21-17 Beleidsnota Inburgering Oisterwijk - bijlage 1.1 WRR-Policy Brief

WRR-Policy Brief 41 Geen tijd verliezen: van opvang naar integratie van asielmigranten

Door gelijktijdig te werken aan huisvesting, taalverwerving, opleiding en werk verliezen overheden bij de integratie van asielmigranten met een status zo min mogelijk kostbare tijd. Auteurs: Godfried Engbersen (WRR), Jaco Dagevos (SCP), Roel Jennissen (WODC), Linda Bakker (SCP/EUR) en Arjen Leerkes (WODC) m.m.v. Jeanine Klaver en Arend Odé (Regioplan)

Inhoud 1. 2.

3.

4.

1.

Van opvang naar integratie 4 Lessen uit het recente verleden 8 2.1 Arbeid 9 2.2 Criminaliteit 15 2.3 Vertrek 21 2.4 Tussentijdse balans 26 Lessen uit het heden 26 3.1 Huisvesting 27 3.2 Arbeidstoeleiding en maatschappelijke participatie 31 3.3 Openbare orde en het creëren van maatschappelijk draagvlak 36 Geen tijd verliezen: aanbevelingen voor het bespoedigen van de integratie 37 van statushouders Deze Policy Brief is tot stand gekomen via een nauwe samenwerking tussen SCP, WODC en WRR.

Colofon WRR-Policy Briefs zijn korte publicaties waarin wordt gereflecteerd op een actueel beleidsthema vanuit de wetenschappelijke kennis. December 2015, nr. 4 Uitgever: WRR Redactie: WRR Ontwerp en vormgeving: cimon communicatie ISSN: 2352-1392 Deze publicatie graag citeren als: Engbersen (WRR), Godfried, Jaco Dagevos (SCP), Roel Jennissen (WODC), Linda Bakker (SCP/EUR) en Arjen Leerkes (WODC) m.m.v. Jeanine Klaver en Arend Odé (Regioplan) (2015) ‘Geen tijd verliezen: van opvang naar integratie van asielmigranten’, WRR-Policy Brief 4, Den Haag: WRR. p.2 | WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen

SAMENVATTING

In 2015 werd het publieke debat beheerst door aangrijpende beelden van migranten op weg naar Europa en door bezorgde reacties van Europese burgers op het asielvraagstuk. Momenteel gaat de aandacht vooral uit naar de problemen rond de lokale opvang van asielzoekers. Tegelijkertijd dringt zich echter een tweede fundamentele beleidsopgave op, namelijk hoe asielzoekers die een verblijfsvergunning krijgen moeten integreren in de Nederlandse samenleving. Deze policy brief richt zich op deze categorie asielzoekers, die statushouders worden genoemd. De kwestie die centraal staat is hoe de integratie van statushouders kan worden bespoedigd. Slechts een op de drie in Nederland verblijvende statushouders van 15-64 jaar heeft een betaalde baan en velen van hen zijn duurzaam afhankelijk van een bijstandsuitkering.2 Dat leidt tot verkwisting van menselijk kapitaal en tot onnodige belasting van de bijstand. Daarom is het van belang om vanaf het begin van de asielprocedure de doelstelling van integratie een centrale plaats te geven. Dat betekent twee zaken: 1. Een secure en snelle asielprocedure waarin meer aandacht is voor het arbeidspotentieel van statushouders en hun mogelijkheden op de Nederlandse arbeidsmarkt; 2. Een aanpak waarin het leren van de taal, het volgen van een opleiding, het krijgen van huisvesting en het vinden van werk niet na elkaar, maar op hetzelfde moment plaatsvinden.

Statushouders kunnen zo sneller op eigen benen staan en een bijdrage leveren aan de Nederlandse samenleving. Daardoor wordt ook het maatschappelijk draagvlak voor het asielbeleid versterkt.

1.

Wij danken Kim Putters (SCP), Frans Leeuw (WODC) en André Knottnerus (WRR) voor hun steun aan dit project en voor hun commentaar. Daarnaast zijn wij dank verschuldigd aan Ernst Hirsch Ballin en Mark Bovens, die commentaar hebben geleverd op verschillende versies van de policy brief. Ook zijn wij Kees Groenendijk (Radboud Universiteit) en Hans Sondaal (ACVZ) erkentelijk voor hun commentaar en suggesties. Ook danken wij de ACVZ, staf- en raadsleden van de WRR, stafleden van het SCP en WODC voor hun commentaar en Jeanine Klaver en Arend Odé van Regioplan voor hun professionele onderzoek in elf gemeenten. Meike Bokhorst zijn wij dank verschuldigd voor de betrokken en nauwgezette organisatie rond het maken van deze policy brief.

2. Brief van 27 november 2015 van de minister van SZW aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der StatenGeneraal. Integratie en participatie van vergunninghouders. Kenmerk: 2015-0000298184, p. 5.

WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen | p.3

1

De toestroom van asielzoekers naar Nederland is niet van vandaag of gisteren. Al decennialang VAN OPVANG NAAR zoeken vluchtelingen bescherming en INTEGRATIE onderdak in ons land. De aantallen asielzoekers fluctueren aanzienlijk van tijd tot tijd, zoals figuur 1 laat zien (Van Duin et al. 2015). Deze schommelingen zijn vooral het gevolg van oorlogssituaties elders in de wereld. In de jaren negentig van de vorige eeuw kwamen er substantiële aantallen asielzoekers naar Nederland. Deze personen waren voornamelijk afkomstig uit voormalig Joegoslavië en uit Afghanistan, Iran, Irak en Somalië. Zo werden in 1994 in ons land meer dan 50.000 asielverzoeken ingediend. In de periode 1998-2000 schommelde het aantal aanvragen jaarlijks rond 40.000. Na een periode van relatieve rust is sinds 2014 het aantal asielverzoeken opnieuw flink toegenomen (vooral van personen uit Syrië en Eritrea). Naar verwachting vragen in 2015 in totaal ruim 46.000 personen in ons land asiel aan.3 Een ruime meerderheid van die asielzoekers verwerft uiteindelijk een verblijfsvergunning:4 in de eerste drie kwartalen van 2015 werd 70 procent van alle afgewikkelde asielaanvragen in eerste aanleg ingewilligd.5

3. We hebben het hier over asielverzoeken in eerste aanleg. 4. Het betreft hier zowel inwilligingen met een vluchtelingenstatus op basis van de zogenoemde a-grond van artikel 29, eerste lid, Vreemdelingenwet 2000, als inwilligingen met een subsidiaire beschermingsstatus op basis van de b-grond van artikel 29, eerste lid, Vreemdelingenwet 2000. Voor de a-grond komen personen in aanmerking die een gegronde vrees hebben voor vervolging wegens ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep (waaronder seksuele geaardheid) of politieke overtuiging. Deze worden ook wel verdragsvluchtelingen genoemd, voor wie het verbod van refoulement (art. 33 Geneefs vluchtelingenverdrag) geldt. De b-grond heeft betrekking op mensen die internationale bescherming behoeven of blootstaan aan een reëel risico om bij terugkeer te worden onderworpen aan foltering, onmenselijke of vernederende behandeling. Dit noemt men ook wel subsidiaire bescherming van onderdanen van niet-EU-landen en staatlozen en dit berust op de Kwalificatierichtlijn en artikel 3 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Artikel 3 van het EVRM is een absoluut fundamenteel recht. Subsidiaire bescherming is geen beschermingsgrond die (mede) voortvloeit uit het Vluchtelingenverdrag zoals hier wordt gesuggereerd.

Subsidiaire bescherming wordt als beschermingsgrond genoemd in artikel 3 EVRM en in de Kwalificatierichtlijn. 5. De cijfers voor 2015 zijn afkomstig van Eurostat, http://ec.europa.eu/eurostat/data/database.

p.4 | WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen

Figuur 1 - Asielaanvragen in Nederland, 1990-2015* x 1000 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1990

1995

2000 Gerealiseerd

2005

2010

2015**

Prognose

* Bron: CBS. Vanaf 2007 alleen asielaanvragen in eerste aanleg. In de periode 1990-2006 gaat het om zowel eerste als herhaalde asielverzoeken ** Gerealiseerd aantal aanvragen tot en met november. De prognose voor december 2015 is gebaseerd op de instroom in november 2015, waarbij we ervan uitgaan dat de instroom in december 2015 gelijk is aan die van november 2015.

Het is dus duidelijk niet de eerste keer dat Nederland geconfronteerd wordt met grote aantallen asielzoekers. Om meer inzicht te krijgen in de problematiek is het nuttig te bezien hoe er in het verleden met plotselinge stijgingen van het aantal asielzoekers is omgegaan. Veel van de huidige zorgen en beleidsvragen speelden immers toen ook. Ook toen werden tentenkampen opgezet, noodwoningen gebouwd en werd integratiebeleid ontwikkeld. In deze policy brief blikken we daarom allereerst terug en analyseren we hoe het asielmigranten is vergaan die vanaf de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw naar Nederland zijn gekomen (hoofdstuk 2). In de behandeling van deze vraag richten we ons op drie belangrijke onderwerpen. Allereerst de positie op de arbeidsmarkt, waarbij we ingaan op de ontwikkeling van de arbeidsmarktpositie van statushouders door de tijd. Daarnaast besteden we aandacht aan het thema van criminaliteit. In de afgelopen maanden hebben veel burgers de zorg geuit dat door de komst van asielmigranten de onveiligheid toeneemt. Daarom gaan we in op de mate waarin statushouders vertegenwoordigd zijn in de geregistreerde criminaliteit. WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen | p.5

Ten slotte kijken we naar de dynamiek binnen de populatie van statushouders. Hebben we te maken met een populatie die in Nederland blijft of die (deels) weer vertrekt? Ook dit is een vraag die voortdurend terugkeert in het publieke debat. De drie vragen samengevat: 1. Hoe is de arbeidsmarktpositie van statushouders? 2. In welke mate zijn statushouders betrokken bij criminaliteit? 3. Zijn statushouders in Nederland gebleven of na verloop van tijd weer vertrokken? De keuze voor deze drie vragen betekent dat we ons hebben ingeperkt. We gaan bijvoorbeeld niet in op het thema verdringing. Verdringing vindt plaats indien statushouders het werk doen dat eerder door binnenlandse werkers gebeurde. Ook een druk op de lonen als gevolg van een groter aanbod van werkende immigranten kan als verdringing worden beschouwd (SER 2014: 99). Het gangbare inzicht is dat de effecten van immigratie op de lonen en werkgelegenheid van binnenlandse werkers klein zijn (Hüttl en Leandro 2015).6 Naast verdringing behandelen we ook niet het vraagstuk van religie, en de mogelijke relaties tussen asielmigratie en terrorisme en radicalisering. Ook daarover ontbreekt het ons aan precieze gegevens. In deze policy brief staat in hoofdzaak het integratievraagstuk centraal. We richten ons niet op de opvang in Nederland (of in de regio) of op de terugkeer van afgewezen asielzoekers.

In de tweede plaats kijken we naar het heden (hoofdstuk 3). Dat doen we op basis van onderzoek dat in de periode oktober - december 2015 is verricht door Regioplan in opdracht van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). Het onderzoek vond plaats in elf gemeenten die betrokken zijn bij de integratie van statushouders (Regioplan 2015). Het betreft Alkmaar, Amersfoort, Amsterdam, Den Haag, Deventer, Eindhoven, Goes, Heerenveen, Nijmegen, Rotterdam en Zwolle. Twee clusters van vragen staan in dat onderzoek centraal. 1. Wat is het gemeentelijk beleid op het gebied van huisvesting en toeleiding tot de arbeidsmarkt voor statushouders? Met welke knelpunten hebben gemeenten te maken en welke lokale oplossingen worden daarvoor ontwikkeld? 2. Heeft de aanwezigheid van statushouders geleid tot openbare-ordeproblemen, waaronder criminaliteit? Welke lokale oplossingen worden daarvoor ontwikkeld?

6. Dat beeld wordt bevestigd door recente ramingen van de Nederlandse Bank (DNB 2105). Hierin is uitgegaan van 60.000 asielzoekers in 2015 en 2016 en 40.000 in 2017. De macro-economische invloed blijkt voor de zittende bevolking betrekkelijk beperkt zijn.

p.6 | WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen

Vervolgens trekken we lessen uit heden en verleden die relevant zijn voor de integratie van statushouders (hoofdstuk 4). De veronderstelling daarbij is dat Europa de komende jaren geconfronteerd zal blijven worden met asielmigratie. De omvang daarvan is moeilijk te voorspellen, maar enkele toekomstige trends en ontwikkelingen zijn wel aan te geven. Op korte termijn is te verwachten dat de aantallen asielaanvragers op een hoog niveau blijven. In Syrië, het land waaruit de meeste asielzoekers komen, woedt de oorlog nog voort. Ook hebben de spanningen in de rest van de Arabische wereld en in delen van Afrika en Centraal-Azië een structureel karakter, waardoor migratiestromen ontstaan en voortduren. Het merendeel van de ontheemden zal in de eigen regio’s worden opgevangen, een klein deel zal in Europa terechtkomen en een deel daarvan zal in Nederland een asielstatus verwerven.7 Ook moet Nederland rekening houden met aanpassingen in het Europees asielbeleid en met mogelijk strenger asielbeleid in de ons omringende landen. De grote stijging van het aantal asielaanvragen in Nederland in 1994 was vermoedelijk het resultaat van de aanscherping van het asielbeleid in Duitsland.8 Het is niet ondenkbaar dat dit opnieuw gebeurt, gelet op de enorme aantallen migranten die Duitsland momenteel te verwerken krijgt. Nederland moet op dergelijke ontwikkelingen zijn voorbereid.

7.

In het jaar 2013 waren wereldwijd ongeveer 51,2 miljoen mensen op de vlucht. Van hen zijn in dat jaar ongeveer 17,9 miljoen mensen een internationale grens overgestoken. Het aantal binnenlandse ontheemden was dus met ongeveer 33,3 miljoen een stuk groter (UNHCR 2013). Verreweg de meeste mensen die hun eigen land ontvluchten, zoeken bescherming in omringende landen. Slechts een klein deel zoekt zijn heil in een ander deel van de wereld (Europa, Noord-Amerika of Oceanië). Tussen 1991 en 1995 bijvoorbeeld zochten 750.000 Liberianen hun toevlucht tot Ivoorkust en Guinee, terwijl slechts ongeveer 20.000 Liberianen in deze periode een asielaanvraag in Noordwest-Europa indienden (UNHCR 1997). In de jaren negentig zochten Afghaanse vluchtelingen vooral een veilig heenkomen in de buurlanden Iran en Pakistan, terwijl de mensen die vanaf 2011 de Syrische burgeroorlog ontvluchtten eveneens overwegend in de eigen regio hun heil zochten. Eind mei 2015 verbleven meer dan 3,8 miljoen Syrische vluchtelingen in Turkije, Libanon, Jordanië en Irak. Het aantal Syrische asielverzoeken in Europa is in de periode van april 2011 tot en met mei 2015 opgelopen tot ‘slechts’ een ruime 250.000 (UNHCR 2015), waarvan Nederland er zo’n 13.200 voor zijn rekening nam.

8. Onderzoek van Jennissen en Van Wissen (2015) staaft deze veronderstelling. Als gevolg van het zogenoemde Asylkompromiβ, dat op 26 mei 1993 door de Bondsdag kwam, daalde het aantal asielverzoeken in Duitsland sterk. Het aantal asielverzoeken in Nederland begon vervolgens te stijgen. Ook in 1994, het jaar van de introductie van de nieuwe Vreemdelingenwet, die in grote lijnen spoorde met het Fremdengesetz, bleef het aantal asielverzoeken in Nederland aanvankelijk hoog. Dit veranderde pas nadat in de tweede helft van 1994 de asielprocedure in Nederland werd aangescherpt met de introductie van aanmeldcentra waar een eerste onderscheid tussen ‘kansarme’ en ‘kansrijke’ asielzoekers werd gemaakt. Verder zijn begin 1995 achtereenvolgens de begrippen ‘veilige landen van herkomst’ (Stb. 1994, 894) en ‘veilige derde landen’ (Stb. 1995, 43) aan de Vreemdelingenwet toegevoegd (zie art. 32 Vw 2000) (Sprangers et al. 2009; Wijkhuijs et al. 2011).

WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen | p.7

2

Er zijn overeenkomsten tussen de huidige vluchtelingengroepen (vooral uit Syrië en LESSEN UIT HET RECENTE Eritrea) en de vluchtelingen die in de tweede VERLEDEN helft van de jaren negentig in Nederland arriveerden (uit Joegoslavië, Afghanistan, Iran, Irak en Somalië). Zo zijn de Syriërs van nu goed te vergelijken met de Irakezen uit de jaren negentig. De sociaaleconomische verschillen tussen het huidige Syrië en Irak in de jaren negentig zijn niet heel groot. Verder komen ook, net als in de jaren negentig, veel asielmigranten uit Sub-Sahara-Afrika naar Nederland. Ondanks dat er verschillen zijn in de herkomstlanden (nu komen bijvoorbeeld meer asielzoekers uit Eritrea en minder uit Sierra Leone en Liberia) zijn deze groepen asielmigranten uit twee perioden in sociaaleconomisch en sociaal-cultureel opzicht redelijk goed met elkaar te vergelijken. Natuurlijk zijn er ook verschillen tussen de migrantengroepen van toen en nu. Ten eerste waren destijds veel asielmigranten afkomstig uit Europese landen, vooral uit voormalig Joegoslavië. Ten tweede waren er toen andere redenen om te vluchten dan nu. In de jaren negentig vluchtten relatief veel personen die betrokken waren bij politieke acties tegen de toen nog zittende dictators in de Arabische regio.

Deze personen behoorden vaak tot de bovenlaag van de bevolking en waren in vergelijking met de rest van de bevolking relatief goed opgeleid en bemiddeld. Tegenwoordig zijn asielmigranten uit de Arabische landen eerder te classificeren als ‘doelwit’ of ‘slachtoffer’.9 Met doelwit bedoelen we dat zij lid zijn van sociale of culturele groeperingen waartegen het geweld van de (pseudo-)staat of andere sociale of culturele groeperingen zich richt. Het geweld richt zich meer tegen de groep in zijn geheel. Met slachtoffer doelen we op asielmigranten die te lijden hebben onder algemeen oorlogsgeweld dat een veilig bestaan onmogelijk maakt. Door deze verschuiving in vluchtmotieven zijn asielmigranten meer gaan lijken op de doorsneeburgers in hun land van herkomst. Een derde verschil is dat de huidige vluchtelingenstroom uit met name de Arabische landen wordt gezien als een potentieel gevaar voor de nationale veiligheid, omdat er mogelijk terroristen met de vluchtelingen meereizen (Croes en Jennissen, te verschijnen). Een laatste verschil is dat het percentage jongvolwassen mannen tegenwoordig hoger ligt dan in de voorafgaande periode.

9. Zie Zolberg et al. (1989) voor nadere uitleg over vluchtelingen als doelwit en slachtoffer, die zij onderscheiden naast vluchtelingen als ‘activist’.

p.8 | WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen

Ondanks deze verschillen kunnen we vele lessen trekken uit de asielproblematiek van de jaren negentig. Inzicht in die episode kan leiden tot een betere integratie van de huidige en toekomstige asielzoekersstromen. We bekijken daartoe achtereenvolgens de arbeidsmarktpositie van statushouders, hun betrokkenheid bij criminaliteit en de mate van vertrek uit Nederland.

2.1

Grote achterstand op de arbeidsmarkt Veel statushouders hebben een grote ARBEID achterstand op de arbeidsmarkt. Dat blijkt uit recente cijfers over Afghaanse, Iraakse, Iraanse en Somalische vluchtelingengroepen (zie tabel 1). Iraniërs laten nog het gunstigste beeld zien: hun arbeidsparticipatie ligt op het niveau van de Surinaamse en Antilliaanse groep. Niettemin zijn ook veel Iraniërs afhankelijk van een bijstandsuitkering. Uitgesproken ongunstig is het beeld van Somaliërs, van wie maar een kwart betaald werk heeft. Meer dan de helft van hen is afhankelijk van een bijstandsuitkering en leeft onder de armoedegrens. Twee derde van de Somalische kinderen groeit op in een arm huishouden. Afghanen en Irakezen nemen een positie in tussen de Iraanse en Somalische groep, waarbij opgemerkt dient te worden dat hun arbeids- en inkomenspositie ongunstiger is dan die van Turken en Marokkanen. De verschillen tussen de vluchtelingengroepen zijn waarschijnlijk deels te verklaren uit verschillen in opleidingsniveau. Iraniërs zijn relatief het hoogst opgeleid en Somaliërs het laagst. Afghanen en Irakezen nemen wat opleiding betreft tussenposities in (Hessels 2005; Vogels 2011; Bakker et al. 2014). Van Eritreeërs en Syriërs in Nederland is nog weinig bekend.

Uit recentelijk gepubliceerde gegevens (CBS 2015) blijkt dat eind 2014 de helft van de Eritreeërs en ruim 60 procent van de Syriërs een bijstandsuitkering had.10

10. Personen zijn in deze cijfers geïdentificeerd via hun nationaliteit. Doorgaans worden gegevens over sociaaleconomische indicatoren gebaseerd op het zogenoemde geboortelandcriterium, zoals in tabel 1.

WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen | p.9

Tabel 1: Indicatoren van de sociaaleconomische positie van migrantengroepen, in procenten

Afghanen Irakezen Iraniërs Somaliërs

Nettoparticipatie op de arbeidsmarkt* (2012) 42 39 60 26

Personen met bijstandsuitkering (september 2013) 26 37 24 53

Personen in arm huishouden (2011) 32 36 19 53

Kinderen in arm huishouden (2011) 42 45 17 67

Turken Marokkanen Surinamers Antillianen

52 46 61 57

10 15 9 13

20 23 10 16

26 30 12 17

Niet-westerse allochtonen totaal Autochtonen

53 70

13 2

19 5

25 7

* Nettoparticipatie betreft het aandeel werkenden met een baan van twaalf uur en meer per week in de bevolking van 15-64 jaar. De tabel geeft het percentage bijstandsuitkeringen op persoonsniveau. Indien in een paarhuishouden de partner geen inkomen heeft, wordt in de statistiek de partner aangemerkt als iemand met een bijstandsuitkering. Armoedegegevens in de tabel zijn gebaseerd op het niet-veel-maar-toereikendcriterium (Soede en Vrooman 2010). Bron: SCP, Jaarrapport integratie 2013; CBS, Jaarrapport integratie 2014

Lange, onvolledige inhaalrace Recentelijk is een unieke cohortstudie verricht naar de positie van alle in Nederland geregistreerde asielmigranten die tussen 1995-1999 een verblijfsvergunning kregen en minimaal tot 2011 in Nederland verbleven.11 Deze studie is gebaseerd op een bestand dat ruim 33.000 asielmigranten telt. De asielmigranten uit dit cohort zijn afkomstig uit Irak (23%), Afghanistan (19%), voormalig Joegoslavië (18%), Iran (10%), Somalië (3%), overig Sub-Sahara Afrika (8%) en overige niet-westerse landen buiten Afrika (19%). Dit onderzoek laat zien dat de achterstand van veel asielmigranten op de arbeidsmarkt vooral groot is in de eerste jaren van verblijf. Naarmate zij langer in Nederland verblijven, stijgt

11. Deze cohortstudie zal in 2016 bij het WODC verschijnen. De analyse van de arbeidspositie verschijnt ook in Bakker (2016, in print). Personen die in deze periode zijn overleden of geëmigreerd, zijn buiten beschouwing gelaten. Het gaat om personen die bij inschrijving in de GBA (dus vanaf het moment van statusverlening) tussen 18 en 54 jaar oud waren. Eventuele partners en kinderen die binnen een jaar zijn nagereisd zijn ook meegerekend. Dit is een groep die tijdens de hele onderzochte periode kan participeren op de Nederlandse arbeidsmarkt. Zie Jennissen en Oudhof (2008) voor vergelijkbare bevindingen.

p.10 | WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen

de arbeidsparticipatie van asielmigranten. Zij komen dan in de buurt van het niveau van gezinsmigranten uit niet-westerse landen, maar het verschil met niet-westerse arbeidsmigranten blijft substantieel. Gezinsmigratie heeft betrekking op gezinshereniging, meemigrerende gezinsleden en gezinsvorming. Arbeidsmigranten zijn personen die als doel hebben in Nederland te gaan werken. Figuur 2 toont de arbeidsmarktparticipatie van statushouders die reeds vijftien jaar in Nederland wonen. Na een verblijf van twee jaar in Nederland heeft een kwart van de asielmigranten een betaalde baan van meer dan acht uur per week. Bij de niet-westerse arbeidsmigranten is dit 90 procent en bij de gezinsmigranten uit niet-westerse landen heeft 50 procent betaald werk na twee jaar verblijf in Nederland. Wel wordt de kloof tussen asielmigranten en de andere categorieën over een periode van vijftien jaar kleiner. Na vijf jaar heeft 50 procent van de asielmigranten een baan. Dit stijgt naar 57 procent na een verblijf van vijftien jaar, waardoor het verschil met gezinsmigranten nog maar minimaal is. Tegelijkertijd daalt de arbeidsmarktparticipatie van arbeidsmigranten in deze periode, waardoor het verschil met de asielmigranten ook slinkt. Figuur 2 - Werkzaam (meer dan acht uur per week) per migratiemotief, cohort 95-99 in %, naar verblijfsjaren in Nederland 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2

3

4

5

Arbeid (N=3289)

6

7

8

9

10

Familie (N=53182)

11

12

13

14

15

Asiel (N=33030)

Bron: Stelsel van Sociaal-statistische Bestanden (SSB)12

WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen | p.11

Figuur 3 - Werkzaam (meer dan dertig uur per week) per migratiemotief, cohort 95-99 in %, naar verblijfsjaren in Nederland 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2

3

4

5

6

Arbeid (N=3289)

7

8

9

10

Familie (N=53182)

11

12

13

14

15

Asiel (N=33030)

Bron: SSB

Wanneer we kijken naar het percentage voltijdbanen (meer dan dertig uur per week) is er sprake van een vergelijkbare ontwikkeling (zie figuur 3). Na tien jaar verblijf in Nederland is het aandeel asielmigranten met een voltijdbaan iets groter dan dat van familiemigranten. Na vijftien jaar heeft ongeveer een derde van de asiel- en gezinsmigranten een betaalde baan van minimaal dertig uur. 12. Het SSB bevat microdata die betrekking hebben op de totale legaal in Nederland verblijvende bevolking. Het SSB bevat onder andere gegevens over herkomst, sociaaleconomische indicatoren, leeftijd en geslacht. Onder arbeidsmigranten verstaat het CBS (zie www.statline.cbs.nl) personen die als doel hebben in Nederland te gaan werken. Het kan hierbij bijvoorbeeld gaan om arbeid in loondienst of arbeid als zelfstandige. Het motief ‘familie’ heeft betrekking op gezinshereniging, meemigrerende gezinsleden en gezinsvorming. Onder gezinshereniging wordt de vestiging in Nederland verstaan van personen uit gezinnen die al vóór de immigratie bestonden, waarbij één of meer gezinsleden bij gezinsleden gaan wonen die eerder naar Nederland zijn gekomen. Meemigrerende gezinsleden zijn gezinsleden van een migrant met een ander migratiemotief dan ‘familie’ die in hetzelfde jaar immigreren als de migrant.

Gezinsvorming betreft de vestiging in Nederland van personen die hier komen om te trouwen, een partnerschap af te sluiten, of te gaan samenwonen met een al in Nederland wonende partner, met wie betrokkene nooit eerder heeft samengewoond.

p.12 | WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen

De arbeidsmarktpositie verschilt aanzienlijk per herkomstland en -gebied. Maar over geen enkele groep is een succesverhaal te vertellen, zoals figuur 4 laat zien. Van alle herkomstgroepen participeren de voormalig Joegoslaven na een verblijf van vijftien jaar het meest (65%) en de Somalische groep het minst (43%). De andere groepen bevinden zich rond het gemiddelde van 55 procent, met uitzondering van de Irakezen, die na een gestage stijging van tien jaar weer wat dalen in arbeidsmarktparticipatie.13 In het onderzochte cohort doet de Iraanse groep het niet beter dan de groep Irakezen en Afghanen. Figuur 4: Werkzaam (meer dan acht uur per week) per herkomstland (asielmigranten), cohort 95-99 80%, naar verblijfsjaren in Nederland in 70 60 50 40 30 20 10 0

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

Iran Irak Somalië

Overig Sub-Sahara Afrika Joegoslavië Overig

Afghanistan

Totaal

14

15

Bron: SSB

13. De hier gepresenteerde cijfers over participatie zijn gunstiger dan die van de vluchtelingengroepen in tabel 1. Dit komt omdat in tabel 1, die betrekking heeft op alle migranten (ongeacht het geregistreerde migratiemotief), ook relatief veel vrouwen van asielmigranten (migratiemotief is bij deze groep vaak gezinsmigratie) met een lage arbeidsparticipatie in de berekeningen zijn meegenomen.

WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen | p.13

Bepalende factoren De problematische arbeidsmarktpositie van veel asielmigranten kan worden verklaard uit gangbare factoren als een lage opleiding, geringe werkervaring en het ontbreken van relevante sociale netwerken. Daarnaast spelen factoren een rol die verbonden zijn met (asiel)migratie, de asielprocedure en het inburgeringsbeleid voor statushouders:14 • De asielprocedure. Voor veel asielmigranten duurt het lang voordat ze een status verwerven en de regie over hun leven terugkrijgen (Bakker et al. 2014). Zo mag een asielzoeker pas werken wanneer de asielaanvraag minstens zes maanden in behandeling is, ongeacht of dit in eerste aanleg is of in beroep. Daartoe dient bovendien eerst een vergunning te worden aangevraagd. De asielzoeker mag maximaal 24 weken per jaar werken.15 De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken spreekt van verloren tijd (ACVZ 2013). • Een drukke tijd. De eerste periode na statusverlening is ‘druk’. Men trekt na verloop van tijd16 in een nieuwe woning en oriënteert zich op inburgering, het volgen van een opleiding of het zoeken naar werk. Voorts staat de beginperiode bij veel statushouders in het teken van gezinshereniging. Om deze zogenoemde nareizigers over te laten komen, moet de aanvraag binnen drie maanden na statusverlening worden ingediend. Dit kost tijd en inspanning. • De psychische gezondheid.

Mentale gezondheidsproblemen hangen samen met mogelijke traumatische ervaringen opgedaan in het herkomstland, maar ook met de vluchtgeschiedenis en met langdurig verblijf in asielzoekerscentra. Personen met een slechte gezondheid hebben geringere arbeidskansen (Bakker et al. 2013). • Plaats waar een opleiding is voltooid. Een voltooide opleiding in het land van herkomst biedt minder arbeidskansen dan een opleiding in Nederland. Dat komt mede doordat diploma’s uit bepaalde herkomstlanden niet worden erkend. Het volgen van een opleiding in Nederland kost tijd en kan de eerste periode bijdragen aan de geringe arbeidsparticipatie. Nederlandse opleidingen dragen evenwel sterk bij aan de participatiekansen van vluchtelingengroepen (Kanas & Van Tubergen 2009; Hartog en Zorlu 2009; Bakker 2016 (in print).

14. Zie Klaver et al. (2007); Klaver en Van der Welle (2009); Bevelander en Lundh (2007); Kanas en Van Tubergen (2009); De Vroome en Van Tubergen (2010); Dourleijn en Dagevos (2011); Dagevos (2011); Bakker et al. (2013). 15. Zodra de asielmigranten een status krijgen, staat het ze vrij om volwaardig te participeren op de Nederlandse arbeidsmarkt. 16. Na statusverlening kan het lang duren voordat statushouders over een zelfstandige huisvesting kunnen beschikken.

p.14 | WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen

•

•

•

Beheersing van de Nederlandse taal. Onder invloed van taal- en inburgeringscursussen verbetert de Nederlandse taalbeheersing van asielmigranten, hetgeen de kansen op betaald werk vergroot. Nieuwe migranten worden gestimuleerd om binnen drie jaar in te burgeren.17 Voor omzetting van een tijdelijke verblijfsvergunning na vijf jaar in een vaste verblijfsvergunning is succesvolle inburgering een vereiste. Leeftijd. Veel asielmigranten komen naar Nederland als (jong)volwassene. Dat bemoeilijkt het leren van de Nederlandse taal en het volgen van een (uitgebreide) opleiding in Nederland. Discriminatie. Specifiek onderzoek naar discriminatie van vluchtelingengroepen ontbreekt, maar men mag aannemen dat zij, net als andere migranten, vanwege hun herkomst minder kansen hebben op werk (Andriessen et al. 2010; Andriessen en Dagevos 2014).

We trekken de volgende conclusies over de arbeidsmarktpositie: 1. Veel statushouders hebben een ongunstige arbeidsmarktpositie. 2. Zij hebben een moeizame start en lopen de achterstand met migranten die om andere redenen naar Nederland komen langzaam in. 3. De vaak lange asielprocedure beïnvloedt de uiteindelijke arbeidsmarktpositie negatief.18 4. Opleidingsniveau (en dan vooral het behalen van een Nederlands diploma) is belangrijk voor de arbeidsmarktpositie van vluchtelingengroepen.

2.2

Vertegenwoordiging in de criminaliteit: in absolute zin hoger CRIMINALITEIT Er bestaan zorgen over de betrokkenheid van asielmigranten bij criminaliteit. Maar hoe reëel is deze zorg? Ook voor deze vraag levert de cohortstudie inzichten op. Daartoe is een koppeling gemaakt met het Herkenningsdienstsysteem (HKS) van de politie. Dit systeem registreert personen in de leeftijd van 12 tot 60 jaar tegen wie als verdachte van het plegen van een misdrijf een procesverbaal is opgemaakt. Er valt veel voor te zeggen om de personen in deze database te typeren 17. Voor statushouders geldt dat zij het bedrag van de lening die zij aangaan voor de inburgering terugkrijgen als zij binnen de gestelde termijn succesvol zijn ingeburgerd. 18. Het negatieve effect van de lange asielprocedure op de positie op de arbeidsmarkt is vooral een indirect effect via de slechtere psychische gezondheid van asielmigranten waarvan de asielprocedure langer heeft geduurd (zie Bakker et al. 2013 en Laban et al. 2008). De ervaring leert ook dat hoe langer iemand niet werk, hoe groter de afstand tot de arbeidsmarkt wordt. De literatuur over werkloosheid laat zien dat langdurige werkloosheid de arbeidsmarktkansen op twee manieren verslechtert.

Werklozen verliezen hun vaardigheden naarmate zij langer werkloos zijn en werkgevers beschouwen langdurige werkloosheid vaak als een signaal voor een relatief lage productiviteit (De Graaf-Zijl et al. 2015).

WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen | p.15

als geregistreerde ‘daders’. Deze typering komt meer overeen met hun feitelijke status dan de term ‘verdachte’. Door de rechter vrijgesproken personen dienen uit deze database te worden verwijderd. Omdat we er niet zeker van zijn dat dit ook daadwerkelijk gebeurt en afdoeningen door het Openbaar Ministerie (bijvoorbeeld schikkingen) niet uit de database worden verwijderd, blijven we toch spreken over ‘verdachten’ (Jennissen et al. 2009). De vergelijking heeft betrekking op de volgende groepen migranten: • asielmigranten die tussen 1995 en 1999 naar Nederland kwamen; • overige niet-westerse migranten die tussen 1995 en 1999 naar Nederland kwamen; • overige niet-westerse migranten: dit zijn alle niet-westerse migranten (eerste en tweede generatie) minus het cohort dat tussen 1995 en 1999 naar Nederland kwam. We kijken eerst naar de resultaten zonder rekening te houden met verschillen in samenstelling van de groepen (zoals het aandeel jonge mannen). Daarna corrigeren we voor deze verschillen om te zien of het geconstateerde beeld blijft bestaan. Als na correctie de geregistreerde criminaliteit onder asielmigranten hoger is dan onder autochtonen, dan betekent dit dat andere dan in de analyse opgenomen kenmerken een rol spelen in de verklaring van de hogere criminaliteit van asielmigranten.

Dit is van belang voor beleid: er zijn dan redenen om aan te nemen dat specifieke aan de groep gerelateerde factoren van invloed zijn op de kans op geregistreerde criminaliteit. In figuur 5 wordt de geregistreerde criminaliteit van de onderscheiden migrantengroepen afgezet tegen de criminaliteit onder autochtonen (die wordt op 1 gesteld). Het blijkt dat statushouders in de jaren 2001, 2006 en 2012 drie keer zo grote kans hebben om als verdachte in de politiestatistieken te belanden als autochtonen. In deze jaren was het aandeel geregistreerde verdachten onder de autochtone bevolking van 12 tot 60 jaar respectievelijk 1,3 procent, 1,5 procent en 1,1 procent. Van de asielmigranten staat in die jaren 3,8 procent, 4,5 procent en 3,4 procent als verdachte geregistreerd. Naarmate de verblijfsduur toeneemt, stijgt de oververtegenwoordiging van statushouders in de geregistreerde criminaliteit licht. Asielmigranten hebben hogere criminaliteitsscores dan de overige niet-westerse migranten die in de periode 1995-1999 in Nederland arriveerden. De laatste categorie bevat vooral Turkse en Marokkaanse gezinsmigranten. Het verschil in geregistreerde criminaliteit tussen asielmigranten die tussen 1995 en 1999 naar Nederland kwamen en de totale groep niet-westerse migranten (eerste en tweede generatie minus immigratiecohort 1995-1999) is betrekkelijk gering.

p.16 | WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen

Figuur 5 - Vertegenwoordiging van niet-westerse migranten (cohort 95-99) en overige niet-westerse migranten (eerste en tweede generatie) ten opzichte van autochtonen (=1) in de geregistreerde criminaliteit, 12- t/m 59-jarigen 4

3

2

1

0 Asielmigranten 95-99

Overige niet-westerse migranten 95-99 2001

2006

Overige niet-westerse migranten (eerste en tweede generatie)

2012

Bron: SSB en HKS

Er bestaan aanzienlijke verschillen tussen herkomstgroepen. In 2012 werden Somalische asielmigranten naar verhouding bijna vijf keer zo vaak verdacht van een misdrijf als autochtonen. Bij voormalig Joegoslaven en Afghanen ligt de oververtegenwoordiging onder het gemiddelde van de hele groep asielmigranten. Bij Afghanen en Somaliërs is een trend te zien naar een toenemende oververtegenwoordiging in de geregistreerde criminaliteit naarmate men langer in Nederland verblijft (zie figuur 6).

WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen | p.17

Figuur 6 - Vertegenwoordiging van statushouders (cohort 95-99) ten opzichte van autochtonen in de geregistreerde criminaliteit, 12- t/m 59-jarigen

5

4

3

2

1

0

Afghanen

Iraniërs

Irakezen

2001 Bron: SSB en HKS

p.18 | WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen

Somaliërs

2006

Overige Sub- Joegoslaven Overige Sahara-Afrikanen asielmigranten

2012

Vergelijking met een vergelijkbare groep: in relatieve zin lager Bij de hiervoor gepresenteerde gegevens is geen rekening gehouden met verschillen in de samenstelling van groepen. We weten echter dat jonge, alleenstaande mannen met een uitkering en woonachtig in grootstedelijke gebieden relatief vaak delicten plegen (Hirschi en Gottfredson 1983; Gould et al. 2002; Borghans en Ter Weel 2003). Figuur 7 toont de relatieve kansenverhoudingen19 van het geregistreerd zijn als verdachte van een misdrijf na correctie voor de kenmerken geslacht (door alleen mannen op te nemen in de analyse), leeftijd,20 het al dan niet samenwonen met een partner, het al dan niet hebben van een uitkering, het huishoudinkomen en de mate van stedelijkheid van de woonomgeving.21 De resultaten maken duidelijk dat asielmigranten in 2006 en 2012 niet vaker van een delict werden verdacht dan ‘vergelijkbare’ autochtone burgers, dat wil zeggen nadat er gecorrigeerd is voor de genoemde kenmerken. Sterker nog, er is sprake van een ondervertegenwoordiging van asielmigranten ten opzichte van autochtonen. Deze ondervertegenwoordiging in de verdachtencijfers is in de meeste gevallen statistisch significant. Er is daarentegen een duidelijke oververtegenwoordiging voor de overige migranten en de overige niet-westerse migranten (eerste en tweede generatie) in de verdachtenstatistiek.

Samenvattend: asielmigranten worden niet vaker verdacht van misdrijven dan autochtonen met vergelijkbare demografische en sociaaleconomische kenmerken. Echter omdat personen met bepaalde kenmerken (jong, alleenstaand, man) oververtegenwoordigd zijn onder asielmigranten, scoren ze hoger in de politiestatistieken. Dit is een relevant gegeven voor beleid. Het lijkt er dus op dat specifieke etnisch-culturele factoren bij de verklaring van de geregistreerde criminaliteit een ondergeschikte rol spelen.

19. De relatieve kansenverhoudingen geven de kansenverhouding van het verdacht zijn van een misdrijf en het niet verdacht zijn van een misdrijf ten opzichte van een referentiecategorie weer bij gelijke waarden voor de overige als onafhankelijke variabelen in een logistisch regressiemodel opgenomen achtergrondkenmerken. De referentiecategorie heeft altijd de waarde ’1’. Autochtonen zijn in deze analyse de referentiegroep. 20. De betreffende analyse is beperkt tot volwassenen, zodat de uitkomsten niet worden beïnvloed door HALTafdoeningen voor minderjarigen. Aangezien een HALT-afdoening maar één keer kan worden opgelegd, is er sprake van overschatting van de verschillen tussen verschillende herkomstgroepen als ook minderjarigen in de analyses worden betrokken. 21. Opleiding is niet meegenomen in deze analyse, omdat van migranten vaak niet bekend is welke opleiding zij hebben genoten. Om toch enigszins rekening te houden met het feit dat bepaalde personen na hun achttiende nog een (hbo- of universitaire) opleiding volgen en daardoor wellicht een relatief lager inkomen hebben, hebben we ook de interactievariable ‘huishoudinkomen x leeftijd’ in de analyse opgenomen.

WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen | p.19

Figuur 7 - Relatieve kansenverhoudingen ten opzichte van autochtonen voor het al dan niet verdachte zijn van een misdrijf, na correctie voor een aantal kenmerken, mannen van 18-45 jaar 3 2,5 2 1,5 1 ns

ns ns

0,5 0

Afghanen

Iraniërs

Irakezen

ns

Somaliërs

2006

Overige Joegoslaven Overige Sub-SaharaasielAfrikanen migranten

2012

Overige niet- Overige nietwesterse westerse migranten migranten 95-99 (eerste en tweede generatie)

ns: niet significant (p >0,05)

Bron: SSB en HKS

Het overgrote deel van de asielinstroom in 2015 is afkomstig uit Arabische landen en uit landen gelegen in Sub-Sahara-Afrika. Met behulp van het onderzoek verricht door Blom en Jennissen (2014) kunnen we ook iets zeggen over de aard van de misdrijven waarvan zij worden verdacht. Deze hebben vooral betrekking op vermogensdelicten zonder geweld (bijvoorbeeld winkeldiefstallen). Drugs- en wapendelicten worden daarentegen relatief veel minder door deze asielmigranten gepleegd (vgl. Althoff et al. 2006; De Boom et al. 2006; De Boom et al. 2010). Over de vertegenwoordiging van asielmigranten in de criminaliteit zijn de volgende conclusies te trekken: 1. Door het hoge aantal jonge alleenstaande mannen is de geregistreerde criminaliteit onder asielmigranten hoger dan onder de autochtone bevolking. In de jaren 2001, 2006 en 2012 was het aandeel verdachten onder de asielmigranten respectievelijk 3,8 procent, 4,5 procent en 3,4 procent, terwijl dat aandeel onder autochtone Nederlanders schommelde rond 1,3 procent. p.20 | WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen

2. Asielmigranten worden niet vaker van een delict verdacht dan autochtone burgers met vergelijkbare demografische en sociaaleconomische kenmerken. 3. Asielmigranten worden vooral verdacht van vermogensdelicten als diefstal en minder van drugs- en wapendelicten.

2.3

Komen en gaan Van asielmigranten is bekend dat een deel VERTREK hoopt op permanente vestiging in het asielland. Anderen zouden graag terugkeren naar het herkomstland, zodra het enigszins mogelijk is (Klinthäll 2007). Echter, door de situatie in het herkomstland is terugkeer vaak niet mogelijk (Black et al. 2004; Leerkes et al. 2014). Daarnaast is er sprake van verdere migratie van vluchtelingen uit Nederland naar een ander (westers) land, zoals Engeland of Canada. Uit de IntegratieBarometer van Vluchtelingenwerk Nederland komt naar voren dat van alle asielzoekers die in de periode 1998 tot en met 2007 een verblijfsvergunning kregen, 33 procent per 1 januari 2008 niet meer bekend was in het Nederlandse bevolkingsregister (Klaver en Van der Welle 2009). Dit duidt erop dat een substantiële minderheid uit Nederland is vertrokken. Over het vertrek van recente statushouders bestaan nog geen betrouwbare gegevens. Wel zijn er cijfers over immigratie en emigratie, waaruit eveneens een vrij grote dynamiek naar voren komt. Het blijkt dat van de vluchtelingen die naar Nederland komen, een significant deel ook weer vertrekt, hetzij naar het land van herkomst hetzij naar een ander land. Helaas is het onmogelijk om hierbij een onderscheid te maken tussen degenen die terugkeren naar hun land van herkomst en degenen die doormigreren naar een ander land.

De figuren 8 tot en met 11 laten zien dat de emigratie vanuit Nederland van personen uit Irak, Iran en Somalië in de jaren van 2004 tot 2007 en voor Afghanen van 2005 tot 2009, groter was dan de instroom. Van de Somaliërs is bekend dat ze in deze periode vooral naar Engeland migreerden. Daarna zien we voor de verschillende vluchtelingengroepen een aantal pieken in immigratie. In het jaar 2014 is de in- en uitstroom van Irakezen en Afghanen nagenoeg gelijk. Alleen voor de Iraanse groep ligt het immigratiecijfer nog beduidend hoger dan het emigratiecijfer.

WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen | p.21

Figuur 8 - Immigratie, emigratie en migratiesaldo van Irakezen 5000 4000 3000 2000 1000 0 -1000

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Emigratie

Immigratie

2010

2011

2012

2013

2014

2012

2013

2014

Migratiesaldo

Bron: CBS, 27 oktober 2015

Figuur 9 - Immigratie, emigratie en migratiesaldo van Somaliërs 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 -1000 -2000 -3000 2004

2005

2006

2007

2008

Immigratie Bron: CBS, 27 oktober 2015 p.22 | WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen

2009 Emigratie

2010

2011

Migratiesaldo

Figuur 10 - Immigratie, emigratie en migratiesaldo van Afghanen

2000

1500

1000

500

0

-500

-1000 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Immigratie

Emigratie

2011

2012

2013

2014

Migratiesaldo

Bron: CBS, 27 oktober 2015

WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen | p.23

Figuur 11 - Immigratie, emigratie en migratiesaldo van Iraniërs 2000

1500

1000

500

0

-500 2004

2005

2006

2007

Immigratie Bron: CBS, 27 oktober 2015

p.24 | WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen

2008

2009

Emigratie

2010

2011

Migratiesaldo

2012

2013

2014

Hulpbronnen Er zijn verschillende verklaringen voor het vertrek van statushouders uit Nederland. Ten eerste keert een deel van de statushouders terug naar het herkomstland wanneer de politieke en economische omstandigheden er naar hun inschatting voldoende zijn verbeterd (Black et al. 2004; Klinthäll 2007). Ten tweede kan vertrek te maken hebben met de mate waarin statushouders al dan niet succesvol zijn op de Nederlandse arbeidsmarkt. Het bestaande onderzoek leverde daarover verschillende inzichten. In diverse studies is enerzijds gevonden dat vertrekkers vaak relatief goed geïntegreerd zijn in sociaaleconomisch opzicht. Migranten met een baan hebben bijvoorbeeld meer kans op vertrek uit Nederland dan migranten zonder baan (Jennissen en Oudhof 2008). Uit een Zweedse studie, waarin specifiek naar statushouders is gekeken, blijkt dat degenen uit de hoogste inkomensgroep en met het hoogste opleidingsniveau na verloop van tijd het vaakst vertrekken (Klinthäll 2007). Een verklaring hiervoor is dat werkervaring, inkomen en opleiding belangrijke hulpbronnen zijn om te kunnen emigreren. Anderzijds is juist het niet kunnen vinden van een (passende) baan soms een reden voor vertrek (Casserino 2004). Vertrek kan dus zowel het gevolg zijn van ‘succes’ als van ‘falen’.

Ten derde blijkt sociaal-culturele integratie, zoals het hebben van contacten met autochtonen en het zich identificeren met Nederland, veelal te leiden tot een geringere intentie om te vertrekken (De Haas en Fokkema 2011; De Vroome en Van Tubergen 2014). Omdat sociaaleconomische en sociaal-culturele integratie vaak samengaan – en mogelijk tegengestelde effecten hebben – blijft het de vraag welk effect zij uiteindelijk in combinatie hebben (vgl. ook De Vroome et al. 2012). Er zijn twee conclusies te trekken over het thema verblijf en vertrek van statushouders: 1. Er is sprake van een grote dynamiek binnen de categorie statushouders. Een substantiële minderheid vertrekt na verloop van tijd weer uit Nederland. 2. Beleid dat zich richt op een betere sociaaleconomische integratie van statushouders kan twee tegengestelde effecten hebben: (i) het kan leiden tot een sterkere sociaal-culturele integratie en verkleint daarmee de kans op vertrek; (ii) het rust mensen toe met meer hulpbronnen en vergroot daarmee de kans op vertrek.

WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen | p.25

2.4

De belangrijkste lessen uit het recente verleden zijn drieledig: TUSSENTIJDSE BALANS 1. Veel statushouders hebben een ongunstige arbeidsmarktpositie. Zij hebben een moeizame start en lopen de achterstand met migranten die om andere redenen naar Nederland komen langzaam in. 2. De demografische samenstelling van de categorie statushouders (relatief veel alleenstaande jonge mannen) brengt veiligheidsrisico’s met zich mee. Maar in vergelijking met autochtonen met dezelfde kenmerken ligt de geregistreerde criminaliteit onder statushouders op een lager niveau. 3. Er is sprake van een grote dynamiek binnen de categorie statushouders. Een substantiële minderheid vertrekt na verloop van tijd weer uit Nederland. Deze drie aspecten zijn deels met elkaar verbonden. Een slechte arbeidsmarktpositie en uitkeringsafhankelijkheid kunnen bijdragen aan een grotere betrokkenheid bij criminaliteit. Zo blijkt uit de hier uitgevoerde analyses dat mannen die afhankelijk zijn van een uitkering naar verhouding meer dan twee keer zo vaak voorkomen in de verdachtenstatistieken. Daarnaast kan een slechte arbeidsmarktpositie zowel vertrek als duurzaam verblijf in de hand werken.

3

De belangrijkste les uit het recente verleden is dat het lang duurt voordat statushouders LESSEN UIT HET HEDEN22 voet aan de grond krijgen op de Nederlandse arbeidsmarkt. Daarom is het van belang om de integratie van statushouders in de Nederlandse samenleving te versnellen en te verbeteren. Dit aspect wordt nadrukkelijk onderkend door de regering. De regering geeft aan dat “(….) de kern van het asielbeleid is om statushouders zo snel mogelijk uit de COA-opvang te geleiden naar een plek in de Nederlandse samenleving, en zo snel mogelijk toegang tot integratie en werk te bieden.”23

22. Deze paragraaf is een licht geredigeerde versie van een tekst die geschreven is door Arend Odé en Jeanine Klaver van Regioplan. 23. Tweede Kamer der Staten-Generaal. Vergaderjaar 2015-2016. Brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst. Vreemdelingenbeleid. 19 637. Nr. 2053. Zie tevens brief aan de Tweede Kamer van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 27 november waarin het streven naar snelle integratie en actieve participatie van vergunninghouders nadrukkelijk als inzet van kabinetsbeleid wordt geformuleerd (SZW 2015).

p.26 | WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen

Het onderzoek over de integratie van statushouders dat in de periode oktober-december 2015 is uitgevoerd in elf gemeenten leert dat deze opgave niet eenvoudig is.24 In het onderzoek stonden twee clusters van vragen centraal: 1. Wat is het gemeentelijk beleid voor statushouders op het gebied van huisvesting en toeleiding tot de arbeidsmarkt? Met welke knelpunten hebben gemeenten te maken en welke lokale oplossingen worden daarvoor ontwikkeld? 2. Heeft de aanwezigheid van statushouders geleid tot openbare-ordeproblemen, waaronder criminaliteit? Welke lokale oplossingen worden daarvoor ontwikkeld? In deze paragraaf schetsen we de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek. Dit onderzoek is niet representatief voor Nederland. Wel geeft het een goed inzicht in de aard van de problematiek waarmee gemeenten te maken hebben en in de soort van oplossingen die zij voorstaan.

3.1

Zorg voor spreiding en draagvlak In het kader van de Huisvestingswet zijn HUISVESTING tussen Rijk en gemeenten taakstellingen afgesproken voor de huisvesting van statushouders. De taakstelling lag voor de tweede helft van 2015 op bijna 15.000 personen. In de eerste helft van 2016 moeten gemeenten van het Rijk in totaal 20.000 statushouders huisvesten, naar rato van het aantal inwoners. Deze aantallen liggen veel hoger dan in voorgaande jaren en leiden tot vertragingen in de gemeentelijke opvang. In het verlengde hiervan verloopt de uitplaatsing vanuit de centrale opvang niet zonder problemen. Veel asielmigranten die inmiddels een status hebben verkregen, zitten nog altijd in de centrale opvang. Eind 2015 bedraagt de achterstand op de beoogde gemeentelijke huisvesting bijna 16.000 statushouders.

24. Het onderzoek is door Regioplan uitgevoerd in de gemeenten: Alkmaar, Amersfoort, Amsterdam, Den Haag, Deventer, Eindhoven, Goes, Heerenveen, Nijmegen, Rotterdam en Zwolle. In deze gemeenten is gesproken met beleidsmedewerkers, vertegenwoordigers van uitvoeringsorganisaties en medewerkers van maatschappelijke instellingen. Daarnaast is gesproken met vertegenwoordigers van een aantal landelijke organisaties (waaronder de VNG/het Platform opnieuw thuis, VluchtelingenWerk Nederland, het COA, Randstad Uitzendbureaus, het Ministerie van SZW en de Stichting voor Vluchtelingenstudenten UAF).

WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen | p.27

De problemen met het huisvesten van statushouders houden verband met een reeks factoren: • de krapte op de lokale of regionale woningmarkt, mede door het afgenomen aanbod van sociale huurwoningen; • de tijdrovende gemeentelijke controle van persoons- en verblijfsgegevens; • de aanwezigheid van veel moeilijk plaatsbare groepen, zoals grote gezinnen en alleenstaande minderjarige asielzoekers; • het bestaan van andere bijzondere doelgroepen met een voorrangspositie zoals dak- en thuislozen en personen die in een blijf-van-mijn-lijfhuis verblijven; • het bestaan van een korset aan regels bij initiatieven om de woningvoorraad uit te breiden (denk aan beheer en noodzakelijke voorzieningen); • de lange wachttijden voor het verkrijgen van huurtoeslag als uitvloeisel van maatregelen tegen het oneigenlijk gebruik van toeslagen. Dit vertraagt de mogelijkheden voor huisvesting van asielzoekers, omdat sommige sociale huurwoningen zonder toeslagen onbetaalbaar zijn.25 Eind 2015 is het vinden van huisvesting het grootste knelpunt. Is die eenmaal gevonden, dan zijn er daarna geen noemenswaardige problemen in de woonomgeving, zoals overlast, zo geven gemeenten in dit onderzoek aan. De gemeenten geven een aantal succesfactoren aan om tot een adequate huisvesting en integratie van statushouders te komen.

Dit zijn: (1) beperkte aantallen te plaatsen asielzoekers; (2) kleinschalige huisvesting (geen grote wooncomplexen); (3) voldoende spreiding over buurten; en (4) het informeren en betrekken van buurtbewoners bij de komst van statushouders (zie kader 1). Ook worden soms specifieke manieren van begeleiding ingezet om statushouders eerder hun weg in de lokale gemeenschap te laten vinden (zie kader 2).

Kader 1: Het project Welkom in de wijk In Zwolle zijn verschillende locaties, verspreid over de stad, bestemd voor de huisvesting van bijzondere doelgroepen, waaronder statushouders. Deze aanpak van maatschappelijke opvang komt tot stand met instemming van alle betrokken partijen en met actieve participatie van bewoners. Allen worden actief en vroegtijdig bij de plannen betrokken. De deelnemende partijen hebben resultaatafspraken gemaakt over onder meer het aanbod van vastgoed voor maatschappelijke opvang, concentratie en spreiding van voorzieningen in de gemeente, bevorderen van leefbaarheid en het creëren van draagvlak. De betrokken beleidsmedewerkers spreken van een succesvolle aanpak.

25. Om dit probleem op te lossen heeft het COA een pilot gestart waarbij de huurtoeslag centraal wordt aangevraagd voor statushouders.

p.28 | WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen

Deze factoren worden eveneens van belang geacht voor het creëren van draagvlak onder de bevolking. Veel respondenten benadrukken dat de meeste zorgen over mogelijke integratieproblemen voortkomen uit de recente en grootschalige noodopvang voor asielmigranten die nog in afwachting zijn van hun verblijfsstatus. De huisvesting van statushouders heeft volgens de benaderde respondenten tot dusverre niet tot maatschappelijk verzet geleid. Kader 2: Het project Vluchtelingen voor vluchtelingen In Rotterdam bestaat het project ‘Vluchtelingen voor vluchtelingen’. Het idee is dat vluchtelingen die langer in Rotterdam verblijven recent woonachtige statushouders als ‘maatje’ helpen. Dit idee van persoonlijk begeleiding vindt plaats tijdens het inburgeringstraject. Het gaat om hulp in het dagelijkse leven (taal oefenen, wegwijs maken, enzovoort). Dit betekent dat er extra begeleiding is voor de groep van inburgeraars. De gemeente spreekt van een peer-to-peer-benadering. Het is de bedoeling dat er op jaarbasis uiteindelijk tachtig trajecten worden gesubsidieerd. De vrijwilligers die hieraan meedoen, worden door de gemeente getraind. De gemeente heeft hiervoor eigen middelen gereserveerd.

Nieuwe (tijdelijke) huisvestingsvormen Gemeenten geven aan dat het reguliere aanbod aan sociale huurwoningen bij de sterk toenemende aantallen asielzoekers in de nabije toekomst niet langer volstaat. De woningvoorraad zal dan ook op innovatieve wijze moeten worden vergroot. Ook willen gemeenten eerder zicht krijgen op de achtergrondkenmerken van deze nieuwe groep bewoners. Zodoende kan men al in de centrale opvang koppels of matches van personen maken indien meerdere volwassenen een woning gaan delen. Momenteel worden lokale overheden geholpen door uiteenlopende landelijke initiatieven. Het gaat bijvoorbeeld om het vergroten van de mogelijkheden voor tijdelijke huur. Te denken valt aan het tijdelijk verhuren van te koop staande huurwoningen of aan de introductie van nieuwe vormen van tijdelijk huren. Ook worden initiatieven genomen om statushouders te stimuleren om met anderen een woning te delen. Daarnaast is er het gemeentelijk zelfzorgarrangement (GZZA), waarbij gemeenten voor een periode van maximaal zes maanden een tegemoetkoming krijgen bij het bieden van tijdelijk onderdak aan nog niet uitgeplaatsten. Met deze en andere maatregelen wil de rijksoverheid de huidige voorrangspositie van statushouders in het kader van de Huisvestingswet laten vervallen.26 Er komt namelijk veel meer aanbod van geschikte woonruimte voor deze groep.

Veel van de benaderde gemeenten kunnen zich hier – mede met het oog op toekomstig draagvlak onder de bevolking – in vinden. Verdringing door statushouders in de sociale huursector wordt als onwenselijk beschouwd. Overigens zijn veel gemeenten al bezig met dergelijke tijdelijke oplossingen (zie kader 3). WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen | p.29

Wel wordt duidelijk dat het creëren van extra (tijdelijke) huisvesting geen eenvoudige opgave is. Gemeenten benadrukken dat het transformeren van kantoren of zorgcomplexen tot huisvesting zowel kostbaar als tijdsintensief is. Ook wordt duidelijk dat de integratie van de nieuwkomers beter verloopt indien: • er voldoende spreiding is over diverse wijken (geen concentratie); • er een ‘slimme’ mix plaatsvindt met andere groepen bewoners (geen aparte voorzieningen); • er een intensieve begeleiding is (zeker bij onzelfstandige huisvesting, zoals kamerbewoning en woningdelen).

Kader 3: Voorbeelden van nieuwe huisvestingsvormen • Woningcorporatie De Key ontwikkelt 550 containerwoningen in Amsterdam, met gemengd gebruik door statushouders en studenten. • In Nijmegen zijn geclusterde woningen ontwikkeld voor honderd alleenstaande mannelijke statushouders en twintig studenten in een voormalig studentencomplex. • De gemeente Den Haag ontwikkelt een plan om het voormalige Ministerie van SZW te transformeren tot een locatie voor de opvang van statushouders. In het pand komen ook andere groepen te wonen en zal er tevens ruimte zijn voor startende ondernemers.

Grootschalige locaties zonder (fysieke) inbedding in een wijk of buurt, die alleen bestemd zijn voor statushouders, worden door vrijwel alle benaderde respondenten afgewezen. Ook wordt aangegeven dat een sober regime van tijdelijke huisvesting kan leiden tot het buiten de maatschappij plaatsen van deze groep. In het bijzonder wordt langdurig sobere huisvesting van gezinnen afgeraden. Dergelijke voorzieningen moeten beslist tijdelijk zijn. Gemeenten kunnen zich echter voorstellen dat zij – gezien de grote opgave – enige concessies moeten doen aan voornoemde uitgangspunten van spreiding en kleinschaligheid.

26. Zie voor een compleet overzicht van maatregelen de brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst van 2 oktober 2015. Vreemdelingenbeleid. Tweede Kamer, vergaderjaar 2015-2016, 19 637, nr. 2053; de brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst van 27 november 2015. Huisvesting van vergunninghouders. Tweede Kamer, kenmerk: 2015-0000708166.

p.30 | WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen

3.2

Gemeenten onderkennen dat voor een snelle integratie het vinden van werk van ARBEIDSTOELEIDING groot belang is. Tegelijkertijd is er een breed EN MAATSCHAPPELIJKE gedragen besef dat een substantiële groep er (voorlopig) niet in zal slagen om (zonder PARTICIPATIE ondersteuning) aan het werk te komen. Voor deze statushouders is de afstand tot de Nederlandse arbeidsmarkt te groot. De huidige lokale beleidspraktijk laat echter zien dat er in de regel, enkele uitzonderingen daargelaten, geen apart beleid voor deze groep wordt gevoerd. Gemeenten volstaan in de praktijk met de inzet van reguliere instrumenten. Statushouders worden vanwege hun onvoldoende beheersing van de Nederlandse taal vaak als niet-bemiddelbaar voor de arbeidsmarkt geacht. Daarom laten gemeenten nieuwkomers veelal eerst inburgeren alvorens zij zich richten op integratie. Het gevolg van deze ‘stapeling’ is dat er veel tijd voorbijgaat voordat actieve ondersteuning richting de arbeidsmarkt in beeld komt. Bovendien maken activiteiten gericht op het vergroten van duurzame kansen op de arbeidsmarkt niet of nauwelijks deel uit van hun inburgering. Zo staan taaltrajecten vaak geheel los van het lokale arbeidsmarktbeleid. Overigens stokt het integratieproces al voordat asielzoekers in de gemeenten kunnen worden gehuisvest.

De procedure om een verblijfsstatus te krijgen duurt lang en bij toekenning van een status is snelle uitplaatsing allerminst gegarandeerd. Ook dit ervaren gemeenten als knelpunt. Daarnaast speelt mee dat statushouders verspreid over het hele land worden gehuisvest. Daarbij wordt weinig tot geen rekening gehouden met hun arbeidsmarktperspectieven. Er wordt bij de uitplaatsing, met andere woorden, geen rekening gehouden met het koppelen van vraag naar en aanbod van werk. We kunnen binnen de huidige beleidspraktijk vijf factoren onderscheiden die een effectieve arbeidsmarktintegratie van statushouders belemmeren: 1. verloren tijd als gevolg van de lange asielprocedure en wachttijden voor uitplaatsing naar de gemeente (langdurige periode van gedwongen inactiviteit); 2. de volgtijdelijke inrichting van het gemeentelijke integratiebeleid (eerst inburgeren en dan integreren); 3. het ontbreken van een link tussen inburgering en integratie (er zijn nauwelijks duale trajecten van leren en werk); 4. onvoldoende massa in kleine en middelgrote gemeenten voor specifiek beleid gericht op statushouders; 5. een suboptimale afstemming van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt als gevolg van het spreidingsbeleid. WRR-Policy Brief 4 | Geen tijd verliezen | p.31