AP 5a. Bijlage RKC onderzoek subsidiebeleid Nunspeet
Tekst van het document
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Nunspeet Rekenkamercommissie ENOP Thijs Boertien Roel Lauwerier
23 december 2020
Inhoudsopgave Hoofdstuk
Pagina
1.
Inleiding
3
2.
Conclusies en aanbevelingen
7
3.
Doeltreffendheid
14
4.
Doelmatigheid
24
5.
Transparantie
35
6.
Rol van de raad
40
7.
Bijlagen
44
2
1. Inleiding
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Aanleiding
Onderzoeksvragen
Subsidiebeleid is een bekend en bijzonder thema voor de rekenkamercommissie van de
In lijn met de omschreven onderzoeksdoelen heeft RKC ENOP de volgende
gemeenten Elburg, Nunspeet, Oldebroek en Putten (verder RKC ENOP). Immers, in
onderzoeksvraag geformuleerd.
2006-2007 was dit het onderwerp van het eerste gezamenlijke rekenkameronderzoek van de vier gezamenlijke rekenkamercommissies. Dit onderzoek richtte zich in het bijzonder op
Is het gevoerde subsidiebeleid voor activiteiten op het gebied van
de subsidies voor het jongeren- en ouderenwerk en heeft geresulteerd in concrete
sport, cultuur, evenementen en welzijn in de periode 2008 tot heden doelmatig (efficiënt),
conclusies en aanbevelingen.
doeltreffend (effectief) en transparant geweest?
Inmiddels zijn we ruim een decennium en enkele raadsperioden verder en heeft RKC ENOP
Conform het onderzoeksdoel wil RKC ENOP het subsidiebeleid geëvalueerd hebben langs
besloten het subsidiebeleid van de vier gemeenten opnieuw te onderzoeken. Ditmaal staat
verschillende facetten van het beleid, namelijk de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de
de periode 2008 tot heden centraal en heeft het onderzoek een bredere scope (sport,
transparantie van het beleid alsook de rolneming van de raad. Daartoe zijn de volgende
cultuur, evenementen en welzijn). De gemeente Putten heeft aan de voorkant aangegeven
deelvragen geformuleerd.
de onderzoeksresultaten te betrekken bij de vernieuwing en aanpassing van het subsidiebeleid.
1. Doeltreffendheid i.
Het onderzoek heeft tot doel inzichtelijk te krijgen hoe het subsidiebeleid van de vier
Wat waren de aanbevelingen uit het Onderzoek Subsidiebeleid uit 2006/2007 en zijn deze opgevolgd?
gemeenten anno 2020 is vormgegeven. RKC ENOP is benieuwd of de systematiek van het
ii. Hoe zijn de beleids- en maatschappelijke doelstellingen in de verordening of het beleid
subsidiebeleid effectief en transparant is en in welke mate het subsidiebeleid het
vastgelegd?
gemeentelijke beleid ondersteunt en bijdraagt aan de gemeentelijke doelstellingen. Vanuit
iii. Is er sprake van subsidieplafonds bij subsidieverlening. Zo ja, in hoeverre heeft het
de resultaten uit dit onderzoek wordt ook gekeken in hoeverre uitvoering is gegeven aan de
instellen en/of bereiken van een subsidieplafond effect op de doeltreffendheid van de
conclusies en aanbevelingen op het gebied van jongeren- en ouderen-werk uit 2007 en in
subsidieverlening?
hoeverre dit is vertaald naar andere subsidieterreinen (zoals de domeinen sport, cultuur,
iv. In hoeverre zijn de doelen van beleid vertaald naar meetbare normen (input, output,
evenementen en welzijn die voor dit onderzoek onder de loep worden genomen). Aan de
outcome)?
hand van de onderzoeksresultaten wil RKC ENOP toekomstgerichte aanbevelingen doen per
v. Welke effecten hebben maatschappelijke ontwikkelingen, veranderingen in het sociaal
gemeente met daarbij een onderlinge vergelijking van het beleid van de vier gemeenten.
domein (decentralisaties) en de financiële gevolgen daarvan (o.a. vergoedingen vanuit het Rijk) op het subsidiebeleid (bijv. voor de hoogte van de subsidiebedragen of het aantal aanvragen)?
4
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Nunspeet • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
2. Doelmatigheid
Aanpak
i.
Welke inzet (middelen en personeel) leveren de vier gemeenten voor beleidsvorming,
Het onderzoek is gestart met een documentstudie. Hierbij is met name gekeken naar
uitvoering en handhaving van het subsidiebeleid?
documenten die inzicht bieden in de subsidiebeleidsvorming, de opzet van het beleid, de
ii. Hoe ziet het proces rondom subsidieverstrekking in de vier gemeenten eruit?
uitvoering en de resultaten ervan. Om een goed beeld te krijgen van het subsidieproces en
iii. Vindt controle plaats op de voorwaarden in de subsidiebeschikking en zo ja, heeft dit
de resultaten hiervan, behandelen we in de analyse voorbeelden vanuit twee subsidie-
gevolgen voor de hoogte van het definitieve subsidiebedrag?
dossiers per domein (acht in totaal).
3. Transparantie
De bevindingen uit de documentstudie hebben een eerste feitenbeeld opgeleverd. Dat
i.
In hoeverre zijn de subsidiemogelijkheden duidelijk vindbaar voor mogelijke aanvragers
beeld is tijdens interviews en groepsgesprekken geverifieerd en aangevuld. De onderzoeks-
en is duidelijk aan welke voorwaarden de aanvraag moet voldoen?
vragen vormden de structuur voor de interviews, per gemeente aangevuld met specifieke
ii. In hoeverre is het toetsingskader op grond waarvan subsidie wordt verleend helder?
vragen vanuit de documentstudie. Er zijn verschillende betrokkenen, zoals wethouders en
iii. In hoeverre is de besluitvorming (tot en met de bezwaarfase) over het al dan niet
ambtenaren, geïnterviewd. Van alle interviews zijn verslagen gemaakt; deze zijn voorgelegd
toekennen van subsidie inzichtelijk voor iedereen?
aan de geïnterviewde personen met de mogelijkheid om feitelijke onjuistheden te corrigeren. Daarna zijn de verslagen vastgesteld. Raadsleden zijn door middel van een
4. Rol van de raad i.
groepsgesprek betrokken bij het onderzoek.
Op welke wijze betrekt het college de raad bij de beleidsvorming en het bepalen van de maatschappelijke doelstellingen?
ii. Hoe informeert het college de raad over het gevoerde subsidiebeleid? iii. In hoeverre heeft de raad mogelijkheden om sturing te geven aan het beleid en de maatschappelijke doelstellingen? iv. In hoeverre maakt de raad gebruik van bovenstaande mogelijkheden?
5
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Nunspeet • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
Om meer zicht te krijgen op het externe perspectief en de transparantie van het subsidiebeleid is een survey uitgezet onder subsidieaanvragers in de afgelopen twee jaar. Naar aanleiding van de resultaten uit de survey heeft ook een verdiepende focusgroep plaatsgevonden met respondenten die daar voor open stonden. Hierna is het geverifieerde en aangevulde feitenbeeld verwerkt in een rapportage die voor ambtelijk wederhoor is aangeboden. Het ambtelijk wederhoor is verwerkt in voorliggende rapportage. Leeswijzer In hoofdstuk 2 leest u de belangrijkste conclusies en aanbevelingen. Deze komen voort uit de beschrijving en analyse van de vier belangrijkste facetten van het beleid. Deze vier thema’s zijn als apart te lezen hoofdstukken uitgewerkt (hoofdstuk 3 t/m 6). De verschillende alinea’s in deze hoofdstuk 3 t/m 6 doen recht aan de beantwoording van de subvragen. In het kopje boven de alinea wordt dan ook steevast verwezen naar de subvraag die in die alinea centraal staat. Voor alle deelvragen, op één na, geldt dat ze behandeld worden in de verschillende hoofdstukken. Alleen subvraag 1.i, die gaat over de doorwerking van de aanbevelingen uit 2006-2007 is in de bijlagesectie (paragraaf 7.2) opgenomen, omdat de toetsing van de doorwerking van de aanbevelingen volgt uit de analyses in hoofdstuk 3 t/m 6.
We concentreren ons hierbij op de meer algemene aanbevelingen in het kader van het subsidiebeleid en de rol van de raad en niet op de specifieke aanbevelingen ten aanzien van het jongeren- en ouderenwerk omdat de focus in dit onderzoek ligt op de doorwerking van deze aanbevelingen op andere beleidsterreinen (cultuur, sport, evenementen en welzijn). In de bijlage (hoofdstuk 7) treft u tevens het stappenplan prestatiesturing zoals dat in Nunspeet wordt toegepast (7.1), een overzicht van de geïnterviewde personen (7.3), een bronnenlijst met geraadpleegde documenten (7.4), een vergelijkend overzicht van het beleid tussen de vier gemeenten (7.5), en extra achterliggende data vanuit de survey (7.6).
6
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
2. Conclusies en aanbevelingen
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
De centrale onderzoeksvraag voor dit onderzoek luidt als volgt. Is het gevoerde subsidiebeleid voor activiteiten op het gebied van sport, cultuur, evenementen en welzijn in de periode 2008 tot heden doelmatig (efficiënt), doeltreffend (effectief) en transparant geweest? Om deze hoofdvraag te beantwoorden, zijn de opzet en de werking van het subsidiebeleid onderzocht door middel van een documentstudie, interviews en een raadssessie. Voor het onderzoek hebben we met ambtenaren van verschillende beleidsterreinen en met een vertegenwoordiging van het college van B&W gesproken. De ervaring vanuit subsidieaanvragers in de gemeente Nunspeet is door
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Doeltreffendheid (pagina 14)
In de gemeente Nunspeet is het subsidiebeleid in de periode 2008 tot heden stevig in ontwikkeling geweest. Anno 2020 bestaan de subsidiekaders uit de Algemene Subsidieverordening (ASV) met deelverordeningen waarin specifieke eisen per domein zijn vastgesteld en een subsidienota die in 2019 is geactualiseerd. De RKC concludeert dat er via deze beleidsontwikkeling meer focus is aangebracht op resultaatgestuurd subsidiëren. De gemeente Nunspeet heeft zich de afgelopen jaren actief ingezet om maatschappelijke resultaten en effecten, voortvloeiend uit gevoerd beleid, inzichtelijk te maken. Dit heeft de gemeente gedaan vanuit de doorontwikkeling van de kaders van het subsidiebeleid, bijvoorbeeld via het ‘stappenplan prestatiesturing’. Dit stappenplan wordt op dit
middel van een vragenlijst en een aanvullende focusgroep opgehaald.
moment echter nog te beperkt gebruikt in de organisatie maar het biedt wel handvatten om
De beantwoording van de hoofdvraag (hoofdconclusie) en de daaraan gekoppelde
geprobeerd om ervoor te zorgen dat de beleidskaders voldoende richtinggevend zijn om gericht
aanbevelingen zijn gebaseerd op en vloeien voort uit de hierna volgende hoofdstukken. In deze hoofdstukken worden de afzonderlijke aspecten van het onderzoek (doeltreffendheid, doelmatigheid, transparantie en rol van de raad) geanalyseerd en de onderliggende deelvragen beantwoord.
subsidieafspraken te maken vanuit de strategische beleidsdoelen van de gemeente. Ook is er subsidies te kunnen verstrekken. Beleidsterreinen waarop dit op dit moment goed lukt, zijn bijvoorbeeld Welzijn en Wmo. De doeltreffendheid van het subsidiebeleid is echter nog niet optimaal doordat er niet voor alle
beleidsterreinen actuele beleidskaders zijn op basis waarvan subsidieafspraken kunnen worden gemaakt. Dit beperkt de mogelijkheden om subsidies gericht in te zetten op en te koppelen aan actuele beleidsdoelen. Dit wordt door subsidiegebruikers zelf ook zo ervaren. Zij zouden - mede op basis van gemeentelijk beleid - meer het gesprek willen voeren over de manier waarop zij van maatschappelijke waarde (kunnen) zijn voor de gemeente Nunspeet. Er liggen volgens hen ook kansen om de samenwerking te intensiveren zodat er gezamenlijk kan worden geleerd van en met elkaar, en de impact van de inzet van subsidies kan worden vergroot (zie ‘transparantie’).
8
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Nunspeet • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Een belangrijk parallel traject dat de gemeente Nunspeet – in het kader van doeltreffendheid – op dit
Aanbeveling 1 (raad) Zorg ervoor dat op alle terreinen waarop subsidies worden
moment doorloopt is de ontwikkeling van raadsindicatoren waar op termijn ook de inzet van
verstrekt, actuele en inhoudelijke beleidskaders voor specifieke beleidsdomeinen
subsidies aan gerelateerd kan worden (zie ‘rol raad’).
zijn vastgesteld met daarin duidelijke doelen.
Resumerend: om subsidies doelgericht in te kunnen zetten moet er een inhoudelijke, beleidsmatige
Aanbeveling 2 (raad en college) Laat de subsidiekaders (ASV + deelverordeningen
inbedding zijn waar de subsidiekaders op aan kunnen sluiten. Vervolgens kunnen op basis van deze
+ subsidienota) logischer voortvloeien uit de actuele beleidskaders waarin de
kaders subsidieafspraken worden gemaakt met gebruikers en kan er vanuit de verantwoording / het
beleidsdoelen van de gemeente Nunspeet zijn vastgesteld (aanbeveling 1).
inhoudelijke gesprek over deze afspraken een richtinggevende uitspraak worden gedaan over de doelrealisatie van de inzet van subsidies. Voornoemde kan voor de gemeente Nunspeet in
Aanbeveling 3 (college en organisatie) Vertaal voor een doelgerichte inzet van
onderstaande figuur worden vervat.
subsidies de subsidiekaders door naar heldere subsidieafspraken over de te bereiken doelen. Leg in de gesprekken met alle gesubsidieerde organisaties meer nadruk op de doelrealisatie en betrek daarbij wat naar de toekomst toe verbeterd kan worden. Zorg ervoor dat het ‘stappenplan prestatiesturing’ de standaard wordt in de organisatie. Blijf vanuit deze methodiek het gesprek over de doelrealisatie voeren met gesubsidieerde organisaties. Zie in het kader van deze aanbeveling ook het voorbeeld ter concretisering op de volgende pagina.
9
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Nunspeet • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Doelmatigheid (pagina 24) Inzet middelen
Voor wat betreft de doelmatigheid heeft de rekenkamercommissie de verantwoording over subsidies via de P&C-cyclus voor de periode 2012-2019 bestudeerd. Op basis hiervan is het niet eenvoudig om voor deze periode een richtinggevende uitspraak te doen over de doelmatigheid van het beleid. Dit komt doordat er via de jaarrekeningen geen aparte subsidieparagraaf met de begrote en werkelijke inzet van middelen wordt verstrekt. Dergelijke informatie die meer inzicht biedt in de doelmatigheid van het
subsidiebeleid blijkt ambtelijk wel beschikbaar vanuit totaaloverzichten die in de organisatie worden bijgehouden (subsidieregisters). Hieruit komt naar voren dat de inzet Aanbeveling 4 (college) Draag zorg voor een verantwoordingssystematiek die periodiek voor de
van middelen in de periode 2016-2019 is gestegen en dat er jaarlijks regelmatig werkelijk
raad inzichtelijk maakt hoeveel subsidiemiddelen er zijn ingezet en hoe deze zich verhouden tot de
meer wordt besteed dan initieel begroot. Met name op het domein welzijn is deze
begrote inzet van subsidiemiddelen. Maak hierbij gebruik van de subsidieregisters die ambtelijk
ontwikkeling evident. Deze ontwikkeling wordt met name verklaard doordat door de tijd
worden bijgehouden.
heen meer taken bij de welzijnspartijen zijn belegd.
Aanbeveling 5 (college en raad) Versterk de inhoudelijke en financiële verantwoording ten aanzien
De RKC concludeert tevens dat via de huidige verantwoordingssystematiek op dit
van subsidies zodat aan de raad meer inzicht wordt geboden in hetgeen wordt bereikt met de inzet
moment een te beperkte koppeling wordt gelegd tussen de inzet van subsidiemiddelen
van subsidies. Overweeg hierbij om:
en de bijdrage die deze inzet heeft geleverd aan het bereiken van doelstellingen in de
•
(1e trap) de verantwoording expliciet te koppelen aan de inhoud van de beleidsprogramma’s en
gemeente Nunspeet. Het zou wenselijk zijn om naar een verantwoordingssystematiek te
meer in te zetten op een systematiek van “tellen en vertellen”. Hierbij wordt de koppeling
gaan die meer inzicht biedt in hetgeen de subsidies opleveren voor de gemeente.
gemaakt tussen kwantitatieve informatie (financiële inzet middelen) en kwalitatieve informatie (welke impact is er gerealiseerd met de inzet van middelen?) •
(2e trap) de verantwoording expliciet te koppelen aan de raadsindicatoren die in ontwikkeling zijn 10
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Nunspeet • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Organisatie en subsidieproces Aanbeveling 6 (college en organisatie) Vraag alle subsidierelaties die Voor wat betreft het subsidieproces stellen we vast dat de te doorlopen stappen helder uiteen zijn gezet in de
verantwoording moeten afleggen (> € 5.000) om expliciet te verantwoor-
opzet van het beleid (via ASV, deelverordeningen en subsidienota). In de praktijk blijkt daarnaast dat de ver-
den over de gemaakte subsidieafspraken. Wees hierbij met name scherp
schillende stappen van het proces systematisch worden doorlopen. De dossiers tonen aan dat, naarmate de
op subsidierelaties die regionaal via één algemeen verslag aan
hoogte van de subsidieaanvrager toeneemt, het subsidieproces intensiever is en er ook - door het jaar heen -
verschillende (gemeentelijke) organisaties tegelijkertijd verantwoording
meer ambtelijke en bestuurlijke betrokkenheid is georganiseerd. Voor de kleinere subsidies (tot € 30.000) geldt
afleggen. Gebruik het stappenplan prestatiesturing hierbij als handvat
vanuit het bevoegdhedenregister dat deze processen hoofdzakelijk ambtshalve kunnen worden afgedaan.
(aanbeveling 3).
Echter, ook kleine subsidies kunnen incidenteel op de bestuurstafel terechtkomen indien er budget uit structurele middelen moet worden vrijgemaakt en/of wanneer een nieuwe subsidierelatie zich aandient. De RKC concludeert daarnaast dat er gebruik wordt gemaakt van checklists ten behoeve van de aanvraag en de
vaststelling van subsidies. Deze checklists worden gebruikt om de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de subsidie te borgen en geeft antwoord op de vraag of de subsidierelatie heeft gedaan wat ze heeft beloofd te zullen doen. De checklists zijn een relatief eenvoudige tool om een koppeling te maken tussen de doelen en resultaten welke met de activiteiten, waarvoor subsidie wordt verleend, worden nagestreefd, en hoe die activiteiten daaraan bijdragen. Daarbij is het zo dat deze checklists gekoppeld zijn aan het zaaksysteem waardoor het de beleidsinhoudelijke ambtenaren ‘dwingt’ de subsidieprocessen zorgvuldig te doorlopen. Hierdoor zijn er extra checks and balances in het proces geborgd. In het kader van de eindverantwoording ziet de rekenkamercommissie wel een aandachtspunt bij verantwoording vanuit organisaties die aan verschillende gemeenten gelijktijdig, via één verslag, verantwoording afleggen. In een dossier van een dergelijke subsidie komt naar voren dat er onvoldoende expliciete verantwoording plaatsvindt over hetgeen specifiek voor Nunspeet is bereikt met de door de gemeente Nunspeet bestede middelen.
Hoewel het bij dergelijke instellingen dus wel lukt om afspraken te maken over het doelgericht inzetten van subsidies, is het zaak om het subsidieproces zorgvuldig af te ronden door scherp te zijn op de verantwoording vanuit gesubsidieerde organisaties over de subsidieafspraken.
11
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Nunspeet • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Organisatie en subsidieproces Transparantie (pagina 35)
De RKC concludeert dat subsidiegebruikers overwegend positief zijn over het subsidiebeleid in Nunspeet. Wat gewaardeerd wordt door aanvragers is dat de website voldoende inzicht biedt in de subsidiemogelijkheden. Ook worden de korte lijntjes met, de openheid van en het frequente contact over subsidies met de gemeente gewaardeerd. Ook de duidelijkheid in subsidievoorwaarden wordt overwegend als positief beschouwd door subsidieaanvragers. Hierbij komt ook naar voren dat met name organisaties die al langer subsidie aanvragen in Nunspeet, jaarlijks dezelfde aanpak van subsidieaanvragen volgen. Zij zijn op de hoogte van de inlevertermijn en bij de afhandeling van de aanvraag zijn de stappen voor hen helder omschreven. Mochten er over bepaalde zaken echter onduidelijkheden bestaan, dan nemen aanvragers contact op met de gemeente en worden zij volgens hen goed geholpen. De helderheid van het toetsingskader op basis waarvan subsidie wordt verleend, wordt daarentegen wisselend gewaardeerd in Nunspeet. De subsidieaanvragers die positief zijn verklaren dat voor hen de toetsingscriteria duidelijk zijn na intensieve bespreking met de gemeente. Waar de ene gebruiker vanuit direct contact met de ambtenaar weet waar hij aan toe is bij de gemeente, is het voor de andere aanvrager een zoektocht om een passende subsidie te vinden bij de activiteiten die vanuit deze organisatie worden aangeboden.
Een eenduidige verklaring die
Aanbeveling 7 (college en organisatie) Borg in het subsidiebeleid en de uitvoering daarvan dat er voor alle (potentiële) subsidieaanvragers een vast persoonlijk contact is. Koppel bijvoorbeeld een beleidsmedewerker cultuur in de gemeente als accounthouder aan een subsidieaanvrager op het gebied van cultuur. Aanbeveling 8 (raad en college) Ga met elkaar na op welke wijze het maatschappelijk netwerk van gesubsidieerde organisaties meer en beter strategisch benut kan worden ten behoeve van de gemeentelijke opgaven. De gemeente zou het netwerk tussen hen en de subsidierelaties kunnen versterken door actief verbindingen te leggen met de partners. Door vanuit deze rol het gesprek te voeren over de impact die subsidiegebruikers kunnen leveren met de door Nunspeet verstrekte middelen, versterkt dit ook het doelgericht inzetten van het instrument subsidie.
hieruit wel naar voren komt is dat het werken met subsidies mensenwerk is. Als het ambtelijk verloop hoog is en het contact binnen de gemeente wijzigt, ervaren aanvragers dat het de gemeente moeite kost om uit ‘één mond te spreken’ ten aanzien van de mogelijkheden voor subsidieverlening. Omdat de transparantie van het subsidiebeleid als overwegend positief wordt beschouwd in Nunspeet, is de basis in de relatie met gebruikers redelijk op orde. Vanuit deze basis geven gebruikers aan dat het netwerk van gesubsidieerde organisaties en initiatieven meer en beter benut kan worden door de gemeente ten behoeve van de maatschappelijke opgaven die ze wil realiseren. Verschillende subsidierelaties van de gemeente geven aan in een gezamenlijk groeiproces met de gemeente te willen zoeken naar hoe het gesprek meer kan worden gevoerd over de impact die zij realiseren in plaats van dat er louter afspraken worden gemaakt over de output die subsidiepartners leveren.
12
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Nunspeet • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Rol raad (pagina 40) Aanbeveling 9 (raad en college) Grijp de parallelle ontwikkeling naar raadsindicatoren aan om hierWe concluderen dat de raad in Nunspeet in de afgelopen jaren actief betrokken is geweest bij de beleidsontwikkeling ten aanzien van subsidies. In de periode 2008 tot heden hebben zij van verschillende instrumenten gebruikgemaakt om richting te geven aan het subsidiebeleid, o.a. via diverse actualisaties van de ASV en twee herijkingen van de subsidienota. Hierdoor is er meer lijn in het beleid gekomen en hebben raadsleden het gevoel dat zij in toenemende mate kaderstellend zijn geweest in de periode 2008 tot heden. Doordat de uitgangspunten van het subsidiebeleid voor de raad anno 2020 helder zijn, vinden zij dat ze de uitvoering van het subsidiebeleid voldoende actief kunnen volgen. Toch lukt het nog niet om voor alle subsidies kaders te stellen die een doelgerichte
mee ook de koppeling met de inzet van subsidies te maken. Maak als college expliciet duidelijk aan de raad hoe indicatoren zijn opgebouwd (bijvoorbeeld aan de hand van deelindicatoren) en maak inzichtelijk hoe de inzet van subsidies bijdraagt aan de score op (deel)indicatoren. Bepaal gezamenlijk hoe je het werken met raadsindicatoren in kunt zetten om de doelgerichtheid van subsidies als raad te kunnen volgen. Om als raad met het college meer inhoudelijk het gesprek te voeren over de inzet van subsidies en wat deze bijdragen aan de realisatie van de gemeentelijke doelen, is het nodig de inhoudelijke koppeling tussen de subsidies en de beleidsprogramma’s of beleidsdomeinen te versterken. Dit kan door in de P&C-cyclus per beleidsprogramma of binnen rapportages per beleidsprogramma de onderstaande aspecten op te nemen.
inzet van subsidies waarborgen. De raad erkent dat doelstellingen en deeldoelstellingen nog meer SMART geformuleerd kunnen worden zodat hier activiteiten en subsidiebedragen aan kunnen worden gekoppeld. Op dit punt is de raad er nog niet van overtuigd dat op het totaal van het gemeentelijk beleid zichtbaar is in welke mate subsidies bijdragen aan de doelrealisatie (zie ook aanbeveling 1). Een stap die de raadsleden wel collectief vertrouwen geeft, is de ontwikkeling van beleidsindicatoren in een raadswerkgroep waarin - naast raadsleden - het college en de organisatie betrokken zijn. De doorontwikkeling naar beleidsindicatoren moet er volgens de raad toe leiden dat het voor de raad nog beter op een beknopte manier inzichtelijk wordt welke doelen worden behaald en in hoeverre de inzet van subsidies
hieraan bijdraagt. Hierdoor hoopt de raad nog beter te kunnen sturen op de hoofdlijnen van het subsidiebeleid. Belangrijk is hierbij wel dat duidelijk wordt hoe de indicator is opgebouwd en hoe de inzet van subsidies bijdraagt aan de ‘score’ op een indicator.
13
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Nunspeet • © TwynstraGudde
3. Doeltreffendheid
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Opzet beleid stevig in ontwikkeling in de periode 2010-2020 (1.ii) (1/2)
2011 - Herijking ASV met deelverordeningen
In het afgelopen decennium is de Algemene Subsidieverordening (ASV) van de gemeente
In 2011 stemt de raad [3] na het collegebesluit uit 2010 in met een herijking van de ASV
Nunspeet een aantal keer herijkt en zijn er verschillende subsidienota’s vastgesteld door
[4] waarmee de nieuw geïntroduceerde subsidiesystematiek (2010) van kracht wordt. De
de raad. Op basis van de bestudeerde documenten en gevoerde gesprekken nemen we
ASV uit 2011 vervangt hiermee de ASV uit 2005. Uitgangspunt van de herijking is dat de
een beleidsontwikkeling waar van 2009 t/m 2019. De beleidsontwikkeling met belangrijk-
ASV de algemene basisregels en kaders omtrent subsidiëring bevat voor drie subsidie-
ste aanpassingen is hierna chronologisch en meer beschrijvend uiteengezet.
vormen: jaarlijkse subsidies (inclusief budgetsubsidies), eenmalige subsidies en incidentele subsidies. In navolging hiervan worden er via deelverordeningen specifieke
2009 - Vaststelling beleidsnota budgetsubsidiëring 2010-2013
omschrijvingen per domein opgenomen. Deze deelverordeningen worden door het
Op 26 maart 2009 heeft de gemeenteraad de kadernota budgetsubsidiering vastgesteld
college vastgesteld in 2011. Er wordt bewust gekozen voor deelverordeningen en niet
[1]. Doel hiervan is transparante, resultaatgerichte budgetsubsidiëring voor een groot
voor beleidsregels, omdat deze geen zelfstandige grondslag voor subsidieverstrekking
aantal sociaal-culturele en maatschappelijke organisaties. Er wordt gekozen voor een
kunnen zijn.
outputgestuurde financiering. Bij deze vorm van financiering wordt afgerekend op de uitgevoerde prestaties die van invloed zijn op de gewenste maatschappelijke
In de deelverordeningen zijn de te subsidiëren activiteiten vermeld en wordt de doel-
beleidseffecten.
groep voor de subsidie omschreven. Gevolg van de herijking is dat Nunspeet voortaan activiteitengericht gaat subsidiëren in plaats van instellingsgericht. Door activiteiten-
2010 - Instemming met nieuwe subsidiesystematiek
gericht te subsidiëren kan er meer worden gestuurd op resultaten. In de deelverordening
In 2010 stemt het college in met het plan van aanpak voor een nieuwe subsidie-
worden de activiteiten opgenomen waarvoor subsidie kan worden aangevraagd. Ook
systematiek [2]. Deze nieuwe systematiek betekent dat er een nieuwe ASV komt waar-
wordt vanaf nu voor een aantal subsidies een subsidieplafond ingesteld; met name voor
onder deelverordeningen per beleidsdomein komen te vallen. Doelen van deze
budgetten waarvoor meerdere aanvragen kunnen worden ingediend. Het subsidieplafond
aanpassing naar VNG-model zijn het verminderen van administratieve lastendruk van
is opgenomen in de begroting en wordt jaarlijks door de gemeenteraad vastgesteld. Het
ontvangers, de interne systematiek efficiënter vormgeven, eenduidigheid bewerkstelligen
college kan via de hardheidsclausule, in bijzondere gevallen, een artikel of meerdere
door verschillende verordeningen en nota’s op elkaar af te stemmen en financiële risico’s
artikelen van de verordening buiten toepassing laten of daarvan afwijken indien bij
afdekken door subsidieplafonds in te stellen.
individuele gevallen de ASV onvoldoende voorziet.
15
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Nunspeet • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
Opzet beleid stevig in ontwikkeling in de periode 2010-2020 (1.ii) (2/2)
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Budgetsubsidies •
Voor grotere instellingen bestaat de mogelijkheid om een budgetsubsidie toe te kennen.
2012 - Startnotitie subsidiebeleid 2012
In een beschikking wordt dan voor meerdere jaren ineens subsidie toegezegd. De
In de raadsvergadering van 28 juni 2012 is ingestemd met de startnotitie Subsidiebeleid
gemeente gaat vervolgens in gesprek met de subsidieontvanger en gezamenlijk komen
gemeente Nunspeet 2012 [5]. Hierin worden de procesmatige kaders gegeven voor de wijze
zij tot concrete afspraken over hoe de subsidie wordt ingezet en welke doelen ten
waarop de gemeente Nunspeet invulling geeft aan het verstrekken van subsidies. De te ont-
minste behaald moeten worden. Deze afspraken worden (twee)jaarlijks in een
wikkelen nota vormt daarmee een visie op hoe de gemeente Nunspeet omgaat met het
uitvoeringsovereenkomst vastgelegd.
verstrekken van subsidies. De subsidienota komt als beleidsmatige basis te hangen onder het landelijke wettelijke kader vanuit de Algemene wet bestuursrecht (ABW) en de ASV en
Resultaten en effecten meten
deelverordeningen die in 2011 zijn vastgesteld. Op basis van de nota wordt bepaald hoe het
•
Subsidie wordt alleen verleend aan SMART geformuleerde resultaten.
verstrekken van subsidies vorm krijgt.
•
De concrete doelstellingen waar in de subsidiebeschikking op wordt gestuurd en de prestatieafspraken in de uitvoeringsovereenkomsten, zijn een middel om de gewenste
2013 - Vaststelling subsidienota 2013-2016
maatschappelijke effecten te bereiken. Er worden effectenarena’s ingezet om de
De subsidienota 2013-2016 wordt in 2013 vastgesteld door de raad [6,7]. Hiermee komt er
maatschappelijke effecten van het subsidiebeleid te bepalen.
één beleidsdocument op het gebied van subsidie. De subsidienota is deels beschrijvend van aard en deels richtinggevend, doordat op onderdelen specifieke beleidskeuzes worden gemaakt. De belangrijkste beleidskeuzes zijn hierna beknopt weergegeven. Wijze van subsidiëren •
De gemeente is regisseur en kiest voor een zakelijke relatie. Uitgangspunt hierbij is: bij subsidies gaat het om wat het oplevert en niet om wie het uitvoert.
•
De doeltreffendheid van de wijze van subsidiëren moet periodiek worden geëvalueerd.
Financiële kaders •
Subsidies die voor meerdere jaren ineens worden verstrekt, worden jaarlijks geïndexeerd via de gemeente-index.
•
De hoogte van de subsidieplafonds wordt in de begroting vastgesteld; de wijze van verdelen ligt in de deelverordening vast.
•
Subsidiebudgetten komen terug in begroting en jaarstukken.
16
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Nunspeet • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
2014 - Wijziging ASV naar nieuw VNG-model en nieuwe subsidienota (2013)
Vanuit een dergelijke geïnstitutionaliseerde relatie merkt men in de organisatie dat het
In 2014 wordt de ASV aangepast naar een nieuw VNG-model om de verordening staats-
lastig is om ombuigingen te maken. Deze input wordt meegenomen naar de beleids-
steunproof te maken en de juridische houdbaarheid en praktische toepasbaarheid te
actualisatie in 2019.
vergroten. Ook vraagt de nieuwe subsidienota 2013-2016 om een gewijzigde ASV. De belangrijkste wijzigingen in de ASV 2014 [8, 9] ten opzichte van 2011 zijn:
2019 - Wijziging ASV en vaststelling subsidienota 2019
•
Er zijn begripsbepalingen over staatssteun toegevoegd
In 2019 zijn de ASV uit 2014 en de subsidienota 2013-2016 herzien. Reden hiervan is dat er
•
De definitie van een eenmalige subsidie is aangepast. Deze is nu eenvoudiger en heeft
naar aanleiding van een interne evaluatie verbetervoorstellen zijn gedaan. De herijking van
betrekking op projectmatige activiteiten
de ASV [11] en de vaststelling van de nieuwe subsidienota [12] worden integraal als het
Budgetsubsidies worden voor meerdere jaren verleend waarbij de vaststelling na afloop
vernieuwde subsidiebeleid beschouwd. In de subsidienota staat helder uitgelegd dat de
van deze periode plaatsvindt. Ook wordt er op basis van de gemeentelijke
inhoudelijke kant van de subsidieverstrekking formeel wordt bepaald door de deelver-
beleidsdoelstellingen een uitvoeringsovereenkomst gesloten op het niveau van
ordeningen die voor de verschillend beleidsterreinen zijn opgesteld. De deelverordeningen
resultaten
zijn het inhoudelijke toetsingskader voor een subsidieaanvraag; hiermee wordt gestuurd op
•
De reservevorming van subsidieontvangers is ingeperkt
de te behalen beleidsdoelen. Welke doelen behaald moeten worden en welke maatschap-
•
De aanvraagtermijn voor eenmalige subsidies is verkort van dertien naar acht weken. In
pelijke effecten met de subsidieverstrekking wordt nagestreefd, is beschreven in de beleids-
de praktijk blijkt dat eenmalige subsidies vaak op korte termijn gepland worden. Om
nota’s die per beleidsterrein worden vastgesteld. Elk beleidsterrein kent een eigen specifieke
deze reden is ook de aanvraagtermijn verkort.
aanpak en omschrijving van te behalen doelen. Ook de wijze waarop de doelen worden
•
behaald en hoe het effect van de subsidiëring wordt gemeten, verschilt per beleidsterrein. 2015-2018 - Geen actieve beleidsontwikkeling, maar wel een interne evaluatie in 2017
Het is daarom niet mogelijk om alle aspecten van elk beleidsterrein in één overkoepelende
In de jaren 2009-2014 heeft jaarlijks bijstelling en doorontwikkeling van het subsidiebeleid
nota op te nemen.
plaatsgevonden. In de jaren 2015 t/m 2018 vinden er geen actualisaties van subsidienota of de ASV plaats. Blijkens de gespreksronde vindt er - conform de subsidienota - in 2017 wel een interne evaluatie van de opzet van het subsidiebeleid plaats [10]. Uit deze evaluatie ontstaat het beeld dat het beleid op papier helder uiteen is gezet. Echter, hieruit komt ook naar voren dat het in de praktijk lastig is om subsidies te relateren aan de beleidsdoelen en om te komen tot concrete afspraken. Beleidsmedewerkers ervaren dat veel subsidierelaties door de jaren heen zijn gegroeid en dat er subsidie wordt verstrekt op basis van een patroon dat zich al geruime tijd voordoet. Zo wordt er soms subsidie verleend op basis van uren en niet op basis van prestaties of doelen.
17
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Nunspeet • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
De belangrijkste wijzigingen uit 2019 ten opzichte van 2013 en 2014 zijn als volgt: •
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Er is hiermee een zekere logica zichtbaar in de beleidsontwikkeling van het afgelopen
Terminologie: Nunspeet hanteert incidentele, jaarlijkse en meerjarensubsidies. De term
decennium. Gedurende deze jaren is er een grote focus aangebracht op resultaatgestuurd
budgetsubsidie komt te vervallen en de meerjarensubsidie wordt geïntroduceerd. Dit
subsidiëren: subsidieaanvragers moeten zelf nadenken/inzichtelijk maken op welke manier
zijn subsidies voor meerdere jaren waar wel jaarlijks verantwoording over wordt
de resultaten van de subsidie bijdragen aan de gemeentelijke doelen.
verwacht en welke jaarlijks wordt vastgesteld •
•
•
•
Aanvraagtermijnen: alle aanvragen voor jaarlijkse of meerjarensubsidies moeten voor 1
Ontwikkeling van meetbaarheid subsidiebeleid zichtbaar in Nunspeet (2.iv)
oktober worden ingediend. De gemeentebegroting kan op dat moment niet meer
Ambtelijk ervaart men dat de subsidieontwikkeling ‘op papier’ ook doorwerkt in de praktijk
worden aangepast
[13]. Met name de opzet naar (startnotitie 2012) en de herijking van de subsidienota (2013)
De uitvoeringsovereenkomst wordt facultatief: deze wordt niet standaard meer ter
en de bijbehorende wijziging van de ASV (2014) hebben een omslag teweeggebracht in het
uitvoering van de beschikking tot subsidieverlening voor een meerjarensubsidie
denken over doelstellingen, activiteiten, resultaten en effecten. Dit heeft er volgens de
afgesloten
ambtelijk betrokkenen toe geleid dat de doelstellingen voor subsidies in de afgelopen jaren
De vraagbrief wordt geïntroduceerd in de subsidienota. Door tijdig een kader-stellende
scherper zijn neergezet. Het lukt Nunspeet steeds beter om duidelijk in beeld te hebben
brief te sturen aan de subsidieaanvrager, kan de gemeente sturen op het door de
welke resultaten er gerealiseerd moet worden en in hoeverre deze met de inzet van
subsidieontvanger in te dienen activiteitenplan met bijbehorende resultaten. Dit moet
subsidies worden bereikt. Dit merkt men aan o.a. de voortgangsoverleggen met instellingen
de sturing op concretere beleidsdoelstellingen bevorderen
en de manier waarop er door instellingen wordt verantwoord over subsidies [10, 13].
Subsidies, toegekend voor meerdere jaren, worden jaarlijks geïndexeerd met de prijscompensatie gemeentebegroting
•
Kortom …
Het Model effectenarena uit de nota van 2013 is geschrapt omdat deze onduidelijk was
Reflecterend stellen we vast dat het subsidiebeleid van de gemeente Nunspeet in
en niet gebruikt werd •
het afgelopen decennium sterk in ontwikkeling was. De besluitvormingsstukken
Het Stappenplan prestatiesturing wordt geïntroduceerd (bijlage 1). Dit model moet
die aan de beleidsactualisaties toebehoren zijn steevast onderbouwd met een
helpen om beter inzichtelijk te maken hoe de inzet van subsidies bijdraagt aan het
toelichting waarom deze aanpassingen worden doorgevoerd en hoe de nieuwe
behalen van maatschappelijke effecten.
beleidsstukken samenhangen met eerder subsidiebeleid dan wel flankerend beleid. Er is hiermee een zekere logica zichtbaar in de beleidsontwikkeling van
Reflecterend stellen we vast dat het subsidiebeleid van de gemeente Nunspeet in het
het afgelopen decennium. Gedurende deze jaren is er een grote focus
afgelopen decennium sterk in ontwikkeling was. De besluitvormingsstukken die aan de
aangebracht op resultaatgestuurd subsidiëren: subsidieaanvragers moeten zelf
beleidsactualisaties toebehoren zijn steevast onderbouwd met een toelichting waarom deze
nadenken/inzichtelijk maken op welke manier de resultaten van de subsidie
aanpassingen worden doorgevoerd en hoe de nieuwe beleidsstukken samenhangen met
bijdragen aan de gemeentelijke doelen.
eerder subsidiebeleid dan wel flankerend beleid.
18
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Nunspeet • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Een belangrijke stap die daarbij de afgelopen jaren is gemaakt is het nadenken over de
Als goede voorbeelden worden Welzijnsbeleid [14] en het Wmo-beleidsplan [10] benoemd.
doelenboom uit het stappenplan prestatiesturing (paragraaf 7.1). Voorheen werden er met
Vanuit Wmo geeft men aan dat er de afgelopen jaren systematisch is ingezet op het maken
de grotere instellingen afspraken gemaakt op operationeel niveau (laag in de doelenboom).
van een koppeling tussen doelen uit het Wmo-beleidsplan en de inzet van subsidies [10].
Ter illustratie, als hypothetisch voorbeeld: vóór de periode 2012-2013 werd er afgesproken
Ook is er met een welzijnspartij heel specifiek nagedacht over de vraagspecificatie aan de
dat een instelling tien darttoernooien per jaar organiseert. Op het moment dat er negen
voorkant [13]. Toch lukt dit, blijkens de gesprekken, nog niet voor alle domeinen. Er zijn ook
darttoernooien worden georganiseerd, werd een instelling op die prestatie afgerekend.
ambtenaren die ervaren dat niet alle beleidsstukken voldoende handvatten bieden om tot
Echter, het besef is door de tijd heen ingedaald dat het organiseren van een darttoernooi
concrete afspraken te komen met subsidierelaties. Zo zijn er ambtenaren die ervaren dat de
het middel moet zijn om een grotere doelstelling (bijvoorbeeld ‘samen zijn/contact tussen
uitvoeringsovereenkomsten waarmee zij werken te complex zijn voor zowel de gemeente als
doelgroepen stimuleren’) te bereiken [13].
de gesubsidieerde instelling, hetgeen het maken van heldere afspraken belemmert [15]. Ook subsidieaanvragers zelf stellen dat er, bijvoorbeeld op het vlak van cultuur, geen helder
De gemeente Nunspeet is vanuit dit inzicht meer gaan nadenken vanuit strategisch oog-
beleidskader is op basis waarvan afspraken kunnen worden gemaakt.
punt. De vraag ‘wat willen we bereiken?’ is daarmee belangrijker geworden dan hoe de gesubsidieerde relatie hier invulling aan geeft. Dit vergt ook vertrouwen van de gemeente
Naast dat het gemeentelijk beleid voldoende houvast moet bieden, merkt men vanuit de
dat een relatie - binnen de gemeentelijke kaders - een bijdrage levert aan de strategische
gemeentelijke organisatie dat de professionaliteit van de subsidierelatie ook van invloed is
doelen hoger in de doelenboom [13]. Blijkens de gesprekken is het gebruik van de doelen-
op de mate waarin tot goede afspraken kan worden gekomen. Men ziet ambtelijk dat het
boom op dit moment nog een punt in ontwikkeling. Sommige medewerkers gebruiken dit
lukt om met name met professionele organisaties tot goede afspraken te komen. Kleinere
instrument systematisch; voor anderen is dit nog niet de standaard. In de gemeente worden
instellingen worden vaak geleid door vrijwilligers die - vanwege andere verplichtingen -
trainingen gegeven zodat het werken met deze tool de basis wordt voor het nadenken over
beperkter de tijd hebben om op papier te zetten hoe subsidies moeten bijdragen aan
en het verstrekken van subsidies [10].
doelen. Dit is echter een realiteit die niet Nunspeet-eigen is, maar meer iets zegt over de verscheidenheid aan relaties die de gemeente Nunspeet subsidieert [13].
Een bepaalde omslag in denken, ondersteund door de juiste instrumentaria, wordt dus als belangrijkste voorwaarde ervaren in de gemeente Nunspeet als het gaat om het doelgericht inzetten van subsidies. Een andere belangrijke randvoorwaarde is dat in de beleidsnota’s de beoogde doelen en effecten voldoende helder zijn opgenomen. Beleidsstukken moeten volgens de organisatie houvast geven om een koppeling te maken met de subsidies. Ambtenaren geven aan dat er ook daadwerkelijk domeinen zijn waarbij deze beleidsstukken genoeg richtinggevend zijn om gericht subsidies te verstrekken.
19
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Nunspeet • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Vanuit verschillende geledingen binnen de gemeente Nunspeet realiseert men zich dat het van belang is om maatschappelijke resultaten en effecten, voortvloeiend uit gevoerd beleid, inzichtelijk te maken.
Mee eens
Parallel aan de ontwikkeling van het subsidiebeleid loopt er op dit moment daarom een traject waarbij
Neutraal
een raadswerkgroep, in samenwerking met de ambtelijke organisatie en het college, bezig is met de ontwikkeling van raadsindicatoren [16]. Het doel hiervan is dat resultaten duidelijk en begrijpelijk zijn voor de inwoners en daardoor beter bespreekbaar kunnen worden gemaakt in de raad. Zowel het college [17], de raad [16] als de organisatie [10, 13] ziet kansen om deze raadsindicatoren ook te koppelen aan het subsidiebeleid. Zodra de raadsindicatoren in werking zijn getreden kunnen er subsidieafspraken worden gemaakt, gerelateerd aan de vastgestelde indicatoren.
N=17
Externe reflectie: subsidieaanvragers overwegend positief over doeltreffendheid subsidies (1.iv) In dit onderzoek is door middel van een survey (ingevuld door zeventien respondenten die in de afgelopen twee jaar een subsidieaanvraag hebben gedaan in Nunspeet) en een aansluitende focusgroep achterhaald hoe subsidiegebruikers in Nunspeet de doeltreffendheid van het subsidiebeleid
Figuur 1. Antwoord op stelling Met de subsidie die ik van de gemeente ontvang lever ik de afgesproken maatschappelijke bijdrage aan de doelen van de gemeente
van de gemeente ervaren. Hieruit ontstaat een overwegend positief geluid: circa 88% van de respondenten geeft aan met de ontvangen subsidie de afgesproken maatschappelijke bijdrage te leveren aan de gemeentelijke doelen (figuur 1). Een soortgelijk percentage zien we voor het perspectief van subsidiegebruikers op de mate waarin de gemeente Nunspeet de subsidieaanvragers als partner beschouwt om doelen te behalen (figuur 2). Verschillende respondenten geven aan dat er met de gemeente duidelijke afspraken zijn en dat ze weten aan welke doelen van de gemeente ze bijdragen (het beleidsplan ten aanzien van welzijn wordt bijvoorbeeld aangehaald). Over de voortgang van deze doelen is regelmatig contact, zowel voorafgaand aan de aanvraag als gedurende een subsidieproces. De afgesproken aanpak wordt met regelmaat gezamenlijk besproken en bekeken, en op basis daarvan wordt vastgesteld of er zaken moeten worden aangepast in de aanpak. Deze organisaties voelen dat ze als volwaardig gesprekspartner worden beschouwd door de gemeente.
N=17 Figuur 2. Antwoord op stelling De gemeente ziet mij/mijn organisatie als partner om doelen te behalen
20
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Nunspeet • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Zij voelen zich gewaardeerd door de gemeente en voelen zich serieus genomen.
Subsidieplafonds: zelden bereikt en wisselend gewaardeerd
Organisaties zijn ook content met de korte lijnen en de directe contacten met ambtenaren
Zoals de beleidsontwikkeling laat zien wordt met de herijking van de ASV in 2011 [4] het
in de gemeente. De samenwerking, die als goed wordt beschouwd in de uitvoering, zou
subsidieplafond geïntroduceerd en door de raad vastgesteld. Bepaald wordt dat het
volgens enkele geënquêteerden echter nog meer worden geïntensiveerd.
subsidieplafond op wordt genomen in de begroting en jaarlijks door de gemeenteraad
Partnerorganisaties zouden nog meer bij de beleidsontwikkeling betrokken willen zijn in
wordt vastgesteld. In de toelichting hierop wordt aangegeven dat subsidieplafonds met
plaats van een relatie te hanteren die louter op uitvoering is gericht.
name gelden bij budgetten met meerdere aanvragen. Anno 2020 wordt er nog steeds met subsidieplafonds gewerkt. In de huidige ASV uit 2019 (artikel 3) is over het subsidieplafond
Vanuit de aanvullende focusgroep met enkele subsidiegebruikers in Nunspeet [26] wordt
het volgende vastgelegd: ‘Het college is bevoegd te besluiten over het verstrekken van
het beeld bevestigd dat de gemeente en subsidieaanvragers het gesprek voeren over de
subsidies met in achtneming van de in de gemeentebegroting opgenomen financiële
maatschappelijke inzet die organisaties leveren voor de subsidie die zij ontvangen. Dit
middelen en door de raad vastgestelde subsidieplafonds [11]’.
gesprek zou echter nog meer over maatschappelijke impact mogen gaan volgens de gebruikers. Hierbij is ook een nadrukkelijke wens dat de gemeente naast het geven van
Voor de periode 2008-2016 geldt dat er geen expliciete verantwoording plaatsvindt over
financiële steun meer de rol vervult van facilitator en op die manier verschillende
subsidieplafonds. Via de jaarverslagen wordt vanaf 2017 jaarlijks verantwoord over
organisaties in een netwerk bij elkaar brengt. In dat geval kunnen zowel gemeente als de in
subsidieplafonds in de paragraaf Bedrijfsvoering. Een analyse van de jaarstukken toont aan
de gemeente Nunspeet opererende organisaties gezamenlijk van elkaar leren [26].
dat: in 2017 twee subsidieplafonds worden overschreden (amateurkunstverenigingen en eenmalige subsidies sport), en in 2018 en in 2019 alleen het subsidieplafond voor
Kortom …
amateurkunstverenigingen wordt overschreden. Ter illustratie is de verantwoording over de
Reflecterend stellen we dat de gemeente Nunspeet zich de afgelopen jaren actief heeft ingezet
subsidieplafonds van 2019 hiernaast bijgevoegd [18].
om maatschappelijke resultaten en effecten, voortvloeiend uit gevoerd beleid, inzichtelijk te maken. Dit heeft de gemeente enerzijds getracht vanuit de doorontwikkeling van de kaders van het subsidiebeleid (bijvoorbeeld via het stappenplan prestatiesturing). Anderzijds is er geprobeerd om er voor te zorgen dat beleidskaders voldoende richtinggevend zijn om gericht subsidies te kunnen verstrekken. Op dit moment lukt het beter maar nog steeds wisselend om de koppeling te maken tussen de bijdrage van subsidies aan deze beleidsdoelstellingen. Een belangrijk parallel traject is daarom de ontwikkeling van raadsindicatoren waar op termijn ook de inzet van subsidies aan gerelateerd kan worden. Ook subsidieaanvragers zijn overwegend positief over de doeltreffendheid van het subsidiebeleid. Hierbij liggen volgens hen ook kansen om de samenwerking te intensiveren zodat er gezamenlijk kan worden geleerd van en met elkaar en de impact van de inzet van subsidies kan worden vergroot.
21
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Nunspeet • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Vanuit control-oogpunt worden subsidieplafonds als prettig ervaren. De plafonds zijn voor interne controle gemakkelijk meetbaar en geven een norm aan waaraan getoetst kan worden. Inhoudelijk kan men vanuit control echter niet reflecteren op de impact van het gebruik van subsidieplafonds [13]. Dit wordt wel gedaan vanuit de vakinhoudelijke ambtenaren en blijkens de gesprekken wordt in de gemeente Nunspeet het hanteren van subsidieplafonds wisselend gewaardeerd. Er zijn medewerkers in de organisatie die de subsidieplafonds van weinig toegevoegde waarde vinden [19]. Volgens hen is het in de afgelopen jaren weleens voorgekomen dat de raad een enkele keer plafonds heeft moeten verhogen terwijl er in andere potjes nog geld aanwezig was. In de ogen van deze ambtenaren zou het geld gemakkelijker over te hevelen moeten zijn vanuit een dergelijk budget in plaats van dat dit door de raad moet worden geaccordeerd. Ook is ambtelijk niet altijd duidelijk hoe er bestuurlijk bepaald wordt voor welke domeinen wel of geen subsidieplafonds worden ingesteld. Dit komt over alsof het historisch is gegroeid en kan inhoudelijk vanuit de organisatie niet worden onderbouwd [13]. Aan de andere kant zijn er ambtenaren die de plafonds juist als prettig ervaren omdat ze duidelijkheid geven en kaders bieden waaraan kan worden vastgehouden [14]. Ten slotte is er een grote groep medewerkers in de
(*) Dit betreft de jaarlijkse subsidie aan harmonie, fanfare en kinderkoren. De overschrijding bij dit onderdeel
wordt gedekt binnen het programma en voornamelijk door het budget eenmalige subsidie cultuur.
organisatie voor wie de subsidieplafonds niet van toepassing zijn. Voor hen is het weinig inzichtelijk wat het instellen van subsidieplafonds oplevert [10].
Kortom … Op basis van het bovenstaande constateren we dat er wisselende meningen zijn over het effect van het instellen van een subsidieplafond op de doeltreffendheid van de subsidieverlening. Er ontstaat het beeld dat de subsidieplafonds met name vanuit doelmatigheidsoogpunt als gunstig worden ervaren omdat het voor interne controle op budgetten zorgt. Anderzijds zijn vakinhoudelijke ambtenaren meer voorstander van het flexibeler overhevelen van budgetten met plafonds, zodat waardevolle initiatieven ook
kunnen worden ondersteund op het moment dat een plafond reeds bereikt is.
22
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Nunspeet • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Ontwikkelingen sociaal domein en regionalisering van invloed op het subsidiebeleid Ontwikkelingen sociaal domein Op pagina 11 is beschreven dat ambtenaren het Wmo-beleidsplan als basis nemen om subsidies te verstrekken aan instellingen in de gemeente Nunspeet [10]. Deze ambtenaren ervaren echter ook dat het sociaal domein zich in sneltreinvaart ontwikkelt en dat er daardoor gaandeweg soms nieuwe onderwerpen bij de gemeente worden belegd. Soms zijn dit regionale onderwerpen, soms gaat het om lokale opgaven. Daardoor kunnen ontwikkelingen die lopende een subsidiejaar op de gemeente af komen buiten de boot vallen ten opzichte van de bestaande deelverordeningen en lopende afspraken tussen gemeente en instelling. Beleidsplannen en het subsidiebeleid lopen daarmee het risico om in korte tijd door de werkelijkheid te worden ingehaald [10]. Dit vereist dat de vigerende kaders vanuit zowel inhoudelijk beleid als subsidiebeleid periodiek moeten worden geëvalueerd om te kijken of ze voldoende aansluiten bij de praktische werkelijkheid. Het subsidiebeleid is hierdoor continu in ontwikkeling en wordt regelmatig aangescherpt. De herijkingen van de ASV (2011, 2014 en 2019), het vaststellen van de nieuwe subsidienota (2013, 2019) en de aanscherping van deelverordeningen (o.a. 2013, 2017) zijn hiervan het resultaat.
Het subsidiebeleid wordt hierdoor ook wel als een lerende cyclus bestempeld en ervaren [13]. Regionalisering samenwerking Binnen het sociaal domein ziet men in Nunspeet dat het werken aan lokale opgaven in regionaal verband eerder regel dan uitzondering is geworden. Het samenwerken met instanties waarbij de gemeente niet als enige partner aan tafel zit, maakt de begrotingssystematiek complexer omdat meerdere partners hierop invloed hebben [17]. In toenemende mate wordt regionaal beleid daarom afgestemd waarbij ook afspraken worden gemaakt over subsidiebedragen per gemeente en onderliggende verdeelsleutels [10]. Vanuit verschillende gemeenten voeren ambtenaren en bestuurders met één organisatie gesprekken en wordt er gezamenlijk afgestemd aan welke hoofdlijnen een dergelijke organisatie de komende jaren gaat werken. Binnen deze bredere, regionale kaders wil de gemeente Nunspeet echter dat er wel voldoende ruimte is voor lokale beleidsmatige uitgangspunten. Dit vereist dat er, naast regionale kaders, afspraken worden gemaakt over de manier waarop een regionaal actieve organisatie een bijdrage levert aan Nunspeetse doelen. Ter illustratie: er zijn met Stichting Jeugd Noord-Veluwe (SJNV) en gelieerde gemeenten regionale beleidsplannen ontwikkeld met brede kaders. Daar bovenop heeft de gemeente Nunspeet een lokaal beleidsplan.
Er is met SJNV afgesproken dat de subsidiebeschikking en de verantwoording vanuit SJNV lokaal worden georganiseerd zodat lokale beleidsplannen en doelen hierin voldoende verankerd kunnen worden [10]. Zie verder hoofdstuk 4: subsidieproces aan de hand van enkele bestudeerde subsidiedossiers.
Kortom … We constateren dat maatschappelijke ontwikkelingen zoals veranderingen in het sociaal domein en de regionalisering van de samenwerking, van invloed zijn op het subsidiebeleid. Door ontwikkelingen in het sociaal domein moet de gemeente Nunspeet ervoor zorgdragen dat de subsidiekaders en deelverordeningen worden geactualiseerd om nieuwe ontwikkelingen mogelijk te maken. Daarnaast vergt de verdergaande regionalisering dat er zowel kaders zijn, passend bij de regionale
schaal, als lokale afspraken waarop in de regio acterende organisaties op aangesproken kunnen worden.
23
4. Doelmatigheid
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Inzet middelen (1/3) In de gemeente Nunspeet vindt verantwoording plaats over de inzet van middelen via de reguliere P&C-cyclus. In de bijlagen van de programmabegrotingen worden de subsidies per taakveld twee jaar vooruit begroot. Tevens wordt in de programmabegroting het subsidieplafond voor het komende jaar vermeld [20]. Gedurende het jaar wordt er over subsidies gerapporteerd via de viermaandelijkse hoofdlijnrapportages. De eindverantwoording over de subsidies vindt plaats via de jaarrekeningen [13, 21]. In opzet komt het thema subsidies dus via vaste verantwoordingsmomenten aan bod. Een analyse van de jaarrekeningen van 2012 t/m 2016 [22] laat echter zien dat de eindverantwoording over de inzet van subsidies niet eenduidig is. In deze jaarstukken staat geen duidelijk overzicht van het totaalbedrag dat per beleidsdomein aan subsidies verstrekt is. Deze jaarstukken bevatten - in tegenstelling tot bij veel andere gemeenten - geen aparte subsidieparagraaf met een totaaloverzicht waarin is opgenomen hoe de werkelijk ingezette middelen zich verhouden tot de begrote middelen. Ook wordt in deze jaarstukken geen koppeling gemaakt tussen hetgeen met subsidies beoogd werd te bereiken en wat er met de inzet van subsidies is bereikt.
Vanaf 2017 kent de gemeente Nunspeet een vernieuwde P&C-rapportagesystematiek en worden de programmabegrotingen, hoofdlijnrapportages en jaarrekeningen digitaal aangeboden. Een analyse van deze jaarstukken [23] laat zien dat er nog steeds geen totaaloverzicht is van de begrote en ingezette middelen aan subsidies per domein en dat een koppeling tussen de inhoudelijke beleidsdoelen en de inzet van subsidies ontbreekt. Nieuw in deze systematiek is wel de verantwoording over de subsidieplafonds (zie hoofdstuk 3, Doeltreffendheid). Om ons een goed beeld van de doelmatigheid van het subsidiebeleid in de gemeente Nunspeet te kunnen vormen, bieden de jaarrekeningen in onze ogen op dit moment onvoldoende houvast. Er is daarom een verzoek om extra informatie ingediend bij de ambtelijke organisatie voor een overzicht van de begrote en ingezette financiële middelen in de periode 2016-2019, voor de domeinen cultuur, evenementen, sport en welzijn (figuur 3).
Figuur 3. Begrote en ingezette financiële middelen subsidies gemeente Nunspeet 2016-2019 (*) Stichting Welzijn Nunspeet (welzijn voor alle leeftijden), Stichting het Venster, SPCJ Radix, Oranjehof
25
Evaluatie subsidiebeleid gemeente Nunspeet • © TwynstraGudde
1. Inleiding
2. Conclusies en aanbevelingen
3. Doeltreffendheid
4. Doelmatigheid
5. Transparantie
6. Rol van de raad
7. Bijlagen
Inzet middelen (2/3) Cultuur
Op 2017 na blijven de werkelijk ingezette subsidiemiddelen voor welzijn binnen begroting.
In de periode 2016-2019 zijn de begrote middelen voor cultuursubsidies heel licht gestegen
In 2017 nemen we echter een begrotingsoverschrijding van € 28.336 waar. De P&C-stukken
(± 0,7%). De werkelijk bestede middelen zijn, op 2019 na, onder begroting gebleven. In 2019
bieden geen expliciete verklaring voor deze overschrijding omdat er op dit niveau geen
zien we een begrotingsoverschrijding van € 4.581. In de interviews komt naar voren dat er
verantwoording plaatsvindt.
veel animo is voor kunst- en cultuursubsidie s[13]. Blijkens de jaarrekening 2019 is in het cultuurdomein ook het subsidieplafond voor amateurkunstverenigingen overschreden
Koppeling inzet middelen en bijdrage aan doelen wordt beperkt gemaakt
(hoofdstuk 3). Deze plafondoverschrijding is binnen het programma en voornamelijk door
Het door de organisatie verstrekte overzicht uit figuur 4 zegt op zichzelf staand weinig.
het budget eenmalige subsidie cultuur gedekt, na goedkeuren van de raad.
Om de doelmatigheid van het subsidiebeleid te bepalen, is het van belang om de bestede middelen te relateren aan de maatschappelijke doelen die worden behaald. Deze
Evenementen
koppeling (al dan niet beschrijvend/kwalitatief van aard) wordt niet systematisch
Figuur 4 laat zien dat de begrote en de bestede middelen tussen 2016 en 2019 voor het
gemaakt in de verantwoording via de P&C-cyclus. Zoals eerder aangegeven, zijn er geen
domein evenementen vrijwel gelijk zijn gebleven en dat het hier in totaal om een relatief
totaaloverzichten/subsidieparagrafen. Sporadisch wordt in de jaarrekeningen over de inzet