2021-11-15 Onderzoeksrapportage van EIB over onderwijshuisvesting in gemeenten WVOLV

Uit de gevoerde gesprekken blijkt dat de verantwoordelijkheid hiervoor doorgaans ligt bij de schoolbesturen. Zo kunnen schoolbesturen vanuit de Wet Milieubeheer verplicht zijn maatregelen te nemen uit de Erkende Maatregelenlijst. Het beeld van schoolbesturen is dat zij de verantwoordelijkheid hiervoor dragen door gebrek aan middelen vanuit de gemeente. Vanuit de gemeente is er wel een initiatief om een plan van aanpak op te stellen, waarin de normen en uitgangspunten op het gebied van duurzaamheid en het binnenklimaat worden uitgewerkt waaraan de te vernieuwen schoolgebouwen zullen moeten voldoen. Een concrete invulling lijkt vooralsnog te ontbreken. Het voornemen is om het plan uit te werken aan de

50

Gemeente Voorschoten (2015). Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Voorschoten.

51

https://vng.nl/artikelen/wetgeving-passend-onderwijs

52

hand van het eerste schoolgebouw dat op de planning staat vernieuwd te worden. Dit gebouw dient vervolgens als referentiekader voor de nader te verbouwen schoolgebouwen. Verantwoordelijkheden rond renovatie niet vastgesteld De verantwoordelijkheden rond renovatie zijn niet in de verordening vastgesteld. Dit leidt ertoe dat het beleid rond renovatie veelal ad hoc is. Daarbij geldt dat er geen rechten kunnen worden ontleend aan het IHP, waardoor onzekerheid kan ontstaan wat betreft renovatieplannen die zijn opgenomen in het IHP. Het IHP stelt de volgende criteria te hanteren voor renovatie: • • • •

De school dient recht te hebben op vervangende nieuwbouw volgens de eerdergenoemde criteria, maar het schoolbestuur verkiest renovatie boven nieuwbouw.52 De renovatie moet zorgen voor een levensduurverlening van 25 jaar. Het gebouw dient na renovatie te voldoen aan het vigerende Bouwbesluit. De stichtingskosten voor de gemeente moeten niet leiden tot hogere kapitaallasten dan in het geval van nieuwbouw.

Naast deze criteria stelt het IHP dat schoolbesturen een eigen bedragen leveren die kan bestaan uit een deel van de besparing op de kosten van onderhoud of energie, of een aflossing van de boekwaarde. Uit de gesprekken met de gemeente blijkt dat de manier waarop dit gebeurt vooralsnog niet is uitgewerkt en dus onduidelijk is of schoolbesturen een bijdragen leveren. Mogelijkheden tot verbetering in de samenwerking tussen gemeenten en schoolbesturen De gemeente Voorschoten ervaart de samenwerking met schoolbesturen overwegend positief. Dit beeld wordt ondersteund door schoolbesturen. Het IHP is in goede samenwerking tussen schoolbesturen en de gemeente opgesteld. Ten behoeve van het in kaart brengen van de staat van de schoolgebouwen hebben schoolbesturen actief input verleend. Andere belanghebbenden zoals BSO’s en kinderopvangcentra werden niet betrokken bij het opstellen van het IHP. Schoolbesturen geven wel aan dat het proces omtrent de totstandkoming van het IHP lang duurde en dat het proces aan het eind snel moest worden afgerond. Daarnaast ervaren schoolbesturen het beleid van de gemeente op het gebied van onderwijs(huisvesting) als ad hoc en treedt regelmatig vertraging op. Zo zou er een projectgroep worden gestart omtrent de verbouw van een schoolgebouw, maar dit lijkt niet van de grond te komen.

Zowel de gemeente als schoolbesturen geven aan dat het gebrek aan ambtelijke capaciteit en middelen hierin een grote rol spelen. Schoolbesturen geven tevens aan het gevoel te hebben dat onderwijshuisvesting niet de hoogste prioriteit heeft binnen de gemeente. Daarbij is het beeld onder schoolbesturen dat de gemeente een bepaalde mate van flexibiliteit wil waarborgen door af te zien van toezeggingen en bepaalde zaken open te houden tot op het laatste moment. B.2.2 Gemeentelijke beleidsambities Energieneutraal in 2030 Wat betreft nieuwbouw volgen de gemeentelijke ambities de wettelijke norm (Bouwbesluit 2020/Bijna Energieneutrale Gebouwen en Frisse Scholen B). Het IHP stelt dat schoolgebouwen waar mogelijk volledig energieneutraal zullen worden gebouwd. Dit past binnen de bredere ambitie van de gemeente om in 2030 energieneutraal te zijn. Tegen deze achtergrond wil de gemeente het goede voorbeeld geven en partijen stimuleren in duurzaamheidsmaatregelen te investeren. Het moet in de praktijk nog blijken in welke mate deze ambitie kan worden gerealiseerd. Onder zowel de gemeente als schoolbesturen bestaat namelijk het beeld dat het behalen van de aanvullende ambities een grote uitdaging vormt. De ambitie brengt hoge kosten met zich mee en oefent druk uit op de financiële positie van de gemeente.

Hierdoor worden de aanvullende ambities niet haalbaar geacht door de gemeente en schoolbesturen.

52

Het uiteindelijke besluit ligt echter wel bij de gemeente.

53

B.2.3 Planvorming Ruimte voor verbeteringen met betrekking tot inhoud integraal huisvestingsplan In 2019 heeft de gemeente Voorschoten het IHP opgesteld waarin het beleid en de ambities voor de schoolgebouwen zijn uitgewerkt. Het IHP omschrijft het beleid voor de periode 2020-2022 en geeft een doorkijk naar de ontwikkelingen tot 2035. Het document kent daarbij een strategisch karakter. Het IHP wordt elke twee jaar herzien om de actuele stand van zaken te verwerken. De eerstvolgende herziening vindt plaats in 2022. Uit de gevoerde gesprekken met schoolbesturen blijkt dat er ruimte voor verbetering is met betrekking tot het IHP. Het beeld is dat het IHP een goede eerste stap is richting de documentatie van het huisvestingsbeleid. Echter, schoolbesturen geven aan van mening te zijn dat een aantal aspecten ontbreken. Ten eerste is het beeld dat het IHP veel inzet op ambities en minder de focus legt op concrete plannen. Daarbij heeft het IHP, zoals in elke andere gemeente, geen juridische status. Uit gesprekken is gebleken dat het voornemen was om aspecten van het IHP in de verordening op te nemen. Hier is door nog onduidelijke reden uiteindelijk vanaf gezien. Ten tweede ontbreekt in het IHP een financiële paragraaf waarin duiding wordt gegeven over financiële dekking. Tot slot ontbreekt een risicoanalyse.

Schoolbesturen voeren schouwen uit en stellen meerjarenonderhoudsplannen op De schoolbesturen geven aan een eigen beeld op te stellen van het gebouw op basis van schouwen. Schoolbesturen doen dit doorgaans elke drie jaar. Op basis hiervan wordt een meerjarenonderhoudsplan (MJOP) opgesteld, welke elke twee tot drie jaar wordt geactualiseerd. Schoolbesturen geven daarbij aan langzamerhand de mogelijkheden te bekijken om een duurzaamheidsaspect in MJOP’s te verwerken. Dit aspect ontbreekt vooralsnog. Bij het opstellen van een MJOP geven de schoolbesturen aan rekening te houden met de planning in het IHP. Dit wordt gedaan door bepaalde onderhoudsmaatregelen af te schalen omdat dit anders leidt tot desinvesteringen. Het afschalen van onderhoudsactiviteiten is nog niet in elke MJOP terug te zien. Nieuwbouwplannen voor verouderde schoolgebouwen in de komende jaren In het IHP zijn slechts de drie verouderde schoolgebouwen opgenomen, welke allen in aanmerking komen voor nieuwbouw (figuur B.2). Voor de Nutsbasisschool werd eerst renovatie voorzien, maar hiermee waren hogere kapitaallasten gemoeid dan voor nieuwbouw. De planning in de tabel is gebaseerd op de planning van kredieten die in het IHP zijn opgenomen. Naast de nieuwbouwplannen omvat het IHP ook plannen voor kleine maatregelen ten behoeve van het verbeteren van de verkeersveiligheid rondom schoolgebouwen.

Een concrete uitwerking van de beoogde planning moet nog plaatsvinden. Zo wordt de mogelijkheid nog bezien om de Fortgensschool en de Nutsbasisschool in één gebouw onder te brengen. Daarbij dient de definitieve ruimtebehoeften nog bepaald te worden.

54

Figuur B.2

Overzicht geplande maatregelen gemeente Voorschoten, 2020-2035

2020-2022

2023-2026

2027-2030

2031-2035

Nutsbasisschool Fortgensschool Emmaus (Vervangende) nieuwbouw Renovatie Uitbreiding Monumentale status

M

Bron: Integraal Huisvestingsplan Primair Onderwijs Voorschoten 2020-2035, bewerking EIB

B.3

Financieel beeld

In deze paragraaf wordt ingegaan op het financiële beeld van de gemeente en schoolbesturen rond de opgave omtrent schoolgebouwen. Allereerst wordt hierbij ingegaan op de uitgangspunten van het financiële beleid van de gemeente. Hierbij wordt ingegaan op normbedragen die worden gehanteerd. Vervolgens worden de investeringen die gemoeid zijn met de in het IHP opgenomen plannen uitgelicht. Tot slot wordt de financiële opgave voor schoolbesturen aan de hand van meerjarenonderhoudsplannen toegelicht. Financiële positie legt druk op haalbaarheid van onderwijshuisvestingplannen De gemeente Voorschoten komt uit een financieel lastiger periode. In 2017 heeft de gemeente onder financieel toezicht gestaan bij de provincie. Er wordt daardoor actief gewerkt aan schuldenreductie en het beperken van financiële risico’s. De financiële positie heeft ook gevolgen voor de leencapaciteit van de gemeente. De komende tien jaar is de leencapaciteit van de gemeente € 10 miljoen. De financiële opgave op het gebied van schoolgebouwen overstijgt dit bedrag al. Daarbij geldt dat de gemeente opgaven heeft op andere terreinen. De gemeente heeft bijvoorbeeld een groot tekort in het sociaal domein van € 1,5 miljoen. Daarnaast heeft de gemeente urgente opgaven op het gebied van riolering. In de praktijk zullen keuzes gemaakt moeten worden met betrekking tot de opgenomen plannen in het IHP.

De beperkte leencapaciteit van de gemeente en de urgentie van andere opgaven brengt de haalbaarheid van de onderwijshuisvestingplannen in het IHP en gemeentelijke ambities in geding. De wethouder geeft aan hierover in gesprek te gaan met schoolbesturen. Gemeente Voorschoten hanteert VNG-normbedragen als uitgangspunt Zoals eerder vermeld hanteert de gemeente de ‘verordening voorzieningen huisvesting onderwijs 2015 gemeente Voorschoten’ als leidraad voor de gevoerde strategie en het financiële beleid. In deze verordening zijn vergoedingen voor huisvestingsvoorzieningen vastgesteld in VNG-normbedragen. Andere voorzieningen worden vergoed op basis van de feitelijke kosten. Er kan worden gesteld dat de gehanteerde normbedragen ontoereikend zijn voor het bouwen van nieuwe schoolgebouwen. De normbedragen die zijn opgenomen in de verordening zijn de normbedragen die de VNG als richtlijn voorschreef in het jaar 2014. Deze normbedragen houden geen rekening met het Bouwbesluit 2015, Bouwbesluit-eisen voor Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG) en het Programma van Eisen Frisse Scholen klasse B. Uit gesprekken is gebleken dat in de programmabegroting wel rekening is gehouden met de meest recente normbedragen waarbij rekening wordt gehouden met BENG. De gemeente geeft daarbij aan op korte termijn een gewijzigde huisvestingsverordening aan de raad voor te leggen waarin de

55

BENG-normen en andere ophogingen zijn opgenomen. Daarbij geeft de gemeente aan van deze normbedragen af te mogen wijken wanneer goedkopere alternatieve kunnen worden gevonden. Hier wordt hieronder verder op ingegaan. Investeringen gehalveerd opgenomen in programmabegroting Voor de verbouwing van de Fortgensschool is een bedrag van € 1,5 miljoen53 opgenomen in de programmabegroting, terwijl in het IHP een bedrag van € 2,9 miljoen is opgenomen op basis van de VNG-normbedragen. De investeringen die zijn opgenomen in het IHP zijn niet financieel afgekaderd en een besluit hieromtrent moet nog worden genomen. De gemeente benoemt dat de scholenbouw zich zodanig heeft ontwikkeld dat er een adequaat schoolgebouw gerealiseerd kan worden voor een substantieel lager bedrag dan de VNG-normbedragen. Dit is gebaseerd op een andere manier van bouwen, namelijk door middel van prefabricage. De gemeente voert onderzoek uit over de realisatie hiervan. In de praktijk lijkt dit hoogst onwaarschijnlijk tegen de achtergrond van de stijgende bouwkosten. Daarnaast liggen de investeringen ver onder de bedragen die worden gehanteerd door HEVO.54 De vierkante meterprijs voor de vernieuwing van de Fortgensschool komt uit op € 1.185.

Dit is beduidend lager dan de vierkante meterprijs die HEVO hanteert voor een energieneutrale nieuwbouwschool (€ 2.700/m2) en de nieuwbouwkosten op basis van de VNG-normbedragen (circa € 2.100/m2). Daarnaast liggen deze bedrag ook onder het geraamde bedrag dat de gemeente Voorschoten in het IHP stelt voor Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG) (tussen € 2.500/m2 en € 2.800/m2).55 De opname van het gehalveerde bedrag wekt verwarring op bij schoolbesturen. Investeringen voornamelijk in (vervangende) nieuwbouw De investeringsopgave voor de gemeente met betrekking tot de schoolgebouwen bestaat vooral uit investeringen in (vervangende) nieuwbouw (figuur B.3). Zoals vermeld kent de gemeente Voorschoten relatief veel jonge schoolgebouwen. In de afgelopen jaren heeft dan ook vooral nieuwbouw plaatsgevonden. In 2012-2013 zijn de schoolgebouwen voor het Kompas, de Vink en de Regenboog gerealiseerd. De kosten hiervoor bedroegen tussen € 3,2 en € 4,1 miljoen, wat neerkomt op een vierkante meter prijs tussen € 1.769 en € 1.876.56 Deze bedragen liggen wederom onder het bedrag dat HEVO hanteert voor nieuwbouw van energieneutrale gebouwen en de bedragen die de gemeente voorschrijft voor Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG). De aanvullende ambitie die de gemeente stelt aangaande het energieneutraal bouwen van schoolgebouwen lijkt op basis van deze getallen niet haalbaar.

In de komende jaren worden drie schoolgebouwen vervangen. De bedragen voor de vervangende nieuwbouw van de Nutsbasisschool en Emmaus komen meer in de buurt van de bedragen die HEVO hanteert en de vierkante meterprijs die de gemeente voor Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG) voorschrijft, maar liggen hier vooralsnog onder. Voor de Nutsbasisschool en de Emmaus bedragen de geraamde investeringen tussen de € 3,1 en € 3,6 miljoen, wat neerkomt op een vierkante meterprijs van € 2.088 en € 2.190, respectievelijk.

53

De voorbereidingskosten bedragen 10% van de geraamde investering.

54

HEVO (2018). Macrobenadering verduurzaming onderwijshuisvesting.

55

Deze bedragen worden in het IHP benoemd voor het realiseren van een Bijna Energieneutraal schoolgebouw. De gemeente hanteert voor de berekening van investeringen echter de VNG normbedragen als uitgangspunt.

56

Hierbij zijn we uitgegaan van het bestaande aantal m2.

56

Figuur B.3

Investeringen schoolgebouwen in uitbreiding, nieuwbouw en renovatie, gemeente Voorschoten, 2013-2035, miljoen euro

5 4 3 2 1 0

(Vervangende) nieuwbouw

Uitbreiding

Renovatie

Bron: Gemeente Voorschoten, Integraal Huisvestingsplan Primair Onderwijs Voorschoten 2020-2035, bewerking EIB Uitkering vanuit Gemeentefonds versus uitgaven Tabel B.4 geeft de uitkering ten hoeve van schoolgebouwen in het Gemeentefonds en de jaarlijkse uitgaven voor schoolgebouwen weer. De gemeente ontvang ongeveer € 1 miljoen per jaar voor schoolgebouwen in 2020 en 2021. De lasten in deze jaren zijn (naar verwachting) hoger. Naar verwachting zullen de lasten voor schoolgebouwen de komende jaren toenemen met de beoogde nieuwbouwplannen.

Tabel B.4

Uitkering Gemeentefonds ten behoeve van schoolgebouwen en uitgaven per jaar, duizend euro

2020

2021*

Totale uitkering onderwijshuisvesting

1.047,8

1.068,8

Kapitaallasten (afschrijving en rente), materiële lasten/belastingen, verzekeringen en overige lasten

1.155,0

1.147,0

Saldo

-107,2

-78,2

* Bedragen 2021 op basis van programmabegroting.

Bron: Gemeente Voorschoten, bewerking EIB

57

Verouderde schoolgebouwen relatief kostbaar in onderhoud Op basis van de meerjarenonderhoudsplannen lijkt er een verband te bestaan tussen de onderhoudskosten en de leeftijd van gebouwen. De gemiddelde kosten voor het onderhouden van de drie verouderde schoolgebouwen bedragen op jaarbasis € 33/m2. Voor de andere schoolgebouwen bedragen de gemiddelde kosten op jaarbasis € 28/m2.57 Wel dient rekening gehouden te worden met gebouw specifieke aspecten die kostenverhogen kunnen werken. Gemiddeld geven schoolbesturen in de gemeente € 32/m2 uit op jaarbasis aan het onderhouden van de schoolgebouwen in de gemeente.

57

Hierin zijn de kosten voor basisschool de Vos niet meegenomen. De MJOP’s zijn verouderd en geven geen actueel beeld van de onderhoudskosten. Daarbij ontbreken de onderhoudskosten in het IHP.

58

Bijlage C Oegstgeest

C.1

De staat van de schoolgebouwen

Een aantal aspecten zijn van belang om te bepalen wat de algemene staat van het schoolgebouwen in gemeente Oegstgeest is. Hieronder worden deze aspecten nader toegelicht. Allereerst wordt ingegaan op de quick-scan die de gemeente heeft uitgevoerd. Vervolgens wordt ingegaan op de bouwjaarklassen en energielabels van de schoolgebouwen in de gemeente, aangevuld met ervaringen de ervaringen van schoolbesturen en de gemeente Oegstgeest. De gemeente Oegstgeest telt in totaal 15 schoolgebouwen. Hierbij gaat het om 10 gebouwen voor het basisonderwijs die verdeeld zijn over negen onderwijsinstellingen58 en twee schoolgebouwen voor het voortgezet onderwijs.59 Ten slotte telt de gemeente drie schoolgebouwen voor het speciaal onderwijs, waarvan één voor speciaal basisonderwijs, één voor voortgezet speciaal onderwijs en één met een gecombineerde zorgfunctie. Op basis van een quick-scan, de bouwjaren, de energielabels en de gesprekken schetsen we hieronder de staat van de schoolgebouwen.

58

Onderwijsinstellingen De Kring en het DOK kennen twee schoolgebouwen. Onderwijsinstellingen CBS Joris de Witte en Daltonschool Oegstgeest bevinden zich in hetzelfde gebouw.

59

In totaal zijn er drie schoolgebouwen voor het voortgezet onderwijs. Het schoolgebouw van het Wellantcollege wordt in deze analyse buiten beschouwing gelaten. Deze school bevat namelijk zowel vmbo als mbo met een agrarische focus en valt onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

59

Quick-scan 2018 De gemeente heeft in 2018 een quick-scan laten uitvoeren door Het Beheercollectief Scholen naar de staat van de gebouwen. Deze quick-scan vormt het uitgangspunt voor de prioritering van schoolgebouwen in het IHP. De schoolgebouwen zijn op drie factoren gescoord: de wettelijke zorgplicht, kwalitatieve en kwantitatieve criteria. Deze factoren worden verschillend gewogen en op basis hiervan is een kwaliteitsscore berekend. Deze scores zijn met alle schoolbesturen individueel besproken en zij zijn akkoord met de kwaliteitsscore van hun gebouw. • De 1e factor vloeit voort uit de wettelijke zorgplicht en heeft betrekking op de voorzieningen nieuwbouw, uitbreiding en het verhelpen van constructieve gebreken. • De 2e factor is gebaseerd op de criteria uit het Kwaliteitskader van de PO-raad en de VNG. Deze meting is gedaan door een online enquête en een Excel-invulvragenlijst waarbij respondenten (directie en gebruikers) cijfers van 1 tot 10 gaven.60 Het gaat om 35 criteria op het gebied van verschillende onderdelen (tabel C.1). De criteria hebben verschillende weegfactoren. Opvallend is dat het ambitieniveau voor alle onderdelen op een zes is vastgesteld. De achtergrond hiervan is dat de bekostiging van schoolgebouwen zich richt op adequate huisvesting.

• De 3e factor maakt gebruik van kwantitatieve criteria waarbij de kosten van onderhoud en exploitatie inzichtelijk zijn gemaakt. Deze criteria zijn: o Gebouwoppervlak in relatie met de normatieve ruimtebehoefte, o Onderhoudskosten in relatie tot bekostiging, o Jaarlijkse kosten energie (gas/warmteverbruik, elektra en water), o Jaarlijkse schoonmaakkosten, o Jaarlijkse kosten dagelijks onderhoud (niet-planmatig). Een school krijgt onder andere punten op basis van het verschil tussen de kosten voor onderhoud en het budget voor materiële instandhouding. Dit wordt gebruikt om te kijken hoe de kosten zich verhouden tot het budget. Als er relatief veel wordt uitgegeven dan kan mogelijk een conclusie hieraan worden verbonden dat een school in slechte staat verkeerd. Zowel de gemeente als schoolbesturen geven aan dat de kwaliteitsmeting nog verdere uitwerking behoeft. In de scores wordt bij de beoordeling nog onvoldoende ingegaan op de aspecten ‘noodzakelijkheid’ en ‘urgentie’. Volgens het IHP wordt de systematiek van de quick-scan in samenspraak met de schoolbesturen verder uitgewerkt. De bedoeling is om deze op termijn ook centraal in een digitale omgeving beschikbaar te maken ten behoeve van transparantie. Relatief groot deel van gebouwen scoort onvoldoendes in quick-scan De scores op het Kwaliteitskader zijn samengevat in tabel C.1.

Op het gebied van exterieur, interieur, omgeving en onderhoud worden voornamelijk voldoendes gescoord. De onvoldoendes die op deze gebieden worden gescoord zijn veelal voor dezelfde schoolgebouwen. Op het gebied van gebruikersgroepen, functionaliteiten en gezondheid wordt lager gescoord. Problemen die op het gebied van functionaliteit optreden zijn bijvoorbeeld te kleine ruimten of te weinig ondersteunende ruimten. De score omtrent gezondheid gaat over licht, lucht, akoestiek en de temperatuur. Op het gebied van luchtkwaliteit en luchtverversing scoort ongeveer de helft van de gebouwen lager dan een 6,0 en er lijkt daarom ruimte voor verbetering op het gebied van het binnenklimaat. Hierbij gaat om een enquête en is geen meting gedaan. In het kader van de SUVIS-regeling zijn schoolbesturen gevraagd een meting te doen. De resultaten van deze metingen geven aan dat bij drie gebouwen het binnenklimaat voldoet, bij twee gebouwen voldoet het in een aantal ruimten niet en bij drie gebouwen voldoet het

60

Deze methode kan mogelijk leiden tot een perverse prikkel omdat het geven van slechte scores bijdragen aan een hoge priortering.

60

binnenklimaat niet. Daarnaast wordt bij één school extra bovenramen geplaatst. Bij de overige schoolgebouwen was het onderzoek niet uitgevoerd of nog niet afgerond.

Tabel C.1

Aggregatie van scores Kwaliteitskader, in aantal schoolgebouwen per score

Exterieur Interieur Omgeving Gebruikersgroepen Functionaliteiten Gezondheid Duurzaamheid Onderhoud

Onvoldoende (<6)

Voldoende (6,0-7,9)

Goed (>8)

5 6 2 9 8 8 13 6

11 10 15 8 8 9 4 11

1 1 0 0 1 0 0 0

Bron: Gemeente Oegstgeest

In de quick-scan is geen expliciete factor voor de algehele bouwtechnische staat maar op basis van een aantal andere factoren kan een beeld gevormd worden. Een verouderd gebouw zou zich kunnen uiten in lage scores op bijvoorbeeld functionaliteiten of duurzaamheid. Ook kan volgens de gemeente een verouderd gebouw leiden tot hoge exploitatie- of onderhoudskosten. Schoolbesturen moeten volgens de gemeentelijke verordening een schoolgebouw op een bepaald peil onderhouden en een verouderd gebouw zou kunnen leiden tot een tekort van middelen voor onderhoud. Dit lijkt niet altijd het geval te zijn. De GD Terwee school is een gebouw uit 1930 en verouderd maar bij dit gebouw leidt dit niet tot grote verschillen tussen budget en kosten. De quick-scan is bedoeld als globale evaluatie van de staat van gebouwen en geeft dan ook geen compleet beeld van de bouwtechnische staat. Over het algemeen kan op basis van de quick-scan en de gesprekken worden gesteld dat een deel van de schoolgebouwen sterk verouderd is. Energetische staat voldoet niet Van zeven van de schoolgebouwen zijn energielabels bekend. Deze worden in tabel C.2 weergegeven. De schoolbesturen en de gemeente geven aan dat energielabels een vertekend beeld kunnen geven. Panden kunnen bijvoorbeeld een redelijk label behalen door zonnepanelen en LED verlichting terwijl bouwkundig gezien de staat nog steeds slecht kan zijn.

Dit blijkt ook uit de quick-scan die in 2018 ten behoeve van het IHP is uitgevoerd. Slechts twee van de 17 gebouwen die zijn opgenomen in de quick-scan een cijfer hoger dan een 6 gescoord. Opvallend is bijvoorbeeld OBS de Vogels die een energielabel A heeft maar waarbij de ervaring rond duurzaamheid een score van een 3,6 heeft. De oorzaak van dit verschil is onbekend. De energetische staat van de gebouwen voldoet hiermee niet aan de wensen.

61

Tabel C.2

Schoolgebouwen in Oegstgeest met een energielabel

Naam school OBS de Vogels Gevers-Deuts Terweeschool De Kring, locatie Rembrandt Montessorischool Oegstgeest Wellantcollege Teylingencollege De Lichtwijzer

Bouwjaar

Energielabel

2000 1930 1974 1970 1995 1960 2012

A E C D B D A

Bron: Energielabeldatabase RVO en Basisregistratie Adressen Gebouwen (BAG)

Figuur C.1

Verdeling schoolgebouwen gemeente Oegstgeest naar bouwjaarklasse, procenten

6%

13%

31%

31%

19%

<1946

1946-1973

1974-1993

1994-2015

>2015

Bron: Basisregistratie Adressen Gebouwen (BAG), bewerking EIB

Groot deel van onderwijsgebouwen uit de periode 1946-1973 In figuur C.1 wordt het aantal onderwijsgebouwen in Oegstgeest naar bouwjaarklasse weergegeven.61 Bij één van de gebouwen is sprake van een gemeentelijk monument. Opvallend is dat een relatief groot deel van de gebouwen uit de periode 1946-1973 komt. Wanneer uitgegaan wordt van een technische levensduur van 60 jaar, betekent dit dat deze, en de vooroorlogse gebouwen, toe zijn aan vernieuwing of renovatie in de komende jaren. Het bouwjaar alleen is echter niet bepalend voor de opgave omdat gebouwen door de tijd heen

61

Voor het Curium is het bouwjaar onbekend.

62

gerenoveerd kunnen zijn. In het IHP wordt bij twee scholen aangegeven dat het gebouw gerenoveerd is. Ruimte voor verbetering bij groot deel van de schoolgebouwen Op basis van de resultaten van de quick-scan en de gesprekken kan worden geconcludeerd dat er ruimte is voor verbetering bij een groot deel van de gebouwen. Met name de scores op het gebied van duurzaamheid zijn laag en gezien de lange termijn eisen en doelstellingen impliceert dit een opgave voor de komende decennia. Ook op het gebied van functionaliteit en binnenklimaat zijn verbeteringen mogelijk. C.2

Beleid

In deze paragraaf wordt verder ingegaan op het beleid rond schoolgebouwen in de gemeente Oegstgeest. Allereerst wordt ingegaan op de organisatie en samenwerking tussen gemeenten, schoolbesturen en andere belanghebbenden. Vervolgens wordt ingegaan op de (implicaties van) ambities in de gemeente rond schoolgebouwen. Tot slot wordt ingegaan op planvorming, waarin de concretisering van het beleid omtrent schoolgebouwen aan de hand van het Integraal Huisvestingsplan (IHP) en meerjarenonderhoudsplannen (MJOP’s) wordt beschreven. Daarbij worden overige lokale aspecten die van invloed zijn op het beleid belicht. C.2.1

Organisatie en samenwerking

Klein deel van scholen in het basisonderwijs bestuurd door ‘éénpitters’ De 15 schoolgebouwen worden bestuurd door negen schoolbesturen (tabel C.3). Bij basisonderwijs zijn de tien schoolgebouwen ondergebracht bij zes schoolbesturen.62 Van deze schoolbesturen besturen vier schoolbesturen enkel scholen binnen de gemeente Oegstgeest. De twee andere schoolbesturen voor het basisonderwijs zijn groter en beheren ook scholen in andere gemeenten. De schoolbesturen voor het voortgezet onderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs zijn van vergelijkbare grote met elk zes onderwijsinstellingen. De schoolbesturen met meerdere schoolgebouwen kunnen ervoor kiezen om het onderhoudsbudget van de verschillende schoolgebouwen als één pot te behandelen en daardoor dit geld anders te verdelen. Dit biedt mogelijke voordelen ten opzichte van kleine schoolbesturen.

62

Bij het primair onderwijs telt het aantal scholen in deze tabel op tot 11. Dit komt doordat Daltonschool Oegstgeest en CBS Joris de Witte zich in hetzelfde gebouw bevinden maar door twee verschillende schoolbesturen worden bestuurd.

63

Tabel C.3

Verdeling aantal schoolgebouwen naar schoolbestuur, aantallen

Schoolbestuur

Openbaar Primair Onderwijs Oegstgeest (OPOO) Stichting Katholieke Scholen Oegstgeest (SKSO) De Vereniging tot instandhouding van een school voor Christelijk basisonderwijs, genaamd Hofdijckschool Vereniging tot instandhouding en bestuur van de Christelijke Basisschool Joris de Witte te Oegstgeest LEV WN Stichting Pantha Rhei Stichting Fiortetti Teylingen Stichting het Rijnlands Lyceum Leo Kanner

Aantal schoolgebouwen binnen gemeente

Aantal onderwijsinstellingen in totaal

4 PO 2 PO 1 PO

4 2 1

1 PO

1

1 PO 2 PO 1 VO 1 VO 2 VO en 1 VSO

25 16 6 6 6

Bron: DUO databestand, bewerking EIB

Gedeelde verantwoordelijkheid bij renovatie, initiatief met name bij gemeente De verantwoordelijkheden voor de gemeente zijn opgenomen in de verordening. De gemeente is verantwoordelijk voor (vervangende) nieuwbouw en uitbreiding. De schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor beheer en onderhoud. Daarnaast ziet de gemeente ook renovatie als haar verantwoordelijkheid. De verdeling van kosten voor renovatie is echter nog niet geheel duidelijk omdat de gemeente aangeeft dat schoolbesturen in aanmerking komen voor een bijdrage van de kosten. Wanneer de bijdrage van de gemeente voor renovatie lager is dan de kosten voor nieuwbouw zou dit kunnen leiden tot een prikkel waar vaker voor renovatie wordt gekozen dan voor nieuwbouw. Schoolbesturen kunnen een beroep doen op de gemeente in de volgende gevallen: medegebruik van een ruimte voor het onderwijs in een gebouw dat in gebruik is door een andere school, herstel van constructiefout, herstel en vervanging in verband met schade aan een gebouw, inrichting in geval van bijzondere omstandigheden, huur van sportterrein en aanvragen met een spoedeisend karakter. Daarnaast ligt de taak om problemen op het gebied van toegankelijkheid op te lossen wanneer deze zich voordoen bij de gemeente. De verantwoordelijkheid voor aanvullende maatregelen op het gebied van duurzaamheid en binnenklimaat bij bestaande schoolgebouwen ligt bij schoolbesturen.

Bij een renovatie worden deze aspecten integraal meegenomen en wordt bekeken hoe de schoolbesturen hieraan kunnen bijdragen. Gezien het investeringsverbod mogen schoolbesturen alleen investeren in het gebouw wanneer dit een besparing oplevert. Ervaring rond samenwerking wisselend Zowel de gemeente als schoolbesturen geven aan dat de schoolbesturen goed betrokken zijn geweest bij het IHP. Beiden geven echter ook aan dat er een duidelijk spanningsveld bestaat. De gemeente kan zich niet geheel vastleggen op de plannen in het IHP en schoolbesturen vrezen dat plannen niet worden uitgevoerd of veel vertraging oplopen. Schoolbesturen begrijpen de beperkte financiële en ambtelijke capaciteit maar ervaren een gebrek aan prioriteit voor

64

schoolgebouwen. Op initiatief van de schoolbesturen is een passage in het IHP opgenomen over de algehele visie van de gemeente rond schoolgebouwen. C.2.2

Beleidsambities

Ambities gelijk aan wettelijke verplichting De ambities rond duurzaamheid en het binnenklimaat die in het IHP worden gehanteerd voor nieuwbouw zijn gelijk aan de wettelijke normen, oftewel Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG) en Frisse Scholen klasse B. Bij renovatie wordt per situatie gekeken naar wat haalbaar is. Ambtenaren van onderwijshuisvesting hebben geen concrete invulling in beeld voor de lange termijn doelen zoals het aardgasvrij maken van bestaande gebouwen. Dit kan samenhangen met het feit dat duurzaamheid wordt vormgegeven bij andere afdeling. C.2.3

Planvorming

Nieuwe IHP richtinggevender dan voorheen De gemeente heeft recent een nieuw IHP vastgesteld voor de periode 2021-2037. Hierbij ligt de focus op de komende vier jaar met een globale uitwerking voor de twaalf opvolgende jaren. De gemeente had hiervoor ook een IHP. Het nieuwe IHP is volgens de gemeente een stap vooruit. Ten eerste is het IHP richtinggevender doordat ook reserveringen als gevolg van het IHP worden gedaan. Hiervoor werden besluiten meer ad hoc genomen. Daarnaast kijkt de gemeente in het meest recente IHP op een andere manier naar de verantwoordelijkheid rond schoolgebouwen. In de quick-scan zijn aspecten uit het Kwaliteitskader betrokken. Deze aspecten, zoals de functionele staat en gezondheid, werden voorheen niet betrokken bij planvorming. Per vier jaar zal een nieuw IHP worden opgesteld. Het volgende IHP zal als uitzondering in 2023 worden vastgesteld, zodat dit samenvalt met het begin van een nieuwe raadsperiode. Zowel schoolbesturen als de raad zijn bij het opstellen van het IHP betrokken geweest. De schoolbesturen zijn ten eerste betrokken geweest bij de quick-scan die in 2018 is uitgevoerd. Daarnaast hebben ze ook een akkoordverklaring gegeven voor het IHP. Van IHP tot beschikking In onderstaand figuur wordt weergegeven hoe het IHP tot een beschikking leidt. Ten eerste gaan de raad en schoolbesturen akkoord met het IHP.

Hieruit wordt het vierjarig uitvoeringsprogramma opgesteld. De investeringen voor de komende vier jaar worden opgenomen in de programmabegroting. De gemeente stelt deze begroting vast. In beginsel wordt dit programma uitgevoerd maar net als aan het IHP zijn hier geen rechten te ontlenen. Voor de schoolgebouwen in dit programma kan gestart worden met voorbereidingen. Wederzijdse afspraken worden vastgelegd in een afsprakenbrief. Daarnaast stelt het college jaarlijks het programma voorzieningen huisvesting onderwijs vast met de voorzieningen die in het eerstvolgende kalenderjaar worden bekostigd (huisvestingsprogramma). Dit is een wettelijke verplichting en plaatsing van de school in dit programma geeft recht op uitvoering. Het programma kan beschouwd worden als een bundeling van beschikkingen. Voordat een beschikking voor een bouwproject wordt toegekend, wordt een haalbaarheidsonderzoek gedaan. Onderzoek wordt gedaan naar de benodigde omvang, beoogde locatie, mogelijkheden voor tijdelijke huisvesting, de totale investeringskosten en de financiële dekking van de stichtingskosten. De gemeente bekostigt dit onderzoek. Tijdens dit onderzoek worden ook de VNG-normen geverifieerd op realiteit.

65

Risico’s rond planning van IHP De gemeente neemt de investeringen voor de komende vier jaar op in een uitvoeringsprogramma en in de programmabegroting. Investeringen na deze periode blijven als gevolg buiten beschouwing. Net als in andere gemeenten kunnen de schoolbesturen geen rechten ontlenen aan het IHP. Daarnaast bestaat er onderlinge afhankelijkheid tussen schoolgebouwen omdat schoolgebouwen volgens de huidige planning achter elkaar worden uitgevoerd. Dit heeft met capaciteit en tijdelijke huisvesting te maken. Het schoolgebouw voor het VSO wordt volgens het IHP dit jaar vernieuwd. De school die hierna wordt vernieuwd zal het oude gebouw van het VSO gebruiken als tijdelijke huisvesting. Mogelijk wordt dit mechanisme hierna nog herhaald. Dit betekent dat wanneer de VSO school vertraging heeft ook de volgende schoolgebouwen vertraging oplopen. Dit jaar moet nog een besluit genomen worden over het bestemmingsplan van de VSO school en vervolgens kan de bouw starten. Dit impliceert een risico rond de planning van het IHP. De gemeente geeft aan dat vertraging in het verleden heeft plaats gevonden en dat dit met name te maken had met de ruimtelijke inpassing. Gemeente voert komende jaren vooral nieuwbouw uit en daarna lichtere vormen van renovatie De gemeente heeft in het IHP maatregelen opgenomen voor nieuwbouw, renovatie en uitbreiding (figuur C.2).

Op basis van de quick-scan is een prioritering tot stand gekomen van gebouwen en is onderzocht welke vorm van renovatie of nieuwbouw hier beter bij past. Voor nieuwbouw wordt gerekend met een economische levensduur van 40 jaar en een technische levensduur van 60 jaar. In de komende vijf jaar staan drie schoolgebouwen op de planning voor nieuwbouw of renovatie waarvan twee inclusief uitbreiding. Bij renovatie onderscheidt de gemeente drie niveaus. • Vernieuwbouw/transformatie is bedoeld voor gebouwen die onvoldoende scoren op bouwtechnische kwaliteit, functionele kwaliteit en economische kwaliteit (onderhoud/exploitatiekosten) maar wel voldoende kwaliteit hebben om de levensduur met 40 jaar te verlengen. Gebouwen komen in aanmerking als ze minstens 40 jaar oud zijn en na maatregelen moeten gebouwen ook nog minstens 40 jaar in stand blijven. • Een upgrade is bedoeld om de levensduur te verlengen met 25 jaar. Gebouwen die minimaal 20 jaar oud zijn komen in aanmerking. Vier schoolgebouwen zijn in het IHP opgenomen voor een upgrade. • Verduurzaming: gebouwen die minimaal tien jaar oud zijn en waarvan het gebouw bouwtechnisch, functioneel en economisch goed is maar onvoldoende scoort op binnenklimaat en energiezuinigheid. Gemeente Oegstgeest is de enige die dit als maatregel opneemt in het IHP. Deze maatregel vindt bij vijf schoolgebouwen plaats in de periode 2027-2034.

66

Figuur C.2

Overzicht geplande maatregelen gemeente Oegstgeest, 2021-2037

2021-2025

2026-2030

2030-2034

VSO Leo Kanner GD Terwee (PO)

M

De Vogels (PO) SO Leo Kanner De Kring: Willibrord (PO) Rijnlandslyceum (VO) J. de Witte/Dalton (PO) Teylingencollege (VO) Montessorischool (PO) Hofdijckschool (PO) De Lichtwijzer (PO) De Kring: Rembrandt (PO) (Vervangende) nieuwbouw Renovatie/upgrade/verduurzaming Uitbreiding Monumentale status

M

Bron: Integraal Huisvestingsplan Oegstgeest 2021-2037, bewerking EIB

Schoolbesturen voeren eigen onderzoeken uit en stellen MJOP’s op De schoolbesturen geven aan een eigen beeld op te stellen van het gebouw en op basis hiervan een MJOP te stellen. De schoolbesturen geven in gesprekken aan een beter beeld te hebben van hun schoolgebouwen dan in de quick-scan naar voren komt. Bij het opstellen van een MJOP geven de schoolbesturen aan rekening te houden met het IHP. Dit wordt gedaan door bepaalde onderhoudsmaatregelen af te schalen omdat deze anders leiden tot desinvesteringen. Bij vertraging in het IHP vormt het plannen van onderhoud een uitdaging. Door onzekerheid rondom de planning is het lastig te bepalen welke onderhoudsmaatregelen noodzakelijk zijn in het licht van toekomstige renovatie of nieuwbouw. De gemeente geeft hierover aan dat drie jaar voorafgaand aan een maatregel uit het uitvoeringsplan een huisvestingsonderzoek uit te voeren. In dit onderzoek wordt de bouwtechnische staat opgenomen en de toekomstbestendigheid beoordeeld. Dit onderzoek leidt tot een afsprakenbrief waarin onder andere afspraken worden gemaakt over het uit te voeren onderzoek. C.3

Financieel beeld

In deze paragraaf wordt ingegaan op het financiële beeld van de gemeente en schoolbesturen rond de opgave omtrent schoolgebouwen. Allereerst wordt hierbij ingegaan op de uitgangspunten van het financiële beleid van de gemeente. Hierbij wordt ingegaan op

67

normbedragen die worden gehanteerd. Vervolgens worden de investeringen die gemoeid zijn met de in het IHP opgenomen plannen uitgelicht. Tot slot wordt de financiële opgave voor schoolbesturen aan de hand van meerjarenonderhoudsplannen toegelicht. Normbedragen VNG worden aangevuld met suppletie De gemeente gebruikt de VNG-normbedragen als uitgangspunt maar vult deze aan met een suppletie van € 420/m2. De reden hiervan is dat de VNG-norm alleen bouwkosten dekt. De suppletie is bedoeld om aanvullende kosten te dekken zoals kosten voor tijdelijke huisvesting, verhuiskosten en voorbereidingskosten. Deze bedragen worden ook opgenomen in de verordening. De VNG bedragen worden elk jaar bijgewerkt op basis van een kostenindex. Hiernaast hanteert de gemeente geen aanvullende indexering voor verwachte stijgingen van bouwkosten in de komende jaren. Voor 2021 zijn de normbedragen als volgt: • Nieuwbouw/transformatie: VNG-normbedragen + suppletie € 420/m2 • Renovatie: 42% VNG-normbedragen + suppletie € 420/m2 • Verduurzaming: 21% VNG-normbedragen + suppletie € 420/m2 Het hanteren van een suppletie lijkt een logische manier om vooraf met aanvullende kosten rekening te houden. Voor nieuwbouw lijkt dit ongeveer een opslag te betreffen van de VNGnormbedragen ter grootte van 18%.

Zodra er op basis van een onderzoek een meer verfijnde kostenberekening beschikbaar is, wordt deze in het vervolg als investeringsraming gehanteerd. De kosten voor renovatie bedragen volgens het IHP maximaal 42% van de stichtingskosten. Dit percentage is afkomstig van een marktonderzoek van Arcadis. De gemeente heeft nog weinig ervaring met renovatie en zal in de praktijk nog moeten ondervinden of deze bedragen voldoen. HEVO gaat bij renovatie van ongeveer 70% van de kosten uit van nieuwbouw en bij het aanpassen van gebouwen van 26% van de kosten van nieuwbouw.63 Gemeente heeft afgelopen jaren met name in uitbreiding geïnvesteerd In de afgelopen vijf jaar heeft geen vervanging, nieuwbouw of renovatie plaats gevonden. Wel zijn drie schoolgebouwen uitgebreid (figuur C.3). Daarnaast heeft de gemeente ook kosten gehad voor andere maatregelen zoals herstel van een betonnen vloer bij één van de schoolgebouwen. In de afgelopen 10 jaar heeft wel nieuwbouw voor één school plaatsgevonden. De kosten variëren van € 920 tot € 1.895 per m2.

63

HEVO, 2018. Macrobenadering verduurzaming onderwijshuisvesting.

68

Figuur C.3

Investeringen schoolgebouwen in uitbreiding, nieuwbouw en renovatie, gemeente Oegstgeest, 2011-2021, miljoen euro

4

3

2

1

0 Nieuwbouw het Dok Uitbreiding GD Terwee (2014) (2018)

Uitbreiding het Dok (2021)

Uitbreiding SO Leo Kanner (2021)

Bron: Gemeente Oegstgeest, bewerking EIB

Investeringen in de komende jaren hoger door nieuwbouwplannen In figuur C.3 wordt de investeringsraming weergegeven uit het IHP. Voor elke school die in de meerjarenplanning is opgenomen wordt eerst een onderzoek huisvesting uitgevoerd van € 30.000 per onderzoek. Voor het huidige IHP staan de volgende maatregelen op de planning voor de periode 2021-2036: • In de komende vijf jaar staan drie schoolgebouwen op de planning voor nieuwbouw of renovatie waarvan twee inclusief uitbreiding. Bij de VSO Leo Kanner (€ 22,3 miljoen in 2021) gaat het om nieuwbouw op een nieuwe locatie. Bij GD Terweeschool (€ 7,8 miljoen in 2024) gaat het om een gemeentelijk monument waarbij mogelijkheden rond nieuwbouw en transformatie nog worden verkend. Ten slotte krijgt ook de SO Leo Kanner nieuwbouw (€ 5,4 miljoen in 2025). De bedragen per m2 die voor nieuwbouw worden gehanteerd in de meerjarige investeringsplanning64 zijn hoger dan € 2.700 per m2 wat door HEVO wordt gehanteerd als kosten voor vervanging van schoolgebouwen.65 • Daarnaast zijn vier schoolgebouwen in het IHP opgenomen voor een upgrade. Deze upgrades vinden in de periode 2025-2034 plaats. • Ten slotte zijn vijf schoolgebouwen op de planning voor verduurzaming. Deze maatregelen worden in de periode 2027 tot en met 2033 genomen.

64

Hierbij zijn we uitgegaan van het maximum van of het bestaande aantal m2 of het maximum benodigd aantal m2 volgens de ruimtebehoefte.

65

HEVO, 2018. Macrobenadering verduurzaming onderwijshuisvesting.

69

Ten opzichte van de afgelopen jaren liggen de investeringen in de komende jaren hoger. De gemeente geeft aan dat dit voortvloeit uit de nieuwe aanpak voor het IHP. Opvallend is de neerwaartse trend die te zien is in figuur C.3. Het is af te wachten of deze trend gerealiseerd kan worden. Na 2025 staan met name schoolgebouwen op de planning voor verduurzaming of een upgrade en onderzoek is nodig om te beslissen of dit voldoende is. Enerzijds lijken er lichte maatregelen te worden genomen bij relatief oude gebouwen. Zo worden beide schoolgebouwen voor het VO opgenomen voor verduurzaming terwijl (delen van) de gebouwen uit 1960 en 1967 komen. Ook staat een school uit 1887 op de planning voor een upgrade. Het is echter niet duidelijk of en in welke mate schoolgebouwen zijn gerenoveerd tijdens de levensduur. Schoolbesturen geven tijdens het gesprek aan dat er bij sommige gebouwen twijfels zijn of een upgrade of verduurzaming voldoende is. Dit zal duidelijk worden tijdens het huisvestingsonderzoek van de gemeente dat drie jaar voor elk project wordt uitgevoerd. Daarnaast zijn de kosten in deze meerjarige investeringsraming niet geïndexeerd voor toekomstige stijgingen in bouwkosten en wanneer bouwkosten stijgen zullen de investeringen toenemen.

Figuur C.3

Investeringen schoolgebouwen in uitbreiding, nieuwbouw en renovatie, gemeente Oegstgeest, 2021-2036, miljoen euro

25

20

15

10

5

0 2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

2032

2033

2034

Bron: Integraal Huisvestingsplan Oegstgeest 2021-2037 en gemeente Oegstgeest, bewerking EIB Aanvullende investeringen naast bouwkosten van toepassing De gemeente geeft aan dat de investeringen in onderzoeken en bouwkosten niet de enige investeringen zijn voor schoolgebouwen. Zo investeert de gemeente ook in reparaties van constructies, de eerste inrichting van schoolgebouwen en grondaankoop. Zo is in 2018 een betonnen vloer in één van de schoolgebouwen gerepareerd. De kosten hiervan waren ruim € 180.000. De eerste inrichting is alleen van toepassing bij nieuwe schoolgebouwen of bij uitbreiding. Bij vervanging wordt ervan uitgegaan dat de instelling deze meeneemt naar het nieuwe gebouw. Ten slotte worden er ook kosten gemaakt voor onderzoeken en voorbereiding. Zo is het budget voor het huisvestingsonderzoek voor de Leo Kannerschool € 235.000. Hierbij gaat het om een complex project, in de meerjarige investeringsraming wordt doorgaans

70

rekening gehouden met € 30.000 voor dit onderzoek. Al met al zijn deze aanvullende kostenposten van belang en leggen deze beslag op een deel van het totale budget van de gemeente. Uitkering vanuit Gemeentefonds hoger dan uitgaven in 2020 en 2021 In tabel C.4 worden de uitkeringen voor onderwijshuisvesting van het Gemeentefonds en de jaarlijkse uitgaven voor onderwijshuisvesting weergegeven. De gemeente ontvangt ongeveer € 3,8 miljoen per jaar voor onderwijshuisvesting in 2020 en 2021. De lasten in deze jaren zijn naar verwachting lager. De gemeente geeft aan dat een eerste reden hiervoor is dat in de afgelopen jaren relatief minder investeringen zijn gedaan. Ten tweede draagt ook de lage rentestand bij aan de lage uitgaven. In het IHP staat de VSO op de planning en dit naar verwachting tot een stijging van de kapitaallasten van € 585.000 per jaar. Dit is een aanzienlijk bedrag gezien de kapitaallasten rond onderwijshuisvesting in 2020 en 2021. Het is op basis van deze informatie niet precies te zeggen hoe de kapitaallasten zich precies gaan ontwikkelen. De wethouder geeft aan dat het geen doel is om investeringen één op één met de uitkering te laten lopen zolang men tevreden is over de kwaliteit van de schoolgebouwen.

Tabel C.4

Uitkering Gemeentefonds ten behoeve van schoolgebouwen en uitgaven per jaar, duizend euro

2020

2021

Totale uitkering onderwijshuisvesting

3.761,7

3.813,1

Rente en afschrijvingen Overige kosten Huur gymnastieklokalen en sporthallen

1.345,4 458,0 72,5

1.462,8 448,2 72,5

Saldo

1.885,6

1.829,5

Bron: Integraal Huisvestingsplan Oegstgeest 2021-2037, bewerking EIB

Grote opgaven op andere gebieden De wethouder geeft aan dat voor de gemeente een schuld van ongeveer € 50 tot € 60 miljoen acceptabel is en dat dit bedrag in het verleden is overschreden. De investering voor de VSO Leo Kanner in 2021 van ruim € 22 miljoen neemt een groot beslag op deze schuldpositie. De gemeente heeft echter ook andere investeringen te maken zoals het onderhoud van bruggen die ook effect hebben op dezelfde leencapaciteit. De gemeente heeft ook grote opgaven op andere gebieden. Een voorbeeld hiervan zijn de tekorten op jeugdzorg. Doordat de uitkering voor onderwijshuisvesting niet geoormerkt is kan hier relatief makkelijk geschoven worden met budgetten. De wethouder geeft aan soms geen mogelijkheid te zien om dit niet te doen, bijvoorbeeld bij de keuze tussen het sluiten van een bibliotheek en het vernieuwen van een school. Extra deel van lumpsum schoolbesturen ingezet voor onderhoud Sinds 2015 valt het onderhoud voor primair onderwijs onder de verantwoordelijkheid van schoolbesturen. De meningen over dit proces lopen uiteen. Schoolbesturen geven aan dat op dat moment soms sprake was van achterstallig onderhoud. Daarnaast zijn geen gereserveerde budgetten van gemeenten voor onderhoud overgeheveld naar schoolbesturen. Dit impliceert dat schoolbesturen met de jaarlijkse lumpsum die tot hun beschikking is het achterstallig onderhoud moesten wegwerken.

Schoolbesturen geven aan dat er gespaard moet worden voor ingrijpende maatregelen en dat het soms keuzes vergt tussen

71

onderhoud en andere aspecten zoals extra onderwijsondersteuning. Gemiddeld genomen geven schoolbesturen aan dat een deel van de personele inzet uit de lumpsum wordt gebruikt voor materiele inzet. Een deel van de schoolgebouwen verhuurt het gebruik van het plein of een deel van het gebouw. Dit levert beperkte inkomsten op maar er staan ook kosten tegenover zoals energie en personeel. De gemeente geeft aan dat voor de verschuiving van verantwoordelijkheid voor onderhoud bij bassischoolgebouwen is onderzocht of er sprake was van achterstallig onderhoud. De verwachting was op dat moment dat besturen voldoende middelen zouden ontvangen voor het groot onderhoud en de gemeente zag geen noodzaak om de besturen hierin tegemoet te komen. Schoolbesturen nemen genoegen met weinig kwaliteit Het ambitieniveau dat schoolbesturen hanteren is volgens hen laag en ze nemen genoegen met weinig. Een voorbeeld dat tijdens de gesprekken wordt genoemd is dat wc’s één keer per dag worden schoongemaakt. Besparingen worden bijvoorbeeld behaald door zelf dingen te verven. Deze kosten dienen schoolbesturen te dekken uit de vergoeding voor de materiële instandhouding die zij ontvangen vanuit het Rijk. Dit ambitieniveau komt overeen met de quick-scan waar een 6,0 als doelstelling wordt genoemd.

Wanneer er nu een 6,0 gescoord zal dit over 10 tot 15 jaar naar verwachting geen 6,0 meer zijn en zijn mogelijk meer maatregelen nodig dan nu wordt verwacht. Gemiddelde onderhoudskosten liggen rond € 45/m2 per jaar Op basis van de voorhanden MJOP’s liggen de gemiddelde onderhoudskosten voor de komende 20 jaar op € 45/m2 per jaar. Een gemiddelde basisschool in Oegstgeest is 1.722 m2 en dit impliceert gemiddelde kosten van € 77.645 per jaar voor onderhoud. Op het eerste gezicht lijkt geen sterke relatie tussen te bestaan tussen de leeftijd van het gebouw en de kosten per vierkante meter. Op onderdelen bestaan er echter wel verschillen. Zo zijn de kosten voor onderhoud van installaties bijvoorbeeld hoger bij nieuwere gebouwen. Daarnaast zijn de kosten per vierkante meter lager bij grotere gebouwen. Hier is mogelijk sprake van een schaalvoordeel. Ten slotte valt op dat de MJOP’s verschillende indexeringen hanteren, variërend van 0 tot 2,5%.

72

Bijlage D Leidschendam-Voorburg

D.1

De staat van de schoolgebouwen

Een aantal aspecten zijn van belang om te bepalen wat de algemene staat van het schoolgebouwen in gemeente Leidschendam-Voorburg is. Hieronder worden deze aspecten nader toegelicht. Allereerst wordt ingegaan op de bouwjaarklassen van de schoolgebouwen. Vervolgens wordt ingegaan op de functionele, bouwtechnische en energetische staat. De gemeente Leidschendam-Voorburg telt 30 onderwijsgebouwen waarvan 21 voor het basisonderwijs66, zeven voor het voortgezet onderwijs, één schoolgebouw voor het speciaal basisonderwijs en één schoolgebouw voor het speciaal voortgezet onderwijs. Aanvullend heeft de gemeente een schoolgebouw voor tijdelijke gebruik beschikbaar. Dit schoolgebouw wordt buiten beschouwing gelaten. Op basis van de bouwjaren, de IHP’s, de energielabels en de gesprekken schetsen we hieronder een beeld van de staat van de schoolgebouwen. In figuur D.1 wordt het aantal onderwijsgebouwen in Leidschendam-Voorburg weergegeven naar bouwjaarklasse. Opvallend is dat een relatief groot deel van de gebouwen uit de periodes 1946-1973 en de 1994-2015 komen. Opvallend is dat met name bij het VO een relatief groot deel van de gebouwen uit de periode 1946-1973 komt. Het gaat hierbij om vier van de zeven schoolgebouwen. Voor het primair onderwijs zijn de bouwjaren relatief meer verspreid. Vijf gebouwen hebben een monumentale status.

Figuur D.1

Verdeling schoolgebouwen gemeente Leidschendam-Voorburg naar bouwjaarklasse, procenten

10%

13%

30% 30%

17% <1946

1946-1973

1974-1993

1994-2015

>2015

Bron: Basisregistratie Adressen Gebouwen (BAG), bewerking EIB

66

Deze 21 gebouwen bevatten 20 instellingen. Onderwijsinstelling Pius X heeft twee schoolgebouwen.

73

Renovatie is tot op heden niet opgenomen in de verordening van de gemeente. Investeringen in bestaande schoolgebouwen zijn onder de noemer van vervangende nieuwbouw of uitbreiding gedaan. De gemeente geeft aan dat bij zes scholen uitbreiding of nieuwbouw is uitgevoerd met het karakter van renovatie. Hierbij gaat het om twee gebouwen uit de periode voor 1946, drie gebouwen uit de periode 1946-1973 en één gebouw uit de periode 1994-2015. Deel van gebouwen voldoen functioneel niet meer of zijn verouderd In het IHP voor het PO geeft de gemeente aan dat elf van de 22 gebouwen in het primair onderwijs functioneel niet meer voldoen en/of 40 jaar of ouder zijn. Vijf van deze gebouwen zijn bouwtechnisch verouderd en voor vijf anderen geldt dat bouwtechnische veroudering ook van toepassing is binnen de IHP-periode. Van de elf gebouwen is voor drie gebouwen ten tijde van het IHP al nieuwbouw in voorbereiding. Bij twee van deze gebouwen is de nieuwbouw al gerealiseerd en zijn de meest recente bouwjaren in de BAG geregistreerd (tabel D.1). Samengevat lijken er nog negen gebouwen bouwtechnisch of functioneel verouderd. Voor het VO zijn drie van de zeven schoolgebouwen bouwtechnisch verouderd. Bij één gebouw wordt de staat slecht genoemd en bij andere gebouwen naderen bouwelementen het einde van de technische levensduur.

Van de vier overige schoolgebouwen worden bij drie van deze gebouwen knelpunten op functioneel gebied genoemd. Deze knelpunten zijn bijvoorbeeld gedateerde praktijkruimtes, flexibelere ruimten, tekort aan nevenruimten of te kleine lokalen. Op basis hiervan kan gesteld worden dat bij bouwtechnische veroudering bij ongeveer 40% van de gebouwen van toepassing is. Ook schoolbesturen geven tijdens het gesprek aan dat een aanzienlijk deel van de gebouwen oud is met bijbehorende gebreken. Geen integraal beeld op het gebied van energetische staat en binnenklimaat Van zeven van de 30 gebouwen is het energielabel bekend. De gemeente geeft aan dat vernieuwde panden een energielabel hebben. Het gaat hierbij vooral om het voortgezet onderwijs: van de zeven schoolgebouwen is van vijf gebouwen het label bekend. Het beeld dat door de beschikbare labels ontstaat is positief omdat het merendeel label A heeft. Op basis van de bouwjaren is de verwachting dat de overige schoolgebouwen gemiddeld tot lagere energielabelklassen behoort. Wel zijn volgens het IHP in de periode 2010-2014 op daken van 19 schoolgebouwen zonnepanelen geplaatst.

Tabel D.1

Schoolgebouwen in Leidschendam-Voorburg met een afgemeld energielabel

Naam school Cascade De Springplank Sint-Maartenscollege Veurs Lyceum ’s Gravendreef College Leidschendam Gymnasium Novum Dalton Voorburg

Bouwjaar

Energielabel

2018 2007 1966 1991 2013 1962 1964

A A A A A F D

Bron: Energielabeldatabase RVO en Basisregistratie Adressen Gebouwen (BAG)

De gemeente geeft aan dat een compleet en integraal beeld ontbreekt omtrent het binnenklimaat van schoolgebouwen. In de periode 2009-2013 is in een aantal schoolgebouwen het binnenklimaat verbeterd in het kader van de Frisse Scholen Regeling. Daarnaast heeft een aantal schoolgebouwen in het kader van de SUVIS onderzoek gedaan naar het binnenklimaat. De gemeente ziet het als actie om de staat van het binnenklimaat verder in kaart te gaan

74

brengen. Uit het IHP voor het VO wordt bij een aantal schoolgebouwen genoemd dat de gebouwen niet voorzien zijn van een klimaatinstallatie. Het beeld van de schoolbesturen is dat een zeer beperkt deel van de schoolgebouwen voldoet aan de huidige eisen. Dit hangt samen met de leeftijd van de gebouwen. Gebouwen voldoen veelal aan destijds geldende bouwbesluiten maar niet aan huidige ambitieniveaus op het gebied van binnenklimaat klasse A of de nieuwbouweisen voor duurzaamheid. Schoolbesturen hebben op het gebied van duurzaamheid geïnvesteerd in maatregelen zoals LED verlichting die onder de erkende maatregelen lijst vallen. Niet elk schoolgebouw valt onder deze regeling. Daarnaast wordt bij een enkele school gebruik gemaakt van de SUVIS subsidie voor binnenklimaat. Door veroudering voldoet deel van gebouwen niet aan nieuwbouweisen en wensen Over het algemeen voldoen de schoolgebouwen en lijken schoolbesturen en gemeente tevreden. Op basis van de IHP’s kan geconcludeerd worden dat bij een deel van de gebouwen bouwtechnische veroudering van toepassing is binnen de IHP-periode. Als gevolg van de leeftijd voldoen deze gebouwen ook niet aan huidige ambitieniveaus op het gebied van binnenklimaat klasse A of de nieuwbouweisen voor duurzaamheid. D.2

Beleid

In deze paragraaf wordt verder ingegaan op het beleid rond schoolgebouwen in de gemeente Leidschendam-Voorburg. Allereerst wordt ingegaan op de organisatie en samenwerking tussen gemeenten, schoolbesturen en andere belanghebbenden. Vervolgens wordt ingegaan op de (implicaties van) ambities in de gemeente rond schoolgebouwen. Tot slot wordt ingegaan op planvorming, waarin de concretisering van het beleid omtrent schoolgebouwen aan de hand van het Integraal Huisvestingsplan (IHP) en meerjarenonderhoudsplannen (MJOP’s) wordt beschreven. Daarbij worden overige lokale aspecten die van invloed zijn op het beleid belicht. D.2.1

Organisatie en samenwerking

Met name grote schoolbesturen actief binnen de gemeente De 21 gebouwen voor basisonderwijs en speciaal basisonderwijs zijn ondergebracht bij drie schoolbesturen (tabel D.2). Opvallend is dat de gemeente geen éénpitters kent. Het kleinste schoolbestuur dat actief is telt twee scholen waarvan één in Leidschendam-Voorburg. Schoolbesturen geven aan dat er voordelen zijn voor grotere schoolbesturen omdat er makkelijker geschoven kan worden met middelen en vaak meer kennis omtrent huisvesting binnen grote schoolbesturen aanwezig is.

Tabel D.2

Verdeling aantal schoolgebouwen naar schoolbestuur, aantallen

Schoolbestuur

Stichting Panta Rhei Stichting Lucas Onderwijs Montessori Stichting Vreugd en Rust Stichting scholengroep Spinoza Stichting Horizon Jeugdzorg en Speciaal Onderwijs Rotterdam

Aantal schoolgebouwen binnen gemeente

Aantal onderwijsinstellingen in totaal

13 PO 7 PO, 1 SBO en 1 VO 1 PO

17 83 2

6 VO 1 SVO

8 8

Bron: DUO databestanden, bewerking EIB

75

Verordening vormt basis voor verantwoordelijkheden gemeente De gemeente heeft de wettelijke taak in het voorzien van voldoende en adequate huisvesting voor onderwijs en is hiermee verantwoordelijk voor nieuwbouw, vervanging en uitbreiding. De basis van het onderwijshuisvestingsbeleid van de gemeente is vastgelegd in de verordening. De gemeente wil een integrale benadering volgen voor nieuwbouw, uitbreiding, renovatie en duurzaamheid. Doel hiervan is het realiseren van toekomstbestendige nieuwbouw. Renovatie wordt daarom door de gemeente gezien als mogelijk alternatief voor vervangende nieuwbouw en per project wordt dit onderzocht. Renovatie is nog niet opgenomen in de verordening. De schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor het onderhoud en beheer van onderwijsgebouwen. Indien de school gehuisvest is in een verzamelingsgebouw waarbij de gemeente eigenaar is, dan is het beheer in handen van de gemeente. Gedeeld positief beeld rond samenwerking Zowel de schoolbesturen als de gemeente zijn positief over de samenwerking rond onderwijshuisvesting. De gemeente geeft aan dat er veel momenten van contact zijn en schoolbesturen voelen zich goed betrokken bij het IHP. Daarnaast zijn de gemeente en schoolbesturen goed van elkaar op de hoogte wat er speelt. Schoolbesturen hebben het gevoel dat besluiten in gezamenlijkheid worden genomen.

D.2.2 Beleidsambities Gemeente onderzoekt of bij nieuwbouw Energieneutrale Gebouwen (ENG) mogelijk is Het uitgangspunt voor nieuwbouw van schoolgebouwen is in ieder geval gelijk aan de wettelijke kaders, oftewel Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG) en Frisse Scholen klasse B. Per project wordt gekeken of de stap naar ENG mogelijk is. De gemeente geeft aan dat zij 50% van de extra benodigde investeringen hiervoor wil gaan bijdragen. De gemeente zal hier nog over in gesprek gaan met de schoolbesturen. Afhankelijk van de uitkomsten van deze gesprekken en de doorrekening van de extra kosten kan Energieneutrale Gebouwen (ENG) mogelijk gerealiseerd worden. De verwachting op dit moment is dat in de komende vier jaar drie nieuwbouwscholen en twee te renoveren schoolgebouwen hiervoor in aanmerking komen. De gemeente financiert dit vanuit een bestemmingsreserve en heeft budget hiervoor vrijgemaakt. Voor de lange termijn heeft de gemeente als ambitie om voor 2050 CO2-neutraal te zijn. Deze ambitie en andere plannen op het gebied van duurzaamheid, zoals het aardgasvrij maken van bestaande gebouwen, zullen moeten landen in een duurzaamheidsstrategie. De gemeente houdt rekening met inzet van extra middelen om de ambitie voor CO2-neutraliteit te behalen.