11e. Blink - Bijlage IV 20211208 Definitieve rapportage krachtenveld analyse

Maar dit is mede het gevolg van de beperktere relevante van de private partij op dit werkveld. De managementfee en de aan omzet-gerelateerde financiële vergoeding voor de inbreng (en risico’s) van de private partij kan hierdoor wel ter discussie worden gesteld. De meerwaarde van de PPS op dit domein lijkt beperkter dan bij domein A. PreZero is geen

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

27/50

specialist op de werkvelden beheer en onderhoud van de buitenruimte. Omdat er minder synergie is met de private partij (andere softwaresystemen, beperkt gedeeld materieel. etc.), kan overwogen worden om hier een ander type governancemodel op toe te passen met een geheel andere relatie met de private partij.

5.4

Domein C – Afvalbeheerbeleid Van Afval naar Grondstof Samenwerking tussen de gemeenten als antwoord op uitdagingen De maatschappelijke opgave op dit domein is het bewerkstelligen van een duurzame samenleving zonder verspilling van grondstoffen, in een woord ‘circulariteit’. Op het gebied van gemeentelijk afval- en grondstoffenbeleid is de nadruk op logistieke dienstverlening verschoven naar verregaande gedragsverandering in de omgang met afvalstromen. Dit wordt extra prioriteit bij verdere aanscherping van de kwantiteit en kwaliteitsdoelen. De geschetste uitdagingen voor de komende jaren om het restafval nog verder te verlagen, geschetst in paragraaf 2.1 en bijlage 2 bieden veel aanleidingen om dit regionaal aan te pakken. De toekomst van huishoudelijk afvalbeheerbeleid (o.a. producentenverantwoordelijkheid, hogere kwaliteitseisen grondstoffen, samenhang overig gemeentelijk beleid) vereisen een hoog kennisniveau. Met Blink gemeenten (verder) de krachten bundelen een optie, binnen of buiten het construct Blink. Op dit onderwerp zijn de verwachtingen naar elkaar (gemeenten richting Blink) niet duidelijk. Zie ook het Berenschot rapport. Gemeenten moeten duidelijker aangeven: willen zij dat Blink leidend in het afvalbeleid (met name het ‘hoe’, algemene doelstellingen en kaders (het ‘wat’) blijft bij gemeenten. Uiteraard verlangen gemeenten een vorm van maatwerk in het afvalbeleid.

Toch zullen de gemeenten naar verwachting naar elkaar toegroeien wat betreft de inzet van beleidsinstrumenten. De NVRD3 geeft aan: om een verdere restafvalverlaging en meer en beter recyclebare grondstoffen te realiseren gaat het niet om een keuze tussen instrumenten (prijsprikkels, serviceprikkels, communicatie), maar een samenhangende combinatie daarvan. Hierin samen optrekken bevordert de beleidseffectiviteit: het is voor inwoners logisch als het beleid in buurgemeenten niet wezenlijk verschilt. Samen optrekken in Blink verband op het gebied van beleidsonderzoek en beleidsvorming is dus logisch en effectief. In de huidige governance bepaalt elke gemeente autonoom het eigen afval- en grondstoffenbeleid. Dit kan er ook toe leiden dat de gezamenlijk organisatie over meer daartoe benodigde kennis en capaciteit voor beleidsonderzoek en advisering kan beschikken. Ook kan worden gedacht aan een gecombineerde personele formatie op dit domein, ten behoeve van samenhang met wat binnen de gemeenten zelf ontwikkeld en besloten wordt.

3 Intergemeentelijke samenwerking bij ontwikkeling en uitvoering van afvalbeleid: hoe samenwerking

bijdraagt aan de VANG-doelen, IPR Normag in opdracht van NVRD, 2016.

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

28/50

Om de samenwerking op dit gebied tot zijn recht laten komen is vooral duidelijkheid nodig op deze gebieden, inclusief de manier van het financieren ervan. Expliciete keuzes verdienen de voorkeur boven het enkel benoemen van beleidsontwikkeling als speerpunt van de samenwerking in Blink. Blink kan daarbij meer als een kennisplatform voor ambtelijk beleidsadviseurs op het gebied van afval- en grondstoffen gaan fungeren. Rol private partij en afspraken in PPS Het ontwikkelen en implementeren van adequaat afval- en grondstoffenbeleid gericht op gedragsbeïnvloeding door middel van serviceprikkels, prijsprikkels, communicatie en participatie (bewustwording, motivatie) en gerichte in zet van handhaving (curatief en preventief) zijn werkvelden waarop de private partner minder of beperkt actief is. Uiteraard is PreZero ook de uitvoerende partij in andere gemeenten en brengt daarvanuit kennis en ervaring mee, dit type uitwisseling is echter ook via andere kanalen zoals de NVRD te organiseren. De relatie van PreZero met detailhandel (binnen en buiten Schwartz groep) zijn voor het sluiten van ketens wel een interessante aanvulling op het gemeentelijk VANG beleid. Op dit terrein lijkt geen sprake van tegengestelde belangen of onevenwichtigheden in risico’s en vergoeding. De onderscheidende meerwaarde van de PPS op dit domein lijkt echter wel beperkt.

PreZero is geen specialist op het gebied van gedragsbeïnvloeding huishoudens/inwoners. Maar dit kan mogelijk wel onderdeel (of ontwikkelgebied) van PreZero zijn. Van belang is dus duidelijkheid te krijgen of PreZero hier ambities en reële bijdragen in heeft en, ten tweede, wat het dan de gemeenten 'waard' is. Mocht PreZero op dit gebied een grote rol willen en kunnen oppakken is wederom duidelijkheid vanuit de gemeenten benodigd in de taakopdracht aan Blink én PreZero. Expliciet uitspreken welke rol Blink in domein C (Vang beleid), inclusief welke input vanuit private partner wordt verwacht.

5.5

Domein D – Grondstoffenmanagement Samenwerking tussen de gemeenten als antwoord op uitdagingen Maatschappelijke opgaven op die op dit domein gerealiseerd kunnen worden zijn vooral gericht duurzame afval- en grondstoffenverwerking (recycling, reductie CO2, sluiten van grondstofketens, et cetera). De ‘markt’ voor het be- en verwerken van afval- en grondstoffen is sterk in beweging. In de praktijk neemt de complexiteit daardoor sterk toe. Ook de kennisintensiteit neemt sterk toe. Al deze ontwikkelingen vergen voor gemeenten investeringen om de vereiste kennis te borgen om professioneel grondstoffenmanagement en contractbeheer van afval- en grondstoffen te bewerkstelligen. In het algemeen kan worden gesteld hoe groter de stroom, des te meer mogelijkheden ontstaan voor strategisch afval- en grondstofmanagement bij het aangaan van nieuwe contracten (aanbesteden) welke kunnen leiden tot een kostenefficiënte(re) en hoogwaardige(re) verwerking of hergebruik. Er kan bijvoorbeeld een afweging wordt

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

29/50

gemaakt of het beter is om de betreffende grondstofstroom als bulk op hetzelfde moment in de markt te zetten, of in kleinere hoeveelheden en eventueel in de tijd gefaseerd. Intergemeentelijke samenwerking blijft voor de Blink-gemeenten in de komende jaren ook belangrijk. Mede met het oog op het differentiëren van (de huidige) mono-grondstofstromen (restafval, GFT en andere stromen) naar meer en verschillende grondstofkwaliteiten. Bijvoorbeeld het differentiëren van de huishoudelijk restafvalstroom in verschillende kwaliteiten, die elk een passende recycling- en/of verwijderingsroute kunnen volgen. De gedifferentieerde (deel) stromen worden per saldo kleiner in omvang, waarbij samenwerking met anderen schaalgroottevoordelen kan opleveren. Samenwerking bij strategievorming en het aanbesteden van de verwerking van afval- en grondstoffen biedt door het organiseren van voldoende slagkracht in de markt meer mogelijkheden en kansen welke eigenstandig niet onmogelijk, maar zeker lastiger te realiseren zijn. Het is dan ook de verwachting dat samenwerking door gemeenten op het gebied van afval- en grondstoffenmanagement in de komende jaren verder intensiveert. Om voldoende schaalgrootte en slagkracht te bewerkstelligen kunnen gemeenten onderling samenwerken en / of daarbij een gespecialiseerde (overheid gedomineerde op private) organisatie in de arm nemen.

Zoals gezegd behoort Blink met een verzorgingsgebied van 110.000 huishoudens tot de gemiddelde schaalgrootte van de overheid gedomineerde afval- en grondstoforganisaties in Nederland. Organisaties die als eigenstandige organisaties die op eerder genoemde ontwikkel niveaus adequaat kunnen opereren. Omdat voor verschillende afval/grondstofstromen verschillende (optimale) schaalgroottes gelden, besteden deze organisaties een aantal stromen zelfstandig aan. Voor stromen waarvoor dat gewenst is wordt samenwerkt met daartoe gespecialiseerde (overheid gedomineerde op private) organisaties zoals Midwaste en CirkelWaarde. Ook worden gelegenheidssamenwerkingsverbanden gesloten. PreZero is een voorbeeld van een private partner die hierbij een rol kan spelen. De Blink-gemeenten hebben de verwerkingstaak onderbracht bij Blink. Rol private partij en afspraken in PPS De private partner PreZero heeft veel kennis van en contacten in de verwerkingsmarkt. Dit is een kwalitatieve meerwaarde. Grondstoffenmanagement is core-business van PreZero en dus in een PPS een deel dat zij oppakken, met daarbij kaders vanuit de publieke partner en het vertrouwen in het specialisme van de private partij. Toch is hier bij de gemeenten of zelfs binnen de Blink organisatie wantrouwen over de tarieven en is er de wens om te controleren of er geen betere deal (prijs/kwaliteit) is.

Dit wantrouwen in de eigen partner is een kwetsbaar punt, mogelijk moeten prikkels of kaders duidelijker worden vastgelegd voor meer vertrouwen. Of sprake is van een betere prijs/kwaliteit van grondstoffenmanagement door de PPS

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

30/50

constructie is nu niet te toetsen. Dit is ook niet met een puntmeting te bepalen. Bij veel grondstof is het financiële effect van algehele marktfluctuatie vaak groter dan het volumevoordeel door PPS. De Blink gemeenten worden in huidige afspraken niet beperkt: PreZero is wel preferred supplier, maar er kan ook aanbesteed worden. Daarbij is wel sprake van impliciete druk om stromen bij PreZero te verwerken. PreZero is wel een grote speler in B2B market, en investeert ook zelf in innovatieve technieken. Dit is direct een mogelijk nadeel: Blink is door deelname van PreZero geen ‘onafhankelijke partij’ in regionale (intergemeentelijke) samenwerking. Bijvoorbeeld bij de verkenningen van de haalbaarheid en bouw van een nascheidingsinstallatie in Noord-Brabant. Tegenstrijdige belangen zijn beperkt, er zijn vooral goede afspraken nodig over gewenste prijs/hoogwaardige verwerking en eventuele prikkels en marge voor de private partij. Op dit werkveld is het goed mogelijk om op output gericht prestatieafspraken te maken. In de huidige situatie is Blink in overleg met de gemeenten aan zet om meest passende verwerkingswijze te kiezen: regionaal/bovenregionaal (rest en GFT) collectief (stromen milieustraten, glas en OPK) afzonderlijk (KCA) en waar PreZero dan betekenis kan hebben).

De vraag is of de huidige werkwijze (met name de vrijheid die de gemeenten hebben om per afval- en grondstofstroom andere keuzes te maken) tot gezonde constructieve concurrentie leidt. Het (met duidelijke opdracht en kaders) volledig overlaten van het strategisch, tactisch en operationeel grondstoffenmanagement aan PreZero kan worden overwogen. De opdracht aan de private partner kan dan zijn: draag zorg voor een kostenefficiënte en duurzame been verwerking van de ingezamelde afval- en grondstofstromen met prestatieafspraken over het recyclingrendement, CO2-reductie en de kostenefficiëntie. Uiteraard naast het voldoen aan de wettelijke en andere vereisten ten aanzien van een milieuhygiëne, veiligheid, et cetera.

-0-0-0-

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

31/50

BIJLAGEN

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

32/50

Maatschappelijke ontwikkelingen Algehele maatschappelijke veranderingen Allerlei trendstudies geven het aan: de maatschappij is sterk aan het veranderen. Voor gemeenten betekent dit een andere rolopvatting. Het inspelen op trends en ontwikkelingen vergt vooral faciliteren en mogelijkheden scheppen: voor een duurzame leefomgeving met meer ruimte voor lokale- en burgerinitiatieven. Voor overheidsgedomineerde organisaties, betekent dit een veranderende governance: veel meer gericht op het bieden van meervoudige waarden en op het functioneren in netwerken. Deze omslag tekent de toenemende complexiteit en de veranderende rol van de overheid en aan overheden verbonden organisaties. Ontwikkeling: circulaire economie Ontwikkeling naar een economisch systeem met herbruikbare producten en grondstoffen en minimale waardevernietiging is nodig teneinde duurzaam om te gaan met de schaarse grondstoffen. Daarin is een omslag nodig ‘van afval naar grondstof’. Een centraal thema in de transitie naar de circulaire economie is het terugdringen van restafval. De stip op de horizon is duidelijk gesteld: in 2050 worden er geen grondstoffen verspild, alles komt (indien mogelijk) weer terug in de kringloop. Dit betekent 0 kg restafval per inwoner. Als tussenstappen zijn de 100 en 30 kg geformuleerd als streefdoelen.

Prikkels en instrumenten om transitie te versnellen De Rijksoverheid zet ook verschillende instrumenten in om dit te bevorderen, waaronder een sterke fiscale prikkel. Restafval wordt steeds zwaarder belast (fiscalisering), door bijvoorbeeld de afvalstoffenbelasting voor afvalverbrandingsinstallaties (op basis van de tonnages restafval die verbrand worden) en een CO²-heffing. Dit type prikkels wordt regelmatig versterkt, zowel om duurzaamheidsredenen als om de inkomsten voor het Rijk op peil te houden bij een afnemende grondslag (restafval). Voor gemeenten geldt dus: restafvalreductie is van groot (financieel) belang, ongeacht eigen milieuambities. Het invoeren van prijsprikkels als diftar, gecombineerd met serviceprikkels, communicatie en handhaving zorgt ook in veel gemeenten voor een stevige daling van het restafval. Verdere reductie van restafval na implementatie van deze ‘standaard prikkels’ is echter een grote uitdaging, dit is enkel te bereiken met een integraal afgestemd pakket van relatief kleine maatregelen zoals intensieve service op extra stromen en vernieuwende vormen van communicatie, participatie en marketing. Geen van de ‘standaard prikkels’ zijn individueel voldoende effectief voor de lange termijn doelstelling: een circulaire economie in 2050 en een forse vermindering van huishoudelijk restafval dat verbrand wordt.

Dit schetst ook de NVRD in de volgende grafiek.

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

33/50

Andere rol afvalorganisaties Deze ontwikkeling heeft in potentie grote gevolgen voor afvalorganisaties. Deze moeten een omslag maken naar grondstoffenregisseurs, en daarbij een andere rol innemen. De komende 10 jaar is de impact nog overzichtelijk: •

Er is sprake van een langdurige en complexe transitie.

•

Ook in een circulaire economie blijft regionale schaal van belang.

•

Op langere termijn is een meer eenduidige inzamelstructuur te verwachten (en blijven er regionale verschillen).

•

De juridische kaders en de rolverdeling tussen markt en overheid zal veranderen. Bijvoorbeeld door de ‘uitgebreide producentenverantwoordelijkheid’. Hier wordt in dit document verder op ingegaan.

In de komende jaren blijft er ruim behoefte aan afvallogistiek. Wel zal de rol van overheidsvennootschappen zich ontwikkelen: naar kennisorganisatie, grondstoffenmakelaar, ketenregie, et cetera. Ontwikkeling: Verduurzamen van de woon- en leefomgeving Fundamentele veranderingen zijn nodig in ons waterbeheer, milieu en de ontwikkeling van onze steden en dorpen om een blijvende prettige leefomgeving te kunnen bieden. Daarbij is mede rekening te houden met het lokale karakter van de regio of buurt. Deze ontwikkeling gaat gepaard met een toenemende complexiteit. De politiek-bestuurlijke aandacht zal in de komende jaren juist op dit terrein toenemen. De komende 10 jaar is het volgende te verwachten: •

Budgettaire schaarste in het beheer en onderhoud neemt toe.

•

Er ontstaat ook een toenemende schaarste in kennis en capaciteit (door vergrijzing).

•

Gemeenten moeten zich professionaliseren op hun rollen van beleid, beheer en uitvoering om de uitdagingen het hoofd te bieden.

•

Lokaal maatwerk neemt in belang toe en het belang van samenwerking en dialoog tussen partijen neemt daardoor ook toe.

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

34/50

Ontwikkeling: Burgerparticipatie Een toenemende rol en betrokkenheid van burgers is wenselijk om tegemoet te komen aan de grote diversiteit in wensen en verwachtingen en gelijktijdig in te spelen op een terugtredende rol van overheden en verminderd economisch draagvlak. Juist bij openbare ruimte en (zij het wat minder) bij afvalbeheer zal burgerparticipatie zich verder ontwikkelen. Dit raakt de burger direct en biedt kansen. De impact van deze ontwikkeling is nog begrensd en gaat (vaak) gepaard met budgettaire druk. De impact laat zich echter steeds duidelijker voelen: •

De gemeente zoekt steeds meer dialoog met burgers en ondernemers.

•

De mogelijkheden worden bepaald door ’het sociaal kapitaal’ van de wijk: wat kan en wil men zelf.

•

Bij burgerparticipatie is lokaal maatwerk belangrijker dan schaalgroottevoordelen.

•

Vooralsnog blijft de gemeente verantwoordelijk (zorgplicht) voor de openbare ruimte. Er moet een vangnet zijn.

Ontwikkeling: Arbeidsparticipatie Teneinde mensen méér kansen te bieden en de druk op sociale voorzieningen te verminderen, is behoefte aan meer activering en werkgelegenheid voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Vooral in de openbare ruimte en het afvalbeheer liggen er kansen voor arbeidsparticipatie, maar ligt ook een (lange termijn) behoefte om voldoende mensen op te leiden. In de komende jaren zal de infrastructuur rondom arbeidsparticipatie zich echter nog verder ontwikkelen. De impact is echter structureel: •

Arbeidsparticipatie blijft een relevante doelstelling voor gemeenten.

•

Binnen openbare ruimte en afvalbeheer liggen er kansen, maar dit vergt duidelijke afspraken tussen gemeente en uitvoerder.

•

Gemeenten hebben verschillende opgaven en verschillen daardoor in ambitie en doelstellingen.

•

Voor uitvoeringsorganisaties is arbeidsparticipatie een aanvullende waarde: de trekkersrol ligt elders (i.e. regionaal werkbedrijf).

Voor overheidsgedomineerde organisaties kan arbeidsparticipatie een mogelijkheid zijn om méér waarde te bieden aan haar gemeenten. Arbeidsparticipatie heeft in potentie invloed op de bedrijfsvoering. Daarom is transparantie over de effecten en consequenties van toenemend belang. Actueel: Kamermeerderheid voor opzetten (vernieuwde) sociale ontwikkelbedrijven De infrastructuur om arbeidsparticipatie voor diverse doelgroepen met een afstand tot de arbeidsmarkt te bevorderen blijft in ontwikkeling. In februari 2021 heeft de Tweede Kamer een plan aangenomen om een landelijk dekkend netwerk van sociale ontwikkelbedrijven op

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

35/50

te zetten. Belangrijke pijlers van deze (vernieuwde) sociale ontwikkelbedrijven zijn het recht op persoonlijke begeleiding, scholing en ‘recht op initiatief’ waarbij mensen (tot een bepaald budget) zelf een re-integratie plan kunnen indienen. Elke gemeente dient volgens dit plan te participeren in een Sociaal Ontwikkelbedrijf (al dan niet in regionaal verband). Gemeenten worden door het Rijk gefinancierd op basis van gerealiseerde aantallen in het voorafgaande jaar, gedifferentieerd naar drie zwaarte-groepen. De meerkosten voor het scholen en begeleiden van mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt worden vergoed door het Rijk, voor zover ze nog niet binnen de huidige systematiek worden vergoed.

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

36/50

Vraag en aanbodkant in de afvalmarkt Vraagkant van de markt – nieuwe complexere rol gemeenten Gelet op de beschreven ontwikkelingen, doelstellingen en de wettelijke zorgplicht van gemeenten voor het afvalbeheer kan worden gesteld dat de gemeenten op het gebied van huishoudelijk afval zich voor de volgende uitdagingen geplaatst zien: 1. Waarborgen van de kwaliteit van de dienstverlening (service en kwaliteit) richting burger als ‘gebonden gebruiker’. 2. Waarborgen van de betaalbaarheid van de dienstverlening. Hierbij zijn enerzijds de kosten en betaalbaarheid van de inzameldiensten aan de orde, en anderzijds de kosten (of opbrengsten) van het be- of verwerken van huishoudelijk afval. 3. Adequaat afvalbeheerbeleid. Het landelijk beleid zoals vastgelegd in het Landelijk Afvalbeheerplan III is gericht op verdergaande afvalpreventie en toenemend hergebruik van recyclebare grondstoffen. Gemeenten werken vaak samen met buurgemeenten, inzamelbedrijven en organisaties om deze drie uitdagingen het hoofd te bieden. Toekomstverwachting: hogere ambities, strengere wet- en regelgeving Gemeenten hebben een zekere beleidsvrijheid in de uitvoering maar zijn in veel gevallen ook volgend aan aangescherpte doelstellingen en wetten. Europese en landelijke wet- en regelgeving stelt doelen en kaders vast, waarbinnen de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval moeten plaatsvinden.

De afgelopen jaren zijn – vooral op het gebied van afvalbeheer – zowel de doelstellingen als de randvoorwaarden verder aangescherpt. De details van toekomstige wet- en regelgeving is onduidelijk, maar de invloed staat bij voorbaat vast. Dat wijst het verleden uit: strengere milieueisen, liberalisering van de afvalmarkt en Arbonormering hebben de afvalinzameling veranderd. Ook de producentenverantwoordelijkheid (van bijvoorbeeld verpakkingen) is gebaseerd op een – door het Rijk – genomen besluit. Voor hoogwaardige recycling worden ook de kwaliteitseisen van de huishoudelijke afvalstromen waarschijnlijk strenger dan dat ze nu zijn. Enkele ‘vervuilde’ containers kunnen een hele vracht in waarde laten afnemen. Gemeenten sorteren hierop voor door een aanpak te ontwikkelen met daarin een samenhangende inzet van vernieuwende communicatie, een afvalcoach en handhaving4. Gemeenten zijn volgend hieraan en moeten snel schakelen Dit betekent dat een gemeente – vanuit de wettelijke zorgplicht voor het huishoudelijk afval – bij wijziging van wet- en regelgeving snel moet kunnen schakelen: op beleid en op uitvoering. Gemeenten met een eigen inzameldienst moeten zorgen dat deze dienst hierop is

4 Zie bijvoorbeeld de Handreiking Aandacht voor Kwaliteit ingezameld PMD, IPR Normag in op-

dracht van Platform Ketenoptimalisatie (PKO) Verpakkingen.

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

37/50

ingericht. Het regionaal samenwerken is met name voor middelgrote en kleinere gemeente een uitkomst om hierin te voorzien. Nu al worden er in absolute zin veel meer grondstoffen ingezameld dan restafval per inwoner. Deze trend zal zich doorzetten waardoor voor inzamelaars geldt: restafvalinzameling is geen hoofdtaak meer. Gemeenten en de aan hen verbonden inzamelaars gaan op den duur waarschijnlijk (extra) verschillende grondstoffen inzamelen met verschillende middelen, zoals bijvoorbeeld keukenafval (door middel van kleine emmertjes bij de hoogbouw) en luiers. Ook stromen die nu naar gemeentelijke of regionale aanbiedstations worden gebracht zullen op meer manieren worden ingezameld om de drempel te verlagen. Bij doorontwikkelde producentenverantwoordelijkheid wordt regierol juist belangrijker Verdere doorontwikkeling van het principe ‘producentenverantwoordelijkheid’ zal ook flexibiliteit van de gemeenten en inzamelaars vragen. Een aantal grondstoffen zal naar verwachting via retoursystemen van winkels worden ingenomen. Gemeenten en inzamelaars zullen niet alles zelf gaan doen, wel wordt een regierol belangrijk om binnen de gemeente een samenhangend geheel van afvalbeleid en faciliteiten daarvoor te waarborgen.

Het is voor coherent regionaal grondstoffenbeleid ongewenst als per stroom verschillende (concurrerende) partijen inzamelvoorzieningen bieden met verschillende acceptatievoorwaarden. Voor veel grondstoffen met enig volume zal, ook bij verder uitgewerkte producentenverantwoordelijkheid, blijven gelden: het is efficiënt als een inzamelaar met ervaring met huis-aanhuis logistiek hier een belangrijke rol speelt. Ook bij inzameling door een maatschappelijke instellingen of verenigingen zal de gemeente een regierol houden of krijgen. De inzameling en het sorteren van plastic verpakkingsafval is hiervan een voorbeeld. Hoewel de producentenverantwoordelijkheid bij de verpakkingsindustrie ligt, worden de gemeenten gevraagd (tegen een vergoeding van de producenten) de huis-aan-huis inzameling te verzorgen. Producentenverantwoordelijkheid vertaalt zich dus vaak in een financiële verantwoordelijkheid en niet in een organisatieverantwoordelijkheid. Grenzen huishoudelijk en bedrijfsafval, commerciële en overheidsinzameling minder hard Voor de verdere verbetering van afvalscheiding verschuift ook de gemeentelijke focus van logistiek en voorzieningen voor de eigen inwoners naar de brede regie van grondstoffen in de eigen gemeente.

Veel gemeenten willen (vanuit meer een aanjagende rol) ook de circulariteit van grondstofstromen van lokale ondernemingen bevorderen, ook als zij die zelf niet (laat) inzamelen. De harde scheiding tussen huishoudelijk afval en ‘bedrijfsafval’ van scholen en kleine bedrijven staat ook nationaal ter discussie. In veel landen wordt dit gezamenlijk als ‘stedelijk afval’ beschouwd. Met name in verstedelijkte gebieden werken gemeenten in private inzamelaars ook samen om (vervuilende) logistieke bewegingen te beperken door de inzamellogistiek (huishoudens en bedrijven) te combineren en op basis van ingezamelde grondstofstromen en de ‘eigen contracten’ met elkaar afrekenen. Dit gebeurt in meerdere gemeenten en wordt ‘Green Collectieve’ of ‘White Label’ inzameling genoemd.

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

38/50

Samenvattend De gemeenten en de aan hen verbonden of gecontracteerde uitvoerders moeten daarom op korte termijn (binnen vijf jaar) uitvoering kunnen geven aan de volgende zaken: Kader: Nieuwe rol van gemeenten en inzamelaars A. Van nadruk op logistieke dienstverlening naar verregaande gedragsverandering in de omgang met afvalstromen. Dit wordt extra prioriteit bij verdere aanscherping van de kwantiteit en kwaliteitsdoelen. B.

Integrale aanpak en duidelijke regie op grondstofstromen binnen de gemeente: beleid, eigen uitvoering, (innovatieve) communicatie (ook ICT), samenwerking met maatschappelijke partners en handhaving/coachen.

C.

Door gemeente gewenste diversificatie (maatwerk) dienstverlening b.v.: extra grondstoffen gescheiden inzamelen (o.a. luiers), gebiedsgerichte inzamelvoorzieningen (o.a. GFE bij hoogbouw, afwijkende inzamelservice buitengebied). Dit kan zowel opschalen (extra grondstof) als afschalen (bij volgroeide retourlogistiek) betekenen.

D. Ingaan op dynamiek grondstoffenmarkten, grondstoffenmanagement, van microschaal en regionale afzet naar internationale markt (per stroom). E.

Verdere efficiëntie en modernisering inzameling: het legen van containers op vulgraad routeoptimalisatie op basis van ICT en databeheer.

F.

Publiek-privaat de ketens sluiten. Initiatieven als een Circulair Ambachtscentrum, regionale functie met verbinding MKB.

Per gemeente verschilt in hoeverre deze ontwikkelingen binnen de eigen organisatie doorontwikkeld worden of binnen de opdracht (gaat) vallen van de (verbonden) uitvoeringsorganisatie of bedrijf. Met name voor kleine gemeenten met beperkte beleidscapaciteit die enkel de logistieke inzameling in- of uitbesteden zal de ‘brede regierol’ een uitdaging zijn.

Aanbodzijde van de markt – sector in ontwikkeling IPR Normag monitort de ontwikkeling in de afval(inzamel)sector. Daarbij wordt de schaalgrootte, organisatievorm en (voor zover mogelijk) de marktwerking in beeld gebracht. Op basis van de meest recente CBS-cijfers is een landelijk referentiebeeld voor 2020 opgesteld. Het eerste deel beschrijft de ontwikkelingen in de sector, het tweede deel de ontwikkelingen op organisatieniveau. Toename aantal overheid gedomineerde (inzamel)organisaties In de afgelopen 15 tot 20 jaar heeft zich een transitie voltrokken in de gemeentelijke afval(inzamel)sector. In een betrekkelijk korte periode heeft een enorme concentratieslag plaatsgevonden. De wens om (financieel) schaalvoordeel te behalen, was hierin één van de argumenten. Op dit moment is sprake van een hybride sector, waarbij de sector is verdeeld tussen marktpartijen, gemeentelijke diensten en samenwerkingsverbanden (publiekrechtelijk of privaatrechtelijk). De verwachting is dat de hybride marktstructuur in stand blijft in de komende decennia. Er lijkt zelfs, mede onder druk van de VANG-doelen en beperkte marktwerking, sprake te zijn van een beperkte mate van deprivatisering.

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

39/50

Eén van de trends in de afgelopen 10 jaar is de taakverbreding van overheidsgedomineerden. Een aantal gemeenten heeft ervoor gekozen om het beheer & onderhoud op afstand te organiseren, waarbij voornamelijk wordt gekeken naar de reeds aanwezige overheidsbedrijven. De onderliggende argumenten zijn divers. Van praktisch (haalbaar, geringe personele consequenties) tot principieel (regiege-

Schaalgrootte overheidsgedomineerde organisaties (2018)

meenten, scheiding tussen beleid en uit-

Na a m

voering). Onduidelijk is nog in hoeverre deze trend een grote invloed zal krijgen op de structuur van de sector. Marktstructuur Ten opzichte van de afgelopen 10 jaar zet de eerder beschreven trend zich voort. Het aantal (unieke) inzamelorganisaties (begin 2020) is als volgt: •

33 OGD-bedrijven (samenwerkingsverbanden als vennootschap of GR);

•

65 Eigen diensten (voornamelijk de grote gemeenten);

•

11 Marktpartijen (inzamelaars). Dit was: 16 partijen in 2015, en 32 partijen in 2000.

In de bijgaande figuur is de trend vanaf 2000 zichtbaar. Duidelijk is dat met name

HVC-Inzameling ROVA N.V. Haagse Milieu Services OMRIN Circulus Berkel Twente Milieu Avalex DAR CURE RD4 Meerlanden Cyclus GAD Blink ACV Reinigingsbedrijf Midden Nederland AVRI Area Reiniging Saver Spaarnelanden N.V. Irado RWM ZRD Reinigingsdienst Waardlanden NV BAR Afvalbeheer BuHa B.V. Afvalinzameling Land van Cuijk en Boekel N.V. Reinis RAD Hoeksche Waard Reinigingsdienst Maasland Reinigingsdienst De Liemers N.V. Milieuservices AVR-Noordwijk

Gemeenten

hui s houdens

24 22 1 22 9 7 6 6 3 11 9 8 7 8 4 6 10 3 4 1 2 4 7 6 3 2 6 1 5 3 2 1

486.178 332.518 260.887 213.560 208.240 195.027 160.095 155.078 149.896 142.481 139.982 133.963 115.184 114.077 111.998 109.332 98.779 87.796 86.855 76.946 71.135 69.413 61.314 53.953 49.867 42.367 41.349 38.425 36.470 35.243 25.101 11.828

de overheidsgedomineerde organisaties groeien in het segment van (huishoudelijk afval) inzameling. Nota bene: In het segment van bedrijfsafval(-inzameling) zijn uiteraard de marktpartijen dominant. In de afgelopen 20 jaren is (mede door de gedragsregels Markt en Overheid) de rol van overheidsgedomineerde organisaties hier teruggedrongen. Toename van schaalgrootte De schaalgrootte in de sector is geleidelijk verder aan het toenemen, waarbij de grootste concentratieslag achter de rug is. In 2000 bedroeg de gemiddelde schaalgrootte van overheidsgedomineerde

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

40/50

inzamelorganisaties 60.000 huishoudens, in 2019 was dit 120.000 huishoudens. Vrijwel alle kleinere overheid gedomineerde organisaties (vooral met minder dan 40.000 huishoudens) zijn bezig met schaalvergroting of zijn al uitgebreid. RD Maasland (3 gemeenten) onderzocht fusie met RWM (4 gemeenten), bij RAD Hoeksche Waard is gemeente Goeree-Overflakkee per 2020 toegetreden. Reinis verkent mogelijkheden tot inzameling op het gehele eiland Voorne-Putten. Voor gemeentelijke diensten is de gemiddelde schaalgrootte in deze periode verdubbeld van 20.000 huishoudens tot 40.000 in 2019. Dit is grotendeels het gevolg van het toetreden (met de eigen gemeentelijke dienst) tot een bestaande overheidsgedomineerde organisatie dan wel het samen met andere gemeenten oprichten van een publieke inzamelorganisatie. De kleinere gemeentelijke inzamelorganisaties zijn zodoende steeds meer verdwenen. Verminderde marktwerking – logistieke diensten minder interessant Er sprake is van een hybride sector, waarbij marktpartijen, samenwerkingsverbanden en gemeentelijke diensten actief zijn. De kostenstructuur en het ‘verdienmodel’ van dit type organisaties verschillen sterk. Een reguliere (op benchmarking gebaseerde) marktconformiteitstoets in deze sector is (steeds) lastig(er).

Het aantal goed vergelijkbare aanbestedingen is sterk verminderd 5 en de marktwerking in de sector is de afgelopen jaren fors aan het afnemen. Bij de aanbestedingen van de inzameling van huishoudelijk afval in de afgelopen 2 jaar is in 48% van de aanbestedingen sprake geweest van 1 aanbiedende partij. Oorzaken voor de verminderde marktwerking zijn onder andere: •

Er is sprake van een sterk toegenomen marktdominantie bij enkele marktspelers. De marktsituatie is te typeren als een oligopolie, waarbij in diverse regio’s te weinig concurrentie wordt geconstateerd. Daarbij constateren wij dat in diverse regio’s het aantal inschrijvende partijen vaak beperkt is tot één;

•

Aanbesteding van uitsluitend de logistieke inzameldienstverleningen (zonder be- en verwerking van de ingezamelde afval- en grondstoffen) is voor commerciële marktpartijen minder aantrekkelijk. Zo zien we ook dat bij de inzameling van bedrijfsafval commerciële partijen wél bereid zijn om de logistieke dienst elders te organiseren (via Green Collective of White Label), maar de be- en verwerking van afval- en grondstofstromen per klant administratief aan het betreffende bedrijf is gekoppeld. Logistieke dienstverlening is dus meer een middel voor meer activiteiten (en rendement) op het gebied van be- en verwerking van afvalen grondstoffen, en geen doel op zich.

5 De frequentie van aanbestedingen is beperkt en aanbestedingen kennen grote(re) verschillen: enerzijds vanwege

groter beleidsverschillen (zoals diftar) en anderzijds vanwege de grote verschillen in gebiedskenmerken (zoals mate van hoogbouw).

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

41/50

•

In regio’s waar langere tijd nog sprake was van marktwerking hadden samenwerkingsverbanden nog een positief effect op de mate van marktwerking. Echter, veel samenwerkingsverbanden kiezen ervoor om niet langer te concurreren via aanbesteding. Daardoor ontstaat als vanzelf druk op aanbestedende gemeenten om een heroverweging te maken (tussen zelf doen, samenwerken en uitbesteden).

Voorbeeld uit de sector: verminderde marktwerking Bekende voorbeelden in 2020 zijn: gemeenschappelijke regeling Blink (geen inschrijving op OPK), Altena (fors hoge inschrijving op huishoudelijk afvalinzameling, één inschrijver), Land van Cuyk (geen inschrijving op gevraagd bestek). Ook in 2020 hebben meerdere gemeenten de keuze gemaakt van markt naar overheid/samenwerkingsverband. Uit de CBScijfers blijken de volgende gemeenten overgestapt te zijn naar een publieke inzamel organisatie: •

Gemeente Altena;

•

Gemeente Etten-Leur;

•

Gemeente Capelle aan den IJssel;

•

Gemeente Goeree-Overflakkee;

•

Gemeente Moerdijk;

•

Gemeente Mook en Middelaar;

•

Gemeente Noordwijk.

Voorbeeld 1: Etten-Leur: Op 17 juli 2019 besteedde de gemeente Etten-Leur de inzameling en verwerking van diverse afvalfracties aan. De aanbesteding leverde echter maar één inschrijving op en die leidde tot aanmerkelijk hogere prijzen dan de prijzen onder de lopende overeenkomst. Breda moest de gemeente uit de brand helpen; Voorbeeld 2: De gemeente Alphen-Chaam wil vanaf volgend jaar aansluiten bij het Brabants Afval Team (Bat). De afvalinzameling aan de markt laten kost de gemeente te veel geld. De afgelopen 10 jaar hebben na aanbesteding eerst Baetsen (nu Remondis) en vanaf 2019 Renewi de inzameling verzorgd. De laatste aanbesteding was al een voorsortering richting publieke samenwerking. De tender werd samen met Baarle-Nassau uitgeschreven voor één jaar. Er was één inschrijver, Renewi, die voor het jaar inzamelen de prijzen verhoogde: de gemeente is voor 2021 119.000 euro meer kwijt dan het jaar ervoor. Bovenstaande gemeenten hebben vaak gekozen voor samenwerking om meerdere redenen; gebrekkige marktwerking is één van deze redenen. Uit aanvullende casuïstiek blijkt dat meerdere gemeenten nog bezig zijn met deze positioneringsvraag, waarbij de huidige marktsituatie hier aanleiding toe geeft. Voorbeelden zijn: Echt-Susteren, Hellevoetsluis en de Noord-Veluwse gemeenten Elburg, Ermelo, Harderwijk, Nunspeet en Oldebroek.

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

42/50

Inzoomen: ontwikkelingen grondstoffenmanagement en –verwerking Afval- en grondstoffenbeheer wordt een steeds complexer werkveld. Voor adequaat grondstoffenmanagement is van belang om hiervan (voldoende) op de hoogte te blijven. De ‘markt’ voor het be- en verwerken van afval- en grondstoffen is sterk in beweging. In de afgelopen jaren zijn er belangrijke ontwikkelingen geweest in het werkveld. Denk daarbij aan wet- en regelgeving, de introductie van producentenverantwoordelijkheid voor deelstromen, aangescherpte Europese en landelijke beleidsdoelen, et cetera. In de praktijk neemt de complexiteit daardoor sterk toe. Ook de kennisintensiteit neemt sterk toe. Zowel op beleidsmatig terrein, als op het gebied van techniek (inzameling, verwerking, digitalisering, et cetera). Voor de komende jaren worden organisaties (gemeenten en overheidgedomineerde organisaties) die zorg dragen voor de be- en verwerking van ingezamelde afval- en grondstoffen geconfronteerd met hoge ambities van gemeenten op het gebied van duurzaamheid en de circulaire economie. Daarnaast beschikken gemeenten (onder andere door taakverbreding) doorgaans ten opzichte van een aantal jaren geleden over minder personele capaciteit waardoor de noodzaak om (delen van de keten van) het afval- en grondstoffenbeheerproces via een regierol te organiseren sterk is toegenomen.

Al deze ontwikkelingen vergen investeringen om de vereiste kennis te borgen om namens de gemeenten adequaat regie te kunnen blijven voeren op de diverse grondstofketens. Hierbij is voor het goed kunnen organiseren van het afval- en grondstoffenbeheerproces en het realiseren van de hoge ambities ten aanzien van duurzaamheid en circulaire economie de behoefte aan actieve ontwikkeling van concrete kennis op het gebied van afval- en grondstoffenbeheer en kennisontsluiting aan gemeenten van essentieel belang. Professioneel strategisch contractbeheer (c.q. afval- en grondstoffenmanagement) kent verschillende niveaus van de werkzaamheden: 1. Strategisch. Allereerst omvat strategisch contractmanagement de strategische oriëntatie en strategievorming met betrekking tot verwerkingsroutes, ontwikkelingen en marktomstandigheden op alle – voor de gemeenten – relevante afval- en grondstofstromen. Dit is een continuproces van monitoren en signaleren. Om deze functie goed te kunnen vervullen is de het ontwikkelen en cultiveren van kennis van en nieuwe inzichten over de meest essentiële sleutelmechanismen van de markt voor het verwerken van afval- en grondstoffen cruciaal.

Zodoende kan proactief (in mindere mate op basis van de looptijden van contracten, maar meer gedreven door gunstige marktomstandigheden), slimmer (in de onderlinge afspraken tussen gemeenten en verwerkers meer gericht op de wensen en ambities van gemeenten; of een opdracht voor verwerking in delen in plaats van in één keer als bulk in de markt te zetten waardoor het mogelijk is om eventuele negatieve

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

43/50

effecten van stijgende verwerkingstarieven op gemeentelijke budgetten op te vangen) en duurzamer (waarbij schaalgrootte meer opties/mogelijkheden biedt voor innovatieve verwerking, maar ook meer mogelijkheden biedt om marktpartijen te prikkelen/stimuleren duurzamer te (ver)werken (inclusief ketenpartners)) worden aanbestedingen van dienstverlening voor bepaalde afval- en grondstofstromen geïnitieerd, voorbereid en geëffectueerd. 2. Tactisch. Vervolgens wordt deze strategie vertaald naar de voorbereiding en uitvoering van de aanbesteding. Hierbij komen ook allerlei tactische vragen en afwegingen aan de orde. Onder meer de keuzes ten aanzien van de inrichting van het aanbestedingsproces (bijvoorbeeld inzake de mate van participatie van marktpartijen in het proces, maar ook de mogelijkheid om deskundigen mee te laten denken, te laten adviseren of zelfs mee te beslissen), prestatiecontracten (bijvoorbeeld een contract waarbij de hoogte van het tarief/opbrengst voor de verwerking in relatie staat tot de kwaliteit van de aangeleverde grondstof; of een contract waar de verwerker het leveren van de gevraagde prestaties waarborgt, maar vrijheidsgraden krijgt voor technische/technologische ontwikkeling). 3. Operationeel. Na het sluiten van een contract volgt de fase van operationeel en administratief contractbeheer.

Zoals registratie van de contracten en afspraken inclusief mutaties bij wijzigingen van contracten. Dossiervorming met betrekking tot onderwerpen rond het contract en de afspraken tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Het bewaken van (de voortgang in) de gemaakte afspraken en waar nodig signaleren, escaleren en bij (laten) sturen. Tevens valt hierbij te denken aan onder andere verlenging-, opzeg- en einddata, indexatie van tarieven, evaluaties, informatie ten behoeve van planning, et cetera. Deze signalen vormen mede de input voor de monitorfunctie op strategisch niveau. In het algemeen kan worden gesteld hoe groter de stroom, des te meer mogelijkheden ontstaan voor strategisch afval- en grondstofmanagement bij het aangaan van nieuwe contracten (aanbesteden) welke kunnen leiden tot een kostenefficiënte(re) en hoogwaardige(re) verwerking of hergebruik. Dit betekent dat er meer opties zijn c.q. te kiezen valt ten aanzien van de inkoop van dienstverlening. Er kan bijvoorbeeld een afweging wordt gemaakt of het beter is om de betreffende grondstofstroom als bulk op hetzelfde moment in de markt te zetten, of in kleinere hoeveelheden en eventueel in de tijd gefaseerd.

Het belang van schaalgrootte Samenwerking bij strategievorming en het aanbesteden van de verwerking van afval- en grondstoffen biedt door het organiseren van voldoende slagkracht in de markt meer mogelijkheden en kansen welke eigenstandig niet onmogelijk, maar zeker lastiger te realiseren zijn. Het is dan ook de verwachting dat samenwerking door gemeenten op het gebied van afval- en grondstoffenmanagement in de komende jaren verder intensiveert. Samenwerking biedt namelijk de mogelijkheid om slimmer om te gaan met ontwikkelingen

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

44/50

(bijvoorbeeld in wet- en regelgeving, kennis en inzicht, maar ook in verwerkingstechnieken en andere ketenopties voor waard behoud), adequater in te spelen op specifieke marktomstandigheden (o.a. marktstructuur, ontwikkeling tarieven en (verscherpt inzicht in) andere sleutelmechanismen van de verwerkingsmarkten (zoals kwaliteit afval- en grondstoffen, producentenverantwoordelijkheid, beschikbaarheid subsidies, e.d.)), meer inzicht te vergrijken in de circulariteit van de afval- en grondstoffenketens (na verwerking), en de markt (zowel producenten als verwerkers) te bewegen om haar producten en/of processen en de keten (verder) te verduurzamen met als uiteindelijke doel het realiseren van een circulaire economie. Dit laatste gezegd hebbende is enige realiteitszin van belang, maar zonder begin geen vervolg en zonder de juiste prikkels is verandering en het realiseren van gezamenlijke maatschappelijke doelen lastig. Daarnaast is het - zeker in een keten c.q.

markt welke (nog) niet tot volledige wasdom is gekomen ten aanzien van circulariteit; eigenlijk alle markten tot er sprake is van een volledige circulaire economie - met name van groot belang dat gemeenten (en andere overheden) inzicht krijgen in de keten (en welke prikkels en mechanismen hierbij van belang zijn) en deze kennis ontwikkelen, bundelen en delen met elkaar om de juiste vragen te kunnen stellen en goed geëquipeerd te zijn om gesprekken met andere stakeholders te voeren en haar rol als overheid in de keten en transitie naar een circulaire economie adequaat te vervullen. Intergemeentelijke samenwerking blijft in de komende jaren ook belangrijk als gevolg van het differentiëren van (de huidige) mono-grondstofstromen (restafval, GFT en andere stromen) naar meer en verschillende grondstofkwaliteiten. Bijvoorbeeld het differentiëren van de huishoudelijk restafvalstroom in verschillende kwaliteiten, die elk een passende recycling- en/of verwijderingsroute kunnen volgen. De gedifferentieerde (deel) stromen worden per saldo kleiner in omvang, waarbij samenwerking met anderen schaalgroottevoordelen kan opleveren. Voor voldoende inkoopkracht en adequate regie en rolneming van gemeenten is schaalgrootte van belang. Maar wat de optimale massa en schaal is, verschilt per stroom.

In de praktijk zien we voor de diverse afval- en grondstofstromen verschillen, vooral als gevolg van verschil in de hiervoor geschetste ontwikkelingen, de marktomstandigheden en circulariteit van de ketens van de afval- en grondstofstromen.

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

45/50

Organisatiemodellen In deze paragraaf beschrijven wij – compact – de vier meest voorkomende organisatiemodellen. •

De gemeentelijke dienst;

•

De gemeenschappelijke regeling;

•

De overheidsvennootschap;

•

Het regiemodel (marktinschakeling).

1.

Gemeentelijke dienst

In dit model valt de uitvoeringsorganisatie binnen de gemeentelijke organisatie. Daarbij wordt het volledige afvalbeheerproces zoveel mogelijk als één proces aangestuurd en georganiseerd. Kenmerkend Voor het model van gemeentelijke dienst is kenmerkend: •

Rechtsvorm en zeggenschap: De sturing en verantwoording verloopt binnen de gemeente en is hiërarchisch. Daarbij is gebruikelijk dat de sturingslijn als volgt verloopt: Raad – College – Directie – uitvoeringsorganisatie. Binnen de gemeente zijn de belangrijkste instrumenten: programmabegroting, Burap en jaarrekening. De dienstverlening, zoals verankerd in de begroting en grondstoffenbeleidsplan worden herbezien en – waar wenselijk en nuttig – vertaald naar “werkplannen”.

•

Structuur: De uitvoeringsorganisatie voor afvalbeheer wordt veelal zo plat mogelijk georganiseerd. Dit heeft vaak tot gevolg dat de afvaltaken over meerdere teams/afdelingen worden verspreid. Dit bemoeilijkt mogelijk de benodigde integraliteit. Dit is uiteraard mede afhankelijk van de span-of-control.

•

Ondersteuning (PIOFACH6): Vanuit het gemeentelijke concern wordt ondersteuning geleverd. De ruimte voor meer organisatie-specifieke ondersteuning is beperkt mogelijk, waarbij vaak de direct ondersteunende diensten worden gecentraliseerd. Aandachtspunt binnen de gemeente is de wijze van overheadtoerekening, welke ongunstig uitpakt voor een sterk uitvoerende afdeling (door toepassing van de BBV7). Ook zal de financiële administratie worden geïntegreerd in de gemeentelijke administratie, waardoor het inzicht in bedrijfsmatigheid afneemt.

•

Arbeidsvoorwaarden: Als onderdeel van de gemeente heeft afvaldienst te maken met de CAR UWO. In vergelijking met de huidige situatie zal een andere functiewaardering te verwachten zijn (o.b.v. HR21). Aandachtspunt is het deels vergrijzend personeel. Bij keuze voor dit organisatiemodel blijven de bestaande en nieuwe medewerkers de ambtenarenstatus behouden (en onder de CAR UWO vallen).

2.

Gemeenschappelijke regeling

De gemeenschappelijke regeling is een bekend organisatiemodel, waarbij bestuurders zijn

6 PIOFACH staat voor: Personeel, Informatie, Organisatie, Financiën, Automatisering, Communicatie, Huisvesting 7 BBB: Besluit Begroting en Verantwoording

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

46/50

vertegenwoordigd in Algemeen Bestuur en Dagelijks Bestuur. De verantwoordingsplicht van de besturen krachtens een GR is bij wet geregeld. Er is sprake van een dubbele verantwoordelijkheidsrelatie: a) binnen de organisatie berustend op de GR zelf en b) tussen de besturen berustend op de GR en de raden van de deelnemende gemeenten. Kenmerkend Voor het model van gemeentelijke dienst is kenmerkend: •

Rechtsvorm en zeggenschap: Een rechtspersoonlijkheid bezittend openbaar lichaam kan op eigen naam contracten aangaan en zonodig personeel aanstellen. Het openbaar lichaam heeft een eigen/afgezonderd vermogen. De deelnemende gemeenten zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het resultaat van het openbaar lichaam. In de GR is geregeld hoe moet worden omgegaan met tekorten of overschotten en hoe moet worden omgegaan met de (financiële) consequenties van uittreding. De invloed van gemeente(n) is helder vastgelegd en de basis-governance is al grotendeels in de WGR vastgelegd.

•

Structuur: Het openbaar lichaam valt onder de directe aansturing van het Dagelijks Bestuur. Binnen het openbaar lichaam is de secretaris-directeur verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering en uitvoering (via mandaatregeling). Onder de secretaris-directeur is sprake van één, in teams onderverdeelde organisatiestructuur.

•

Ondersteuning: De gemeenschappelijke regeling is een onafhankelijk openbaar lichaam, waarbij de gemeenschappelijke regeling haar eigen ondersteuning kan organiseren. De GR kan ook bedrijfsspecifieke keuzen kunnen maken: branche-specifieke software, eigen financieel pakket, et cetera.

•

Arbeidsvoorwaarden: Ook voor de gemeenschappelijke regeling geldt de CAR-UWO.

3.

Overheidsvennootschap

In de sector zijn steeds meer initiatieven zichtbaar om te komen tot verzelfstandigde privaatrechtelijke uitvoeringsorganisaties. Indien de gemeente(n) zowel eigenaar als opdrachtgever zijn én geen derde partij als eigenaar is verbonden aan de vennootschap dan spreken wij van een overheidsvennootschap. De overheidsvennootschap is onderscheidend door enerzijds de verzakelijking (in de governance) en het daarbij duidelijke(r) onderscheid tussen de opdrachtgever- en eigenaarslijn. En anderzijds is de bedrijfsmatige context van de vennootschap onderscheidend, waarbij zelfs de aansprakelijkheid van de gemeente (als eigenaar) beperkt blijft. Voor bepaalde taken staat vast dat deze enkel door publiekrechtelijke rechtspersonen uitgevoerd mogen worden. Het is bijvoorbeeld voor een privaatrechtelijke rechtspersoon niet mogelijk om boetes te heffen (BOA’s) en belasting te heffen. Bij keuze voor een overheidsvennootschap moeten deze handelingen onder verantwoordelijkheid van de (deelnemende) gemeente(n) worden verricht8. De vennootschap kan hierin wel ondersteunende activiteiten verrichten (zoals bij de bepaling van de hoogte van de Afvalstoffenheffing).

8 Inhuur van BOA’s is – bijvoorbeeld – wel mogelijk.

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

47/50

De overheidsvennootschap biedt, tenslotte, ook veel ruimte voor (uitbreiding van) samenwerking. De vennootschap heeft dankzij de mogelijkheid van uitgifte van (verschillende soorten) aandelen de mogelijkheid om de aard en mate van samenwerking goed te regelen. Kenmerkend Hoewel wij in deze variant uitgaan van overeenkomsten in de organisatiewijze, zijn er – uiteraard – ook relevante verschillen. De kenmerkende verschillen worden veroorzaakt door de kostenstructuur, het besturingsmodel en de wijze van ondersteuning. •

Rechtsvorm en zeggenschap: De uitvoeringsorganisatie is een overheids-vennootschap. De sturing verloopt via de eigenaarsrol en via de opdrachtgeversrol, waarbij de heringedeelde gemeente de enige en doorslaggevende deelnemer is. De bestaande dienstverlening wordt vertaald naar een werkbare dienstverleningsovereenkomst tussen gemeente en uitvoeringsorganisatie. Binnen de gemeente wordt regievoering georganiseerd.

•

Relatie gemeente en uitvoeringsorganisatie: De wijze van sturing is gebaseerd op opdrachtgestuurd samenwerken. Samenwerken tussen gemeente en haar uitvoeringsorganisatie is anders dan hiërarchisch sturen of opdracht geven aan een marktpartij. In deze relatie is het noodzakelijk te werken aan ‘opdrachtgestuurd samenwerken’ (o.b.v. lange termijn commitment, transparantie, flexibiliteit en vertrouwen). Dit kan een verandering zijn ten opzichte van de huidige situatie.

•

Structuur en ondersteuning: De uitvoeringsorganisatie voor dagelijks beheer en onderhoud wordt binnen de overheidsvennootschap aangestuurd als één onderneming. Onder de verantwoordelijkheid van een directeur-bestuurder stuurt het management de uitvoering aan. Binnen de overheidsvennootschap is bij voorkeur sprake van een bedrijfsspecifieke ondersteuning.

•

Arbeidsvoorwaarden: Uitgangspunt van de overheidsvennootschap is dat de medewerkers komen te vallen onder een (voor overheidsbedrijven in deze branche) gebruikelijke cao. Uitgangspunt hierbij is de cao Grondstoffen, Energie en Milieu (ENb); deze is geschikt voor de afvaltaken en heeft zich in de afgelopen jaren ontwikkeld richting een breed terrein van beheer en onderhoud9.

4.

Regiemodel

In het regiemodel besluit de gemeente tot het inschakelen van een marktpartij. In deze variant is sprake van een aanbestedingsprocedure en vervolgens uitvoering op basis van een contract. Vanuit de gemeente is hiervoor voldoende kennis en capaciteit nodig om als professioneel opdrachtgever te kunnen optreden. De keuze voor marktinschakeling heeft in potentie voordelen. De gemeente kan de efficiëntie en schaalgrootte van de marktpartij benutten. Voorwaarde hierbij is wel dat voldoende sprake is van marktconcurrentie én dat de gevraagde dienstverlening voldoende contractueel is vast te leggen. Door schaalvergroting en fusie is het aantal relevante marktpartijen (en daardoor de marktwerking) in veel regio’s beperkt.

9 De ontwikkeling komt voort uit de – eerder vermelde – trend dat de leden van deze cao hun werkveld verbreden

naar beheer en onderhoud voor gemeenten. Er is geen andere cao, welke alle taken van de gemeentelijk uitvoeringsorganisatie dekt. Bijvoorbeeld, de hovenierscao heeft alleen betrekking op de groen-werkzaamheden.

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

48/50

Kenmerkend De keuze voor een marktinschakeling is een rigoureuze breuk met het heden. Kenmerkende verschillen zijn: •

Invloed en zeggenschap: De invloed van de gemeente is vooral terug te voeren op het contract én de mate waarin de gemeente professioneel opdrachtgever is. Er is geen directe invloed op de uitvoeringswijze en/of organisatie.

•

Flexibiliteit: Enerzijds heeft de gemeente een grote mate van flexibiliteit. Immers, de gemeente kan – zonder rekening te houden met consequenties voor de uitvoeringsorganisatie – afvalbeleidswijzigingen doorvoeren. Anderzijds is de flexibiliteit op korte termijn beperkt doordat de gemeente de dienstverlening moet afspreken binnen een (meerjarig) contract.

•

Marktprijs versus kostprijs: Bij marktinschakeling is sprake van een marktprijs, welke sterk afhankelijk is van de mate van marktwerking. Bij de andere drie organisatiemodellen is sprake van vergoeding op basis van kostprijs.

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

49/50

Blink-gemeenten schaalgrootte (feiten en cijfers)

2019

Inwoners

Huishoudens

inw/hh

Asten

16.700

7.220

2,31

Deurne

32.360

13.825

2,34

Gemert-Bakel

30.447

13.101

2,32

Heeze-Leende

30.723

6.856

4,48

Helmond

91.524

41.418

2,21

Laarbeek

22.333

9.670

2,31

Nuenen

23.186

10.289

2,25

Someren

19.322

9.219

2,10

Totaal

266.595

111.598

2,39

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

50/50