AP 5b. Eindrapport Maatschappelijk Financieren

Gemeente Nunspeet Mogelijkheden Maatschappelijk Financieren

Maatschappelijk Financieren® Eindversie 5 september 2025

Inhoudsopgaaf 1.

Achtergrondinformatie ........................................................................................................................... 3

1.1

Opdrachtformulering .............................................................................................................................. 3

1.2

Leeswijzer ............................................................................................................................................... 3

2.

Een kleine geschiedenis van Maatschappelijk Financieren ...................................................................... 4

2.1

De reikwijdte van Maatschappelijk Financieren ...................................................................................... 5

3.

Samenvatting .......................................................................................................................................... 6

4.

Inleiding op de financieringsstructuur ..................................................................................................... 7

4.1

Financiële hoofdstructuur ....................................................................................................................... 8

4.2

Verdieping van de financiële hoofdstructuur (richting 1) ........................................................................ 9

4.3

Verdieping van de financiële hoofdstructuur richting 2 (eigendomsbewijs 2a) ..................................... 10

4.4

Verdieping van de financiële hoofdstructuur richting 2 (uitvoeringsovereenkomst 2b) ........................ 11

4.5

Leeswijzer Verdieping van de financiële hoofdstructuur richting 2 (gebruiksovereenkomst 2c) ............ 12

5.

De soorten garanties van maatschappelijke financieren ....................................................................... 13

5.1

Garantstelling die voldoen aan de motie van 24 oktober 2024 ............................................................. 14

5.2

De contra zekerheid als alternatief voor de hybride zekerheden .......................................................... 15

5.3

Financieel faciliteren door garanties die voldoen aan de motie van 24 oktober 2024 ........................... 16

6.

Relevante wetgeving voor maatschappelijke financieringen ................................................................. 17

6.1

Gemeentelijke beleid (kunst en cultuur) ............................................................................................... 17

6.2

Gemeentelijke beleid (sport)................................................................................................................. 18

6.3

Nota grondbeleid 2024.......................................................................................................................... 18

6.4

Verordening beperkte rechten .............................................................................................................. 18

6.5

De algemene subsidieverordening ........................................................................................................ 19

6.6

Nederlandse wetgeving ........................................................................................................................ 19

6.7

Het Treasurystatuut .............................................................................................................................. 20

6.8

Aanbestedingen (financiering met contragaranties) ............................................................................. 20

6.9

Toelichting op het bepalen van het weerstandsvermogen .................................................................... 20

6.10 Europese richtlijnen .............................................................................................................................. 21 7.

De procesgang van maatschappelijk financieren ................................................................................... 22

8.

Praktijkervaringen en bevindingen ....................................................................................................... 23

8.1

Introductie van verschillende soorten referentieprojecten ................................................................... 23

2 Bijlagen bij dit rapport, 2 afzonderlijke bijlagen en een afzonderlijk inlegveld voor bestuurders

2

1.

Achtergrondinformatie

Sinds geruime tijd worden voorbereidingen getroffen door de gemeente om sportverenigingen behulpzaam te zijn bij het tot stand brengen van nieuwe voorzieningen en om bestaande voorzieningen te verbeteren, zodat die voldoen aan de eisen van deze tijd. In de gemeenteraad van 24 oktober 2024 is aan de orde gesteld, of en hoe sportverenigingen minder afhankelijk kunnen worden van de gemeente voor het vernieuwen of verbeteren van voorzieningen. In die raadsvergadering is een motie aangenomen om daarvoor alternatieve financieringen te onderzoeken om de toegang tot de kapitaalmarkt voor sportverenigingen te bevorderen. Het doel van het onderzoek is, dat de onderzoeksbevindingen gekoppeld worden aan het beleidsplan ‘sport’. De gemeenteraad is van mening dat, als een alternatieve financieringsvorm haalbaar is, de culturele sector aanspraak moet maken op die financieringsvorm. Tegen deze achtergrond is aan de organisatie Maatschappelijk Financieren (MF®) gevraagd om een relevant en alternatief financieringsvorm te onderzoeken. Het eindrapport moet een compleet beeld geven van de mogelijkheden en/of eventuele beperkingen, met aandacht voor de wet- en regelgeving, de toepassingen in meer dan alleen de sportsector en informatie geven over voor- en nadelen en praktijkervaringen. 1.1

Opdrachtformulering

Centraal thema van de opdracht is de verwachting dat een alternatieve financieringsvorm te implementeren is in het overheidsbeleid in de sectoren sport, cultuur en welzijn. Daarvoor moeten de financieringsmethodieken adequaat worden uitgewerkt met gedetailleerde toelichtingen op de werkingssfeer in de verschillende sectoren. De opdracht veronderstelt dat in het eindrapport alle politieke relevante onderwerpen zijn opgenomen. Voor de relevantie van het onderzoek wordt verwacht dat een gerenommeerd accountantsbureau controles kan instellen en moet kunnen beoordelen, of de alternatieve financieringsvorm verantwoord kan worden toegepast door de gemeente. Voor dat doel wordt een concreet financieringsmodel uitgewerkt en beschikbaar gesteld. Een ander aspect is dat het eindrapport openbaar beschikbaar komt voor raadsleden, geredeneerd vanuit de motie. Om te voldoen aan de bedoelingen van de motie, is de opdrachtformulering opgenomen als bijlage 2 in dit rapport. 1.2

Leeswijzer

De alternatieve financieringsvorm die dit rapport beschrijft, is te beschouwen als een verzamelwerk van minstens 25 jaar ervaring met het doorvoeren van deze financieringsmethodiek. In hoofdstuk 2 wordt in een geschiedenis de herkomst van de methodiek in herinnering geroepen en de reikwijdte van toepassingen in meer sectoren dan alleen sport, cultuur en welzijn. Hoofdstuk 3 beschrijft de meest belangrijke bevindingen die beantwoorden aan de motie. Hoofdstuk 4 introduceert de financiële structuren. Dit hoofdstuk beschrijft rechtsfiguren waarin alle voorkomende rechtsbetrekkingen zijn uitgewerkt. Door schematisering van rechtsposities van rechtspersonen is inzichtelijk gemaakt welke invloedsfeer de gemeente heeft. In hoofdstuk 5 staan de soorten garanties centraal. In dit hoofdstuk zijn de soorten garanties toegelicht die in de sectoren voor sport, cultuur en welzijn het meest worden toegepast. Hoofdstuk 6 gaat in op relevante wet- en regelgeving, die gelden voor deze alternatieve vorm van financieren. Om te toetsen of de gemeente deze alternatieve financiering kan doorvoeren, is achterhaald of bestaande beleidsplannen, verordeningen, wetten en richtlijnen een eventuele doorvoering belemmeren. De procesgang van deze alternatieve financieringsmethode wordt uiteengezet in hoofdstuk 7.

Die procesgang visualiseert de politieke besluitvorming en de documenten die daarvoor beschikbaar komen. Tot slot van deze rapportage zijn in hoofdstuk 8 de bevindingen van een selectief aantal referentieprojecten beschreven. Daarmee wordt inzichtelijk gemaakt dat ook een alternatieve financiering afbreukrisico’s kent. Deze referenties tonen aan dat, ondanks alle voorzorg, door blokkades, stagnaties en procedures, een project toch niet tot stand komt.

3

2.

Een kleine geschiedenis van Maatschappelijk Financieren

Dit rapport behandelt de methode van maatschappelijk financieren als alternatieve vorm van financieren voor maatschappelijke organisaties in de sectoren sport, cultuur, welzijn, onderwijs en zorg. De productnaam van de financieringsvorm ‘Maatschappelijk Financieren’ is ook de bedrijfsnaam van de organisatie en bedacht door de oprichters. De organisatie maatschappelijk financieren BV is opgericht op 10 maart 2015. Deze merknaam is van historische betekenis en veronderstelt een merkbelofte. De methode maatschappelijk financieren is in zijn aard ontstaan aan het begin van de 19de eeuw en diende om armoede en ongelijkheid te bestrijden. Nederland1 was toen een standenmaatschappij, waarin armoede ‘rijk’ vertegenwoordigd was. Die standenmaatschappij bestond uit sociale bevolkingslagen met privileges, rechten en plichten. Een maatschappij die erfelijk werd bepaald. Eén van de gevolgen van grote verschillen in bestaansrechten, was de economische neergang gevolgd door armoede. Het was in 1818 toen de Maatschappij van Weldadigheid armoedige gezinnen, vooral uit grote steden een beter bestaan bood op de landbouwkolonies in Drenthe. Dat was destijds meer dwang dan een aanbod, maar achteraf gezien was dat de ‘spiltijd’ van een sociaal denkpatroon van een burgermaatschappij waarin zorgvoorzieningen en woningen tot stand kwamen.

Tijdens de 19de eeuw is daar cultuur en recreatie, zoals sport bijgekomen. De methodiek, om dergelijke voorzieningen te financieren, was destijds voorbehouden aan particuliere instellingen met soms religieuze intenties. Maar de financieringsmethode was superieur in vergelijking met de omringende landen. Nog steeds heeft Nederland een superieure financieringstechniek die binnen de Europese Unie uniek is. De merkbelofte die de organisatie met de merknaam Maatschappelijk Financieren wil nakomen, is om kapitaal vrij te spelen, voor maatschappelijk gewenste initiatieven. Want door die methode komen financieren tot stand die anders niet, of gebrekkig tot stand komen. Om een beeld te geven hoe, in die spiltijd in de 19de eeuw kapitaal werd vrijgespeeld, volgt hierna de uiteenzetting hoe de zorg voor burgers bereikbaar werd gemaakt. Daarin komt het historische principe tot uitdrukking, wat die Nederlandse financieringsmethode zo uniek maakt in Europa. Historisch is ‘zorg’ altijd opgevat als een burgerlijke plicht, ongeacht hoe veeleisend en verschillend die zorg werd geregeld per dorp, stad, of gewest. Door de economische neergang, trok de plattelandsbevolking naar de steden door armoede, door honger en gebrek. De steden raakten overbevolkt en werden broedplaatsen van ziekten en epidemieën.

De economie raakte daardoor nog verder besmet en dat was een begin om methoden te bedenken om geld vrij te spelen voor vormen van zorgplicht. Nieuwkomers in een stad moesten een Borgbrief afgeven aan het stadbestuur, waarin stond dat het gewest van herkomst garant stond voor ziektekosten. Die Borgbrief was een financieel vestigingsvoorschrift en vormde een waardepapier, waardoor zorg een verhandelbaar recht werd, zodat daarmee belegd kon worden. Dat hadden stadbestuurders geleerd uit het VOC-tijdperk. Het rendement op schuldpapieren werd besteed aan zorgkosten. Dergelijke financieringsoplossingen waren tijdelijke pijnstillers die collectieve financieringsoplossingen opleverde via borgstellingen, ofwel financiële zekerheden. Zorg was toen al te kostbaar om over te laten aan particulieren. Nog steeds is de financiering van de zorg een pendelbeweging tussen overheid, beleggers in gezondheidszorg met burgerlijke verzekeringsplichten. Borgen tegen ziektekosten! Het zijn de littekens van een vergeten verleden, maar de werkzame stof van die oude financieringsmethoden is terug te vinden in de methode ‘maatschappelijk financieren’. Intussen is die financieringsmethode omgeven door wetgeving en is de wettelijke methode van borgen van zekerheden uniek in Europa.

In de volgende hoofdstukken wordt de reikwijdte van de financieringsmethode uiteengezet met aandacht voor de unieke Nederlandse situatie.

1

Het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden was het huidige Nederland, België en door het staatshoofd verbonden aan Luxemburg

4

2.1

De reikwijdte van Maatschappelijk Financieren

Hoofdstuk 2 beschrijft een kleine geschiedenis over een sociaal denkpatroon dat tot stand kwam in een economie van armoede en gebrek. Het is niet bekend, of daardoor een voorsprong ontstond in financieringsmethoden ten opzichte van omringende landen, of dat het calvinistische zakelijke gedachtegoed appelleerde aan zorgplichten voor elkaar. In ieder geval is bekend dat onze voorouders met ongeveer vergelijkbare financieringsmethoden en door het borgen van financiële zekerheden experimenteerde in woningbouw, onderwijs, cultuur en sport. In elke sector is daarvan wel een controleerbaar voorbeeld bekend. Door de bevolkingsgroei in de steden bijvoorbeeld ontstonden destijds enorme woningproblemen. Stedenbouwkundige en cultuurhistoricus Auke van der Woud schreef daarover in zijn boek ‘een koninkrijk vol sloppen’2, dat daardoor een stadsbesef ontstond in de 19de eeuw. De centrale overheid was toen geen partij en was niet kapitaalkrachtig en handelde pragmatisch door dergelijke problemen over te hevelen aan particuliere instellingen. Door die afzijdigheid van de centrale overheid bouwden industriële vermogende fabrikanten woningen voor de lokale bevolkingsgroep die werkte in die industrie.

Het is niet verder uitgezocht, of de fabrikant van de katoenweverij in Nunspeet woningen realiseerde voor de wevers, maar het is goed mogelijk dat de geleverde fabrieksarbeid, borg stond voor de zekerheid van huurafdracht. Het woningtekort is nooit opgelost. Ook het sociale denkpatroon van woonzekerheid door fabrikanten is in onbruik geraakt. Maar niet het vooroudergevoel om betaalbare woningen te bouwen voor ‘wevers’ die geen keus hebben. Ook in de sportsector zijn historische voorbeelden bekend hoe volksvermaken werden gefinancierd. Sport is een laat product uit de 19de eeuw, ontstaan door de moderne burgermaatschappij. Sport was volksvermaak, zonder regels, zonder voorzieningen en zeker zonder overheidsbemoeienis. Dat oude volksvermaak veranderde in sport door verschillende financiële invloeden. Eén daarvan was dat de bovenklasse zich mengde in volksvermaken van de onderklasse om groter leedvermaak te voorkomen. Het inzicht brak door om vermaak te creëren dat voortaan voor iedereen toegankelijk was. Geïnspireerd door ideeën van de Maatschappij tot Nut van ’t Algemeen Belang werden parken, stranden en privéterreinen opengesteld om sociale achterstanden terug te dringen. Recreatie, zoals we nu kennen bestond nog niet, maar de bevolking ontdekte dat een vissersdorp ook een badplaats was.

Feitelijk financierde de bovenklasse de recreatieve (sport)voorzieningen die betaalbaar was voor de onderklasse. Dat financiële vlechtwerk bestaat nog steeds, maar dan in de vorm van subsidies door de lokale overheid. In deze vorm heeft een subsidie minder effect in het voorkomen van ongelijkheid en het voorkomen van onrechtvaardige kostprijs voor de bevolking. Diezelfde subsidie is meer waard als financieringsinstrument. Een sportvereniging komt onafhankelijker te staan van de overheid als die subsidie wordt gebruikt als borg, ofwel als zekerheid voor een financiering die een vereniging of een stichting aangaat. Ook deze methodiek van financieren met de subsidie als borg is wettelijke geregeld in de Algemene wet bestuursrecht. In dit rapport is die wettelijke structuur en het principe van die borgstelling uitgewerkt en toegelicht. Het is niet toevallig dat die verborgen financiële methoden opnieuw worden aangehaald om de financiële afhankelijkheid van de overheid in de sportsector terug te dringen. Door historisch speurwerk zijn oude financieringsprincipes van betekenis voor toepassingen voor deze tijd. De eerste keer dat een financiering, via deze methodiek, werd doorgevoerd was in 1999, bij de financiering van het Sloterparkbad in Amsterdam (€ 14.6 miljoen). Tot nu zijn 72 financieringen door MF® op deze wijze doorgevoerd.

In dit rapport wordt in hoofdstuk 8 een overzicht gegeven van de relevante referentieprojecten voor Nunspeet.

2

Auke van de Woud 2010 Een koninkrijk vol sloppen met als subtitel Achterbuurten en vuil in de 19de eeuw

5

3.

Samenvatting

In dit rapport is de methode maatschappelijk financieren geïntroduceerd als alternatieve financieringsvorm, die geschikt is voor de sectoren sport, cultuur en welzijn. De financieringsmethode is in zijn aard ook geschikt voor financieringen van sociale woningen en onderwijsvoorzieningen. Deze toepassingen gaan verder dan de motie en zijn daarom niet behandeld in dit rapport. De reden waarom de methode maatschappelijk financieren geschikt is voor deze drie sectoren en daarom een alternatief vormt, is omdat de rechtswerking gelijk is aan subsidiëren. Subsidiëren is, onder voorwaarden, een garantie voor de Algemene wet Bestuursrecht (Awb). Een garantie is een op geld te waarderen economisch voordeel. Daardoor ontstaat een subsidieverhouding tussen de subsidiënt en de subsidieontvanger. In dit rapport wordt de subsidieontvanger een maatschappelijk organisatie genoemd. Dat kan een sportvereniging zijn, een stichting, of burgerlijke initiatiefnemers die voorstellen of plannen indienen. De financiering van de planvorming door maatschappelijke organisaties is gebaseerd op die garantstelling. Indien de gemeente bereid is om garant te staan voor een financiering, dan is die garantie het ‘entreebewijs’ voor een maatschappelijke organisatie om bij kredietverleners op de kapitaalmarkt een lening te sluiten, tegen gunstige voorwaarden.

Het aantal kredietverleners dat bekend is met deze wettelijke garantiemethode is beperkt tot de twee sectorbanken (BNG-Bank en de NWB-Bank). Pensioenverzekeraars zijn kandidaat kredietverleners, maar geïnteresseerd in leningsvormen met korte looptijden voor een rente vast periode. Het essentiële voordeel van maatschappelijk financiering is dat een maatschappelijke organisatie bij een sectorbank leningen kan sluiten met lange looptijden voor de rente vast periode tot 40 jaar. Dat biedt zekerheid in de haalbaarheid van een project, als de rente 40 jaar gelijk blijft. Een ander voordeel is dat de lening op de balans staat van een maatschappelijke organisatie in plaats van op de balans van de gemeente. Gemeentegaranties beïnvloeden de kredietwaardigheid3 van gemeenten omdat garanties effect hebben op het weerstandsvermogen van een gemeente4. Het risico voor een gemeente is dat een maatschappelijke organisatie de rente en aflossing niet kan betalen. Dan wordt de garantie ingeroepen en wordt de gemeente aansprakelijk gesteld voor nakoming van de leningsovereenkomst. Om dat risico te minimaliseren is de financieringsmethode omgeven met wetgeving en uitvoeringsprotocollen, om vooraf en tijdens de looptijd van een lening onder garantie te voorkomen dat die garantie wordt ingeroepen.

Een praktisch voordeel van de financieringsmethode in het algemeen is dat maatschappelijke organisaties, die onder gemeentegarantie een lening sluiten ondernemingsgezind zijn. Praktijkvoorbeelden maken duidelijk dat een clubgebouw een verzamelgebouw wordt met een praktijk voor fysiotherapie, buitenschools opvang, een fitness die ook onder de garantievoorwaarden kunnen vallen en huurinkomsten genereren waardoor projecten eerder haalbaar zijn en de exploitatie stabieler wordt. Een voorkomend publicitair effect is de precedentwerking dat gemeenten garant staan voor dergelijke voorzieningen die economisch haalbaar zijn. De wetgeving voorziet daarin dat, zolang de ‘lokale markt’ niet verstoort wordt een garantie geoorloofd is. Feitelijk moet een gemeente altijd zakelijk handelen bij het verstrekken van garanties en moeten maatschappelijke organisaties minimaal de kostprijs doorvoeren aan commerciële huurders. In de wetenschap dat wetgeving en de richtlijnen op staatsteun gericht zijn op het bevorderen van maatschappelijke projecten, die anders niet of gebrekkig gefinancierd worden, is maatschappelijk financieren een alternatief. Zonder die financieringsmethode moet de gemeente financieren, in voorzieningen, want maatschappelijke organisaties hebben het kapitaal niet en kunnen dat kapitaal niet lenen zonder gemeentegarantie.

Die garantie treedt in de plaats van een hypotheekrecht, want een clubgebouw heeft geen verkoopwaarde, dus biedt een hypotheekrecht geen financieringszekerheid voor kredietverleners.

3

De achtergronden, berekening en toelichtingen op het weerstandvermogen wordt uitgelegd in paragraaf 6.8

4 Artikel 11 BBV Weerstandsvermogen is de beschikbare weerstandscapaciteit gedeeld door alle financiële risico die niet voorzien zijn

6

4.

Inleiding op de financieringsstructuur

Voorafgaand aan de uiteenzetting van de financieringsstructuur van de financieringsmethode, is het goed om te weten waarop die financieringsstructuur is gebaseerd. Gemeenten hebben uiteenlopende wettelijke plichten die betrekking hebben op de openbare veiligheid, jeugdzorg, onderwijs en dergelijke en gemeentelijke taken die geen wettelijke plichten zijn. Sport, cultuur en welzijnsactiviteiten, zoals buurthuizen worden door gemeenten voor een groot deel bekostigd, om onrechtvaardige hoge kostprijzen voor burgers te voorkomen. Gemeenten bevorderen daarmee het welzijn van de lokale bevolking en dienen het Algemeen Belang. Het is een vorm van belangenbehartiging. Bekend is uit hoofdstuk 2 dat het denken in het Algemeen Belang is ontstaan door particuliere initiatieven die maatschappelijke voorzieningen bekostigde omdat het landsbestuur geen partij was. Voor het ontwerp van financieringen en voor de posities die gemeenten daarin kunnen innemen, schematiseert de figuur hieronder de 2 richtingen van plichten en taken met vertakkingen en voorbeelden van voorzieningen. Figuur 1 Richtingen en keuzes voor belangenbehartiging Belangbehartiging

1 Publieke plichten

- onderwijs - kinderdagopvang

Wetgeving PO

- bekostigingsplicht - doordecentralisatie - economisch claimrecht

2

Maatschappelijk gewenst - sport - welzijn - cultuur

Economisch haalbaar 3

4 Kostprijsdekkend

5 Onder de kostprijs

- eerstelijnszorg - buitenschoolse opvang

- verenigingssport - cultuur en welzijn

Toelichting op de figuur In richting (1) publieke plichten, staat onderwijs met daaronder kinderopvang. Een kinderopvangvoorziening is geen plicht voor gemeenten. Onderwijsvoorzieningen voor het Primair Onderwijs zijn gemeentelijke plichten. De functie kinderdagopvang kan daarin integraal worden opgenomen. In die benadering kan kinderopvang worden beschouwd als optie voor onderwijsgebouwen. De voorzieningen in richting (2) zijn maatschappelijk gewenst maar geen plichten. Bij het ontwerp van een financiering ontstaat een keus voor gemeenten om financieel bij te dragen. Die keus kan afhankelijk kan zijn, of een voorziening economisch haalbaar is (3). Voorzieningen (4) voor bijvoorbeeld eerstelijnszorg en buitenschoolse opvang zijn economisch haalbaar. Daarmee wordt bedoeld dat die voorzieningen minimaal tegen kostprijs kunnen worden gefinancierd, gerealiseerd en worden verhuurd. Bij het ontwerp van een financiering voor sport, cultuur en welzijn (5) is vrijwel zeker dat dergelijke voorzieningen onder de kostprijs worden verhuurd, of in gebruik worden gegeven. Om de haalbaarheid van een financiering en de minimale kostprijs te bepalen, wordt deze link https://youtu.be/SDJl39EH388 naar een rekenmodel aanbevolen. Ambtenaren verenigingen en accountants, kunnen met deze link, de haalbaarheid van een financiering opstellen.

7

4.1

Financiële hoofdstructuur

Dit onderzoek concentreert zich op de mogelijkheden van maatschappelijk financieren voor voorzieningen die gewenst zijn in de sectoren sport, cultuur, welzijn en zorg. Dat neemt niet weg dat de financieringsmethode ook geschikt is en toegepast kan worden voor onderwijsvoorzieningen en voor kinderopvang, zoals figuur 1 stelt. Die financieringstoepassingen komen voor als de ambities voor een nieuw onderwijsgebouw groter is dan het bedrag per leerling dat het Rijk uitkeert aan gemeenten (lumpsummethode). De figuur hieronder verbeeldt de financiële hoofdstructuur, waarbij een maatschappelijk organisatie kapitaal aantrekt op de kapitaalmarkt. Onder de figuur wordt werkingssfeer op hoofdlijnen uitgelegd en daarna volgt een verdiepende uitleg van deze hoofdstructuur. Figuur 2 De financiële hoofdstructuur

Gemeente Nunspeet

1 garantstelling

2 I Eigendomsbewijs II Uitvoeringsovereenkomst III (gebruiks)overeenkomst

Kredietverlener

leningsovereenkomst

Maatschappelijke organisatie

Toelichting op de figuur Bij de methode maatschappelijk financiering heeft de gemeente in twee richtingen invloed en zeggenschap. In de richting 1 staat de gemeente garant tegenover een kandidaat kredietverlener die een lening verstrekt aan een maatschappelijke organisatie. In richting 2 bepaalt de gemeente de besteding van het kapitaal. De invloed en de zeggenschap over die besteding verloopt aan de hand van het eigendomsbewijs, een uitvoeringsovereenkomst en een overeenkomst die het gebruik regelt. Onder gebruik wordt verstaan de wijze van beheer en exploitatie. Via contractuele verbintenissen tussen de gemeente en een maatschappelijke organisatie worden de financiële voorwaarden bepaald die het functioneren van een maatschappelijke organisatie beïnvloedt. De achterliggende reden daarvan is dat de gemeente, met een garantie voor een lening, een maatschappelijk gewenst doel dient. Bij deze financiële hoofdstructuur is het uitgangspunt dat die maatschappelijke organisatie een voorziening wil realiseren. Dat kunnen gebouwen zijn, sportvelden, renovaties van voorzieningen en herfinanciering van lopende leningen. Het gaat om voorzieningen die worden geactiveerd. Dat zouden in theorie ook voertuigen kunnen zijn.

8

4.2

Verdieping van de financiële hoofdstructuur (richting 1)

Deze paragraaf beschrijft de invloed en zeggenschap van de gemeente in richting 1. In de veronderstelling dat een maatschappelijke organisatie een voorziening wil realiseren en de planvorming financieel haalbaar is, kan de gemeente garant staan voor een lening die een maatschappelijke organisatie aantrekt op de kapitaalmarkt. Die garantstelling (1a) is een Borg, volgens artikel 7:850 BW. Dat betekent dat de gemeente onvoorwaardelijk garant staat voor de nakomingsplichten voor betaling van rente en aflossing aan een kredietverlener. De tekst van de leningsovereenkomst stelt dat de gemeente alle verplichtingen nakomt die volgen uit die overeenkomst. Dat kunnen ook boetes zijn van te late betalingen en rentebedragen van aflossingen die te laat zijn betaald. Het document ‘garantstelling‘ (1a) is geschematiseerd als een afzonderlijk document, maar in de praktijk is dat een integraal onderdeel van de leningsovereenkomst (1c). De reden waarom de garantstelling als afzonderlijk document is getoond in de figuur is, omdat die garantietekst (de Borg) wordt verstrekt door een kredietverlener voor akkoord door het gemeentebestuur5, zodat vooraf is vastgelegd is dat een lening 100% is gegarandeerd. Dit fenomeen is typisch Nederlands en uniek in Europa6.

Andere landen zijn terughoudend om expliciete garanties te geven, vanwege een moreel risico waarbij debiteuren misbruik kunnen maken door te veel te lenen. In de volgende paragraaf wordt toegelicht hoe dat misbruik contractueel wordt uitgesloten in richting 2 van de figuur. Figuur 3 De verdieping richting 1 Gemeente Nunspeet

1 garantstelling

1a

2 I Eigendomsbewijs II Uitvoeringsovereenkomst III (gebruiks)overeenkomst

Kredietverlener 1b

leningsovereenkomst

1c

Maatschappelijke organisatie

Met de term ‘kredietverlener’ (1b) zou de indruk kunnen bestaan dat handelsbanken (Rabo, ING, ABNAMRO), of ideële banken (Triodos of ASN-bank), of verzekeraars en pensioenfondsen, kandidaat kredietverleners zijn. In een enkele situatie komt dat voor. Vrijwel alle leningen die onder gemeentegarantie worden ontworpen, worden gesloten met de twee sectorbanken (BNG-bank en de NWB-bank). De methode maatschappelijk financieren voorziet in leningen met lange looptijden en lange rente vast perioden van 30 – 40 jaar. Andere kredietverleners kunnen niet aan die financieringsvoorwaarden voldoen. De rentetarieven van de sectorbanken zijn bovendien substantieel lager dan de andere kredietverleners. Dat heeft te maken met de funding van de sectorbanken. De leningsovereenkomst (1c) is een standaard document (bijlage), waarin de betaling van rente en aflossing centraal staan. Aandachtspunt is de verwijzing in de overeenkomst dat de kredietnemer, met de handtekening bevestigt, kennis te hebben genomen van de bank- en kredietvoorwaarden en dat zijn boekwerken op zich.

5

De gemeenteraad mandateert het college van B&W om de borgstelling te tekenen. De getekende Borg staat op de besluitenlijst

6

Promotie onderzoek Bernard van Ommeren 2019 Explicit government guarantees and subnational borrowing costs

9

4.3

Verdieping van de financiële hoofdstructuur richting 2 (eigendomsbewijs 2a)

Zoals gesteld heeft de gemeente in 2 richtingen invloed en zeggenschap. In richting 2 worden via contractuele verbintenissen tussen de gemeente en een maatschappelijke organisatie de financiële voorwaarden bepaald. In die contracten worden drie aspecten geregeld, om de gemeente een sterke juridische positie te geven, indien de maatschappelijke organisatie in verzuim zou zijn tegenover de kredietverlener. Die positie van de gemeente is afhankelijk van eigendomsrechten (2a), garantstellingsvoorwaarden (2b) en gemeentelijke doelstellingen (2c). In deze paragraaf wordt de werkingssfeer van eigendomsrechten (2a) voor de financieringsmethode uiteengezet. Figuur 4 Eigendomsbewijs 2a

Gemeente Nunspeet

1 garantstelling

1a

2 Eigendomsbewijs 2a Uitvoeringsovereenkomst 2b (gebruiks)overeenkomst 2c

Kredietverlener 1b

leningsovereenkomst

1c

Maatschappelijke organisatie

De eigendomsrechten zijn onderworpen aan het grondbeleid7 van de gemeente. Kort samengevat hanteert de gemeente een dynamisch grondbeleid met een voorkeur voor een sterke gemeentelijke betrokkenheid. In de wetenschap dat zekerheden, zoals eigendomsrechten van grond voorwaardelijk zijn voor een garantstelling8, kan de gemeente zakelijke rechten9 uitgeven op het gebruik van de grond. Een zakelijk recht, volgt de ‘zaak’, zoals verenigingsgebouwen en velden. De financiering die een maatschappelijke organisatie aantrekt verloopt dan onder gemeentegarantie en op een zakelijk recht (grond). Hierdoor ontstaat een juridische koppeling tussen grond en een garantie. Die koppeling wordt versterkt door geld. De gemeente kan subsidies in het vooruitzicht stellen voor het in stand houden van gebouwen, of éénmalige investeringssubsidies voor kleedvoorzieningen. Daarmee ontstaat een financieel en juridische verband tussen grond (zakelijk recht), geld (subsidie) en garantie (voor de financiering). Om misbruik uit te sluiten van een garantie voor een lening, of de besteding van subsidies, of van eigendomsrechten (grond, gebouwen, velden), wordt een verbandvereiste koppeling geformuleerd in een uitvoeringsovereenkomst.

Door die koppeling met het eigendomsbewijs (zakelijk recht) kan een maatschappelijke organisatie geen misbruik maken van de garantstelling, omdat die organisatie dan alle rechten verspeelt. In de volgende paragraaf wordt de werkingssfeer van die verbandvereiste koppeling uitgewerkt en verder toegelicht.

7

Nota grondbeleid 2024

8

Financiële verordening artikel 11 en 18 lid 2

9

Erfpachtrecht en een opstalrecht. De gemeente heeft (nog) geen verordening voor zakelijke rechten

10

4.4

Verdieping van de financiële hoofdstructuur richting 2 (uitvoeringsovereenkomst 2b)

De financieringsstructuur tussen de gemeente en een maatschappelijke organisatie moet worden beschouwd als samengestelde rechtsbetrekkingen. Dat betekent dat de documenten onderling juridisch gekoppeld zijn. Daaruit volgt dat, als een maatschappelijke organisatie de bepalingen van een overeenkomst niet nakomt, de organisatie daarmee de rechten van andere overeenkomsten verspeelt. Eén van die andere overeenkomsten is het zakelijk recht, bijvoorbeeld het erfpachtrecht. Erfpacht-akten voorzien in kwalitatieve ontbindingsvoorwaarden. Dat zijn doelgebonden voorwaarden die de gemeente stelt aan een maatschappelijke organisatie over het bezit en het gebruik van het recht. Die voorwaarden worden specifiek uitgewerkt in een ‘uitvoeringsovereenkomst’, zodat de gemeente het gewenste doel bereikt door middel van die garantie voor een financiering voor een voorziening. Figuur 5 Uitvoeringsovereenkomst 2b Gemeente Nunspeet

1 garantstelling

1a

2 Eigendomsbewijs 2a Uitvoeringsovereenkomst 2b (gebruiks)overeenkomst 2c

Kredietverlener 1b

leningsovereenkomst

1c

Maatschappelijke organisatie

De term ‘uitvoeringsovereenkomst’ komt uit de Algemene wet bestuursrecht (artikel 4:36)10 In de praktijk wordt deze titel vaak ingewisseld voor soorten (gebruik)overeenkomsten met naamgevingen zoals exploitatiecontract. Formeel klopt dat niet, want een garantie voor een lening is volgens de Awb een subsidie. Een garantie is een op geld te waarderen economisch voordeel. Daardoor ontstaat een subsidieverhouding, die eindigt om het moment dat een maatschappelijke organisatie in verzuim is tegenover een kredietverlener. Op dat moment treedt die verbandvereiste koppeling in werking. De uitvoeringsovereenkomst verwijst in voorkomende situatie naar één van de kwalitatieve ontbindingsvoorwaarden van erfpachtakte. Daarin staat dat het erfpachtrecht (tussentijds) wordt beëindigd volgens artikel 5:87 BW. Daaruit volgt dat de maatschappelijke organisatie het recht op het bezit en gebruik van de grond met gebouwen en velden verliest. Artikel 5:87 BW bepaalt vervolgens dat de gemeente dan een vergoedingsplicht heeft over de economische waarde van het erfpachtrecht aan de maatschappelijke organisatie. Door die verwijzing van die uitvoeringsovereenkomst naar de erfpachtakte, wordt daarin bepaalt dat die maatschappelijke organisatie afziet van die vergoeding in ruil voor het verkregen economische voordeel.

Dit proces verloopt volgens artikel 4:36 2de lid Awb, waarin de gemeente het gewenste doel wil bereiken met die garantie voor de financiering. Als dat doel niet wordt bereikt door de maatschappelijk organisatie, ondanks dat verkregen voordeel, behoudt de gemeente de sterkste financieel juridische posities. De vergoedingsplicht wordt namelijk gelijkgesteld aan de restant schuld van de lopende lening. Dat betekent dat de gemeente nooit meer financieel risico loopt dan de hoogte van de garantie. Die hoogte is de rente en aflossing van de lopende lening.

10

Uitleg W. den Ouden en andere Staats en Bestuursrecht 2021

11

4.5

Leeswijzer Verdieping van de financiële hoofdstructuur richting 2 (gebruiksovereenkomst 2c)

De gemeente wil met een alternatieve financiering een gewenst doel bereiken. Volgens de motie van 24 oktober is dat maatschappelijke organisaties, zoals sportverenigingen toegang krijgen tot de kapitaalmarkt. Dat financiële doel is voorbereid in richting 1 van de figuren in dit hoofdstuk. In richting 2 van die figuren staan de voorwaarden centraal, hoe de gemeente die gewenste doelstelling kan bereiken en kan beschermen als een maatschappelijke organisatie in verzuim is, omdat de financiële verplichtingen niet zijn nagekomen. Via het eigendomsbewijs (2a) heeft de gemeente een sterke grondpositie, via de uitvoeringsovereenkomst (2b) beperkt de gemeente het risico op financiële speculaties op vergoedingsplichten. Resteert het afdwingbaar maken van het gewenste doel van de gemeente, door het verkregen economische voordeel van die garantie voor die maatschappelijke organisatie. Dat afdwingbaar maken van bedoelingen is een politieke keus, die volgt uit de Awb artikel 4:21, of 4:36 2de lid. Als een garantie (subsidiebeschikking) verloopt via artikel 4:21 Awb, worden geen tegenprestaties verlangd. Als de gemeente financieel faciliteert door een garantstelling voor een lening, ligt het voor de hand dat de gemeente tegenprestaties verlangt tegenover de bevolking volgens artikel 4:36 Awb11.

In termen van Openbaar Bestuur is dat een maatschappelijke ruilvoet, waarbij een maatschappelijke organisatie in ruil voor die garantie, prestaties levert die politieke gewenst zijn. Die prestaties worden bepaald in één van de soorten gebruiksovereenkomsten. Figuur 6 Gebruiksovereenkomst 2c Gemeente Nunspeet

1 garantstelling

1a

2 Eigendomsbewijs 2a Uitvoeringsovereenkomst 2b (gebruiks)overeenkomst 2c

Kredietverlener 1b

leningsovereenkomst

1c

Maatschappelijke organisatie

Een gebruiksovereenkomst is de verzamelnaam van naamgevingen die in omloop zijn om prestaties afdwingbaar te maken. Bekende naamgevingen zijn exploitatie-overeenkomsten en dienstverlenings-overeenkomsten. Voor het ontwerp van een financiering onder gemeentegarantie, is zo’n soort gebruiksovereenkomst het juridische sluitstuk van de financiële hoofdstructuur. De artikelbepalingen van een gebruiksovereenkomst bepalen het doel van de gemeente en het functioneren van een maatschappelijk organisatie om dat doel te bereiken. Ook hiervoor geldt dat de artikelbepalingen voldoende verbandvereiste moeten bewerkstelligen, zodat een maatschappelijke organisatie sterk verplicht verbonden is aan de uitvoering van die artikelbepalingen, om te voorkomen dat het gebruiksrecht wordt verspeeld. Een aanbeveling is om de looptijd van gebruiksovereenkomsten te beperken tot 4 jaar (een bestuurlijke cyclus). Dat opent de mogelijkheid om periodiek politieke bedoelingen aan te scherpen.

11

Die tegenprestaties vormen een onderdeel van een verbandvereiste koppeling

12

5.

De soorten garanties van maatschappelijke financieren

Gemeenten kunnen kiezen uit twee methoden om maatschappelijke organisaties te voorzien van kapitaal. Dat is kapitaal verstrekken, of het financieel faciliteren van maatschappelijke organisaties. De motie van 24 oktober maakt duidelijk dat het de voorkeur is om, via een alternatieve financieringsvorm, te beperken dat de gemeente kapitaal verstrekt. Resteert het financieel faciliteren van maatschappelijke organisaties, zodat de kapitaalmarkt benaderbaar is voor die organisaties om financieringen aan te vragen en te sluiten. Een financieel politieke reden om een organisatie financieel te faciliteren, heeft meestal te maken dat gemeenten geen leningen op de balans willen van voorzieningen waarvoor gemeenten geen plichten hebben, zoals sport- en culturele voorzieningen. De figuur hieronder schematiseert de zekerheden voor financieringen. Onder de figuur volgt eerst een algemene toelichting op de figuur en in de paragrafen daarna zijn de relevant geachte zekerheidsvormen verder uitgewerkt. Figuur 7 Soorten garanties (financieringszekerheden) 2 richtingen 4 methodes 11 uitvoeringen

directe zekerheden

indirecte zekerheden

3 financiële infrastructuren - Waarborgfonds Kinderopvang - Waarborgfonds voor de zorg (Wfz) - Waarborgfonds Sociale Woningbouw

2

organiek

1 contractueel

- Vennootschapsrechtelijk - Bestuursjuridisch

- Zekerheid voor rente en aflossing - Zekerheid op basis van subsidies - Zekerheid op basis van zakelijk recht - Zekerheid op basis van restant hoofdsom

4 hybride waarborgfondsen - Waarborgfonds Eigen Woning (NHG) - Stichting Waarborgfonds Sport (SWS)

Toelichting op de figuur De verzameling garanties, ofwel financieringszekerheden bestaan uit 2 richting, 4 methode en 11 uitvoeringen. Bij de methode maatschappelijk financieren staat altijd een overheidsinstelling, zoals een gemeente, of provincie garant voor een financiering. Nationale overheidsinstellingen hebben de triple A status. Dat is de hoogste ranking en dat betekent dat een kredietverlener een verwaarloosbaar klein risico loopt dat het uitgeleende kapitaal niet wordt terugbetaald. In de Nederlandse wetgeving is bepaald, hoe het Rijk handelt als een gemeente in financiële moeilijkheden komt. In die situatie vraagt een gemeente een aanvullende uitkering aan bij het Rijk volgens artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet. Kort samengevat wordt een gemeente daardoor financieel beschermd en zal een gemeente aan de financiële verplichtingen voldoen. Die gemeentegarantie is feitelijk het ‘entreebewijs’ voor een maatschappelijke organisatie om toegelaten te worden tot de kapitaalmarkt. In de volgende paragrafen is de werkingssfeer van de garantstellingen verder uitgewerkt, met aandacht voor de voorkeuren van de motie.

13

5.1

Garantstelling die voldoen aan de motie van 24 oktober 2024

De werkingssfeer van de zekerheden voor financieringen uit figuur 7, zijn onderling verschillend met specifieke toepassingen voor de sectoren sport, cultuur, welzijn en zorg. Voor dit onderzoek zijn de zekerheden uitgewerkt die voldoen aan de voorkeur van de motie van 24 oktober 2024. Dat betekent dat 3 uitvoeringen, via 2 methoden overblijven die geschikt zijn voor sport, cultuur en welzijn. Die figuur hieronder schematiseert in twee richtingen dat 3 uitvoeringen beantwoorden aan de motie. Benadrukt wordt dat als de motie ruimer wordt geïnterpreteerd, er 1 methode bijkomt met 2 uitvoeringen. Die uitleg daarover wordt op hoofdlijnen toegelicht in paragraaf 5.3. In deze paragraaf is, onder de figuur, in eerste instantie de werkingssfeer van de uitvoeringsvorm 4b uitgewerkt. Figuur 8 Garantstellingen die voldoen aan de motie 2 richtingen 2 methoden 3 uitvoeringen

directe zekerheden

indirecte zekerheden

3 financiële infrastructuren - Waarborgfonds Kinderopvang - Waarborgfonds voor de zorg (Wfz) - Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW)

2

organiek

1 contractueel

- Vennootschapsrechtelijk - Bestuursjuridisch

a Zekerheid voor rente en aflossing b Zekerheid op basis van subsidies c Zekerheid op basis van zakelijk recht d Zekerheid op basis van restant hoofdsom

4 hybride waarborgfondsen a Waarborgfonds Eigen Woning (NHG)

b Stichting Waarborgfonds Sport (SWS)

Toelichting op de uitvoeringsvorm 4b In de Financiële verordening gemeente Nunspeet 2025 zijn, in de artikelen 8 en 18, enkele politieke voorwaarden gesteld en in artikel 20 zijn de uitvoeringsvoorwaarden bepaald voor garantstellingen. Artikel 20 lid 2 stelt dat de gemeente zekerheden moet bedingen bij het verstrekken van garanties en als die er niet zijn, besluit de raad over een garantstelling. Dit artikellid is niet verder uitgewerkt, maar de bedoeling is dat de gemeente een sterke financieel juridische positie bewerkstelligt bij het verstrekken van garanties. Doorredenerend op die bedoelingen bestaan, in richting 2, hybride waarborgfondsen. Eén daarvan is het Stichting Waarborgfonds Sport (SWS). Dat is de richting van indirecte zekerheden. Dat zijn geen triple A zekerheden die toegang bieden tot de kapitaalmarkt. Toch is die hybride methode alsnog geschikt te maken door de methode van maatschappelijk financieren daarop van toepassing te verklaren. Dat kan door besluitvorming volgens artikel 20 lid 2 van de financiële verordening. Een besluit daarover levert voldoende verbandvereiste op, dat zekerheden volgens artikel 20 lid 2 koppelingen vormen met de strekking van artikel 18 lid 1- 3. Daarin wordt het publieke belang centraal gesteld om kapitaal, ofwel economisch voordeel, te verstrekken en te motiveren.

Die motivatie is uiteraard het gewenste doel dat de gemeente wil bereiken met die garantstelling voor een financiering aan een maatschappelijke organisatie. Die methode om indirecte zekerheden om te zetten naar triple A zekerheden is in de volgende paragraaf uitgewerkt. 14

5.2

De contra zekerheid als alternatief voor de hybride zekerheden

Zoals gesteld zijn hybride zekerheden geen zekerheden die volledig voldoen aan de bedoeling van de motie, omdat een maatschappelijke organisatie dan nog niet dat ideale toegangsbewijs heeft tot de kapitaalmarkt. Met de hybride zekerheid borgt SWS voor 100% financieringen tot € 100.000,- voor sportverenigingen. Voor grotere financieringen voor verenigingsgebouwen, sporthallen, zwembaden en culturele voorzieningen voldoen hybride zekerheden niet aan de intentie van de motie. De methode van contragarantie via maatschappelijk financieren, om een hybride zekerheid om te zetten naar een triple A zekerheid, is hieronder geschematiseerd en uitgewerkt. Figuur 9 De hybride zekerheid

Gemeente Nunspeet

1 50% garantstelling

1a

2 Eigendomsbewijs Uitvoeringsovereenkomst

50% garantstelling

(gebruiks)overeenkomst

1b Kredietverlener Hybride Fonds

leningsovereenkomst

1c

Maatschappelijke organisatie

Bij een hybride garantie levert de gemeente 50% zekerheid (1a) voor een lening en het hybride fonds levert de tweede 50% zekerheid (1b) aan een kredietverlener. Vervolgens verstrekt de kredietverlener een lening (1c) aan een maatschappelijke organisatie met 50% triple A zekerheid en een lagere zekerheid via het hybride fonds. Dat betekent dat een kredietverlener voor 50%, is gevrijwaard van het betalingsrisico. In de praktijk betekent dat een maatschappelijke organisatie nog niet beschikt over een ideaal toegangsbewijs met 100% triple A zekerheid. Figuur 10 De contragarantie

50% garantstelling

1b

Hybride Fonds Gemeente Nunspeet

1 100% garantstelling

1a

2 Eigendomsbewijs Uitvoeringsovereenkomst

Kredietverlener

(gebruiks)overeenkomst

leningsovereenkomst

1c

Maatschappelijke organisatie

Als het hybride fonds (1b) zich voor 50% garant stelt tegenover de gemeente, kan de gemeente voor 100% een triple A garantie verstrekken aan de kredietverlener. Daarmee wordt voldaan aan de intentie van de motie. Het wordt interessant als een lokaal bedrijf bereid is contra garant te staan voor een maatschappelijk project. Als referentie wordt vermeld dat de TU Delft contragarant staat voor een clubgebouw van een roeivereniging. 15

5.3

Financieel faciliteren door garanties die voldoen aan de motie van 24 oktober 2024

Om maatschappelijke organisaties zodanig financieel te faciliteren dat financieringen kunnen worden gesloten voor verenigingsgebouwen, sporthallen, zwembaden en culturele voorzieningen, zijn hierna de meest geschikte garanties uitgewerkt. Dat zijn de expliciete garanties in de directe richting, waarin vooraf is vastgelegd dat een gemeente onvoorwaardelijk voor 100% garant staat voor alle betalingsverplichtingen. Die methode verloopt aan de hand van artikel 7:850 BW (Borg), zoals in paragraaf 4.2 is toegelicht. Deze methode kan in twee richtingen worden uitgevoerd. In een contractuele richting (1a en 1 b)) van figuur 11 en in de organieke uitvoering (2) van figuur 11. In eerste instantie wordt de contractuele richting in de uitvoeringen 1a en 1b uitgewerkt en tot slot de organieke uitvoering op hoofdlijnen voor het geval de motie van de raad ruimer geïnterpreteerd mag worden. Figuur 11 Financieel faciliteren die voldoen aan de motie 1 directe richting 2 methoden 2 uitvoeringen

indirecte zekerheden

directe zekerheden

2 organiek - Vennootschapsrechtelijk - Bestuursjuridisch

1 contractueel a Zekerheid voor rente en aflossing b Zekerheid op basis van subsidies c Zekerheid op basis van zakelijk recht d Zekerheid op basis van restant hoofdsom

Met de contractuele uitvoering (1a en 1b) wordt bedoeld dat de garantstelling een verbintenis is (een contract), die de gemeente tekent als publiek rechtspersoon. De gemeente staat garant (Borg 1a) voor rente en aflossing en de maatschappelijke organisatie betaalt die rente en aflossing. Dit is de meest voorkomende uitvoeringsvorm en heeft de voorkeur van de sectorbanken (BNG- en NWB-Bank). Een andere vorm is de garantie op basis van een subsidierelatie (1b). Dat is ook een verbintenis waarin de gemeente borg staat voor rente en aflossing, alleen is daarin geregeld dat de subsidie, waar de organisatie aanspraak op maakt, met voorrang wordt uitgekeerd aan de kredietverlener. Afdeling 4.2.8 van de Awb en specifiek artikel 4:67 van de Awb introduceert daarvoor de term ‘boekjaarsubsidie’. Dat is een doorlopende subsidie voor bijvoorbeeld een financiering, of een exploitatie. Deze contractuele uitvoering wordt nauwelijks toegepast, omdat deze uitvoering omslachtig is. Om weer andere redenen worden de uitvoeringen 1c en 1d ook niet uitgevoerd, maar het zijn wel formeel juridische uitvoeringen. Tot slot wordt op hoofdlijnen de organieke methode toegelicht. Bij die twee uitvoeringsmogelijkheden staat de gemeente ook garant (Borg), maar dan is de gemeente organiek gebonden aan de maatschappelijke organisatie.

Dat kan als de gemeente enig aandeelhouder is van een maatschappelijke vennootschap, zoals een sportbedrijf, of als de gemeente bestuurder is van een maatschappelijke rechtspersoon, zoals in een stichting bijvoorbeeld. Ook in deze contractuele en organieke uitvoeringsvormen is misbruik van een garantstelling uitgesloten, omdat kredietverleners artikel 4:24a Wet financieel toezicht (Wft) moet nakomen door controles daarop uit te voeren.

16

6.

Relevante wetgeving voor maatschappelijke financieringen

Voor het toepassen van maatschappelijke financieringen voor de sectoren sport, cultuur en welzijn is achterhaald welke wettelijke regelingen bestaan op Europees, nationaal en op gemeentelijk niveau. In de figuur hieronder zijn de relevante wettelijke regelingen geschematiseerd die van toepassing zijn op geborgde financieringen. Voor toepassing in de sectoren sport, cultuur en welzijn is specifieker achterhaald welke regelingen de gemeente kan toevoegen aan bestaande verordeningen. Dat zijn beperkte rechten zoals een erfpachtrecht. In hoofdstuk 4 is toegelicht dat een erfpachtrecht een geschikt eigendomsrecht is om daaraan een gewenst doel te koppelen. De gemeente kan bereid zijn om voor dat doel garant te staan voor een lening aan een maatschappelijke organisatie. Onder de figuur en in de volgende paragrafen worden de aandachtspunten van enkele wettelijke regelingen, van gemeentelijke verordening en beleidsnotities toegelicht, die relevant zijn voor maatschappelijke financieringen. Figuur 12 Relevante wetgeving voor maatschappelijk financieren Gemeentelijk beleid

Europese richtlijnen

Beleidskader kunst en cultuur

Staatssteun

Aanbesteding

Gemeente Nunspeet

Startnotie Sport en bewegen Nota grondbeleid 2024

Verordening beperkte rechten Nederlandse wetgeving

zakelijke rechten accessoire rechten

Algemene wet bestuursrecht Financiële wetgeving Burgelijik Wetboek

Gemeentelijke verordeningen Algemene subsidie verordening Financiële verordening Treasurystatuut

6.1

Gemeentelijke beleid (kunst en cultuur)

Bij de analyse van het gemeentelijke beleid in de sector cultuur is de nota kunst- en cultuuraanpak Nunspeet 2024-2027 doorgenomen op eventuele blokkades voor het doorvoeren van maatschappelijke financieringen. Uit de 8 thema’s (A tot en H) blijkt dat de gemeente door subsidies (€ 1.425.000,- per jaar) de kunst- en culturele activiteiten ondersteunt. Bij het thema (A) culturele basisinfrastructuur en in hoofdstuk 4 over de economische waarde van kunst en cultuur, wordt het ondernemerschap gestimuleerd waarbij de gemeente het voortouw neemt. In die benadering zou een maatschappelijke organisatie in deze sector een initiatief kunnen indienen om een voorziening te realiseren, waarvan de financiering eventueel onder gemeentegarantie zou kunnen verlopen. Benadrukt wordt dat de huidige subsidie activiteiten ondersteunt en geen subsidie is voor de dekking van rente en aflossing voor leningen voor voorzieningen, zoals een theater of ander cultureel gebouw. De conclusie is dat beleidsmatig gezien er geen blokkades zijn om de methode maatschappelijk financieren door te voeren in de sector kunst en cultuur. In de paragrafen hierna is achterhaald, of verordeningen eventuele blokkades vormen.

17

6.2

Gemeentelijke beleid (sport)

In de startnotitie Sport en Bewegen 2024 wordt duidelijk dat sportverenigingen niet in staat zijn om kapitaal aan te trekken om verenigingsgebouwen te financieren. Paragraaf 3.2.3 beschrijft dat bij de ‘proeftuin de Wiltsangh’ een 50% kostenverdeling voor de realisatie niet haalbaar is voor een sportvereniging. Een ander aandachtspunt is dat de fiscale situatie voor sportverenigingen en gemeenten sinds 2025 is veranderd. In paragraaf 3.2.4 van de startnotitie wordt de BOSA-subsidie voor sportvereniging aangehaald, maar die subsidie wordt afgebouwd en de SPUK-sport regeling voor gemeenten is een algemene subsidie zonder sport-indicatie die met 10% is verlaagd. Volgens de Beleidsregels Borgstelling Sportverenigingen/-instellingen uit 2016 kan de gemeente borgstellingen verstrekken voor maximaal 50% van de leensom met maximum van € 250.000,-. Deze uitvoeringsvorm van een garantie is geschikt voor kleine leningen (zie 4b figuur 8 op pagina 14). Voor grote leningen voor clubgebouwen zijn de uitvoeringsvormen 1a en 1b geschikt van figuur 8 op pagina 14. In de paragrafen 5.1 en 5.2 is specifiek de contragarantie-methode uitgewerkt, om het financiële risico voor de gemeente te kunnen spreiden. Samengevat vormen de Beleidsregels Borgstelling Sportvereniging en de startnotie Sport en Bewegen geen blokkades. 6.3

Nota grondbeleid 2024

De nota grondbeleid Nunspeet 2024 stelt dat het vestigen van zakelijke rechten, waaronder de uitgifte van erfpacht- en opstalrechten, uitzonderingen zijn om grond in eigendom te geven. Op pagina 36 van de nota wordt dit uitgangspunt genuanceerd met de stelling dat het vestigen van erfpachtrechten een optie is, als de gemeente regie wil houden op het gebruik van de grond. De notitie stelt dat een erfpachtrecht en opstalrecht maatwerk is. In de wetenschap dat het gemeentelijke grondbeleid de regie centraal stelt op het gebruik van de grond, voldoet het grondbeleid om maatwerk te leveren om een gewenst doel te koppelen aan een zakelijk recht. Op deze wijze komt die verbandvereiste koppeling tot stand tussen grond (zakelijk recht), geld (subsidie) en garantie (Borg). Tegen deze achtergrond kan de gemeente ook rechtswerking geven aan het grondbeleid via een verordening. 6.4

Verordening beperkte rechten

In Paragraaf 5.1, bij de behandeling van de financiële verordening, is gesteld dat de gemeente zekerheden moet bedingen bij het verstrekken van garanties. Die paragraaf vermeldt dat het artikellid niet specifiek is uitgewerkt, maar het doel is dat de gemeente een sterke financieel juridische positie krijgt bij het verstrekken van garanties. In de veronderstelling dat de motie als doel heeft dat de gemeente de methode maatschappelijk financieren wil doorvoeren als alternatief, is dat een sterke aanleiding om een verordening op te stellen over beperkte rechten. Momenteel heeft de gemeente geen verordening van beperkte rechten voor de uitgifte van zakelijke rechten, zoals het erfpachtrecht of het opstalrecht. In zo’n verordening kan de gemeente die gewenste zekerheden, die niet specifiek zijn geformuleerd in de financiële verordening, uitwerken voor garanties bij financieringen op basis van zakelijke rechten. Een andere suggestie is om in de verordening ook bepalingen op te nemen over accessoire rechten. Dat zijn afhankelijke rechten, zoals één van de soorten gebruiksrechten op een perceel dat afhankelijk is van bijvoorbeeld een huurcontract. Het doel van een verordening over beperkte rechten is om financieringen tot stand te brengen, op basis van economische eigendomsrechten, die anders niet of gebrekkig tot stand komen.

18

6.5

De algemene subsidieverordening

Om de mogelijkheden van maatschappelijke financieringen te beschrijven, is de algemene subsidieverordening geanalyseerd, of eventuele subsidievoorwaarden de financieringsmethodiek beperken. Artikel 11 lid 2 sub d stelt dat een meerjaren subsidie (boekjaarsubsidie) niet wordt verstrekt, of verlengd als de gewenste prestaties niet worden geleverd. Dat artikellid sluit aan op de voorwaarde van paragraaf 4.4 waarin specifiek het gewenste doel staat beschreven in de uitvoeringsovereenkomst. De artikelen 15, 16 en 18 versterken de gewenste bedoelingen met verwijzing naar artikel 4:37 Awb waarin de gemeente verantwoordingsplichten verbindt aan de subsidie, die ook gelden voor garantstellingen. Artikel 23 biedt een ontsnappingsclausule met de bepaling dat het college van artikelen kan afwijken als, met het doorvoeren van een artikelbepaling, een onrechtvaardige situatie ontstaat. 6.6

Nederlandse wetgeving

Op het onderdeel Nederlandse wetgeving is de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in diverse paragrafen aan de orde gesteld. In die wet zijn een uiteenlopende reeks van subsidieregels en toepassingsmogelijkheden bepaald. Bekend is dat een subsidie ook een garantie is, omdat een subsidieverhouding ontstaat. Subsidies of garanties zijn doelgebonden instrumenten om een gewenste eindsituatie te bereiken die anders niet of gebrekkig tot stand komt. Binnen de Awb bestaat de mogelijkheid dat de gemeente een financieel fonds instelt voor de financiering van maatschappelijke voorzieningen. Dat kan een revolverend fonds zijn, waarin aflossingen beschikbaar komen voor nieuwe financieringen. Uiteraard zijn maatschappelijke organisaties dan sterk afhankelijk van de gemeente die het fonds beheert, maar het is wel een alternatieve vorm van financieren. Het is een subsidie-instrument dat voorkomt dat voor elk afzonderlijk initiatief de gemeenteraad een garantie moet verstrekken voor een lening. Voor de financiering in de sectoren sport en cultuur stelt de wet Financiering decentrale overheid (Fido), dat openbare lichamen uitsluitend ten behoeve van de uitoefening van de publieke taak leningen kunnen aangaan, middelen uitzetten of garanties verlenen. De redactionele wet technische achtergrond is, dat die publieke taak vormvrij is geformuleerd.

Elke afzonderlijke gemeente bepaalt wat een publieke taak is. Geredeneerd vanuit de motie is dat voor de gemeente Nunspeet het financieel faciliteren van maatschappelijke organisaties, zodat die toegang krijgen tot de kapitaalmarkt en door een gemeentegarantie, minder afhankelijk zijn van overheidsgeld. Door een gemeentegarantie, Borg volgens artikel 7:850 van het Burgerlijk Wetboek, die integraal onderdeel is van een leningsovereenkomst, ontstaat een beperking in de rechtsgang voor de gemeente. De meeste leningen onder borgstelling door een gemeente, worden gesloten met de twee sectorbanken (BNG-Bank en NWB-Bank) In de leningsovereenkomst is bepaald dat een gemeente met een borgstelling afstand doet van alle rechten, bevoegdheden en verweermiddelen die de wet aan de gemeente als borg toekent. De gemeente mag volgens die overeenkomst geen verweer voeren als een bank de garantstelling inroept. Op zich is dat bijzonder en boven wettelijk, maar daar zitten twee oplossingsrichtingen achter. De eerste oplossing is dat de gemeente in de plaatst treedt als borgsteller en de rente en aflossing betaald namens de kredietnemer die in financiële moeilijkheden is geraakt. In die situatie verandert de tenaamstelling van de leningsovereenkomst. Dit is een oplossing die niet meer kost voor de gemeente dan de garantie groot is.

De tweede oplossing is dat de gemeente de lening afkoopt bij de bank waardoor de lening van de balans gaat van de bank naar de gemeente. In dat geval ontstaat een hoge afkoopsom van de restant hoofdsom, plus alle rente die de bank had kunnen krijgen als de lening zou doorlopen.

19

6.7

Het Treasurystatuut

Het Treasurystatuut Gemeente Nunspeet 2015 bepaalt de financiële beleidskaders, doelstellingen, richtlijnen, en uitgangspunten. In artikel 2 is bepaalt dat de gemeente alleen leningen, of garantie verstrekt voor publieke taken. Bekend is (§ 6.6) dat die publieke taak vormvrij is geformuleerd en de gemeente de publieke taken bepaalt. Het statuut stelt dat de gemeente uitsluitend garanties verstrekt aan ‘toegelaten instellingen’. Dat is een status die geldt voor woningcorporaties, niet voor maatschappelijke organisaties in de sport- en culturele sector. Deze bepaling beperkt het bereik van artikel 2 van het statuut, om leningen en garanties te verstrekken voor publieke taken. Het statuut hanteert wel de gangbare voorwaarden om zekerheden te bedingen bij het faciliteren van maatschappelijke organisaties om publiek gewenste voorzieningen tot stand te brengen. Het is een aanbeveling om de samenhang en de redactie van bepalingen uit het statuut en andere financiële verordening af te stemmen. 6.8