06 Omgevingswet (procesnotitie omgevingsvisie en het transitieplan) - transitieplan

Subtitel

Transitie naar een omgevingsplan voor Oldenzaal Hoort bij raadsbesluitnr. 1161 van 31 januari 2021, de griffier,

H.B.

1

Op weg naar het Oldenzaalse omgevingsplan

Datum Versie Auteur

: : :

18 november 2021 5 Esther Meijer en Erwin Nijhuis

1

Inhoudsopgave

1. Inleiding ........................................................................................................................... 5 1.1

Het doel van dit transitieplan .................................................................................................... 5

1.2

Wat is een omgevingsplan? ..................................................................................................... 5

1.3

Welke raakvlakken met andere taken en regels heeft het omgevingsplan? ........................... 6

1.4

Drie fasen in de transitie naar een omgevingsplan .................................................................. 7

1.5

Leren door te proberen ............................................................................................................ 7

1.6

Leeswijzer ................................................................................................................................ 8

2. Wettelijke spelregels ........................................................................................................ 9 2.1

Omgevingswet ......................................................................................................................... 9

2.2

Tijdelijk omgevingsplan ............................................................................................................ 9

2.3

Volwaardig omgevingsplan .................................................................................................... 10

2.4

Wat verandert er voor onze inwoners? .................................................................................. 11

3. Fase voor inweringtreding omgevingswet ...................................................................... 13 3.1

Mijlpalen voor het omgevingsplan .......................................................................................... 13

3.2

Hoe worden de mijlpalen voor het omgevingsplan bereikt? .................................................. 13

4. Transitiefase .................................................................................................................. 17 4.1

Werkwijze behandelen aanvragen tijdens transitiefase ......................................................... 17

4.2

Uitgangspunten werkwijze naar volwaardig omgevingsplan ................................................. 19

4.3

Relatie/samenhang met omgevingsvisie en omgevingsprogramma’s ................................... 21

4.4

Toepasbare regels ................................................................................................................. 21

4.5

Geo......................................................................................................................................... 22

4.6

Annoteren ............................................................................................................................... 23

5. Uitgangspunten volwaardig omgevingsplan ................................................................... 25 5.1

Uitgangspunt 4: Als structuur werken met activiteiten én functies ........................................ 25

5.2

Uitgangspunt 5: Keuze voor algemene regels en locatie specifieke regels waar nodig ........ 26

5.3

Uitgangspunt 6: Gebruik open en gesloten normen .............................................................. 26

5.4 Uitgangspunt 7: Grondhouding is ‘ja, mits’ maar dit principe wordt omwille van de rechtszekerheid beperkt vertaald in de regels ................................................................................. 27 5.5

Uitgangspunt 8: Gepast streven naar deregulering ............................................................... 28

5.6

Uitgangspunt 9: Maar beperkt noodzaak om te werken met omgevingswaarden ................. 28

6. Randvoorwaarden en risico’s ......................................................................................... 31 6.1

Financiële randvoorwaarden .................................................................................................. 31

6.2

Participatie in het Omgevingsplan ......................................................................................... 35

6.3

Risico’s voor het omgevingsplan ........................................................................................... 35

3

1.

Inleiding

1.1

Het doel van dit transitieplan

Voor u ligt het transitieplan om te komen tot een omgevingsplan. Hierin leest u hoe we tot een nieuw omgevingsplan voor de gemeente Oldenzaal willen komen. Het doel is om continu aan de wettelijke eisen vanuit de Omgevingswet te voldoen. Daarbij willen we een acceptabel dienstverleningsniveau in stand houden en zorgvuldig omgaan met onze beschikbare middelen.

1.2

Wat is een omgevingsplan?

Onder de Omgevingswet zijn het omgevingsplan, het omgevingsprogramma en de omgevingsvisie centrale instrumenten voor gemeenten. De omgevingsvisie en het omgevingsprogramma hebben een strategische insteek. Waarbij de omgevingsvisie kaderstellend is (het bevoegd gezag ligt bij de raad) en een lange horizon heeft. En het omgevingsprogramma uitvoeringsgericht is (het bevoegd gezag ligt bij het college) en een korte tot middellange horizon heeft. Het omgevingsplan bevat de voor iedereen geldende juridisch bindende regels over de fysieke leefomgeving op gemeentelijk niveau. In het omgevingsplan komen de regels uit het milieuspoor, de gemeentelijke verordeningen en de ruimtelijke plannen samen. Het omgevingsplan vervangt het instrument bestemmingsplan (en aanverwante ruimtelijke plannen) en alle andere verordeningen die regels met betrekking tot de fysieke leefomgeving bevatten, zoals delen van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) en de Erfgoedverordening. Verder worden milieuregels geïntegreerd in het omgevingsplan en kunnen beleidsregels mee worden genomen. Veel van de milieuregels zijn nu nog rijksregels. Een voorbeeld zijn de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. De regels in het omgevingsplan zijn bedoeld om de doelen van de Omgevingswet te dienen. Het motief van een regel moet dus de fysieke leefomgeving zijn.

In een omgevingsplan is een activiteit toegestaan als de activiteit niet is gereguleerd. In een bestemmingsplan zijn alleen de ruimtelijke ontwikkelingen toegestaan die zijn genoemd in het bestemmingsplan, de zogenaamde toelatingsplanologie. Alleen regels die gaan over het permanent en tastbaar wijzigen van de fysieke leefomgeving mogen in het omgevingsplan worden opgenomen. Voorbeelden daarvan zijn het kappen van bomen, het verleggen van kabels en leidingen of het ontsieren van een monument. Regels die een ander motief hebben dan de fysieke leefomgeving mogen niet in het omgevingsplan worden opgenomen. Het gaat dan vooral om regels over lokale belastingen en heffingen en regels die hoofdzakelijk worden gesteld met het oog op de handhaving van de openbare orde. Verder is er een categorie van regels waar een keuzevrijheid bestaat. Het gaat om regels over activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving, maar die de fysieke leefomgeving niet permanent en tastbaar wijzigen. Als je hierover regels wilt opstellen, moet per regel naar de aard en het motief gekeken worden om te bepalen waar een regel het best thuishoort. Daarbij kunnen zich ook gevallen voordoen dat meerdere motieven spelen. Denk bijvoorbeeld aan evenementen. Regels over evenementen hebben een hybride karakter. Ze hebben een motief vanuit de fysieke leefomgeving én de openbare orde.

5

De regels die in het omgevingsplan komen te staan zijn dus niet allemaal nieuw. In het omgevingsplan worden ze allemaal gebundeld en waar nodig op elkaar afgestemd. Het opstellen van het omgevingsplan biedt bovendien de mogelijkheid om bestaande regels te heroverwegen: zijn ze nog nodig? Kan er meer ruimte worden gegeven? Of moeten ze juist strenger?

1.3

Welke raakvlakken met andere taken en regels heeft het omgevingsplan?

Het omgevingsplan is één van de gemeentelijke instrumenten uit de Omgevingswet. De gemeentelijke omgevingsvisie en programma’s beïnvloeden de inhoud en strekking van de regels in het omgevingsplan. Het omgevingsplan is voor omgevingsvergunningen het toetsingskader. Onderstaande afbeelding geeft schematisch weer wat er wijzigt onder de Omgevingswet.

Wetgeving

Wat verandert er onder de Omgevingswet?

Van

Beleid

Van

Van

Regelgeving

Van

Van

Wro Wabo Milieuwetgeving Woningwet enz.

Naar

Omgevingswet

Structuurvisie Toekomstvisie Bedrijventerreinnenvisie Woonvisie enz.

Naar

Omgevingsvisie

Woningbouwprogramma Werkprogramma Ontwikkelagenda Netwerkstad Twente enz.

Naar

Omgevingsprogramma's

Bestemmingsplannen Algemeen Plaatselijke verordening Bouwverordening Monumentenverordening enz.

Naar

Omgevingsplan

Omgevingsvergunning voor activiteiten

Naar

Omgevingsvergunning voor activiteiten

De invoering van de Omgevingswet is een complex en omvangrijk traject. Daarom is de programmagroep “Omgevingswet” opgericht waarbinnen de invoering is opgedeeld in deelprojecten. Het transitieplan om te komen tot een omgevingsplan is één van de deelprojecten. De reikwijdte van dit transitieplan beperkt zich dan ook tot hoe we willen komen tot een Oldenzaals omgevingsplan en toepasbare regels. Een onderwerp als participatie komt dus niet aan de orde in dit transitieplan maar is een apart deelproject. Onderstaande tabel geeft de deelprojecten weer.

Deelprojecten invoering omgevingswet

6

Financieel Financiële effecten Financiële arrangementen uitvoeringsdiensten Digitalisering Software voor omgevingsplannen, VTH en toepasbare regels Aansluiting op het DSO (Digitaal Stelsel Omgevingswet) Werkende ketens Bedrijfsvoering Werkprocessen Werkafspraken met vaste externe partners Transitieplan (omgevingsplan/verordeningen/beleidsregels) Toepasbare regels Communicatie en voorlichting Houding en gedrag Concrete besluitvorming raad vóór inwerkingtreding Omgevingswet Vaststellen omgevingsvisie Participatie regelen Invulling rol gemeenteraad (o.a. adviesrecht) Gemeentelijke commissie ruimtelijke kwaliteit Legesverordening aanpassen Verordening nadeelcompensatie

Software voor omgevingsplannen, VTH en toepasbare regels Aansluiting op het DSO (Digitaal Stelsel Omgevingswet) Werkende ketens Bedrijfsvoering Werkprocessen Werkafspraken met vaste externe partners Transitieplan (omgevingsplan/verordeningen/beleidsregels) Toepasbare regels Communicatie eninvoering voorlichtingomgevingswet Deelprojecten Houding en gedrag Concrete Financieelbesluitvorming raad vóór inwerkingtreding Omgevingswet Vaststellen omgevingsvisie Financiële effecten Participatie regelen Financiële arrangementen uitvoeringsdiensten Invulling rol gemeenteraad (o.a. adviesrecht) Digitalisering Gemeentelijke commissie ruimtelijke kwaliteit Software voor omgevingsplannen, VTH en toepasbare regels Legesverordening aanpassen Aansluiting op het DSO (Digitaal Stelsel Omgevingswet) Verordening nadeelcompensatie Werkende ketens Handhavingsbeleid aanpassen? Bedrijfsvoering ConcreteWerkprocessen besluitvorming college vóór inwerkingtreding Omgevingswet Mandaatbesluit aanpassen Werkafspraken met vaste externe partners

Transitieplan (omgevingsplan/verordeningen/beleidsregels) Toepasbare regels Communicatie en voorlichting Houding en gedrag Concrete besluitvorming raad vóór inwerkingtreding Omgevingswet Met een goed omgevingsplan is het mogelijk om een bijdrage te leveren aan meerdere global goals: Vaststellen omgevingsvisie Participatie regelen Invulling rol gemeenteraad (o.a. adviesrecht) Gemeentelijke commissie ruimtelijke kwaliteit Legesverordening aanpassen Verordening nadeelcompensatie Handhavingsbeleid aanpassen? Concrete besluitvorming college vóór inwerkingtreding Omgevingswet Mandaatbesluit aanpassen

1.4

Drie fasen in de transitie naar een omgevingsplan

Het nu voorliggende transitieplan is bedoeld om de overgangssituatie van de verschillende bestemmingsplannen en regels voor de fysieke leefomgeving naar één omgevingsplan goed te laten verlopen. Er moeten diverse keuzes worden gemaakt. Met dit transitieplan leggen we vast hoe de gemeente Oldenzaal de komende jaren wil komen tot een volwaardig omgevingsplan voor de hele gemeente. Het transitieplan is een soort routekaart. Er zijn in dit transitieplan drie fasen opgenomen om over te gaan naar het werken onder de nieuwe Omgevingswet:   

1.5

De voorbereidingsfase voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet. De transitiefase waarin we werken met het tijdelijke omgevingsplan dat bestaat uit bestemmingsplannen, de bruidsschat en lokale verordeningen. De eindfase waarin het omgevingsplan als volwaardig kan worden beschouwd en waarin wijzigingen in het omgevingsplan zijn geborgd in de reguliere werkprocessen.

Leren door te proberen

Het opstellen van een integraal omgevingsplan is een omvangrijke en ingewikkelde klus. Er moeten zeer veel regels worden omgezet. Met name de integratie van de milieuregels is een uitdaging. Het is cruciaal dat de transitieperiode goed wordt benut. De totstandkoming van een adequaat omgevingsplan dat voldoet aan alle regels van de Omgevingswet is een proces van jaren. Er is sprake van een enorme exercitie die tijd nodig heeft. Het is de bedoeling dat stapsgewijs naar een nieuw omgevingsplan wordt toegewerkt.

7

Pilot In het kader van het ontdekken en oefenen is in de maanden mei tot en met juli 2021 een pilot gedraaid over het nieuwe werken onder de Omgevingswet onder begeleiding van het bedrijf GemeenteDSO. Het eindresultaat van de pilot bestond uit een digitaal basisomgevingsplan en uit geleerde lessen en praktijkervaring met het omgevingsplan. In de pilot werd duidelijk wat het opstellen van het omgevingsplan inhoudt en hoe dat verschilt met het maken van een bestemmingsplan. Er is praktijkervaring opgedaan op basis waarvan het definitieve omgevingsplan de komende jaren gemaakt kan worden. De belangrijkste les is de noodzaak van een nauwe afstemming tussen juristen, geo-specialisten, stedenbouwkundigen en de opstellers van toepasbare regels. Daarnaast is volgordelijkheid vereist: zonder juridische regels zijn toepasbare regels niet op te stellen. En bij het opstellen van de juridische regels moeten de uitgangspunten in acht worden genomen voor het toepasbaar maken van deze regels. Interdisciplinair samenwerken is cruciaal voor succes. Men moet leren elkaars taal te spreken.

Nieuwe inzichten en handreikingen worden landelijk volop gedeeld. Het maken van een omgevingsplan is een ontdekkingstocht waarbij we werkende weg leren. De inhoud en vorm zijn nieuw en in ontwikkeling. Op dit moment is er landelijk nog geen adequaat omgevingsplan beschikbaar. Het opstellen van een omgevingsplan vraagt dus om ontdekken en oefenen. Vallen en opstaan horen daarbij. Dit transitieplan is dan ook bedoeld om kaders mee te geven, zonder dat deze in beton zijn gegoten. Hierdoor kan er flexibel worden gewerkt. Wanneer de situatie daar om vraagt passen we kaders en uitgangspunten aan en wanneer een raadsuitspraak noodzakelijk of gewenst is, dragen we daar zorg voor.

1.6

Leeswijzer

Na het inleidende eerste hoofdstuk worden in hoofdstuk twee de wettelijke spelregels op hoofdlijnen weergegeven. Hoofdstuk drie behandelt de fase voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Vervolgens wordt in hoofdstuk vier de fase besproken na de inwerkingtreding van de Omgevingswet. In deze fase wordt gewerkt met het tijdelijk omgevingsplan: de bestemmingsplannen, de bruidsschat en lokale verordeningen en beleidsregels. In hoofdstuk 5 wordt de eindfase doorgenomen. De fase waarin het omgevingsplan als volwaardig kan worden beschouwd. Tot slot komen in hoofdstuk 6 de planning, de (financiële) randvoorwaarden en de risico’s aan de orde.

8

2.

Wettelijke spelregels

2.1

Omgevingswet

De Omgevingswet treedt naar verwachting op 1 juli 2022 in werking (huidige inzichten; verder uitstel is mogelijk). De Omgevingswet bundelt en vereenvoudigt de regels voor ruimtelijke projecten. Met behulp van 1 digitaal loket wordt het makkelijker om ruimtelijke projecten te starten. De Omgevingswet bundelt de wetten voor de leefomgeving Van Naar 26 wetten

1 wet

60 Algemene Maatregelen van Bestuur 4 Algemene Maatregelen van Bestuur 75 ministeriële regelingen

2.2

1 Omgevingsregeling

Tijdelijk omgevingsplan

De complexiteit van de Omgevingswet heeft er toe geleid dat de wetgever een bijzondere vorm van overgangsrecht heeft geregeld. Via het overgangsrecht krijgt de gemeente automatisch een tijdelijk omgevingsplan. Dit tijdelijk omgevingsplan ontstaat van rechtswege. De gemeente hoeft er dus niets voor te doen. Het overgangsrechtelijke tijdelijke deel van het omgevingsplan bestaat uit de volgende onderdelen: 



De zogeheten bruidsschat. Dit zijn de regels waarvoor de verantwoordelijkheid vanuit het rijk wordt overgedragen aan gemeenten. Het gaat met name om regels uit de milieuwetgeving (denk bijvoorbeeld aan geluid, bodem en geur). De bestaande bestemmingsplannen en andere planologische regels (bijvoorbeeld inpassingsplannen van de provincie).

Zonder de bruidsschatregels zou er een juridisch gat vallen in de gemeentelijke regelgeving. Om dit rechtsvacuüm te voorkomen heeft de wetgever de zogeheten bruidsschatregels opgesteld. Dit geeft gemeenten de tijd om de rijksregels, die gedecentraliseerd worden naar de gemeente, om te zetten naar definitieve omgevingsplanregels. De bestaande bestemmingsplannen en andere planologische regels blijven hun werking behouden zolang er nog geen omgevingsplan is. Verder blijven de plaatselijke gemeentelijke verordeningen zelfstandig voortbestaan. De in de plaatselijke gemeentelijke verordeningen opgenomen regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving blijven gelden totdat ze worden opgenomen in het nieuwe omgevingsplan. Denk bijvoorbeeld aan regels over de fysieke leefomgeving die in de Algemene Plaatselijke Verordening staan, zoals het kappen van bomen en de aanleg van uitritten. Hieronder een schematische weergave.

9

De overgangstermijn duurt tot en met 2029 (bestaande inzichten1). Binnen die fase kan stapsgewijs worden toegewerkt naar een definitief omgevingsplan waarin keuzes zijn gemaakt welke regels uit de bruidsschat, de bestemmingsplannen en de plaatselijke verordeningen worden aangepast, behouden of geschrapt.

2.3

Volwaardig omgevingsplan

De komende jaren gaan we sleutelen aan de bovenstaande regels om zo tot een volwaardig omgevingsplan te komen. Dit wordt ook wel aangeduid als de ‘transitie’ naar het volwaardige omgevingsplan. Bij het opstellen van een omgevingsplan moet aan alle vereisten van de Omgevingswet worden voldaan. We streven een goede balans na tussen behoud, bescherming, gebruik, beheer en ontwikkeling in de fysieke leefomgeving. Dat vraagt om een integrale afweging van alle aspecten die gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving óf gevolgen voor de mens door die fysieke leefomgeving. De gemeente heeft daarin geen volledige beleidsvrijheid. De beleidsruimte om hierin afwegingen te maken wordt met name beperkt door instructieregels van het rijk in het Besluit kwaliteit leefomgeving en de instructieregels die de provincie in haar omgevingsverordening stelt. Een voorbeeld zijn de detailhandelsregels van de provincie waaraan de gemeente gebonden is. Bij het omzetten van de regels naar het omgevingsplan moeten veel keuzes gemaakt worden. Dat kan zich uiten in de hoeveelheid regels, maar ook op de wijze waarop we ze opschrijven.

De wijze waarop de gemeente haar beleidsruimte invult, wordt mede bepaald door haar eigen keuzes over:  haar rol in de samenleving;  keuzes voor speerpunten in beleid over de fysieke leefomgeving;  keuzes ten aanzien van behouden en beschermen versus gebruiken en ontwikkelen;  keuzes ten aanzien van regeldruk en vertrouwen.

1

10

In de Invoeringswet staat nog de datum van 1 januari 2029. Vanwege de uitgestelde inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt deze termijn vrijwel zeker verlengd tot en met 31 december 2029. Dit is niet nog geformaliseerd. Verder uitstel is ook nog mogelijk.

In de omgevingsvisie komen de hoofdlijnen van bovenstaande punten terug. De uiteindelijke juridische verwerking en nadere detaillering van de keuzes in de omgevingsvisie volgt in het omgevingsplan.

2.4

Wat verandert er voor onze inwoners?

Nu vinden inwoners op www.ruimtelijkeplannen.nl bestemmingsplannen, structuurvisies en algemene regels die gemaakt zijn door de gemeente, de provincie en het Rijk. Wanneer je in ruimtelijke plannen kijkt op een adres: Zie je de verbeelding. Zie je de structuurvisies en bestemmingen en met doorklikken de regels. Moet je zelf zoeken in de toelichting naar teksten die op het betreffende perceel van toepassing zijn. Als je wilt weten of je mag verbouwen kun je in het omgevingsloket een vergunningcheck online doen. Landelijke wetgeving, regelgeving van de provincie en het waterschap, gemeentelijke visies, verordeningen en beleidsregels moet je afzonderlijk inzien.

Met de invoering van de Omgevingswet komt er een Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Dit stelsel bestaat uit meerdere werkingsgebieden (kaartlagen) waaraan regels gekoppeld zijn. Een inwoner ziet alleen één kaart, maar op de achtergrond wordt als het ware met een satéprikker door alle kaartlagen geprikt en komen de regels, programma’s en visies (van provincie, waterschap en gemeente) die bij deze lagen horen naar boven.

Je kunt in het DSO een vergunningcheck uitvoeren (toetsen of je voor een activiteit een vergunning nodig hebt, een melding moet doen, de gemeente moet informeren, of een activiteit verboden is of dat een activiteit vergunning vrij is). Je kunt een vooroverleg of een vergunning aanvragen en door de toepasbare vragenbomen (zie paragraaf 4.4) benader je automatisch de juiste bevoegde gezagen.

11

3.

Fase voor inwerkingtreding omgevingswet

3.1

Mijlpalen voor het omgevingsplan

De VNG heeft een routeplanner en een minimale actielijst gemaakt voor gemeenten. De programmagroep “Omgevingswet” heeft die uitgewerkt naar de Oldenzaalse situatie. Voor het omgevingsplan zijn er een aantal mijlpalen aangegeven. Met deze mijlpalen zijn een aantal doelen in de tijd uitgezet om op 1 juli 2022 voldoende voorbereid te zijn om te werken met het omgevingsplan. In onderstaande tabel is aangegeven wanneer wij in Oldenzaal gestart zijn met deze doelen en wanneer deze afgerond worden dan wel wanneer we deze doelen in de planning hebben staan. <2021

2021 Q1

Q2

Q3

2022 Q4

Q1

Q2

Q3

Lokale plansoftware operationeel Start met opleiden en oefenen Actuele planvoorraad ruimtelijke plannen Algemene strategie en planning gereed: Transitieplan Urgente bestemmingsplannen Kunnen wijzigen omgevingsplan

[Trek de aandacht van uw lezer met een veelzeggend citaat uit het [Trek de aandacht van document of uw lezer met een gebruik deze veelzeggend citaat uit ruimte om een het document of gebruik [Tre belangrijk punt deze ruimte om een k te belangrijk punt te Hieronder leest u hoe deze mijlpalen voor het omgevingsplan concreet voor de gemeente Oldenzaal de benadrukken. benadrukken. Sleep dit moeten worden geïnterpreteerd. Ook de concrete acties in de komende periode om de doelen teaan Sleep dit tekstvak als u het bereiken zijn benoemd. dac tekstvak als u ergens anders op de ht het ergens pagina wilt plaatsen.] van anders voor op dehet omgevingsplan bereikt? 3.2 Hoe worden de mijlpalen uw pagina wilt leze plaatsen.] 3.2.1 Lokale plansoftware operationeel r De lokale plansoftware is aangeschaft en operationeel. Eventuele actualisaties vallen onder het met een reguliere werkproces. veel zeg 3.2.2 Starten met opleiden en oefenen gen We zijn in het tweede kwartaal 2021 gestart met opleiden en oefenen om te leren werken met ded cita plansoftware en het maken van een ruwe eerste opzet van een omgevingsplan. Er is als proef een at de pilot gedraaid. Een brede groep heeft de theorie gevolgd en in een kleinere groep is geoefend met uit plansoftware en het maken van een omgevingsplan.

Vanaf het tweede kwartaal worden op het verschillende niveaus en voor verschillende taakvelden opleidingen en cursussen gevolgd. Dit loopt doc de komende periode door. um ent 3.2.3 Actuele planvoorraad ruimtelijke plannen of Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet kunnen geen wijzigingen meer worden aangebracht gebin bestaande ruimtelijke plannen. Er geldt een uitzondering voor bestemmingsplannen die formeel ruik in procedure zijn. dez e rui mte om een bel ang

13

Op dit moment staan er geen verouderde plannen voor Oldenzaal op www.ruimtelijkeplannen.nl. Het behoorde al tot de reguliere werkzaamheden van team Ontwikkeling om de site www.ruimtelijkeplannen.nl actueel te houden. Bestemmingsplannen die nog niet raadpleegbaar zijn op www.ruimtelijkeplannen.nl moeten voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet wel raadpleegbaar zijn gemaakt. Dit is nu in www.ruimtelijkeplannen.nl nog te herstellen, maar wanneer de bestemmingsplannen op deze site zijn overgezet naar het DSO is herstel pas weer mogelijk bij de vaststelling van het definitieve omgevingsplan. In Oldenzaal betreft het vijf bestemmingsplannen die nog een zogeheten pdf-contour moeten krijgen. Hiervoor is het voldoende om een pdf-document van het oude bestemmingsplan aan de locaties waar dit geldt te koppelen. Deze pdf-contouren zijn volgens planning in november 2021 gereed en te vinden op de site van ruimtelijkeplannen.nl. Op deze manier voldoen we aan de mijlpaal om alle plannen digitaal te ontsluiten via het DSO. 3.2.4 Transitieplan gereed De VNG adviseert in een plan van aanpak op te nemen hoe het omgevingsplan wordt ontwikkeld. Het gaat om keuzes over de balans tussen beschermen en faciliteren, de wijze van regels stellen en de structuur van het omgevingsplan.

Ook de aanpak om het omgevingsplan op te bouwen moet helder zijn: welke gebieden of thema’s eerst, welk tempo? Met het voorliggend transitieplan wordt dit doel bereikt. 3.2.5

Bestemmingsplannen in de pijplijn

De invoering van de Omgevingswet heeft consequenties voor aanvragen om het bestemmingsplan te herzien. Vanaf een halfjaar voor inwerkingtreding van de Omgevingswet moet er rekening mee gehouden worden dat initiatieven die niet in het bestemmingsplan passen niet meer onder de huidige Wet ruimtelijke ordening kunnen worden afgewikkeld. Een bestemmingsplan is op het moment van indienen nog niet gereed om als ontwerp in procedure te brengen. Het moet eerst beoordeeld worden, waarvoor normaal gesproken meerdere correctierondes nodig zijn. Verder moet er worden overlegd met diverse overlegpartners (denk aan de provincie en het waterschap) voor het wettelijk vooroverleg. Pas hierna kan het bestemmingsplan, zo nodig aangepast naar aanleiding van de vooroverlegreacties, als ontwerp ter inzage worden gelegd. Over het algemeen is de doorlooptijd van de officiële aanvraag tot en met het ontwerpbestemmingsplan voor een ‘klein postzegel’ bestemmingsplan in Oldenzaal circa 5 maanden. Voor een omvangrijker bestemmingsplan beslaat de doorlooptijd al snel één tot twee jaren. Alleen plannen waarvoor een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet mogen nog worden vastgesteld als bestemmingsplan.

Bestemmingsplannen die bij inwerkingtreding van de Omgevingswet in procedure zijn kunnen door gemeenten nog tot 2025 worden ingelezen via de achterkant van de huidige voorziening van www.ruimtelijkeplannen.nl. Na afronding van de planologische procedure zijn deze plannen automatisch onderdeel van het tijdelijke omgevingsplan. Daar waar mogelijk stimuleren we initiatiefnemers al om tijdig de noodzakelijke stukken aan te leveren zodat de procedure nog op grond van de oude wetgeving kan worden afgehandeld. Er bestaat echter een risico dat er onvoldoende capaciteit beschikbaar is om alle plannen te beoordelen en in procedure te brengen. Ook kan het zijn dat initiatiefnemers (en hun adviseurs) niet in staat blijken tijdig de benodigde stukken aan te leveren. De druk op alle partijen die in het omgevingsrecht werkzaam zijn, is momenteel erg hoog. Met deze stimulering hopen we te voorkomen dat de in voorbereiding zijnde bestemmingsplannen alsnog moeten worden omgebouwd naar het omgevingsplan.

14

Er is intern ook gekeken naar de ruimtelijke ontwikkelingen die in pijplijn zitten en waarvan het wenselijk is dat die voor inwerkingtreding van de Omgevingswet in ontwerp ter visie worden gelegd. Dat zijn de locaties: De Graven Es gebied 10a, Graven Es gebied 10 en Oldenzaal Centraal Stakenbeek fase 2. Er wordt gekoerst op een tijdige ter visie legging onder het regime van de Wet ruimtelijke ordening om dubbele planontwikkeling te voorkomen en omdat er nog onduidelijkheid bestaat over de wijze waarop het omgevingsplan moet worden opgesteld (zie ook hoofdstuk 4). 3.2.6 Tijdelijke Alternatieve Maatregelen Mogelijk komen er op landelijk niveau Tijdelijke Alternatieve Maatregelen (TAM’s) om ervoor te zorgen dat we in de keten ‘van plan tot publicatie’ continuïteit van dienstverlening kunnen verlenen en procedures voor urgente gebiedsontwikkeling doorgang kunnen blijven vinden. Op dit gebied verwachten we de komende maanden meer duidelijkheid te krijgen.

15

4.

Transitiefase

Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet start de transitiefase. De gemeente heeft dan tot uiterlijk 2029 de tijd om bestaande regels in het tijdelijk deel van het omgevingsplan én regels uit een aantal lokale verordeningen om te zetten naar een volwaardig omgevingsplan. Tijdens deze transitiefase blijft de winkel open. We gaan waarschijnlijk gelijktijdig met het opstellen van een volwaardig omgevingsplan ook wijzigingsprocedures doorlopen om urgente gewenste ontwikkelingen mogelijk te maken die in strijd zijn met het (tijdelijke) omgevingsplan. Ook het verlenen van reguliere vergunningen moet gewoon doorgaan.

In dit hoofdstuk beschrijven we hoe we bij voorkeur omgaan met initiatieven die niet passen binnen de regels voor de fysieke leefomgeving in de transitiefase. Ook leggen we een aantal keuzes vast over de manier hoe we tot een volwaardig omgevingsplan komen. Verder wordt de relatie en samenhang met de omgevingsvisie, de omgevingsprogramma’s en het kostenverhaal beschreven. Tot slot wordt ingegaan op een drietal nieuwe taken die onder de Omgevingswet belangrijk zijn.

4.1

Werkwijze behandelen aanvragen tijdens transitiefase

Na inwerkingtreding van de Omgevingswet kunnen geen nieuwe procedures meer worden opgestart op grond van de Wet ruimtelijke ordening en/of de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. De ruimtelijke regels zijn dan ‘bevroren’. Onder de Omgevingswet kan er gebruik worden gemaakt van twee verschillende procedures om een gewenste ontwikkeling die in strijd is met de regels voor de fysieke leefomgeving mogelijk te maken, te weten:  Een omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit;  Het opstellen van een omgevingsplan op maat. 4.1.1 Omgevingsvergunning Voor wenselijke ontwikkelingen die strijdig zijn met het tijdelijke omgevingsplan sturen we in het begin zoveel mogelijk op het aanvragen van een omgevingsvergunning (buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Deze kan worden gezien als de oude vrijstelling artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en het huidige projectafwijkingsbesluit van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Hiervoor willen we gebruik maken van het vooroverleg. Het vooroverleg in Oldenzaal wordt door professionele partijen al zeer gewaardeerd. Het aangaan van een vooroverleg zorgt dat plannen op een juiste wijze worden ingediend en dat bespaart zowel de initiatiefnemer als de gemeente uiteindelijk tijd en geld. Het vooroverleg wordt onder de

17

Omgevingswet nog belangrijker dan het nu al is. In alle communicatiekanalen rondom het bouwloket gaan we aansturen op vooroverleg. Met een omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan worden afgeweken van het omgevingsplan. Voordeel van deze procedure is dat zij relatief onafhankelijk van het omgevingsplanproces kan worden doorlopen. Bovendien is het maatwerk omdat er sprake is van een concrete aanvraag. Iedereen (initiatiefnemer, belanghebbenden en gemeente) weet precies wat er mogelijk wordt gemaakt. Nadeel is dat het (bouw)plan voor de vergunningaanvraag verder moet worden uitgewerkt (bijvoorbeeld bouwtechnisch) dan voor een wijziging van het omgevingsplan. Dit risico moet een initiatiefnemer accepteren als hij niet wil wachten op het definitieve, volwaardige omgevingsplan. Verleende vergunningen worden op een later moment in het omgevingsplan opgenomen, zodra dat definitief vorm heeft gekregen. 4.1.2 Omgevingsplan op maat Om een ontwikkeling mogelijk te maken is in sommige gevallen een tussentijdse wijziging van het omgevingsplan onvermijdelijk. Voor dergelijke gevallen wordt dus wel een wijziging van het omgevingsplan doorgevoerd vergelijkbaar met een postzegelbestemmingsplan. De wettelijke procedure blijft hetzelfde (afdeling 3.4 Awb).

Deze procedure is onvermijdelijk als voor de wenselijke ontwikkeling ook regels op andere percelen dan die van de initiatiefnemer moeten worden gewijzigd. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het wegbestemmen van bepaalde bedrijfsmatige gebruiksmogelijkheden om een nieuwe functie mogelijk te kunnen maken. Indien voor een bepaalde (ontwikkelings)locatie een wijzigingsbesluit wordt genomen, moeten de regels voldoen aan de eisen die de Omgevingswet aan het omgevingsplan stelt. Zo moeten ze voldoen aan de instructieregels in hoofdstuk vijf van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en de provinciale instructieregels. Ook moeten ze voldoen aan de vereisten van ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. Het maken van een omgevingsplan op maat kent een aantal nadelen:  Allereerst is het een nieuw instrument en dat brengt per definitie risico’s met zich mee. Werkprocessen zijn nog maar beperkt getest en jurisprudentie over de (on)mogelijkheden is nog niet beschikbaar. Denk bijvoorbeeld aan de rechtszekerheid met betrekking tot het opnemen van open normen en het integreren van milieuregels. Het belangrijkste is echter dat er op dit moment nog geen kwalitatief geschikt voorbeeld van een omgevingsplan beschikbaar is. Een goede structuur in het omgevingsplan tussen activiteiten en functies is lastig.

Dit komt onder meer omdat de standaard voor omgevingsplannen geheel nieuw is en er nog aan gesleuteld wordt. Goede voorbeelden van omgevingsplannen zijn op dit moment nog niet voorhanden.  Ten tweede is het lokale kader (het definitieve omgevingsplan) nog niet gereed. Nieuw is de lokale beleidsruimte die gemeenten hebben voor diverse milieuaspecten (bijvoorbeeld bodem en geluid). Door keuzes over één locatie naar voren te trekken, kan het lastig worden deze keuzes later in te bedden in de standaardregels voor het volwaardige omgevingsplan. Om deze risico’s in te perken proberen we bij een omgevingsplan op maat: ○ Het gebied waarvoor we het omgevingsplan op maat wijzigen zo klein mogelijk te houden; ○ Zo veel mogelijk aan te sluiten bij de dan beschikbare conceptregels voor het volwaardige omgevingsplan; ○ Aan te sluiten bij landelijke en regionale standaarden als er nog geen lokale conceptregels beschikbaar zijn;

18

○ ○

De regels in het omgevingsplan op maat zo op te stellen dat ze bruikbaar zijn voor vergelijkbare gebieden of locaties in de rest van de gemeente en; Met initiatiefnemers afspraken te maken over de gevolgen indien het volwaardige omgevingsplan tot (snelle) wijziging van het omgevingsplan op maat leidt.

Deze risico’s brengen met zich mee dat het uitgangspunt is om wijzigingen aan het omgevingsplan zoveel mogelijk te voorkomen tot het moment dat we een volwaardig omgevingsplan hebben. Indien een wijziging toch wenselijk of nodig is, moeten we hiertoe wel in staat zijn. De eisen en standaarden die dan van toepassing zijn (zowel wettelijke kaders als lokale keuzes) moeten beschikbaar zijn. Er wordt gestreefd om zo snel als redelijkerwijs mogelijk is een bruikbare basisset van de regels van het volwaardige omgevingsplan beschikbaar te hebben. Wanneer dat het geval is, is op dit moment nog niet in te schatten gelet op de onzekerheden.

4.2

Uitgangspunten werkwijze naar volwaardig omgevingsplan

Zoals in de hoofdstukken hiervoor al aangegeven, moeten alle regels over de fysieke leefomgeving uiteindelijk worden omgezet vanuit het tijdelijk deel van het omgevingsplan en de lokale verordeningen naar een volwaardig omgevingsplan. Het omgevingsplan kan worden gezien als een puzzel met heel veel grote en kleine stukjes die ook nog eens in meerdere lagen op elkaar moeten vallen. Sommige stukjes zijn bovendien nog niet helemaal ingekleurd. Het is onmogelijk om een dergelijke puzzel in korte tijd en in één keer goed in elkaar te leggen. Daarvoor is het te complex. Drie factoren zijn van belang om de puzzel van het omgevingsplan goed op te lossen: 1. beleidsarm omzetten, tenzij …; 2. stapsgewijze aanpak en; 3. ‘leren door te proberen’. 4.2.1 Uitgangspunt 1: Beleidsarm omzetten, tenzij… In het omgevingsplan worden de vaak elders gemaakte beleidskeuzes omgezet naar juridisch bindende regels. Het is een lokale wet die voor iedereen geldt. Harmonisatie van de fysieke regelgeving én het verwerken van (nieuw) beleid is een zodanig complexe en omvangrijke klus, dat we bij de omzetting het uitgangspunt hanteren: beleidsarm omzetten, tenzij … Het bovenstaande uitgangspunt houdt in dat in eerste instantie de huidige regels en het huidige beleid zoveel mogelijk gelijkwaardig worden omgezet. Dit is echter niet altijd mogelijk en in sommige gevallen ook niet aan te raden.

Daarom de ‘tenzij’ in het uitgangspunt ‘beleidsarm omzetten, tenzij …”. De volgende redenen kunnen er zijn om af te wijken van de beleidsarme omzetting:  Wanneer we kansen zien minder regels te realiseren (met name quick wins);  Wanneer we keuzes moeten maken als er verschillen zitten in de oude regelingen. Dit is vooral het geval bij de bouw- en gebruiksregels in onze bestemmingsplannen die de afgelopen decennia zijn vastgesteld;  Indien de bestaande juridische regels niet goed geschikt zijn om die om te zetten naar toepasbare regels in het omgevingsloket;  Bij gewijzigd en/of geheel nieuw beleid. Hierbij kan worden gedacht aan geluidsbeleid, geurbeleid en bodembeleid en;  Bij tegenstrijdigheden in de sectorale beleidsvelden.

19

4.2.2 Uitgangspunt 2: Stapsgewijs Tijdens het maken van de complexe en omvangrijke puzzel van het omgevingsplan moeten we de puzzelstukjes ordenen. We kunnen niet alle puzzelstukjes tegelijk neerleggen. We beginnen aan één kant van de puzzel. Tijdens het focussen op het ene deel van de puzzel komen we stukjes tegen die we nu niet direct kunnen gebruiken. Deze leggen we even apart, maar we letten er wel goed op waar en wanneer deze stukjes inpasbaar zijn in onze omgevingsplanpuzzel. Hieronder maken we de keuze aan welke kant we beginnen en met welke stukjes we de puzzel verder uitbouwen. De keuze is gebaseerd op de praktijkervaringen die zijn opgedaan tijdens de pilot van het maken van een eerste opzet van een omgevingsplan en de huidige onzekerheden omtrent de structuur van een kwalitatief adequaat omgevingsplan. Er wordt gekozen voor een stapsgewijze aanpak waarbij sprake is van een mix tussen een thematische werkwijze en gebiedsgerichte werkwijze. Er is sprake van een groei- en leerproces. Dynamisch Oldenzaals handboek omgevingsplan Het maken van een Oldenzaals dynamisch handboek voor het omgevingsplan dat voldoet aan de Omgevingswet is belangrijk om nieuwe initiatieven te kunnen faciliteren met een omgevingsplan. Het handboek is niet het formele juridisch bindende omgevingsplan.

Het is een werkdocument voor het verder uitbouwen, verrijken en integreren van de verschillende parallelle sporen die er zijn. Dit zijn:  Het ruimtelijk spoor De belangrijkste ruimtelijke regels zijn de regels in de bestemmingsplannen. De bouw- en gebruiksregels.  Het spoor van de bruidsschat Belangrijkste regels zijn de milieuregels die van het rijk naar de gemeente gaan; denk met name aan de geluidsregels, bodemregels en geurregels en;  Het verordeningenspoor Voorbeelden zijn de kapregels en uitwegregels die in de Algemene Plaatselijke Verordening staan. Het dynamische handboek bevat bouwstenen voor de transitie naar het Oldenzaals omgevingsplan. Het is daarbij niet alleen een onderlegger voor het stapsgewijs werken naar een Oldenzaals omgevingsplan maar is ook een onderlegger voor plannen van initiatiefnemers. Begin thematische aanpak, later ook gebiedsgerichte aanpak Op dit moment zijn er helaas nog geen goede voorbeelden van een volwaardig, kwalitatief goed omgevingsplan die als handboek binnen Oldenzaal zouden kunnen worden gebruikt. Dit probleem speelt landelijk. Gelet op deze beperking en het belang van voortgang wordt er in eerste instantie ingezet op een themagerichte werkwijze. Bij de themagerichte werkwijze wordt voor de gehele gemeente telkens één thema/beleidsveld van een gemeentelijke regeling in het omgevingsplan voorzien.

De keuze wanneer welk thema aan bod komt is afhankelijk van meerdere factoren, te weten:  Thema’s die belangrijk zijn in de dagelijkse praktijk. Denk aan de thema’s parkeren en geluid: dit zijn onderwerpen die bij veel initiatieven spelen;  De thema’s die in de praktijk vaak voorkomen en waarvan qua structuur relatief eenvoudig regels kunnen worden gemaakt. Dit zijn meestal thema’s die in de verordeningen zitten. Denk aan kapregels en uitwegregels, en;  Thema’s waarvan beleid in ontwikkeling is. Er wordt gekozen om gebruik te maken van ‘natuurlijke‘ actualisatiemomenten. De omgevingsvisie waaraan gewerkt wordt, is daarbij een belangrijk document.

20

Zodra een thema is uitgewerkt in regels, worden deze regels opgenomen in het dynamische handboek van het omgevingsplan. Zo wordt stapje voor stapje een omgevingsplan voor Oldenzaal uitgebouwd. Op het moment dat er in de toekomst een oplossing is met betrekking tot een goede structuur voor het omgevingsplan kunnen deze thematische regels worden verwerkt. Streven is wel om zo snel als redelijkerwijs mogelijk is een handboek beschikbaar te hebben om zo initiatieven mogelijk te maken die niet kunnen via het omgevingsvergunningenspoor. Er kunnen helaas nog geen uitspraken worden gedaan wanneer dat het geval is. Daarvoor is op dit moment nog teveel onduidelijk gelet op de vele variabelen waarmee rekening moet worden gehouden. Er komt een moment dat er sprake is van een gebiedsontwikkeling waar een omgevingsplan op maat gewenst is en er meer duidelijkheid is over de structuur van een volwaardig omgevingsplan. Dat is een natuurlijk moment om in het groeiproces ook gebiedsgericht te werken. Voor een klein gebied wordt dan een formeel juridisch bindend compleet omgevingsplan uitgewerkt en vastgesteld. Een ‘echt’ omgevingsplan. Daarna kan het ‘echte’ omgevingsplan langzaam – als een olievlek - worden uitgebouwd en aangepast. De continue beleidsontwikkelingen en nieuwe gebiedsontwikkelingen vragen hierom.

De aanpassingen worden tijdens de transitiefase thematisch en/of gebiedsgericht toegevoegd aan het handboek en/of gewijzigd waar het ‘echte’ omgevingsplan is vastgesteld. Kortom, het mengmodel wordt het groeimodel. Op deze wijze wordt stap voor stap naar een volwaardig omgevingsplan toegewerkt. 4.2.3 Uitgangspunt 3: Leren door te proberen De doorlooptijd om tot een volwaardig omgevingsplan voor Oldenzaal te komen beslaat meerdere jaren. De overgangstermijn is niet voor niets van kracht tot en met 2029. In de tussentijd blijft de winkel open en zijn er gebiedsontwikkelingen waarvoor een wijziging van het omgevingsplan noodzakelijk is. Dit zijn ontwikkelingen waarvan de realisatie gewenst is, waarvoor het instrument omgevingsvergunning niet geschikt is en die niet kunnen wachten tot het omgevingsplan helemaal volwaardig is. Voor deze urgente en gewenste ontwikkelingen stellen we een omgevingsplan op maat op. De ervaringen die we bij deze plannen en procedures opdoen, verwerken we meteen in het proces om tot een volwaardig omgevingsplan te komen. We beseffen dat dit voor deze projecten een extra risico met zich meebrengt. In sommige gevallen moeten we achteraf extra energie in het project steken om iets te repareren.

4.3

Relatie/samenhang met omgevingsvisie en omgevingsprogramma’s

De instrumenten van de Omgevingswet vormen één samenhangend geheel en dragen in gezamenlijkheid bij aan de gemeentelijke ambities en opgaven. In de omgevingsvisie staat de inhoudelijke strategische visie van de gemeente: ‘Wat willen we als gemeente?’. Omgevingsprogramma’s zijn hier de uitvoeringsgerichte vertaling van: ‘Hoe gaan we deze visie realiseren?’. Het omgevingsplan zorgt voor de juridische borging waar dit noodzakelijk en wenselijk is. Bij de transitie moet steeds de vraag gesteld worden: wat hoort thuis in de visie (doelen en kaders), in een programma (uitvoering) of in het plan (regels) en hoe werkt dit op elkaar door? Tijdens het transitieproces wordt per thema of gebied gekeken hoe dit het beste kan worden vertaald naar de verschillende instrumenten.

4.4

Toepasbare regels

Onder de Omgevingswet is in het omgevingsloket een vergunningcheck opgenomen. Met de vergunningcheck kunnen burgers en bedrijven controleren of ze hun plannen in de leefomgeving mogen uitvoeren of dat ze daarvoor toestemming (een vergunning) nodig hebben. Dit gebeurt via

21

vragenbomen die gebaseerd zijn op de juridische regels uit het omgevingsplan en die bestaan uit eenvoudige en toegankelijke vragen en antwoorden. Om deze vragenbomen werkend te krijgen in het omgevingsloket moeten zogeheten toepasbare regels worden opgesteld. Toepasbare regels zijn daarmee de vertaling van juridische regels in begrijpelijke taal. Het rijk levert voor de rijksregels toepasbare regels en ook voor enkele regels uit de bruidsschat. De overige toepasbare regels moeten gemeenten zelf opstellen. Het is niet mogelijk om meteen voor alle juridische regels ook toepasbare regels te hebben bij het in werking treden van de Omgevingswet. De software voor het maken van toepasbare regels is aangeschaft en in de pilot is hiermee al de nodige ervaring opgedaan. De vergunningcheck voor de gemeente Oldenzaal kan in het derde kwartaal van 2022 voor de meest voorkomende activiteiten uitgevoerd worden. Echter, zolang de juridische regels niet op de juiste wijze zijn vastgelegd, is het niet mogelijk om eenduidige toepasbare regels te maken. Daar waar dit vooralsnog niet mogelijk is (en dat is op dit moment nog voor een groot deel van de activiteiten), wordt in de vergunningcheck verwezen naar de mogelijkheid van vooroverleg bij het bouwloket en de indieningsvereisten. Dit doen we met name om incomplete aanvragen te voorkomen.

(Dit vraagt wel een aanpassing van de rol bepaling van het bouwloket, dit pakken we op in een afzonderlijk traject). We willen in ieder geval voor een aantal veel voorkomende topactiviteiten toepasbare regels maken (zoals het maken van een inrit, het kappen van een boom enz.). Daarbij is het uitgangspunt dat:  Voorkomen moet worden dat de burger onnodig vragen moet beantwoorden.  Definities moeten worden vermeld bij begrippen die tot interpretatieverschillen kunnen leiden.  Gebruik wordt gemaakt van de schrijfwijzer van het DSO. Het maken en beheren van toepasbare regels is een geheel nieuwe taak. Het is noodzakelijk om een regelbeheerder te hebben, die het overzicht bewaakt. Dit kost tijd en geld. In hoofdstuk 6 geven een inschatting wat deze nieuw taak kost.

4.5

Geo

Het omgevingsplan is een digitaal instrument dat uitsluitend is te raadplegen op het DSO. Eventueel zou in de toekomst ook een presentatie via een gemeentelijke viewer plaats kunnen vinden. Het begrip werkingsgebied is een belangrijk nieuw begrip binnen het digitale stelsel van de Omgevingswet. Een werkingsgebied is onderdeel van de regels van het omgevingsplan. Die regels bestaan straks uit juridische regeltekst (artikel met één of meerdere leden) en werkingsgebieden. Een werkingsgebied is een ruimtelijk gebied waarop een juridische regel betrekking heeft. Dit betekent dat deze specifieke regels alleen gelden binnen de grenzen van een bepaald gebied (het werkingsgebied). Het gebruik van werkingsgebieden is nieuw en onmisbaar onder de Omgevingswet. Het dwingt tot een nieuwe manier van werken. Werkingsgebieden moeten worden gemaakt. Daarvoor is expertise van de geo-informatie in nauwe afstemming met vakdisciplines als stedenbouw en civiele techniek noodzakelijk. Uiteindelijk komt er een zeer grote stapeling van werkingsgebieden. Het is dan ook van belang dat die gestroomlijnd tot stand komt en beheerd wordt. Tijdens de pilot is gewerkt met een gebiedstypenmodel met lagen die gericht zijn op gebiedstypen (zoals infrastructuur, stedelijk kerngebied, woongebied, werkgebied, horeca). Elk gebiedstype heeft een locatie. Er is overlap in geometrieën mogelijk door stapeling van lagen.

Wanneer een ‘satéprikker’ door lagen wordt gestoken, zorgt die prikker dat de juiste regels naar boven komen.

22

Ter verduidelijking is hieronder een voorbeeld weergegeven van meerdere werkingsgebieden. In werkelijkheid wordt dit veel complexer gelet op de grote hoeveelheid regels en werkingsgebieden.

4.6

Annoteren

Een omgevingsplan is door de nieuwe sterk afwijkende digitale standaarden wezenlijk anders dan een bestemmingsplan. Een bestemmingsplan is eenvoudig gezegd een gedigitaliseerde plankaart met regels. Het omgevingsplan is een digitaal instrument. De nieuwe digitale standaarden verplichten tot een andere structuur en opzet. Langs de digitale weg moeten de regels duidelijk maken welke activiteit of functie is toegestaan op welke locatie (werkingsgebied) en onder welke voorwaarden. Belangrijk is dat een ieder zo eenvoudig mogelijk kennis kan nemen van de regels en in staat is om snel te bepalen welke regels in een concrete situatie van toepassing zijn voor de desbetreffende locatie. Dit wordt bereikt door die regels te voorzien van annotaties. Annoteren is het toevoegen of markeren van gegevens aan (onderdelen van) omgevingsdocumenten en regelingen. Annoteren van juridische regels en locaties (werkingsgebied) is noodzakelijk om aan te kunnen geven waar een regel geldt. Het annoteren zorgt ervoor dat de juridische teksten en werkingsgebieden aan elkaar gekoppeld worden. Het annoteren zorgt ervoor dat regels of beleid (bijvoorbeeld een omgevingsplan of een omgevingsvisie) gericht doorzocht kunnen worden. Met behulp van annotaties krijgt degene die op zoek is naar regels/beleid die voor zijn of haar situatie van toepassing zijn, alleen die artikelen te zien die relevant zijn.

Het zorgt er ook voor dat werkingsgebieden en andere gegevens op een kaart te zien zijn. Verder is annoteren noodzakelijk bij de verbinding tussen toepasbare regels in vragenbomen en de juridische regels met werkingsgebieden. Ook kan met annoteren de samenhang tussen omgevingsvisie en omgevingsplan worden versterkt. Voor een goede dienstverlening is het annoteren belangrijk. Hoe beter de regels in omgevingsdocumenten zijn geannoteerd, hoe beter ze vindbaar zijn in het omgevingsloket. Rijker annoteren geeft een hoger niveau van dienstverlening. Net als het maken van toepasbare regels is

23

het annoteren een nieuwe taak, dat het gevolg is van de digitale eisen van de Omgevingswet. In hoofdstuk 6 geven we een inschatting wat deze nieuw taak kost.

24

5.

Uitgangspunten volwaardig omgevingsplan

Het is om twee redenen belangrijk om helderheid te hebben over de uitgangspunten op hoofdlijnen van het volwaardige omgevingsplan. Ten eerste hebben we kaders nodig voor het omzetten van de ‘oude’ regels naar het nieuwe volwaardige deel van het omgevingsplan. Ten tweede kunnen we gedwongen worden om een wijziging van het omgevingsplan door te voeren voor een ontwikkellocatie nog voordat het volledige omgevingsplan gereed is. Ook dan is een kader of richting waarin het omgevingsplan zich ontwikkelt noodzakelijk. In dit hoofdstuk worden daarom de eerste uitgangspunten voor het volwaardige omgevingsplan vastgelegd. Daarbij is een disclaimer op zijn plaats. Gaandeweg doen we veel nieuwe ervaringen op. Als dit betekent dat het op enig moment verstandiger is een eerder gemaakte keuze te wijzigen, wordt hiervoor de ruimte genomen.

5.1

Uitgangspunt 4: Als structuur werken met activiteiten én functies

De Omgevingswet bepaalt dat in het omgevingsplan regels gesteld kunnen worden over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Deze regels moeten zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en daarmee voor het borgen van een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Een goede structuur vinden in het omgevingsplan tussen activiteiten en functies is lastig. Dit komt door de nieuwe verplichte digitaliseringsstandaard (afgekort TPOP), die ook nog steeds in ontwikkeling is. Deze nieuwe standaard is van de grond af aan helemaal nieuw opgezet en heeft niets te maken met de standaarden voor bestemmingsplannen (afgekort IMRO-standaard). Daardoor is het ingewikkeld gemaakt en dus tijdrovend. De strengheid van de nieuwe standaard zit in de regels voor het annoteren: het aanbrengen van labels die juridische regels zichtbaar en doorzoekbaar moeten maken in een viewer. Daarom zijn er wat betreft de redactie en de structuur van juridische regels met het oog op een gedisciplineerde manier van annoteren een paar cruciale elementen. Omdat er nog steeds aan de nieuwe standaard wordt gesleuteld, zijn er op dit moment nog geen goede voorbeelden van omgevingsplannen beschikbaar die zijn opgesteld met inachtneming van de nieuwe standaard. Ook de staalkaarten van de VNG kunnen die functie niet vervullen.

Voor de bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte is dat al helemaal niet het geval omdat zij zijn opgesteld op basis van de huidige IMRO-standaard.

Activiteiten In deze systematiek staan de activiteiten (handelingen) en daarmee de gebruiker centraal. Voorbeelden van activiteiten zijn bouwen, kappen (van een boom) of gebruiksactiviteiten als wonen, exploiteren van een bedrijf en detailhandel. Per activiteit worden vervolgens normen gesteld of randvoorwaarden opgenomen. Deze werkwijze kennen we vanuit de Wabo, de milieuwetgeving en de APV. Functies Naast het borgen van een goede kwaliteit van de leefomgeving door het opnemen van activiteiten, kan in het omgevingsplan aanvullend ook een functie (doeleinden) toegekend worden aan een locatie. Een functie van een locatie is bijvoorbeeld wonen, detailhandel, kantoor, dienstverlening, bedrijven, verkeer of natuur. Zo kan de gemeente bijvoorbeeld aan de wijk De Graven Es de functie 'wonen' toedelen. Eén locatie kan ook meerdere functies hebben (denk met name aan de binnenstad met de combinatie detailhandel/horeca/wonen). Met een functiegerichte opbouw blijf je in lijn met de huidige bestemmingplannen.

25

Motivering keuze Oldenzaal gaat vooralsnog uit van het werken met activiteiten én functies (een hybride variant). Door het toevoegen van functies kan de dienstverlening worden verbeterd. Functies fungeren als een oriëntatiemiddel, waarbij de visie op een bepaald gebied direct duidelijk is. Je houdt een goed overzicht. Door bijvoorbeeld de functie ‘wonen’ aan een woonwijk toe te kennen is duidelijk dat de gemeente een dergelijke wijk ziet als woonwijk en dat daarmee binnen dit gebied alleen activiteiten zijn toegestaan die passen bij een woonwijk.

5.2

Uitgangspunt 5: Keuze voor algemene regels en locatie specifieke regels waar nodig

In het omgevingsplan komen de regels uit het milieuspoor, gemeentelijke verordeningen en ruimtelijke plannen samen. De regels uit het milieuspoor en uit gemeentelijke verordeningen hebben een (gemeente)brede insteek. Regels zijn veelal voor de hele gemeente gelijk en dus algemeen geldend. Ruimtelijke plannen, met name bestemmingsplannen, zijn daarentegen opgebouwd vanuit locaties: er wordt een bestemming of functie toegekend aan een perceel of aantal percelen. Om deze verschillende type regels op te kunnen nemen in het omgevingsplan is een keuze nodig. Varianten Er zijn in beginsel twee varianten mogelijk: 1. de regels worden zoveel mogelijk algemeen en (gemeente)breed ingestoken, of; 2. de regels worden zoveel mogelijk locatie specifiek ingestoken. Het omgevingsplan heeft ten opzichte van bestemmingsplannen een verordenend karakter. Dit brengt met zich mee dat regels op een zo groot mogelijk schaalniveau worden opgenomen. Passend binnen dit uitgangspunt is dat activiteiten zoveel mogelijk gemeente breed worden gereguleerd. Indien nodig kunnen vervolgens gebiedsgerichte regels worden opgenomen. Indien ook daarmee niet volstaan kan worden, kunnen locatiegerichte regels opgenomen worden. Motivering keuze De gemeente Oldenzaal kiest er vooralsnog voor om in lijn met de Omgevingswet vanuit algemene regels te denken.

Er wordt een vaste set met uniforme regels per activiteit opgesteld die voor het hele grondgebied van de gemeente geldt. Waar nodig worden gebiedsgerichte regels opgesteld. Deze gebiedsgerichte regels dienen zoveel mogelijk toepasbaar te zijn in gelijksoortige gebieden met dezelfde functie. Denk hierbij bijvoorbeeld aan rustige woonwijken of bedrijventerreinen. Als gemeente brede of gebiedsgerichte regels niet volstaan, kan met locatie specifieke regels lokaal maatwerk mogelijk worden gemaakt. Denk hierbij aan regels voor een herontwikkellocatie nabij een bedrijventerrein of juist het inpassen van een van oudsher aanwezig bedrijf in een woonkern. Ook bij locatie specifieke regels wordt gestreefd naar enige standaardisering zodat regels op vergelijkbare locaties ook zoveel mogelijk gelijk zijn.

5.3

Uitgangspunt 6: Gebruik open en gesloten normen

Met de Omgevingswet wordt het mogelijk om meer flexibiliteit te bieden in het omgevingsplan. Dat kan onder meer door het gebruik van zogeheten open normen. Tegelijkertijd blijven ook gesloten normen mogelijk. In de huidige systematiek van bestemmingsplannen is sprake van veel gesloten normen op basis waarvan een vergunning kan worden verleend of geweigerd. Het is dan voor een ieder direct duidelijk wat met een regel in het plan wordt bedoeld. Wanneer bijvoorbeeld de hoogte van een bouwwerk maximaal 10 meter bedraagt, dan weet iedereen dat een initiatief met een hoogte van 9,90 meter wel past binnen de regels, maar een initiatief met een hoogte van 10,10 meter niet. Zowel initiatiefnemers

26

als vergunningverleners weten direct of aan de regel wordt voldaan en kunnen daar hun conclusies aan verbinden. Dit type regels is ook zeer geschikt voor toepasbare regels in het DSO. Ze dragen bij aan de mogelijkheden om sneller vergunningen te verlenen. Gesloten normen hebben als nadeel dat ze minder flexibel zijn en minder mogelijkheden bieden om maatwerk te leveren. Open normen bieden die flexibiliteit en mogelijkheden voor maatwerk wel. Er ontstaat meer beoordelingsvrijheid die op basis van het concrete geval kan worden ingevuld. Een nadeel van open normen is dat er bijna altijd een gemeentelijke toets of een deskundigenoordeel nodig is om te bepalen of een vergunning kan worden verleend. Bovendien bieden open normen minder rechtszekerheid. Beleidsregels kunnen hiervoor een oplossing bieden, zonder dat het omgevingsplan aangepast hoeft te worden. Open normen zien we in de huidige praktijk terug in het kader van welstandsbeoordeling (bijvoorbeeld het welstandscriterium ‘er dient eenheid in de architectuur te zijn van de oorspronkelijke gevel’). Of bij binnenplanse afwijkingsbevoegdheden waarin is opgenomen dat gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden niet onevenredig mogen worden geschaad. Motivering keuze De gemeente Oldenzaal kiest er vooralsnog voor om per te reguleren activiteit allereerst te bepalen wat wij al dan niet willen regelen.

Wat wij willen regelen volgt uit bestaande regels (bijvoorbeeld bestemmingsplannen of verordeningen), de omgevingsvisie, het borgen van de belangen van bestaande activiteiten of de keuze om een nieuw initiatief mogelijk te maken. Vervolgens wordt aan de hand daarvan bepaald of een open dan wel gesloten norm het meest geschikte instrument is. In het omgevingsplan blijven we dus gebruik maken van zowel open als gesloten normen. We streven er daarbij wel naar om veelvoorkomende activiteiten met een beperkte impact op de fysieke leefomgeving zoveel mogelijk te reguleren met gesloten normen. Denk daarbij aan kapvergunningen (hiervoor gelden op dit moment nog gedeeltelijk open normen, maar is het streven te gaan werken met gesloten normen), dakkappelen en sommige aan- en uitbouwen. Voor activiteiten in dynamische gebieden werken we eerder met open normen. Het gebruiken van open of gesloten normen moet geen doel op zich zijn, maar ten dienste staan van de bedoeling van de regeling.