2021-11-15 Onderzoeksrapportage van EIB over onderwijshuisvesting in gemeenten WVOLV
Tekst van het document
Bron: Arcadis (2020). VNG expertiseteam onderwijshuisvesting In 2019 heeft de VNG gemeenten geadviseerd om de normbedragen voor nieuwbouw in 2019 eenmalig te verhogen met 40%, omdat de jaarlijkse indexering van normbedragen de werkelijke
24
BDB is een kenniscentrum op het gebied van bouw(kosten)data.
27
prijsontwikkelingen in de markt door de jaren heen niet goed heeft gevolgd.25 Daarnaast stelt de VNG dat een ophoging van de normbedragen met een additionele 10% noodzakelijk is in verband met Bouwbesluit-eisen voor Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG) die vanaf 1 januari 2021 gelden. Het algemene beeld is dat de normbedragen die de VNG vaststelt ontoereikend zijn voor het realiseren van schoolgebouwen, ook na deze verhogingen. De normbedragen gaan uit van uitsluitend de bouwkosten van een sober maar doelmatig gebouw, waarbij geen rekening wordt gehouden met kostenverhogende factoren. Hierbij kan gedacht worden aan kosten die gemoeid zijn met de voorbereiding, tijdelijke huisvesting en verhuizing. Daarnaast houden de normbedragen geen rekening met aanvullende eisen vanuit de gemeente, zoals stedenbouwkundige-, architectonische- of welstandeisen.26 Ook geven gemeenten aan dat kosten hoger zijn bij monumenten. Daarnaast moet veelal binnenstedelijk gebouwd worden, wat kostenverhogend werkt. Naast de bouwkosten bij nieuwbouw- of renovatieprojecten zijn ook overige kosten van belang voor gemeenten. Zo investeren gemeenten in de eerste inrichting van schoolgebouwen en in het herstel van constructiefouten. Hiervoor kunnen schoolbesturen volgens de verordening een aanvraag indienen.
Gemeenten Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg hanteren meer realistische uitgangspunten voor investeringsramingen IHP VNG-normbedragen vormen de basis in Wassenaar en Voorschoten In de gemeente Wassenaar en Voorschoten vormen de VNG-normbedragen de basis en wordt dus geen rekening gehouden met aanvullende kosten. Een aandachtspunt hier is dat de gemeente Voorschoten nog niet de meest recente normbedragen uit 2021 heeft opgenomen in de verordening. In de gemeente Voorschoten komen de normbedragen in de verordening overeen met de normbedragen die golden in 201427. Deze bedragen houden, naast de eerdergenoemde aanvullende kosten, geen rekening met het Bouwbesluit 2015, de aanvullende Bouwbesluit-eisen omtrent Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG) en het Programma van Eisen Frisse Scholen klasse B. In de gemeente Voorschoten is tevens het besluit genomen om investeringen uit het IHP gehalveerd op te nemen in de programmabegroting. Het beeld van de gemeente is dat schoolgebouwen tegen deze investeringen kunnen worden gerealiseerd door innovatieve bouwwijzen zoals prefab. Het realiseren van deze plannen lijkt in de praktijk echter hoogst onwaarschijnlijk gegeven de stijgende bouwkosten. De gemeente Wassenaar hanteert meer recente normbedragen uit 2020.
Het verzoek ligt momenteel bij de raad om deze normbedragen te verhogen met 10% voor Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG) en de wijziging op te nemen in de verordening. Ook de gemeente Voorschoten geeft aan dit jaar een gewijzigde huisvestingsverordening aan de raad voor te leggen waarin de benodigde ophogingen en normen voor Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG) zijn opgenomen. Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg houden bij VNGnormbedragen rekening met aanvullende kosten De gemeenten Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg houden wel rekening met aanvullende kosten ten opzichte van de VNG-normbedragen. Oegstgeest doet dit door een suppletie van € 420/m2 te hanteren, wat neerkomt op een opslag van ongeveer 18% ten opzichte van de VNGnormbedragen uit 2021. Leidschendam-Voorburg hanteert een opslag van ongeveer 24% op basis van referentieprojecten. Deze referentieprojecten zijn inclusief BENG. Het beeld van de gemeente is dat de totale programmabegroting voldoende middelen bevat om BENG bij de
25
https://vng.nl/nieuws/vng-verhoog-normbedragen-onderwijshuisvesting-met-40.
26
Arcadis (2020). VNG expertiseteam onderwijshuisvesting.
27
Op basis van gesprekken blijkt dat in de programmabegroting wel al rekening is gehouden met de meest recente normbedragen (2021).
28
geplande schoolgebouwen te realiseren. Daarnaast indexeren beide gemeenten de investeringen elk jaar op basis van de VNG-indexeringssystematiek. De budgetteringswijze van een tweetal onderzochte gemeenten brengt aanzienlijke risico’s met zich mee. Door de lage inschatting van investeringen ligt het voor de hand dat deze gemeenten bij uitvoering van plannen tegen budgettaire knelpunten aanlopen. Mogelijke gevolgen hiervan zijn het niet halen van een planning in het IHP en aanpassing van het ambitieniveau in de realisatiefase van het vastgoed. Investeringen nemen voor alle gemeenten in komende vijf jaar toe In figuur 4.1 worden de investeringen voor de perioden 2016-2020 en 2021-2025 weergegeven. Hierbij gaat om de investeringen in uitbreiding, (vervangende) nieuwbouw en eventuele renovatie.28 Aanvullende kosten zoals eerste inrichting en voorbereidingskosten en blijven veelal hier buiten beschouwing29. De investeringsopgave voor Leidschendam-Voorburg is groter ten opzichte van andere gemeenten omdat deze gemeente de helft van het totaalaantal schoolgebouwen in de vier gemeenten bevat. Opvallend is dat in alle gemeenten de investeringen in de periode 2021-2025 hoger liggen dan in de afgelopen vijf jaar. Bij alle gemeenten betreft de opgave meer schoolgebouwen.
Daarnaast ging het in de afgelopen jaren veelal om uitbreiding, terwijl in de komende jaren meer nieuwbouw wordt uitgevoerd. In Oegstgeest staan de komende vijf jaar drie schoolgebouwen op de planning en worden meer ingrijpende maatregelen genomen. De nieuwbouw van één schoolgebouw in het speciaal voortgezet onderwijs bedraagt hier € 22 miljoen, wat meer dan de helft is van de totale opgave voor de gemeente de komende vijf jaar. Ook in LeidschendamVoorburg worden bij meer scholen maatregelen genomen. Bovendien betreft dit een aantal schoolgebouwen voor het voortgezet onderwijs (VO) die relatief grote investeringen vergen. Volgens de gemeente Oegstgeest komt de toename van de opgave met name door het opstellen van het meest recente IHP. De gemeente kijkt sindsdien anders aan tegen haar verantwoordelijkheid voor schoolgebouwen en bekijkt niet langer alleen de bouwtechnische staat maar ook aspecten als functionaliteit. Daarnaast geven de gemeenten aan dat bouwkosten stijgen door aanvullende eisen zoals Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG) en het Programma van Eisen Frisse Scholen klasse B. Daarnaast stijgen bouwkosten in het algemeen door zowel stijgende loon- als materiaalkosten.30
28
In Oegstgeest gaat het ter aanvulling ook om verduurzaming van schoolgebouwen.
29
Leidschendam-Voorburg geeft aan dat de kosten inclusief eerste inrichting en voorbereiding zijn.
30
EIB (2019). ‘Bouwkosten, -prijzen en winstgevendheid.’
29
Figuur 4.1
Investeringen in uitbreiding, (vervangende) nieuwbouw en renovatie in de periode 2016-2025, miljoen euro31
80 71
70 60 50 40
37
30
23
20 11
10 0
1
0
2
Investeringen 2016-2020
4
Investeringen 2021-2025
Bron: Gemeenten WVOLV, bewerking EIB
Gemeenten denken op lange termijn de inkomsten vanuit Gemeentefonds voor schoolgebouwen uit te geven Gemeenten financieren de investeringen voor schoolgebouwen voornamelijk via leningen32, waarover zij rente betalen. Dit afhankelijk van de liquiditeit van gemeenten. Gemeenten Wassenaar en Leidschendam-Voorschoten geven aan op dit moment voldoende liquiditeit te hebben. De investeringen in schoolgebouwen worden jaarlijks afgeschreven, veelal over een termijn van 40 jaar. De afschrijvingskosten en rentelasten vormen gezamenlijk de jaarlijkse kapitaallasten. Daarnaast hebben gemeenten jaarlijkse kosten voor schoolgebouwen in de vorm van belastingen, verzekeringen en eventuele huur van sportvelden. De jaarlijkse lasten ten behoeve van schoolgebouwen verschillen per gemeente, waarbij de lasten toenemen met de investeringen en ambities van de vier gemeenten.
31
In totaal bevat de gemeente Wassenaar 10 schoolgebouwen, Voorschoten 8 schoolgebouwen, Oegstgeest 15 schoolgebouwen en Leidschendam-Voorburg 30 schoolgebouwen.
32
Gemeente Leidschendam-Voorburg geeft aan geen separate leningen aan te gaan voor specifieke investeringen maar te werken met totaalfinanciering. Of een lening wordt aangegaan hangt af van de liquiditeitsbehoefte en -positie.
30
Financieringsstromen schoolgebouwen Gemeenten Gemeenten bekostigen hun taken vanuit het Gemeentefonds dat wordt beheerd door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en het Ministerie van Financiën. Elke gemeente ontvangt een uitkering uit het Gemeentefonds. Het Gemeentefonds bestaat uit verschillende clusters, waaronder het cluster educatie. Dit cluster bestaat onder andere uit een sub-cluster huisvesting, waarin genormeerde bedragen voor schoolgebouwen worden toegekend, voornamelijk op basis van het aantal jongeren in de gemeente en het aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs. Hier wordt geen rekening gehouden met de staat van de schoolgebouwen. Met betrekking tot de gelden in het Gemeentefonds hebben gemeenten bestedingsvrijheid, waardoor de genormeerde bedragen niet noodzakelijk ten gunste komen van schoolgebouwen. Schoolbesturen Onderwijstaken die onder de verantwoordelijkheid vallen van schoolbesturen worden bekostigd vanuit een lumpsum vergoeding (reguliere bekostiging) afkomstig van het Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap (OCW). Onder deze taken vallen zowel het onderwijs zelf als de verantwoordelijkheden die gepaard gaan met schoolgebouwen. De lumpsum vergoeding bestaat uit een deel voor personeel en een deel voor materiële instandhouding (MI-vergoeding).
De vergoeding voor de materiële instandhouding is bestemd voor schoolgebouwen. Deze vergoeding is gebaseerd op het aantal leerlingen en houdt geen rekening met de staat van schoolgebouwen of het bouwjaar. Schoolbesturen met een nieuw gebouw ontvangen van het ministerie dientengevolge dezelfde vergoeding als schoolbesturen met slechte panden. Evenals gemeenten hebben schoolbesturen bestedingsvrijheid. De bestedingsvrijheid houdt in dat een school kan prioriteren tussen bijvoorbeeld lerarensalarissen en schoolgebouwen. Voor grotere schoolbesturen met meerdere instellingen betekent dit dat zij ook de mogelijkheid hebben om te schuiven met budgetten tussen schoolgebouwen. Concurrentie van budget door andere opgaven De vier gemeenten nemen doorgaans de investeringsramingen rond schoolgebouwen op voor de eerstvolgende vier jaar in de programmabegroting. Uit gesprekken blijkt dat bij de gemeente Voorschoten vooralsnog niet alle investeringen zijn opgenomen in de programmabegroting. Dit vormt een risico voor de financiële dekking. Naast schoolgebouwen zijn gemeenten verantwoordelijk voor opgaven in allerlei domeinen. Uit de gevoerde gesprekken blijkt dat de gemeenten grote opgaven kennen in het sociale domein, bijvoorbeeld op het gebied van jeugdzorg. De gemeenten kennen bestedingsvrijheid en beslissen daarom zelf hoe budgetten besteed worden.
Ook kan ervoor gekozen worden om te schuiven met budgetten. De mate waarin dit plaatsvindt is onder andere afhankelijk van de prioriteit die wordt gesteld aan onderwijs binnen de gemeenten en aan de prioriteit van ‘concurrerende opgaven’. Gemeente Oegstgeest geeft aan soms geen andere mogelijkheid te zien dan te schuiven met budgetten, bijvoorbeeld bij de keuze tussen het sluiten van een bibliotheek en het vernieuwen van een school. Ook in Voorschoten is dit voorgekomen in verband met problemen bij het riool. Naast het pakket aan verantwoordelijkheden speelt ook de financiële positie van de gemeente een grote rol bij het investeren in schoolgebouwen. Zo stond de gemeente Voorschoten in 2017 onder financieel toezicht bij de provincie. Daarnaast kent de gemeente een tekort van € 1,5 miljoen in het sociale domein. De leencapaciteit van de gemeente is mede hierdoor beperkt. De plannen in het IHP staan hiermee onder druk, doordat de financiële ruimte beperkt is. Daarnaast zijn niet alle bedragen opgenomen in de programmabegroting en zijn investeringen gehalveerd opgenomen. Monumentale status gaat gepaard met hogere investeringen Bij gebouwen met een monumentale status gelden restricties rond vernieuwing en renovaties. Bepaalde onderdelen moeten bewaard blijven waardoor bepaalde maatregelen niet mogelijk
31
zijn. Bij nieuwbouw zal bijvoorbeeld een deel van het schoolgebouw intact moeten blijven. De bouwprojecten van monumentale gebouwen zijn complexer en vaak ook duurder. Het vergt meer onderzoek om tot een ontwerp te komen en vergt meer coördinatie. De gemeente Wassenaar kent relatief veel schoolgebouwen met een monumentale status en door het hanteren van VNG-normbedragen wordt vooraf geen rekening gehouden met hogere investeringen. 4.2
Investeringen schoolbesturen
Schoolbesturen investeren in onderhoud Schoolbesturen voeren een schouw uit en op basis hiervan wordt een meerjarenonderhoudsplan opgesteld. Deze bevat de investeringen in onderhoud voor een periode van doorgaans 20 jaar. Schoolbesturen geven daarbij aan rekening te houden met het IHP door onderhoud af te schalen wanneer een school in aanmerking komt voor vernieuwing. Dit is echter niet altijd zichtbaar in de meerjarenonderhoudsplannen. Daarnaast lijken schoolbesturen verschillend om te gaan met de indexatie van onderhoudskosten. Deze variëren tussen 0 en 2,5%. Op basis van de meerjarenonderhoudsplannen die voorhanden zijn liggen de gemiddelde investeringen voor onderhoud voor Voorschoten en Leidschendam-Voorburg op gemiddeld € 32/m2 per jaar. Voor Oegstgeest liggen deze investeringen hoger, namelijk op € 45/m2 per jaar. Bij grotere schoolgebouwen lijken de investeringen per vierkante meter relatief lager te liggen dan in kleine schoolgebouwen. Dit kan duiden op schaalvoordelen. Er lijkt niet altijd een relatie te bestaan tussen de totale onderhoudskosten per vierkante meter en de leeftijd van gebouwen. Op specifieke onderdelen is deze relatie soms wel zichtbaar. Zo lijken de onderhoudskosten van installaties in relatief jonge gebouwen doorgaans hoger te liggen dan in verouderde gebouwen.
Tot slot lijken de investeringen voor het onderhoud op bepaalde gebieden hoger te liggen bij monumenten. Het gaat hierbij met name om het reguliere onderhoud en schilderwerk van het exterieur. Ter compensatie bestaan er wel subsidieregelingen waar schoolbesturen die verantwoordelijk zijn voor het onderhoud van schoolgebouwen met een monumentale status. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de ‘Subsidieregeling instandhouding rijksmonumenten’ (SIM). Budget voor onderhoud net voldoende voor instandhouding Schoolbesturen ontvangen een lumpsumvergoeding voor het onderhoud van schoolgebouwen. Zij geven aan dat dit (net) voldoende is voor het uitvoeren van hun wettelijke taak: instandhouding van het pand. Een aantal schoolbesturen geeft aan een deel van het personele deel uit de lumpsum te gebruiken voor materiële instandhouding. Dit beeld wordt ondersteund door een onderzoek van de Algemene Rekenkamer waaruit duidelijk wordt dat schoolbesturen al jaren meer uitgeven aan materiële instandhouding dan in de lumpsum versleuteld zit.33 Hierbij komt dat schoolbesturen aangeven dat hun ambitieniveau laag is: huisvesting is een ondersteunend middel van onderwijs en geen doel op zich.
Door de beperkte budgetten is het lastig om aanvullende maatregelen te realiseren, bijvoorbeeld op het gebied van duurzaamheid.34 Combineren van budgetten nog weinig toegepast Zowel schoolbesturen als gemeenten geven aan dat meebetalen aan nieuwbouw of renovatie door schoolbesturen nog weinig wordt toegepast. In de praktijk blijkt het lastig om te bepalen hoeveel schoolbesturen besparen op onderhoud en exploitatie na nieuwbouw of renovatie. Bij nieuwe installaties kunnen de onderhoudskosten bijvoorbeeld stijgen en van tevoren is niet altijd duidelijk hoe groot deze stijging is.35 33
Algemene Rekenkamer, 2016. Schoolgebouwen primair en voortgezet onderwijs: de praktijk gecheckt.
34
Een aantal schoolbesturen ontvangt wel inkomsten uit verhuur van delen van panden, bijgebouwen of het gebruik van een schoolplein aan andere instanties of verenigingen. Het budget dat hieruit beschikbaar komt is volgens schoolbesturen echter zeer beperkt en daarnaast staan hier kosten tegenover door bijvoorbeeld een toename van energiegebruik.
35
EIB, 2020. Verkenning onderwijsvastgoed.
32
Ook kennen schoolbesturen in het primair onderwijs een investeringsverbod wat de mogelijkheden tot investeren beperkt. In Leidschendam-Voorburg is een keer meebetaald door een schoolbestuur. Hier ging het om een investering in een energiezuinige installatie, wat een zeer klein deel van de totale investering betrof. De gemeenten Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest hebben wel in hun IHP’s opgenomen dat onderzocht zal worden wat de mogelijkheden zijn om schoolbesturen mee te laten betalen aan renovatie. Dit zal in de komende jaren worden uitgewerkt. Investeringen in binnenklimaat en duurzaamheid voor bestaande schoolgebouwen lastig te realiseren Zoals eerder toegelicht blijven maatregelen ten behoeve van het binnenklimaat en duurzaamheidsmaatregelen zoals dakisolatie en spouwmuurisolatie achter. Dit heeft te maken met het feit dat verantwoordelijkheden niet duidelijk verdeeld zijn. Volgens schoolbesturen is hun budget naar eigen zeggen niet toereikend om hier investeringen in te plegen. In het kader van de corona-uitbraak is een landelijke subsidie voor binnenklimaat in schoolgebouwen gestart; de specifieke uitkering ventilatie in scholen (SUVIS). Hierbij bekostigt het rijk 30% van de investeringen. De gemeenten hebben geen verantwoordelijkheid en middelen om het overige deel bij te leggen. Hierdoor komt 70% van de kosten alsnog bij schoolbesturen te liggen.
Schoolbesturen in Wassenaar spreken van bedragen van € 400.000 tot € 1 miljoen per school waarvan de investeringen moeilijk op te brengen zijn binnen de lumpsumfinanciering. Daarnaast kennen deze investeringen geen financiële baat. Als gevolg wordt er soms vanaf gezien.
33
34
Referenties
Algemene Rekenkamer (2016). Schoolgebouwen primair en voortgezet onderwijs: de praktijk gecheckt. Arcadis (2020). VNG expertiseteam onderwijshuisvesting. EIB (2020). Verkenning onderwijsvastgoed. EIB (2019). Bouwkosten, -prijzen en winstgevendheid. Gemeente Leidschendam-Voorburg (2017). Integraal Huisvestingsplan Voortgezet Onderwijs 2017-2026. Gemeente Leidschendam-Voorburg. Monumentenlijst. Geraadpleegd op https://www.lv.nl/monumentenlijst Gemeente Leidschendam-Voorburg (2019). Integraal Huisvestingsplan Primair Onderwijs 20192023. Gemeente Oegstgeest (2021). Integraal Huisvestingsplan Onderwijs 2021-2037. Gemeente Voorschoten (2019). Integraal huisvestingsplan Onderwijs 2019-2034. Gemeente Voorschoten (2020). Kadernota 2021. Gemeente Voorschoten (2015). Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Voorschoten. Gemeente Wassenaar. Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs 2015 gemeente Wassenaar. Geraadpleegd op https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR369822. Gemeente Wassenaar (2019). Integraal Huisvestingsplan PO en VO 2019-2034. HEVO (2018). Macrobenadering verduurzaming onderwijshuisvesting. Landelijk Coördinatieteam Ventilatie op Scholen (2020). Beeld van ventilatie op scholen in het funderend onderwijs in Nederland. Ministerie van EZK e.a. (2019). Klimaatakkoord. Den Haag. Ministerie van OCW (2020).
Beleidsreactie onderzoeksrapport onderwijshuisvesting en het verhuistraject voor de Europese School Bergen PO-raad, VO-raad en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) (2020), Sectorale routekaart voor verduurzaming schoolgebouwen in het primair en voortgezet onderwijs. PO-raad (2019). Investeren in het schoolgebouw: wat mag wel en wat mag niet? Geraadpleegd op https://www.poraad.nl/nieuws-en-achtergronden/investeren-in-het-schoolgebouw-watmag-wel-en-wat-mag-niet PO-raad (2013). Schoolbesturen per 1 januari 2015 verantwoordelijk voor buitenonderhoud. Geraadpleegd op https://www.poraad.nl/nieuws-en-achtergronden/schoolbesturen-per-1januari-2015-verantwoordelijk-voor-buitenonderhoud
35
PO-Raad (2021). Instrument Gemeentefonds uitkering onderwijshuisvesting 2021-2024 versie juni 2021. Geraadpleegd op https://www.poraad.nl/ledenondersteuning/toolboxen/schoolgebouwen/bestedingonderwijshuisvesting RVO (2021). Informatieplicht voor bedrijven en instellingen. Geraadpleegd op https://www.rvo.nl/onderwerpen/duurzaam-ondernemen/energie-besparen/informatieplichtenergiebesparing/bedrijven-en-instellingen Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) (2018). VNG: verhoog normbedragen onderwijshuisvesting met 40%. Geraadpleegd op https://vng.nl/nieuws/vng-verhoognormbedragen-onderwijshuisvesting-met-40. Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Wetgeving Passend Onderwijs. Geraadpleegd op https://vng.nl/artikelen/wetgeving-passend-onderwijs. Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) (2021). Normbedragen tot en met 2021. Geraadpleegd op https://vng.nl/nieuws/update-model-verordening-voorzieningen-huisvestingonderwijs Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed. Subsidie instandhouding rijksmonumenten. Geraadpleegd op https://www.cultureelerfgoed.nl/onderwerpen/subsidie-instandhouding-rijksmonumenten.
36
Geïnterviewde personen en schoolbesturen
Geïnterviewde personen en schoolbesturen
Gemeente
Type gesprek
Persoon/schoolbestuur
Wassenaar
Wethouder Gemeente Schoolbesturen
Ritske Bloemendaal Leo Frissen Bloemcampschool (PO) SKOW (PO) Rijnlandslyceum (VO)
Voorschoten
Wethouder Gemeente Schoolbesturen
Erika Spil Leo Frissen OBS de VOS (PO) PCSV (PO) Panta Rhei (PO)
Oegstgeest
Wethouder Gemeente Schoolbesturen
Matthijs Huizing Jurjen Teuben en Ineke van Vliet De Kring (PO) OPOO (PO) Leo Kanner (SO en VSO) Teylingen College (VO)
Wethouder
Juliëtte Bouw, Samira Mohy el Dine en Cindy van Houts Frans Rutjes, Cindy van Houts en Pim Felix Panta Rhei (PO) Spinoza (VO) Montessori NV &R (PO)
LeidschendamVoorburg
Gemeente Schoolbesturen
Bron: EIB
37
38
Bijlage A Wassenaar
A.1
De staat van de schoolgebouwen
Een aantal aspecten zijn van belang om te bepalen wat de algemene staat van het schoolgebouwen in gemeente Wassenaar is. Hieronder worden deze aspecten nader toegelicht. Allereerst wordt ingegaan op de bouwjaarklassen van de schoolgebouwen. Vervolgens wordt ingegaan op de functionele, bouwtechnische en energetische staat op basis van gegevens uit verschillende energiescans die de gemeente heeft laten uitvoeren voor de schoolgebouwen in de gemeente, aangevuld met de ervaringen van schoolbesturen en de gemeente Wassenaar. Relatief veel verouderde schoolgebouwen met monumentale status De gemeente Wassenaar telt acht basisschoolgebouwen en twee schoolgebouwen in het voortgezet onderwijs.36 De schoolgebouwen in de gemeente zijn relatief oud in termen van leeftijd. Ongeveer 40% van de schoolgebouwen is gebouwd in de vooroorlogse periode (< 1946) (figuur A.1). Deze relatief oude schoolgebouwen zijn kenmerkend voor de gemeente Wassenaar en kennen tevens allen een monumentale status.37 Figuur A.1
Verdeling schoolgebouwen gemeente Wassenaar naar bouwjaarklasse, procenten
10%
40% 30%
20% <1946
1946-1973
1974-1993
1994-2015
>2015
Bron: Basisregistratie Adressen Gebouwen (BAG), bewerking EIB
36
Hiernaast is ook een buitenlandse internationale school gevestigd in de gemeente. Het gaat hier om ‘The American School of The Hague’. Daar deze niet door het rijk wordt bekostigd, maar met particuliere middelen, valt dit schoolgebouw buiten de scope van het onderzoek en wordt verder buiten beschouwing gelaten.
37
Het gaat hier om twee gemeentelijke monumenten in het primair onderwijs en twee rijksmonumenten in zowel het primair als voortgezet onderwijs.
39
De gemiddelde leeftijd van de schoolgebouwen in de gemeente is 63 jaar. Bijna alle schoolgebouwen zijn door de jaren heen uitgebreid of (ingrijpend) gerenoveerd.38 Ruimte voor verbeteringen met betrekking tot energetische en bouwtechnische staat De gemeente Wassenaar heeft in 2017 voor verschillende schoolgebouwen energiescans laten uitvoeren, waarbij onderzoek is verricht naar de verschillende energiebesparende maatregelen die per gebouw genomen kunnen worden. Zowel op basis van de gevoerde gesprekken met de gemeente en schoolbesturen als de energiescans kan worden gesteld dat er ruimte is voor (duurzame) verbeteringen met betrekking tot de bouwtechnische en energetische staat. Schoolbesturen geven hierbij wel aan dat de schoolgebouwen door de jaren heen doorgaans redelijk goed zijn onderhouden. In de rapportages die rond de energiescans zijn uitgevoerd worden energielabels niet expliciet opgenomen. Op basis van de energielabeldatabase van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) blijkt dat geen van de schoolgebouwen in de gemeente een geregistreerd energielabel kent. Echter, uit de gevoerde gesprekken met schoolbesturen blijkt dat het energielabel voor een aantal schoolgebouwen bekend is, maar dat deze niet zijn afgemeld.
Op basis van deze informatie kan worden gesteld dat ongeveer 10% van de schoolgebouwen een energielabel A heeft, 20% een energielabel C en 10% een energielabel G (figuur A.2). Voor het merendeel van de schoolgebouwen in het energielabel vooralsnog onbekend.
Figuur A.2
Energielabelverdeling schoolgebouwen gemeente Wassenaar, procenten
10%
20%
60% 10%
A
B
C
D
E
F
G
Onbekend
Bron: Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), bewerking EIB
Volgens de energiescans kan in de meeste gevallen meer dan 60% op energie worden bespaard wanneer relatief laagdrempelige maatregelen worden genomen zoals LED verlichting, zonnepanelen en andere maatregelen die efficiënt energieverbruik stimuleren.39 Daarnaast zijn additionele besparingen mogelijk bij grootschalige verbouwingen door middel van isolatie-
38
Op basis van voorhanden informatie kan geen onderscheid worden gemaakt in schoolgebouwen die zijn gerenoveerd dan wel uitgebreid. Daarbij worden deze zaken door de gemeenten veelal tegelijk opgepakt.
39
Het gaat hierbij onder andere om besparingen op het gebruikersdeel door efficiënter gebruik van apparaten en verlichting.
40
maatregelen en technische installatiemaatregelen. Een aantal schoolbesturen geeft aan te zijn begonnen met het investeren in laagdrempelige verduurzamingsmaatregelen zoals LED verlichting, zonnepanelen of het optimaliseren van warmte-installaties. Daar grootschalige maatregelen het best kunnen worden genomen bij de uitvoer van grootschalige ingrepen in het gebouw, wordt hiermee vooralsnog gewacht tot schoolgebouwen hiervoor in aanmerking komen of wanneer er sprake is van calamiteiten of een natuurlijk vervangmoment. Functionele staat voldoende om onderwijs te geven De functionele staat van de schoolgebouwen in de gemeente Wassenaar is voldoende om onderwijs in te geven. Wel geven schoolbesturen aan dat de functionele staat niet altijd in lijn is met hun wensen. Schoolbesturen geven daarbij aan dat de functionele staat van schoolgebouwen snel verjaart doordat het onderwijs zich regelmatig ontwikkelt. Hierdoor zal het weinig voorkomen dat de functionele behoeften van schoolbesturen volledig aansluiten op het schoolgebouw. Daar waar schoolgebouwen in de loop der tijd zijn uitgebreid of aangepast is functioneel wel meer mogelijk. Schoolgebouwen voldoen veelal niet aan Programma van Eisen Frisse Scholen B Uit de gevoerde gesprekken is gebleken dat het binnenklimaat van de schoolgebouwen in Wassenaar veelal ondermaats is.
Hiermee voldoen de schoolgebouwen bijna nooit aan het Programma van Eisen (PvE) Frisse Scholen B. Dit geldt vooral in de verouderde gebouwdelen waar onvoldoende mechanische (ventilatie)installaties aanwezig zijn om het binnenklimaat te regelen, maar ook in relatief nieuwe schoolgebouwen. In het verlengde hiervan blijkt uit de gevoerde gesprekken dat het realiseren van een optimaal binnenklimaat (o.a. luchtkwaliteit en temperatuur) in monumentale schoolgebouwen een lastige opgave is. Dit vereist ingrijpende maatregelen en daarnaast gelden er restricties met betrekking tot het restaureren of renoveren van panden met een monumentale status. Zo kunnen deze panden niet worden geïsoleerd zonder de karakteristieke gebouwonderdelen aan te passen of kunnen zonnepanelen niet worden geplaatst op schuine daken. De gebouwstatus werkt in deze gevallen belemmerend. Dit heeft implicaties voor het behalen van beoogde ambities op het gebied van het binnenklimaat voor deze panden. Schoolgebouwen gemeente Wassenaar verkeren in redelijke staat Het beeld onder de gemeente en schoolbesturen is dat schoolgebouwen in de gemeente in redelijke staat verkeert. Een aantal schoolgebouwen is door verjaring aan bouwtechnische en functionele vernieuwing toe, maar over het algemeen zijn de schoolgebouwen door de jaren heen redelijk goed onderhouden.
Wel is er ruimte voor verbetering met betrekking tot het binnenklimaat en de energetische staat. Schoolbesturen nemen nu wel al vaak laagdrempelige maatregelen ten behoeve van de energetische staat. Op het gebied van het binnenklimaat is de staat echter ondermaats. A.2
Beleid
In deze paragraaf wordt verder ingegaan op het beleid rond schoolgebouwen in de gemeente Wassenaar. Allereerst wordt ingegaan op de organisatie en samenwerking tussen gemeenten, schoolbesturen en andere belanghebbenden. Vervolgens wordt ingegaan op de (implicaties van) ambities in de gemeente rond schoolgebouwen. Tot slot wordt ingegaan op planvorming, waarin de concretisering van het beleid omtrent schoolgebouwen aan de hand van het Integraal Huisvestingsplan (IHP) en meerjarenonderhoudsplannen (MJOP’s) wordt beschreven. Hierbij komen ook overige lokale aspecten aan bod die van invloed zijn op het beleid. A.2.1 Organisatie en samenwerking Relatief veel eenpitters en kleine schoolbesturen De schoolgebouwen in gemeente Wassenaar vallen onder het bestuur van relatief veel eenpitters en kleine schoolbesturen, met name in het basisonderwijs (tabel A.1). De acht schoolgebouwen in het basisonderwijs zijn ondergebracht bij zes aparte schoolbesturen. In de gevoerde gesprekken komt naar voren dat de opgave rond schoolgebouwen voor eenpitters lastig is. Deze type schoolbesturen beschikken veelal niet over de benodigde wettelijke of bouwtechnische kennis aangaande de schoolgebouwen. Zij maken hiervoor gebruik van
41
externe partijen. Dit beeld is anders onder de grotere schoolbesturen, die voornamelijk actief zijn in het voortgezet onderwijs. In het voorgezet onderwijs van de gemeente Wassenaar is er sprake van één eenpitter (Stichting Sint Adelbert College) en een relatief groot schoolbestuur (Stichting het Rijnlandslyceum). Het Rijnlandslyceum is daarbij verantwoordelijk voor acht onderwijsinstellingen in Wassenaar, Oegstgeest, Den Haag en Sassenheim.
Tabel A.1
Verdeling aantal schoolgebouwen naar schoolbestuur, aantallen
Schoolbestuur
Stichting Katholiek Onderwijs Wassenaar (SKOW) Stichting Openbaar Onderwijs Wassenaar Vereniging Protestants Christelijk Onderwijs Wassenaar Vereniging Nutsschool Wassenaar Vereniging Montessorischool Wassenaar Stichting Kievietschool Stichting Sint Adelbert College Stichting het Rijnlands Lyceum
Aantal schoolgebouwen in de gemeente Wassenaar
Aantal onderwijsinstellingen40 in totaal
3 PO
3
1 PO
1
1 PO
1
1 PO
1
1 PO
1
1 PO 1 VO 1 VO
1 1 8
Bron: Integraal Huisvestingsplan Wassenaar 2019-2034, bewerking EIB
Reorganisatie en gebrek aan ambtelijke krachten op het domein onderwijs Het onderwijs in de gemeente Wassenaar valt onder de verantwoordelijkheid van de werkorganisatie Duivenvoorde (WODV). Dit is een samenwerkingsorganisatie tussen de gemeente Wassenaar en Voorschoten. De organisatie rond de WODV wordt opgeheven, waarna voor elke gemeente een aparte organisatie wordt opgericht. Op het gebied van schoolgebouwen is de organisatie tot op heden nog niet opgesplitst. Tot recent was de ambtelijke kracht zeer beperkt en bestond het personeel met betrekking tot onderwijshuisvesting voor beide gemeenten uit één persoon. Het aantal medewerkers op het gebied van onderwijs is voor de twee gemeenten recent uitgebreid, waarmee het totaal aantal werknemers op dit domein uitkomt op vier personen en een ondersteuner. Het is nog niet duidelijk of dit de capaciteitsproblemen volledig heeft verholpen. Sobere invulling verordening onderwijshuisvesting leidend in huisvestingsbeleid Wassenaar Leidend in de strategie en het (financiële) beleid omtrent schoolgebouwen in de gemeente Wassenaar is de ‘Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs 2015 gemeente Wassenaar’, waarin de regels van de Wet Primair Onderwijs zijn uitgewerkt. De voorzieningen die in de verordening zijn opgenomen zijn voor de verantwoordelijkheid van de gemeente.
Het gaat hierbij onder andere om nieuwbouw, uitbreiding, het (ver)plaatsen van noodlokalen, herstel van constructiefouten en herstel en vervanging in verband met schade aan het gebouw.41 Alle
40
Een onderwijsinstelling is een organisatie die onderwijs aan biedt. Eén onderwijsinstelling kan meerdere schoolgebouwen hebben.
41
https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR369822.
42
voorzieningen die niet zijn opgenomen in de verordening zijn voor de verantwoordelijkheid van schoolbesturen. Het betreft hier beheer42, onderhoud en exploitatie van schoolgebouwen. De verordening kent een sobere invulling die uitgaat van een standaard schoolgebouw. Hierbij wordt geen rekening gehouden met gemeentelijke ambities op het gebied van duurzaamheid en binnenklimaat. De verordening houdt daarnaast geen rekening met additionele ruimtebehoeften voor het internationaal onderwijs.43 Bepaalde verantwoordelijkheden rond schoolgebouwen nog niet vastgesteld Tot op heden is er geen wettelijke verplichting aangaande de verantwoordelijkheden en bekostiging van renovaties. Uit de gevoerde gesprekken blijkt dat de gemeenten en schoolbesturen onderling geen concrete afspraken hebben vastgesteld omtrent de verantwoordelijkheden van renovaties. Daarbij zijn deze verantwoordelijkheden niet vastgesteld in de verordening onderwijshuisvesting. Hetzelfde geldt voor zaken omtrent duurzaamheid en toegankelijkheid. Het integraal huisvestingsplan (IHP) van de gemeente Wassenaar beschrijft wel dat de gemeente de ambitie heeft zorg te dragen voor de kosten van renovatie en dat de keuze tussen nieuwbouw en renovatie gezamenlijk met schoolbesturen wordt bezien. Dit beeld wordt ondersteund in de gevoerde gesprekken met schoolbesturen.
Wel blijkt uit eerdere ervaringen dat waar een renovatie in combinatie gaat met een uitbreiding, de gemeente doorgaans bereid is de verantwoordelijkheden en bekostiging voor de renovatie op te pakken. Het IHP stelt dan ook bij de kosten voor renovaties rekening te houden met de kosten voor uitbreiding. Wanneer de maatregel zich echter uitsluitend beperkt tot een renovatie is het vooralsnog onduidelijk welke partij de verantwoordelijkheid oppakt. In beginsel wordt de verantwoordelijkheid voor investeringen in duurzaamheid en binnenklimaat bij schoolbesturen gelegd. Zij zijn hiertoe echter niet wettelijk verplicht, wat leidt tot onduidelijkheden in verantwoordelijkheden. In het verleden heeft de gemeente Wassenaar wel geïnvesteerd in zonnepanelen. In het kader van het ouder klimaatprogramma in 2015-2018 heeft de gemeente een tijdelijke regeling ingesteld ter financiële ondersteuning voor de bijkomende kosten bij het plaatsen van zonnepanelen. Hier hebben destijds twee schoolbesturen gebruik van gemaakt. Uit gesprekken met de gemeente blijkt dat de gemeente Wassenaar het voornemen had om de verordening aan te passen voor (een selectie van) bovengenoemde zaken. Echter bleek het voor een relatief kleine gemeente zoals Wassenaar, met gebrek aan ambtelijke capaciteit, niet haalbaar.
Mogelijkheden tot verbetering in de samenwerking tussen gemeenten en schoolbesturen De gemeente Wassenaar ervaart de samenwerking met schoolbesturen overwegend positief. Uit de gevoerde gesprekken met schoolbesturen blijkt dat de samenwerking met de gemeente ook goed wordt ervaren, alhoewel er mogelijkheden zijn voor verbetering. Schoolbesturen ervaren het beleid van de gemeente op het gebied van onderwijs(huisvesting) als ad hoc. Het gebrek aan capaciteit binnen de gemeente op het domein onderwijs lijkt hier een rol in te spelen. Als gevolg hiervan wordt de betrouwbaarheid van de gemeente wat betreft het naleven van plannen die zijn opgenomen in het IHP in geding gebracht. Schoolbesturen kunnen daarbij geen rechten ontlenen aan het IHP.44 Op basis van de gevoerde gesprekken met gemeenten en schoolbesturen kan worden gesteld dat het proces rond het tot stand komen van het IHP in nauwe samenwerking tussen beide 42
Onder beheer valt bijvoorbeeld de schoonmaak, eventuele verhuur en toezien op de staat van het onderhoud van schoolgebouwen.
43
In de praktijk heeft een internationale school 1,5 keer meer ruimte nodig dan een Nederlandse school. In de ruimtebehoefte berekeningen houdt de verordening hier geen rekening mee. In andere grote steden zoals Den Haag wordt hier wel rekening mee gehouden en hanteert men een factor 1,2.
44
De gemeente geeft aan dat dit onder andere te maken heeft met de planning-en-controlcyclus van de gemeente. De gemeente stelt elk jaar een nieuwe gemeentelijke begroting op waarbij bijvoorbeeld rekening wordt gehouden met voortschrijdend inzicht.
43
partijen is verlopen. Beiden beoordelen het proces dan ook positief. Schoolbesturen gaven in de gevoerde gesprekken een aantal verbeterpunten aan. Allereerst worden in het IHP-prognoses gehanteerd van een extern bureau, terwijl schoolbesturen prognoses van DUO of eigen prognoses hanteren. Het beeld onder schoolbesturen is dat deze prognoses een betere inschatting zijn van de daadwerkelijke ontwikkelingen. Daarnaast omvat het IHP slechts een beperkte duiding over de verantwoordelijkheden rond renovaties, terwijl er behoefte bestaat aan concrete afspraken. Ook lijkt er ruimte voor verbetering in het scenario waar investeringsbedragen worden genoemd. Een aantal bedragen in het IHP hebben nog geen plek gekregen in de gemeentelijke programmabegroting, waarmee deze zaken dus geen deel uitmaken van het financiële beleid. Daarbij ontbreekt tevens duiding over gerelateerde zaken zoals bouwkostenontwikkelingen in de markt en de indexatie hiervan. Tot slot geven schoolbesturen aan een behoefte te hebben aan een hoofdstuk toegewijd aan duurzaamheid en het binnenklimaat. A.2.2 Gemeentelijke beleidsambities Verduurzaming alle schoolgebouwen en CO2-neutraliteit in 2040 Wat betreft nieuwbouw volgen gemeentelijke ambities de wettelijke norm (Bouwbesluit 2020/Bijna Energieneutrale gebouwen (BENG) en Frisse Scholen B).
Het IHP stelt als ambitie hier voldoende budgetten beschikbaar voor te stellen. Additioneel heeft de gemeente de ambitie alle bestaande schoolgebouwen voor 2040 te verduurzamen conform het Bouwbesluit 2020. Dit past binnen de bredere ambitie van de gemeente om in 2040 CO2-neutraal te zijn. Uit gesprekken is gebleken dat de gemeente in eerste instantie de ambitie had om in 2040 energieneutraal te zijn. Deze ambitie bleek echter te hoge kosten met zich mee te brengen, waardoor de ambitie niet haalbaar werd geacht. Daarnaast is het beeld dat de aanvullende ambitie om alle schoolgebouwen voor 2040 te verduurzamen naar alle waarschijnlijkheid eveneens niet haalbaar wordt geacht. A.2.3 Planvorming Integraal Huisvestingsplan biedt handvatten voor beleid In 2019 heeft de gemeente Wassenaar het Integraal Huisvestingplan (IHP) opgesteld waarin het beleid en de ambities omtrent schoolgebouwen voor het primair en voortgezet onderwijs in de gemeente zijn uitgewerkt.45 Uit de gevoerde gesprekken komt naar voren dat het IHP als een goede eerste stap wordt gezien richting de vormgeving van het beleid omtrent schoolgebouwen in de gemeente. Het IHP is daarbij het enige document waarin plannen rond schoolgebouwen in detail en integraal staan beschreven. Daarnaast zijn er in het IHP bedragen en investeringen opgenomen die de verantwoording richting de financiële afdeling vormen.
Ten behoeve van het in kaart brengen van de staat van de schoolgebouwen heeft de gemeente Wassenaar in 2017 energiescans laten uitvoeren voor verschillende schoolgebouwen. Daarnaast hebben schoolbesturen input verleend met betrekking tot het vaststellen van de staat van de schoolgebouwen. Het IHP voor de gemeente Wassenaar wordt elke twee jaar herzien om de actuele stand van zaken te verwerken. De eerstvolgende herziening vindt plaats in 2022. Schoolbesturen voeren eigen onderzoeken uit en stellen meerjarenonderhoudsplannen op De schoolbesturen geven aan op basis van schouwen een beeld op te stellen van het gebouw en op basis hiervan een meerjarenonderhoudsplan te realiseren. Deze kennen een doorlooptijd van doorgaans 20 jaar en worden elke twee tot drie jaar geactualiseerd. Bij het opstellen van een meerjarenonderhoudsplan geven de schoolbesturen aan rekening te houden met het IHP. Dit wordt gedaan door bepaalde onderhoudsmaatregelen af te schalen omdat deze anders desinvesteringen vormen. Het afschalen van onderhoudsactiviteiten is nog niet in elke meerjarenonderhoudsplan terug te zien.
45
Gemeente Voorschoten (2019). Integraal huisvestingsplan Onderwijs 2019-2034.
44
Prioriteit ligt bij het oplossen van ruimtetekorten, gevolgd door het oplossen bouwtechnische en functionele knelpunten De gemeente Wassenaar heeft in het IHP maatregelen opgenomen voor nieuwbouw, renovatie en uitbreiding. Hierbij wordt in het IHP een voorstel voor fasering gedaan op basis van urgentie. Zo worden eerst schoolgebouwen aangepakt die in aanmerking komen voor een uitbreiding om ruimtetekorten op te lossen. Vervolgens worden functionele en/of bouwtechnische knelpunten opgelost. Figuur A.3 geeft een overzicht van de geplande maatregelen met betrekking tot de schoolgebouwen in de gemeente. In de periode 2019-2022 staan twee uitbreidingen gepland voor de Kievietschool en het Rijnlandslyceum. In de daaropvolgende periodes gaat het om nieuwbouw dan wel renovatie van drie schoolgebouwen. Daar de verantwoordelijkheden rond renovatie nog niet zijn vastgesteld, wordt in samenspraak met de schoolbesturen nog bekeken wat de opties zijn. In het IHP is tevens nieuwbouw, renovatie en uitbreiding opgenomen voor de Herenwegschool. Uit gesprekken is echter gebleken dat de verbouwing van deze school al eerder heeft plaatsgevonden en wordt daarom niet weergegeven in onderstaande figuur.
Figuur A.3
Overzicht geplande maatregelen gemeente Wassenaar, 2019-2034
2019-2022 Kievietschool (PO)
2023-2026
2027-2030
2031-2034
M
Basisschool sint Jozef (PO) Sint Bonifaciusschool (PO)
M
Rijnlandslyceum (VO) (Vervangende) nieuwbouw Renovatie Uitbreiding Monumentale status
M
M
Bron: Integraal Huisvestingsplan Wassenaar 2019-2034, bewerking EIB
A.3
Financieel beeld
In deze paragraaf wordt ingegaan op het financiële beeld van de gemeente en schoolbesturen rond de opgave omtrent schoolgebouwen. Allereerst wordt hierbij ingegaan op de uitgangspunten van het financiële beleid van de gemeente. Hierbij wordt ingegaan op normbedragen die worden gehanteerd. Vervolgens worden de investeringen die gemoeid zijn met de in het IHP opgenomen plannen uitgelicht. Tot slot wordt de financiële opgave voor schoolbesturen aan de hand van meerjarenonderhoudsplannen toegelicht. Gemeente hanteert VNG-normbedragen als uitgangspunt Zoals eerder vermeld hanteert de gemeente de ‘Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs 2015 gemeente Wassenaar’ als leidraad voor de gevoerde strategie en het financiële beleid. In deze verordening zijn vergoedingen voor huisvestingsvoorzieningen vastgesteld in VNG-normbedragen, welke uitgaan van een sober maar doelmatig gebouw, gebaseerd op het Bouwbesluit uit 2012. Voor (vervangende) nieuwbouw en uitbreiding wordt de vergoeding vastgesteld overeenkomstig de opgenomen normbedragen. De gehanteerde normbedragen
45
worden jaarlijks aangepast aan de prijsontwikkeling. Andere voorzieningen worden vergoed op basis van de feitelijke kosten. De gemeente geeft aan dat het voorstel bij de raad ligt om de normbedragen met 10% te verhogen voor de bouwbesluit-eisen rond Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG) op advies van de VNG. Deze wijziging zal bij goedkeuring worden opgenomen in de verordening. Investeringsopgave neemt toe op langere termijn door nieuwbouw/renovatieplannen De investeringsopgave voor de gemeente met betrekking tot schoolgebouwen neemt toe op langere termijn. Figuur A.4 geeft de investeringsraming weer uit het IHP, aangevuld met financiële gegevens vanuit de gemeente Wassenaar.
Figuur A.4
Investeringen schoolgebouwen in uitbreiding, nieuwbouw en renovatie, gemeente Wassenaar, 2015-2034, miljoen euro
9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
Uitbreiding
Nieuwbouw
Renovatie
Bron: Gemeente Wassenaar, Integraal Huisvestingsplan Wassenaar 2019-2034, bewerking EIB In de afgelopen jaren (2015-2017) hebben twee uitbreidingen plaatsgevonden. Opvallend is dat in de periode 2007-2015 geen tot weinig investeringen hebben plaatsgevonden. Zoals vermeld staan de komende jaren eerst uitbreidingen en vervolgens (vervangende) nieuwbouw of renovatie op de planning, waarbij de kosten voor uitbreidingen lager uitvallen dan de kosten voor nieuwbouw/renovatie. Het IHP raamt de kosten voor renovatie op 80% van de kosten voor nieuwbouw. Het moet zich echter nog in de praktijk bewijzen of renovatie voor deze kosten kan worden gerealiseerd. De geraamde kosten voor de geplande voorzieningen zijn als volgt: •
46
In de periode 2019-2022 wordt het Rijnlandslyceum uitgebreid en komt de Kievietschool in aanmerking voor nieuwbouw/renovatie en een uitbreiding. De investering voor de uitbreiding van de Kievietschool is geraamd op € 350.000. De investering voor de renovatie dan wel nieuwbouw wordt geraamd op €1.970.000 en € 2.850.000, respectievelijk. Voor de uitbreiding van het Rijlandslyceum zijn de kosten geraamd op € 4.680.000.
•
Voor de verbouwing van de Kievietschool in 2022 heeft de Raad inmiddels een besluit genomen en een voorbereidingskrediet beschikbaar gesteld à € 271.379.46 Daarnaast is er in 2019 een budget van € 500.000 beschikbaar gesteld voor de plaatsing van noodlokalen ten behoeve van de huisvesting van internationale leerlingen aan het Rijnlandslyceum. Uit gesprekken is gebleken dat deze noodlokalen nog twee jaar blijven staan, waarna een permanente uitbreiding zal plaatsvinden.
•
In de periode 2023-2026 staat nieuwbouw/renovatie voor de Sint Jozefschool op de planning. De kosten hiervoor worden geraamd op € 2.380.000 in het geval van een renovatie en € 3.180.000 in het geval van (vervangende) nieuwbouw.
•
In de periode 2027-2030 staat nieuwbouw/renovatie voor de Sint Bonifaciusschool op de planning. De kosten hiervoor worden geraamd op € 2.660.000 in het geval van een renovatie en € 3.260.000 in het geval van (vervangende) nieuwbouw.
•
Tot slot vindt in de periode 2031-2034 nieuwbouw/renovatie plaats voor het Rijnlandslyceum. De kosten hiervoor worden geraamd op € 6.390.000 in het geval van een renovatie en € 8.250.000 in het geval van (vervangende) nieuwbouw.
Wanneer wordt uitgegaan van de kosten voor renovatie, komen de investeringen op basis van de VNG-normbedragen uit op ongeveer € 1.680/m2. In het geval van (vervangende) nieuwbouw bedragen de investeringen € 2.100/m2. Deze bedragen liggen lager dan de vierkante meterprijs die HEVO hanteert voor renovaties (€ 1.900/m2) en vervangende nieuwbouw van schoolgebouwen (€ 2.700 m2).47 Uitkering vanuit Gemeentefonds versus uitgaven Tabel A.2 geeft de uitkering ten behoeve van schoolgebouwen in het Gemeentefonds en de jaarlijkse uitgaven voor schoolgebouwen weer. De gemeente ontvang ongeveer € 1,9 miljoen per jaar voor schoolgebouwen in 2020 en 2021. De lasten in deze jaren zijn naar verwachting lager. Naar verwachting zullen de lasten voor schoolgebouwen de komende jaren toenemen met de beoogde plannen. In de tabel zijn geen rentekosten opgenomen. De gemeente heeft voldoende middelen om de investeringen zelf te financieren.
Tabel A.2
Uitkering Gemeentefonds ten behoeve van schoolgebouwen en uitgaven per jaar, duizend euro
2020
2021
Totale uitkering ten behoeve van schoolgebouwen
1.896,8
1.937,4
Kapitaallasten (afschrijving), materiële lasten/belastingen en verzekeringen
1.408,0
1.061,0
488,8
876,4
Saldo *Bedragen 2021 op basis van programmabegroting.
Bron: Gemeente Wassenaar, bewerking EIB
Grote opgaven op andere gebieden Naast de verantwoordelijkheid voor schoolgebouwen heeft de gemeente Wassenaar ook grote opgaven en verantwoordelijkheden op andere gebieden. Een andere grote kostenpost in het 46
De vergoeding voor een voorbereidingskrediet wordt vastgesteld op 10% van het geraamde investeringsbedrag.
47
HEVO, 2018. Macrobenadering verduurzaming onderwijshuisvesting.
47
sociale domein is de jeugdzorg. Doordat de uitkering voor onderwijshuisvesting niet geoormerkt is kan hier relatief makkelijk geschoven worden met budgetten. Monumentale gebouwen kennen aantal onderdelen hogere onderhoudskosten Op basis van voorhanden informatie komen de gemiddelde jaarlijkse onderhoudskosten voor schoolbesturen in de gemeente uit op € 33/m2. De onderhoudskosten voor kleinere schoolgebouwen komen veelal boven dit bedrag uit, terwijl de onderhoudskosten voor grotere schoolgebouwen onder dit bedrag zitten. Dit duidt op mogelijke schaalvoordelen. Daarnaast lijken de onderhoudskosten voor gebouwen met een monumentale status op bepaalde onderdelen hoger uit te vallen dan voor andere gebouwen. Dit lijkt met name te liggen in het reguliere onderhoud en schilderwerk van het exterieur. Dit beeld wordt ondersteund door schoolbesturen, waarbij wordt aangegeven dat voor de instandhouding van monumenten vaak gebruik moet worden gemaakt van regelingen zoals de SIM-regeling (zie onderstaand kader). SIM-regeling Voor gebouwen met een (rijks)monumentale status bestaat de subsidieregeling instandhouding rijksmonumenten (SIM, voorheen BRIM). Eigenaren van niet-woonhuizen kunnen op basis van een instandhoudingsplan subsidie aanvragen bij de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) in het jaar voorafgaand aan de instandhoudingsperiode.
De subsidie is bestemd voor reguliere onderhoudskosten op basis van een 6-jarig onderhoudsplan. De subsidie bedraagt maximaal 60% van de subsidiabele kosten (eerder was dit 50%).48
48
https://www.cultureelerfgoed.nl/onderwerpen/subsidie-instandhouding-rijksmonumenten.
48
Bijlage B Voorschoten
B.1
De staat van de schoolgebouwen
Een aantal aspecten zijn van belang om de algemene staat van de schoolgebouwen in gemeente Voorschoten te bepalen. Hieronder worden deze aspecten nader toegelicht. Allereerst wordt ingegaan op de bouwjaarklassen van de schoolgebouwen. Vervolgens wordt ingegaan op de staat van het binnenklimaat en de functionele, bouwtechnische en energetische staat op basis van de gevoerde gesprekken met schoolbesturen en de gemeente Voorschoten en gegevens uit het Integraal Huisvestingsplan. Relatief veel jonge schoolgebouwen De gemeente Voorschoten telt acht schoolgebouwen.49 De schoolgebouwen in de gemeente zijn relatief jong in termen van leeftijd. Ongeveer twee derde van de schoolgebouwen stamt uit de periode na het jaar 2000 (figuur B.1). Hiervan zijn de meeste schoolgebouwen nog aan het begin van hun levensfase (<16 jaar). De overige gebouwen stammen uit de jaren 60 en 70. Het gaat hier om de Fortgensschool (1961), Emmaus (1978) en de Nutsbasisschool (1953). Deze schoolgebouwen variëren in leeftijd van 43 tot 68 jaar. De gemiddelde leeftijd van de schoolgebouwen in de gemeente komt uit op 25 jaar.
Figuur B.1
Verdeling schoolgebouwen gemeente Voorschoten naar bouwjaarklasse, procenten
22%
11%
67%
<1946
1946-1973
1974-1993
1994-2015
>2015
Bron: Basisregistratie Adressen Gebouwen (BAG), bewerking EIB
49
De gemeente telt daarnaast een schoolgebouw voor internationaal onderwijs. Het gaat hierbij om ‘The British School’. Daar deze niet wordt bekostigd door de gemeente, wordt dit schoolgebouw niet meegenomen in de analyse.
49
Meeste schoolgebouwen verkeren in redelijk goede functionele, bouwtechnische en energetische staat Volgens het Integraal Huisvestingsplan van de gemeente Voorschoten zijn een aantal schoolgebouwen aan functionele vernieuwing toe. De functionele staat van deze gebouwen is slecht en voldoet niet aan de wensen van schoolbesturen. Het gaat hierbij in ieder geval om de drie verouderde gebouwen die eerder zijn genoemd (tabel b.1 B.1). Daarbij is het bij deze gebouwen veelal niet mogelijk gebouwaanpassingen aan te brengen. Uit de gevoerde gesprekken met schoolbesturen blijkt dat de functionele staat van een aantal recentere schoolgebouwen eveneens niet volledig overeenkomt met de wensen van schoolbesturen. Het lijkt hier te gaan om basisschool de Vos (ter Lips) uit 2005 en basisschool de Regenboog uit 2013. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat de functionele staat van schoolgebouwen snel verjaard doordat het onderwijs zich regelmatig ontwikkelt. Hierdoor zal het weinig voorkomen dat de functionele staat van het gebouw volledig overeenkomt met de wensen van schoolbesturen. Wat betreft de bouwtechnische en energetische staat, zijn de gebouwen veelal goed onderhouden. Vooral de meest recente schoolgebouwen hebben een goede bouwtechnische en energetische staat. Voor slechts één basisschool is het energielabel bekend. Het gaat hierbij om basisschool het Kompas, welke een label A heeft.
Voor de andere gebouwen is het energielabel vooralsnog onbekend. Voor de basisschoolgebouwen die zijn gevestigd in gebouwen die meer richting het midden van hun levensduur gaan, geldt dat de energetische staat matig is. Het gaat hier om de Gevers Deynootschool uit 2001 en De Vos (ter Lips) uit 2005. Het beeld voor de drie verouderde schoolgebouwen is anders. Daar verkeren de gebouwen op zowel bouwtechnisch als energetisch vlak in een slechte staat.
Tabel B.1
Beoordeling staat van schoolgebouwen gemeente Voorschoten
School (bouwjaar)
De Vink (2011) Het Kompas (2011) De Vos – Multatuli (2009) Fortgensschool (1961) Emmaus (1978) Nutsbasisschool (1953) Gevers Deynootschool (2001) De Vos - Ter Lips (2005) De Regenboog (2013)
Functionele staat
Bouwtechnische staat
Energetische staat/duurzaamheid
Goed Goed Goed Slecht Slecht Slecht Goed Matig Matig
Goed Goed Goed Slecht Slecht Slecht Goed Goed Goed
Goed Goed Goed Slecht Slecht Slecht Matig Matig Goed
Bron: Integraal Huisvestingsplan Voorschoten 2020-2035
Problemen rond binnenklimaat in relatief nieuwe schoolgebouwen Meerdere schoolbesturen ervaren problemen omtrent het binnenklimaat in hun schoolgebouwen. Opvallend is dat hierbij geen verband lijkt te zijn tussen de kwaliteit van het binnenklimaat en de leeftijd van de schoolgebouwen. Het probleem rond het binnenklimaat komt voor in zowel de verouderde als de relatief jonge schoolgebouwen. Bij relatief jonge gebouwen kunnen deze problemen bestaan door beperkingen in de manier waarop het binnenklimaat is geregeld. Zo worden grote problemen ervaren met het overdrukventilatiesysteem van basisschool het Kompas (gevestigd in een schoolgebouw uit 2011), doordat deze niet aangestuurd kan worden op basis van bezetting. Aan de andere kant kunnen maatregelen
50
zijn genomen in relatief oude gebouwen ten behoeve van het binnenmilieu, waardoor het binnenmilieu hier relatief beter kan zijn. Schoolgebouwen gemeente Voorschoten verkeren in redelijk goede staat Over het algemeen verkeren de schoolgebouwen in de gemeente in goede staat. De gemeente heeft relatief veel jonge schoolgebouwen, welke zowel op functioneel, bouwtechnisch als energetisch gebied veelal een goede staat kennen (tabel b.1 B.1). Bij de schoolgebouwen die meer richting het midden van hun levensduur gaan (Gevers Deynootschool en De Vos, Ter Lips) geldt dat de energetische staat matig is en dus verbeteringen mogelijk zijn. Wat betreft de drie verouderde gebouwen, geldt dat de gebouwen op alle aspecten verouderd zijn. Deze gebouwen komen dan ook in aanmerking voor nieuwbouw. Binnenklimaatproblemen komen zowel in de verouderde als de recentere schoolgebouwen voor. B.2
Beleid
In deze paragraaf wordt verder ingegaan op het beleid rond schoolgebouwen in de gemeente Voorschoten. Allereerst wordt ingegaan op de organisatie en samenwerking tussen gemeenten, schoolbesturen en andere belanghebbenden. Vervolgens wordt ingegaan op de (implicaties van) ambities in de gemeente rond schoolgebouwen. Tot slot wordt ingegaan op planvorming, waarin de concretisering van het beleid omtrent schoolgebouwen aan de hand van het Integraal Huisvestingsplan (IHP) en meerjarenonderhoudsplannen (MJOP’s) wordt beschreven. Daarbij worden overige lokale aspecten die van invloed zijn op het beleid belicht. B.2.1 Organisatie en samenwerking Eenpitters en kleine schoolbesturen De acht onderwijsgebouwen in gemeente Voorschoten vallen onder vier schoolbesturen (tabel B.2). Twee hiervan zijn eenpitters. Daarnaast is er een klein schoolbestuur met drie basisscholen (PCSV) en een groot schoolbestuur (Pantha Rei). Het grote schoolbestuur is verantwoordelijk voor drie schoolgebouwen in de gemeente Voorschoten. Daarnaast is dit schoolbestuur verantwoordelijk voor 13 andere (basis)onderwijsinstellingen in omliggende gemeenten. Hiermee is Pantha Rei verantwoordelijk voor in totaal 16 onderwijsinstellingen.
Tabel B.2
Verdeling aantal schoolgebouwen naar schoolbestuur, aantallen
Schoolbestuur
Stichting Pantha Rei Protestants Christelijke Schoolvereniging Voorschoten (PCSV) St. Katholiek en Openbaar Onderwijs Noord Hofland St. Voorschotense Openbare School
Aantal schoolgebouwen in de gemeente Voorschoten
Aantal onderwijsinstellingen in totaal
3 PO
16
3 PO 1 PO
3 1
1 PO
1
Bron: Integraal Huisvestingsplan Primair Onderwijs Voorschoten 2020-2035
Reorganisatie en gebrek aan ambtelijke krachten op het domein onderwijs Het onderwijs in de gemeente Wassenaar valt onder de verantwoordelijkheid van de werkorganisatie Duivenvoorde (WODV). Dit is een samenwerkingsorganisatie tussen de gemeente Wassenaar en Voorschoten. De organisatie rond de WODV wordt opgeheven, waarna
51
voor elke gemeente een aparte organisatie wordt opgericht. Op het gebied van schoolgebouwen is de organisatie tot op heden nog niet opgesplitst. Tot recent was de ambtelijke kracht zeer beperkt en bestond het personeel met betrekking tot onderwijshuisvesting voor beide gemeenten uit één persoon. Het aantal medewerkers op het gebied van onderwijs is voor de twee gemeenten recent uitgebreid, waarmee het totaal aantal werknemers op dit domein uitkomt op vier personen en een ondersteuner. Het is nog niet duidelijk of dit de capaciteitsproblemen volledig heeft verholpen. Sobere invulling verordening onderwijshuisvesting leidend in huisvestingsbeleid Voorschoten De basis voor het onderwijshuisvestingsbeleid van de gemeente Voorschoten is vastgelegd in de ‘verordening voorzieningen huisvesting onderwijs 2015 gemeente Voorschoten’.50 De gemeente hanteert de uitgangspunten die in deze verordening zijn opgenomen. Zo is de gemeente volgens de verordening verantwoordelijk voor onder andere nieuwbouw, uitbreiding, het (ver)plaatsen van noodlokalen, herstel van constructiefouten en herstel en vervanging in verband met schade aan het gebouw. Het IHP stelt de volgende criteria te hanteren voor vervangende nieuwbouw: De kosten voor vervangende nieuwbouw zijn lager dan de kosten voor instandhouding en aanpassing.
De onderhoudskosten over een periode van 40 jaar overschrijden de kosten voor nieuwbouw niet. Op het gebied van duurzaamheid voldoet het gebouw aan het vigerende Bouwbesluit Het energiebeheer dient in verhouding te staan met de vergoeding die de school krijgt voor energiebeheer. De school heeft in de toekomst voldoende leerlingen.
• • • • •
Alle voorzieningen die niet zijn opgenomen in de verordening zijn voor de verantwoordelijkheid van schoolbesturen. Het betreft hier beheer, onderhoud en exploitatie van schoolgebouwen. In de verordening zijn tevens geen verantwoordelijkheden opgenomen aangaande toegankelijkheid. Wel zijn voorschriften hiervoor vastgelegd in het Bouwbesluit. Schoolbesturen hebben het beeld dat de verantwoordelijkheid voor toegankelijkheid zowel bij de gemeente als schoolbesturen ligt. Gemeente hebben de verantwoordelijkheid te waarborgen dat het gebouw wordt gebouwd conform het bouwbesluit. Schoolbesturen hebben vanuit de zorgplicht de verplichting leerlingen met specifieke onderwijsbehoeften onder te brengen, al dan niet in het schoolgebouw waarvoor het desbetreffende bestuur verantwoordelijk is.51 Bij de gemeente kan worden aangegeven als het gebouw niet de juiste voorzieningen heeft. De verordening kent een sobere invulling die uitgaat van een standaard schoolgebouw. Hierbij wordt geen rekening gehouden met gemeentelijke ambities op het gebied van duurzaamheid en binnenklimaat. De verordening houdt daarnaast geen rekening met additionele ruimtebehoeften voor het internationaal onderwijs. Verantwoordelijkheid rond verduurzamingsmaatregelen ligt doorgaans bij schoolbesturen Zoals vermeld zijn verantwoordelijkheden rond duurzaamheid en binnenklimaat niet opgenomen in de verordening.