
De ondernemers die reageerden27 gaven mensen uit de doelgroep een kans. Uit de antwoorden blijkt dat vooral scholen kandidaten sturen. Ofschoon enkele kandidaten niet bevallen, is het grootste deel dat wel: 80%. Tot slot stelden we een vraag over de ondersteuning van de gemeente. Hieruit bleek een meerderheid van 54% tevreden. De rest was ontevreden. Ondernemers hadden tot slot ook nog tips voor de gemeente om meer mensen aan het werk te krijgen:
Stichting Larcom De gemeente Ommen en Larcom werken jaren samen in het SW-bedrijf. Bij de invoering van de Participatiewet trokken ze ook samen op. Daarna kreeg Larcom steeds minder werk en gebruikt Ommen 27 In het ambtelijk wederhoor bleek 47 mensen uit de doelgroep in 2019 zijn geplaatst in heel Ommen. De mensen die
reageren op de vragenlijst zijn hiervan een deelverzameling. 21
Onderzoeksrapport naar de Participatiewet - Rekenkamercommissie Ommen - 2020
nog maar een beperkt deel van de infrastructuur van de stichting. Bijvoorbeeld, van de 53 statushouders, volgen drie een traject bij Larcom terwijl meer plekken beschikbaar zijn. Larcom kan ook mensen plaatsen buiten de gemeente Ommen, ze hebben contacten in de hele regio. Dit doet ze nu wel voor buurgemeenten, maar nog niet voor Ommen. Larcom zou graag samen met de gemeente van de hele doelgroep een overzicht van hun competenties maken en van daaruit naar een stage of baan leiden. Dit gebeurt volgens Larcom echter nauwelijks. In 2019 kregen ze 23 mensen vanuit de gemeente in een traject en halverwege 2020 zijn twee nieuwe trajecten gemeld. Gezien de omvang van de doelgroep in Ommen, 227 mensen, zijn hier kansen voor verbetering. Larcom kan alleen bestaan wanneer ze voldoende nieuwe cliënten krijgt. Nu het SW-bedrijf langzaam krimpt en nieuw beschut werk hooguit een handjevol mensen oplevert, moet Larcom het ook van andere trajecten hebben. Omdat Larcom een vestiging in de gemeente Ommen heeft, vraagt Larcom zich af waarom ze zo weinig mensen krijgen. Als de animo blijft krimpen, zou een vestiging in een gemeente waar meer belang is bij de diensten van Larcom een optie zijn. De fysieke en de kennisinfrastructuur voor de Participatiewet is in Ommen beschikbaar, maar blijft in de ogen van de directie van Larcom nu grotendeels onbenut.