11e. Blink - Bijlage IV 20211208 Definitieve rapportage krachtenveld analyse

Samenwerkende gemeenten in GRR Blink Krachtenveldanalyse Beschrijving van de maatschappelijke opgaven van gemeenten en ontwikkelingen in het speelveld, als context voor de te voeren strategische dialoog over de toekomst van de samenwerking door de gemeenten in Blink en de rol en bijdrage van de private partij in de PPS constructie

Concept eindrapport 8 december 2021

BEZOEKADRES: Waarderweg 33 kantoor b10, 2031 BN Haarlem POSTADRES: postbus 2016, 2002 ca Haarlem 101295 Krachtenveldanalyse Blink Eindconcept 8 december 2021 t 023 531 91 41, e info@iprnormag.nl, i www.iprnormag.nl

1/50

In opdracht van:

GRR Blink-gemeenten

Opsteller(s):

Drs. ing. P.M.J. de Bruin (Paul) R.H.F. Oldenhof MSc (Ruben).

Projectnummer IPR Normag:

101295

Aantal pagina’s:

50

Status

Datum

Toegestuurd naar

Eerste bespreekversie

12 nov 2021

Projectgroep krachtenveldanalyse voor bespre-

Concept

2 dec 2021

king op 15 november 2021 (15.00 uur online) Projectgroep krachtenveldanalyse voor bespreking op 6 december 2021 (15.00 uur online) Concept ter verspreiding

101295 Krachtenveldanalyse Blink

8 dec 2021

Projectgroep krachtenveldanalyse

Eindconcept 8 december 2021

2/50

Inhoudsopgave 1

Inleiding

4

1.1 Achtergrond krachtenveldanalyse en relatie met andere onderzoeken ..................... 4 1.2 Vraagstelling en methode .................................................................................................. 4 1.3 Onderscheid in domeinen nuttig voor scherp beeld krachtenveld ............................. 5 1.4 Leeswijzer ............................................................................................................................ 6 2

Maatschappelijke opgaven voor gemeenten

7

2.1 Maatschappelijke ontwikkelingen afval en buitenruimte............................................. 7 2.2 Samenwerken op meer domeinen dan grondstoffenbeleid ........................................ 10 2.3 Wat verlangen Blink gemeenten van hun uitvoeringsorganisatie ............................. 12 2.4 Kern van krachtenveld ..................................................................................................... 13 3

Kader voor een publiek private samenwerking (PPS)

16

3.1 Uitgangspunt: samenwerken loont, verschillende modellen ..................................... 16 3.2 Definitie en meerwaarde van een PPS ........................................................................... 16 3.3 Pijlers van een PPS ............................................................................................................ 17 4

huidige GRR Blink

19

4.1 Kernpunten Berenschot rapportage ............................................................................... 19 4.2 Beschrijving structuur Blink en rol en inbreng private partij ..................................... 19 4.3 Financiering rol van de private partij ............................................................................ 20 5

Analyse per domein

24

5.1 Analyse als context voor strategisch gesprek ............................................................... 24 5.2 Domein A – Bedrijfsvoering afval en grondstoffen (logistiek) ................................... 24 5.3 Domein B – Bedrijfsvoering beheer openbare ruimte ................................................. 26 5.4 Domein C – Afvalbeheerbeleid Van Afval naar Grondstof ........................................ 28 5.5 Domein D – Grondstoffenmanagement ........................................................................ 29

Bijlagen

32 Maatschappelijke ontwikkelingen .................................................................... 33 Vraag en aanbodkant in de afvalmarkt............................................................ 37 Inzoomen: ontwikkelingen grondstoffenmanagement en –verwerking ..... 43 Organisatiemodellen .......................................................................................... 46 Blink-gemeenten schaalgrootte (feiten en cijfers) ........................................... 50

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

3/50

1 INLEIDING 1.1

Achtergrond krachtenveldanalyse en relatie met andere onderzoeken Blink is gezamenlijke uitvoeringsorganisatie in de vorm van een openbaar lichaam waarin de 8 deelnemende gemeenten en private partner Suez samenwerken. Het betreft dus een publiek-privaat-samenwerkingsmodel (PPS). De gemeenten en PreZero (de rechtsopvolger van SUEZ) zijn allen vertegenwoordigd in het Algemeen Bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling Reiniging Blink. De gemeenten bepalen de beleidsmatige kaders voor de werkzaamheden, geven deze in opdracht bij Blink en stellen voor de uitvoering hiervan de financiële middelen aan Blink ter beschikking. PreZero draagt zorg voor het ter beschikking stellen van de operationele bedrijfsmiddelen, be- en verwerkingsmogelijkheden van de afvalen grondstofstromen, ondersteunende bedrijfsprocessen, fungeert als expertisecentrum, etc. De samenwerking wordt periodiek geëvalueerd. Het recent door Berenschot uitgevoerde evaluatieonderzoek GRR Blink vormt samen met de nu gevraagde krachtenveldanalyse de input voor de gemeenten voor de dialoog en bespreking voor de deelnemende gemeenten en de private partner voor de totstandkoming van het nieuwe Strategisch Meerjarenplan (SMP). In het voorjaar van 2022 worden drie sessies georganiseerd, het zogeheten ‘strategisch traject’. De voorlopige planning hiervan is: •

Januari 2022: eerste bijeenkomst, gericht op het presenteren van de diverse (voor)onderzoeken en het gelijkschakelen wat betreft kennis

•

Februari 2022: tweede bijeenkomst, gericht op het gesprek tussen de gemeenten over de gezamenlijke visie op de samenwerking en de wensen vanuit de gemeenten wat betreft (her)inrichting van blink

•

Maart 2022: derde bijeenkomst; gericht op definitieve besluitvorming..

Ter voorbereiding op dit traject wordt door de Blink-gemeenten afzonderlijk gewenst om een onafhankelijk onderzoek te laten doen naar de huidige constellatie c.q. positionering van Blink met het oog op de uitdagingen toekomst. Een krachtenveldanalyse.

1.2

Vraagstelling en methode De vraagstelling is als volgt: Verricht een krachtenveldanalyse aan de hand waarmee (de gemeenten) de volgende vraag kunnen beantwoorden: Is het huidige construct van Blink houdbaar en de beste vorm voor good governance voor nu en in de toekomst? Op welke wijze moet Blink worden ingericht respectievelijk getransformeerd, zodat zij in staat is om de opgaven voor de toekomst optimaal in te vullen (de toekomstbestendigheid van Blink).

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

4/50

Deze rapportage is opgesteld in oktober en november 2021. Tijdens een startbespreking met de stuurgroep zijn de kaders besproken. Vervolgens is samen met een ambtelijke projectgroep met een afvaardiging uit de Blink gemeenten een proces doorlopen dat heeft geleid tot deze rapportage. Er is gebruik gemaakt van openbaar beschikbaar bronmateriaal en aangeleverd materiaal vanuit de gemeenten. De analyse beredeneert vanuit de maatschappelijke opgaven op welke manier gemeenten hier samen invulling aan kunnen geven. Dit resulteert in een lijst met bespreekpunten waarover de gemeenten, op basis van het beschreven krachtenveld, met elkaar het gesprek over moeten voeren. Er is bewust (nog) geen contact geweest met het management van Blink en PreZero over de inhoud van deze rapportage. De (gezamenlijke) evaluatie van de huidige samenwerking is reeds uitgevoerd door Berenschot.

1.3

Onderscheid in domeinen nuttig voor scherp beeld krachtenveld Voor een scherpe analyse van het krachtenveld rondom de GRR Blink is het relevant om een onderscheid in domeinen te maken. De inzamelactiviteiten van Blink kennen een wezenlijk ander krachtenveld dan de taken in de buitenruimte of de verwerkingsmarkt. De rol van de private partner PreZero verschilt ook per domein. De volgende vier domeinen worden onderscheiden in dit rapport: a) Bedrijfsvoering afval en grondstoffen inzameling, logistiek, dienstverlening b) Bedrijfsvoering Beheer Openbare Ruimte reiniging, dienstverlening c) Afvalbeheerbeleid Van Afval Naar Grondstof gedragsbeïnvloeding d) Grondstoffenmanagement en –verwerking het (doen) verwerken en recyclen van ingezamelde afval- en grondstoffen Bij start van Blink was de private partner de logistiek uitvoerder van de inzameling (domein A) en droeg zorg voor de verwerking (domein D). Inmiddels is de schaal van Blink flink toegenomen. Met een verzorgingsgebied van ruim 265.000 inwoners (110.000 huishoudens) behoort Blink wat betreft schaalgrootte tot de middenmoot van de overheidsgedomineerde afval- en grondstoforganisaties in Nederland.

De toename van het aantal deelnemende gemeenten is gepaard gegaan met meer toename van activiteiten op het gebied van afval- en grondstoffen en een verdere verbreding van de dienstverlening richting beheer en onderhoud in de buitenruimte. In de afgelopen 10 jaren is de jaaromzet ruim verdrievoudigd richting € 18 miljoen1. En hoewel de private partner nog steeds een aantal ondersteunende functies vervult wordt ook steeds meer uitgevoerd door het ‘eigen personeel’ van Blink. Blink fungeert steeds meer als eigenstandige organisatie. Dit heeft gevolgen voor de type afspraken en de financiering

1 Omzet/realisatie Blink 2011 € 5.215.754,- In 2022 is de omzet begroot op € 17.881.326

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

5/50

in de pps-constructie. Domein B beheer en onderhoud in de buitenruimte, wordt gezien als apart domein in deze analyse, dit werkveld stelt specifieke eisen aan de bedrijfsvoering en ondersteunende functie(s). Domein C afvalbeheerbeleid is de core business van gemeenten en is qua dynamiek (business to consumer) anders dan domein D (business- to business ). Grondstoffenmanagement is juist weer de core-business van private partner PreZero).

1.4

Leeswijzer Hoofdstuk twee beschrijft beknopt de maatschappelijke opgaven waar gemeenten voor staan en introduceert de verschillende terreinen waarop naar de samenwerking in Blink word gekeken. Een meer uitgebreider toelichting op de maatschappelijke uitdagingen van gemeenten vindt u in bijlage 1. Ook wordt in hoofdstuk twee de afvalmarkt en uitdagingen die daarbij spelen toegelicht. Tevens worden trends en ontwikkelingen beschreven waarmee het belang van (intergemeentelijke) samenwerking kan worden geduid. Dit hoofdstuk wordt in de bijlagen – voor de fijnproevers – verder uitgewerkt. In bijlage 2 wordt ingegaan op de vraag- en aanbod kant van de afvalmarkt. Bijlage 3 zoomt nader in op de strategisch en tactisch grondstoffenmanagement. Met hoofdstuk 2 worden de kaders voor de krachtenveld analyse geschetst. Hoofdstuk drie schetst specifiek een theoretisch kader voor een publiek-private samenwerking een basis voor de analyse op de genoemde vier benoemde domeinen. Het vierde hoofdstuk beschrijft kernachtig de huidige GRR, de inbreng van de private partij en de financiering daarvan. Het vijfde hoofdstuk kan worden gezien als een samenvatting, waarin de toelichtingen op het speel- en krachtenveld in de voorgaande hoofdstukken uitmonden in vraagstukken en beschouwingen voor de door u te voeren strategische dialoog.

Per domein worden de relevante context geschetst en de belangrijkste strategische vragen van de te voeren strategische dialoog over de toekomst van de samenwerking: 1. Wat komt op ons af: wat zijn de uitdagingen van de gemeenten op dit domein? 2. Hoe geven we daar als gemeenten invulling aan? 3. Willen we op dit domein de intergemeentelijke regionale samenwerking in Blink continueren (of intensiveren?) 4. Wat is daarbij de toegevoegde waarde en rol van de private partner PreZero? En welke vergoeding en pikkels staan daar tegenover?

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

6/50

2 MAATSCHAPPELIJKE OPGAVEN VOOR GEMEENTEN 2.1

Maatschappelijke ontwikkelingen afval en buitenruimte Wat komt op gemeenten af: afval en grondstoffen Gemeenten hebben inmiddels vanuit hun wettelijke zorgplicht en maatschappelijke verantwoordelijkheid de rol van afvalregisseur richting de circulaire economie. Gemeenten hebben een zekere beleidsvrijheid in de uitvoering maar zijn in veel gevallen ook volgend aan (op nationaal en Europees niveau) aangescherpte doelstellingen en wetten. Europese en landelijke wet- en regelgeving stellen doelen en kaders vast, waarbinnen de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval moeten plaatsvinden. Om de ambitieuze doelen van minder verspilling (restafval) en hoogwaardige recycling te bereiken zal de uitvoering steeds breder en complexer worden. Enkel een goed logistiek netwerk voor afvalstromen garanderen is niet voldoende. De gemeenten en de aan hen verbonden of gecontracteerde uitvoerders moeten daarom uitvoering kunnen geven aan de volgende zaken: Afval en grondstoffenbeheer: Nieuwe rol van gemeenten en inzamelaars A. Van nadruk logistieke dienstverlening naar verregaande gedragsverandering in de omgang met afvalstromen. Dit wordt extra prioriteit bij verdere aanscherping van de kwantiteit en kwaliteitsdoelen. B.

Integrale aanpak en duidelijke regie op grondstofstromen binnen de gemeente: beleid, eigen uitvoering, (innovatieve) communicatie (ook ICT), samenwerking met maatschappelijke partners, samenhang op systemen vanuit de producentenverantwoordelijkheid en handhaving/coachen.

C.

Door gemeente gewenste diversificatie (maatwerk) dienstverlening b.v.: extra grondstoffen gescheiden inzamelen (bv luiers), gebiedsgerichte inzamelvoorzieningen (b.v. GFE bij hoogbouw, afwijkende inzamelservice buitengebied). Dit kan zowel opschalen (extra grondstof) als afschalen (bij volgroeide retourlogistiek) betekenen.

D. Ingaan op dynamiek grondstoffenmarkten, grondstoffenmanagement, van microschaal en regionale afzet naar internationale markt (per stroom). E.

Verdere efficiëntie en modernisering inzameling: het legen van containers op vulgraad routeop-

F.

Publiek-privaat de ketens sluiten. Initiatieven als een Circulair Ambachtscentrum, regionale func-

timalisatie op basis van ICT en databeheer. tie met verbinding MKB.

Veel grotere gemeenten hebben voldoende schaal om de eigen gemeentelijke dienst te professionaliseren. Het is een uitdaging voor met name middelgrote en kleinere gemeenten om met een eigen dienst of een contractpartner voor afvallogistiek deze uitdagingen het hoofd te bieden. Vaak werken deze gemeenten samen: zowel om te leunen op een robuuste uitvoeringsorganisatie als ook om professioneel ondersteund en ontzorgd te worden met sectorkennis en grondstoffenmanagement. Eventuele (extra) overheadkosten kunnen door meer gemeenten worden gedragen.

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

7/50

Deze nieuwe rol vereist een ander type afspraken dan meerjarige logistieke contracten. Samen met de partner moeten goede afspraken worden gemaakt gericht op flexibiliteit en meervoudige waardecreatie. De Blink gemeenten hebben in het verleden ook gekozen om samen te werken gericht op deze meervoudige waardecreatie tegen maatschappelijk acceptabele kosten. Marktontwikkelingen afval en grondstoffen (inzameling) Aan de aanbodkant van de markt is een aantal ontwikkelingen bepalend: verminderde marktwerking, verschuiving in taakopdracht en schaalvergroting. Er is sprake van een hybride sector, waarin marktpartijen, samenwerkingsverbanden en gemeentelijke diensten actief zijn. Op het gebied van afvalbeheer is de marktwerking fors afgenomen. Bij de recente aanbestedingen van huishoudelijk afval inzameling is in 48% van de aanbestedingen sprake geweest van één aanbiedende partij. Oorzaken voor de verminderde marktwerking zijn onder andere: •

Er is sprake van een sterk toegenomen concentratie en daarmee marktdominantie bij enkele marktspelers. De marktsituatie is te typeren als een oligopolie, waarbij in diverse regio’s te weinig concurrentie wordt geconstateerd.

•

Aanbesteding van uitsluitend de logistieke inzameldienstverleningen (zonder be- en verwerking van de ingezamelde afval- en grondstoffen) is voor commerciële marktpartijen minder aantrekkelijk. Zo zien we ook dat bij de inzameling van bedrijfsafval commerciële partijen wél bereid zijn om de logistieke dienst elders te organiseren (via Green Collective of White Label), maar de be- en verwerking van afval- en grondstofstromen per klant administratief aan het betreffende bedrijf is gekoppeld. Logistieke dienstverlening is dus meer een middel voor meer activiteiten (en rendement) op het gebied van be- en verwerking van afvalen grondstoffen, en geen doel op zich.

•

In regio’s waar langere tijd nog sprake was van marktwerking hadden samenwerkingsverbanden een positief effect op de mate van marktwerking. Echter, veel samenwerkingsverbanden kiezen ervoor om niet langer te concurreren via aanbesteding. Daardoor ontstaat als vanzelf druk op aanbestedende gemeenten om een heroverweging te maken (tussen zelf doen, samenwerken en uitbesteden).

Veel overheidsgedomineerde inzamelaars verdiepen hun rol van voornamelijk logistieke dienstverleners naar organisaties die mede namens de gemeente de ‘brede regierol’ kunnen oppakken. Om deze nieuwe rol te kunnen waarmaken, zijn veel (overheidsgedomineerde) inzamelorganisaties in de afgelopen jaren recent opgeschaald (of wordt dit onderzocht). In bijlage 1 en 2 wordt uitgebreider ingegaan op maatschappelijke opgaven en de kenmerken en ontwikkelingen op het gebied van de afval- en grondstoffensector (vraag en aanbodzijde) in Nederland.

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

8/50

Marktontwikkelingen afval en grondstoffen (grondstoffenmanagement en –verwerking) Zie voor een uitgebreidere toelichting bijlage 3 Inzoomen op ontwikkelingen bij grondstoffenmanagement en –verwerking. De ‘markt’ voor het be- en verwerken van afval- en grondstoffen is sterk in beweging. Denk daarbij aan wet- en regelgeving, de introductie van producentenverantwoordelijkheid voor deelstromen, aangescherpte Europese en landelijke beleidsdoelen, et cetera. In de praktijk neemt de complexiteit daardoor sterk toe. Ook de kennisintensiteit neemt sterk toe. Zowel op beleidsmatig terrein, als op het gebied van techniek. Ook hebben gemeenten bij de verwerking van de bij huishoudens ingezamelde afval- en grondstoffen hoge(re) ambities op het gebied van duurzaamheid en de circulaire economie. Daarnaast beschikken gemeenten (onder andere door taakverbreding) doorgaans ten opzichte van een aantal jaren geleden over minder personele capaciteit waardoor de noodzaak om (delen van de keten van) het afval- en grondstoffenbeheerproces via een regierol te organiseren sterk is toegenomen. Al deze ontwikkelingen vergen investeringen om de vereiste kennis te borgen om namens de gemeenten adequaat regie te kunnen blijven voeren op de diverse grondstofketens. Professioneel strategisch contractbeheer (c.q. afval- en grondstoffenmanagement) is daarvoor benodigd.

In bijlage 3 lichten wij dit vakgebied nader toe en maken daarbij onderscheid in strategisch, tactisch en operationeel afval- en grondstoffenmanagement. In het algemeen kan worden gesteld hoe groter de stroom, des te meer mogelijkheden ontstaan voor strategisch afval- en grondstofmanagement bij het aangaan van nieuwe contracten (aanbesteden) welke kunnen leiden tot een kostenefficiënte(re) en hoogwaardige(re) verwerking of hergebruik. Dit betekent dat er meer opties zijn c.q. te kiezen valt ten aanzien van de inkoop van dienstverlening. Er kan bijvoorbeeld een afweging wordt gemaakt of het beter is om de betreffende grondstofstroom als bulk op hetzelfde moment in de markt te zetten, of in kleinere hoeveelheden en eventueel in de tijd gefaseerd. Samenwerking biedt de mogelijkheid om slimmer om te gaan met ontwikkelingen (bijvoorbeeld in wet- en regelgeving, kennis en inzicht, maar ook in verwerkingstechnieken en andere ketenopties voor waard behoud), adequater in te spelen op specifieke marktomstandigheden (o.a.

marktstructuur, ontwikkeling tarieven en (verscherpt inzicht in) andere sleutelmechanismen van de verwerkingsmarkten (zoals kwaliteit afval- en grondstoffen, producentenverantwoordelijkheid, beschikbaarheid subsidies, e.d.)), meer inzicht te verkrijgen in de circulariteit van de afval- en grondstoffenketens (na verwerking), en de markt (zowel producenten als verwerkers) te bewegen om haar producten en/of processen en de keten (verder) te verduurzamen met als uiteindelijke doel het realiseren van een circulaire economie. Voor voldoende inkoopkracht en adequate regie en rolneming van gemeenten is schaalgrootte van belang. Maar wat de optimale massa en schaal is, verschilt per stroom. In de

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

9/50

praktijk zien we voor de diverse afval- en grondstofstromen verschillen, vooral als gevolg van verschil in de hiervoor geschetste ontwikkelingen, de marktomstandigheden en circulariteit van de ketens van de afval- en grondstofstromen. Wat komt op gemeenten af: beheer en onderhoud van de buitenruimte (BOR) Ook op het gebied van taken in het fysieke domein (afvalbeheer, beheer buitenruimte, infrastructuur) zien we dat gemeenten steeds vaker de afweging ‘van uitvoering naar regie’ maken. Onder meer de schaalgrootte van de eigen gemeente stelt grenzen aan de inzet van eigen uitvoeringsorganisatie én de mogelijkheden om professioneel opdrachtgeverschap te organiseren bij het inzetten van externe partijen. De budgetten staan vaak onder druk, de benodigde informatie- en beheersystemen zijn niet alleen kapitaalsintensief maar vergen ook meer gespecialiseerde kennis. Voorts is mede als gevolg van de vergrijzing sprake van een toenemend tekort aan vakspecialisten. Daarbij is het beheer en onderhoud van de openbare ruimte als zodanig complexer geworden. Inwonerparticipatie en aandacht voor biodiversiteit en klimaatadaptatie vragen om nieuwe concepten en integratie van bestaande concepten, kennis en capaciteiten. Uit de trendanalyse – uitgevoerd door overheids N.V.

Meerlanden in samenwerking met IPR Normag – is vanaf 2010 een trend zichtbaar waarbij dat gemeenten steeds meer BORtaken overdragen aan hun overheidsgedomineerde afval- en grondstoffenbedrijven. Hier is een duidelijke parallel waarneembaar met de verdieping én verbreding van de rol en bijdrage van overheid gedomineerde organisaties zoals Meerlanden op het gebied ‘van afval naar grondstof’. Ook bij Blink gemeenten zal naar verwachting de behoefte toenemen om de krachten te bundelen op het gebied van kennis, professioneel opdrachtgeverschap en investeren in materieel. In hoeverre (al) deze taken binnen de huidige Blink constructie passen hangt mede af van de (her)inrichting van de samenwerking met de private partij, die op het gebied van Buitenruimte minder bijdraagt vanuit sectorspecialisme.

2.2

Samenwerken op meer domeinen dan grondstoffenbeleid Het doel van de samenwerking in Blink is in de eerste plaats het realiseren van de beleidsdoelstellingen van de gemeente. Bij oprichting ging dit met name om het efficiënt uitvoeren van de dienstverlening om afval en grondstoffen in te zamelen. Op het gebied van afvalgrondstoffen en de VANG- doelstellingen hebben de gemeente een vergelijkbaar beleid: prioriteit op restafvalverlaging, hoge scheidingsresultaten met behoud van kwaliteit. Het tempo en de exacte doelen verschillen zie ook het figuur.

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

10/50

Gemeente Jaartal beleid(splan)

Kwantitatieve Kern van aanpak overig beleid beleidsdoelstelling Afval en CE

Context waarin Blink wordt benoemd in beleid

Deurne

2020

Helmond

2020

30 kg 2025 (nu 87) & Nu al diftar en laagfrequent. Duurzame publiek-private cozuivere Inzetten op verbeteren prestatie prioritaire creatie om hogere, concrete grondstofstromen stromen en het voorkomen ervan: ambitieuze maatschappelijke en - Groente-, fruit- en tuinafval; circulaire doelen te realiseren en - Luier- en incontinentiemateriaal; zo de regionale circulaire - PMD; economie aan te jagen - Textiel. - Papier en Karton; 75 % hergebruik en Vanaf 2021 intensiveren: O.a. samenwerking in de regio, 100 kg restafval per miv 1-1-2021 Diftar bij laagbouw; in 2022 GFT- duurzaam materieel, inwoner in 2025 (in inzamling bij hoogbouw en miv 1-1-2024 ook communicatie 2019 51% en medio daar Ditftar ingevoerd. Mogelijke 2021 al 67%) vervolgstappen (bv. lagere frequentie) in overweging indien resultaten achterblijven.

Nuenen

2019

30 kg in 2025 (VANG) Blink GFT afval verwerken in Nuenen (met & zuivere Carbiogas B.V. grondstofstromen Onderzoeken rol gemeente bij bedrijfsafval Circulair Ambachtscentrum

Someren en Asten

2015

75% scheiding in 20200 SRE zelfs 95%

Restafval laagfrequent, service op grondstoffen.

HeezeLeende

2012

GemertBakel

n.v.t.

5% restafval per inwoner 95% hergebruik Zie regionaal Manifest

Laarbeek

n.v.t. Zie regionaal Wel werkplan Manifest Circulaire economie (2018) en duurzaamheids agenda (vanaf 2019)

Diftar, restafval laagfrequent, overige stromen frequent of met hoge service (kleding, inco, glas) Flinke diftar, restafval lage frequentie Overige stromen hah inzameling gratis Communicatie afval scheiden en verminderen Flinke diftar, restafval lage frequentie GFT hah-inzameling symbolisch bedrag (€1/container) Overige stromen hah inzameling gratis Communicatie afval scheiden en verminderen

Alleen in context gft verwerking genoemd (Blink regio). De gemeente nuenen zet in op het alles omgekeerd inzamelen van grond- en afvalstoffen. Dit houdt zoveel mogelijk "Ondergrondse brengvoorzieningen in de wijk" De Gemeenschappelijke Regeling Blink zamelt het gft- en restafval en kunststof in beide gemeenten in. Ook beheert Blink de gezamenlijke milieustraat. er is geen apart beleid op afval

Samenwerking Communicatie Partner voor verduurzaming Samenwerking Communicatie Partner voor verduurzaming

Op aanverwante maatschappelijke doelstellingen is een vergelijkbare regionale samenwerking het overwegen waard, of een intensievere opdracht aan de bestaande samenwerking Blink (al dan niet met een rol voor de private partner). Dit gaat met name om de volgende doelstellingen: • Circulariteit • Klimaatadaptatie • Duurzame energie • Mobiliteit • Inclusieve samenleving Op deze terreinen hebben gemeenten, net als met de bestaande milieu en buitenruimte taken, te maken met een schaarste aan beleidscapaciteit en middelen om vaart te maken in de transitie. Samenwerken kan een oplossing zijn voor deze schaarste, het succes zal afhangen

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

11/50

van de volgende drie factoren: 1.

Duidelijke gezamenlijke strategische richting van de gemeenten

2.

Expliciete opdracht aan het samenwerkingsverband

3.

Voldoende middelen om de strategische agenda te realiseren.

Blink is in de huidige vorm het meest actief op het gebied van circulariteit en inclusieve samenleving. Op de overige terreinen kan Blink een rol spelen, maar daar is nog niet aan bovenstaande factoren voldaan. Samenwerken in Blink verband is in ieder geval voldoende om kennis en ambtelijke capaciteit te bundelen. Afhankelijk van het domein is bovenregionale, nationale of internationale samenwerking noodzakelijk.

2.3

Wat verlangen Blink gemeenten van hun uitvoeringsorganisatie De gemeenten werken samen en door de gecombineerde schaal kunnen zij leunen op een professionele organisatie. Van deze organisatie (Blink) wordt op verschillende niveaus een hoog kwaliteitsniveau verwacht. Op basis van een uitvraag aan de gemeenten zijn de wensen en eisen geïnventariseerd. Kwaliteit en flexibiliteit van de dienstverlening – een professionele organisatie die levert • Een organisatie van professionals afgestemd op de omvang en hoeveelheid van taken en die werkt volgens vastgestelde richtlijnen, protocollen en methodieken. • Machines, middelen ICT en huisvesting zijn “state of the art”. • Veiligheid van data/gegevens en privacy is op orde. • Een inclusieve organisatie die ook meerwaarde levert op sociaal-economische en brede maatschappelijke doelstellingen.

• De kern: langjarig hoogkwalitatieve continuïteit dienstverlening gemeenten garanderen Kostenbeheersing en kostenniveau, efficiëntie van de uitvoering • Introductie en adoptie van nieuwe technieken en innovaties • (Privaat) partnerschap met drive naar efficiëntie en effectiviteit • Durven investeren in bijvoorbeeld in eigen beheer nemen van taken als “containermanagement en onderhoud”, om afhankelijkheid van derden/marktpartijen zoveel mogelijk te beperken Milieurendement en beleidseffectiviteit • Kiezen voor de ‘best beschikbare verwerkingstechniek’ op de R-ladder, gemeenten en inwoners inzicht hierin bieden en controle op het daadwerkelijk realiseren van hoogwaardig hergebruik. • In brede zin minimaliseren van CO2 uitstoot door keuzes in de bedrijfsvoering • Partnership aangaan met (regionale) partners om de grondstoffenketen te sluiten Goed bestuur en rechtmatigheid(good governance) • Compliance met aanbestedingsregels • Informatie voor gemeenten tijdig en compleet • ISO gecertificeerd

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

12/50

• Volledige transparantie inclusief audit Private partner In aanvulling op de vier algemene voorwaarden hebben de Blink gemeenten ook specifieke verwachtingen geuit van hun private partner. Deze partner: • Moet een positieve imago hebben, moet solide en betrouwbaar zijn • Zoekt de samenwerking met andere marktpartijen, voor financieel voordeel maar ook in het belang van circulariteit en andere maatschappelijke waarden. • Levert gevraagd en ongevraagd advies levert op het gebied van bedrijfsvoering, afvalbeleid en grondstofstromen en -verwerking • Biedt pro-actieve ondersteuning aan gemeenten in hun zoektocht naar systemen in relatie tot inzameling en verwerking van grondstof- en afvalstromen (zoals pilots, proeven etc.) • Toont lef om samen te werken en te investeren in technieken en innovaties voor het sluiten van kringlopen Model: drie niveaus van organisaties De samenwerkende gemeenten verwachten dus van de organisatie Blink dat de (logistieke) uitvoering ‘staat’, dit is echter slechts de basis van de verwachte brede waardencreatie. De focus op deze ‘hogere niveaus’ speelt in de brede afval- en grondstoffensector. Wij kunnen deze ontwikkeling illustreren met de volgende figuur 2. Wij maken daarbij onderscheid in drie verschillende ontwikkelniveaus met de meest relevante organisatieaspecten per niveau.

Deze organisatie-ontwikkelniveaus geven inzicht in de (maatschappelijke) meerwaarde die de uitvoeringsorganisatie geacht wordt te bieden. Elk ontwikkelniveau stelt andere (of aanvullende) eisen aan de organisatie. Zo ook nieuwe en veranderende functies met bijbehorende competenties, veranderende wijzen van samenwerking binnen de organisatie en met partijen en belanghebbenden in netwerken, et cetera. Deze omslag tekent de toenemende complexiteit en de veranderende rol van de overheid, overheidsorganisaties en aan overheden verbonden organisaties. Per niveau is ook de rol van de private partner wezenlijk verschillend.

2.4

Kern van krachtenveld De Duurzame Ontwikkelingsdoelen op het gebied van afval en de openbare ruimte

2 Dit model is ontwikkeld door IPR Normag en gebaseerd op ervaringen uit de adviespraktijk.

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

13/50

(circulariteit, klimaatadaptatie, duurzame energie, duurzame mobiliteit, inclusieve samenleving) hebben in algemeen zin maatschappelijk draagvlak. Het zijn complexe onderwerpen met op elke schaal meerdere stakeholders en belangen. Om toch voortgang te boeken is er een vrij brede consensus: (inter)nationale overheidssturing is nodig. Vanuit internationale en nationale afspraken, komt er bestuurlijke, juridische en financiële druk op de lagere overheden: maak werk van transitie in lokale context. Voorbeelden van dit soort druk zijn: •

Hogere eisen duurzaamheid materieel

•

Afvalverbrandingsbelasting en CO2 heffing.

•

Extra druk op meedoen alle doelgroepen. Bijvoorbeeld via ‘sociale ontwikkelbedrijven’

Gemeenten en politieke vertegenwoordigers onderschrijven deze transities in algemene zin, maar hebben te maken: schaarste in kennis, capaciteit en financiële middelen. Inwoners verwachten van hun gemeenten: afgewogen beleid, goede communicatie en degelijk financieel management. Mede vanwege deze schaarste zijn er verschillen in politieke prioritering per gemeenten en verschilt de mate van tempo waarin gemeenten bepaalde doelstellingen willen bereiken. Krachten bundelen (zoals in een GR of PPS) is een gangbare oplossing voor deze schaarste, om gezamenlijk effectief te zijn moeten deelnemers wel concessies doen aan de eigen doelstellingen en het tempo. Een samenwerkingsverband (zoals Blink) heeft behoefte aan duidelijkheid om effectief te opereren: •

Uniformiteit opdracht: worden zelfde doelen onderschreven en expliciet neergelegd in samenwerking (het ‘wat’)

•

Vrijheidsgraden samenwerkingsorganisatie in het realiseren hiervan (het ‘hoe’)

•

Financiële dekking voor waarmaken ambities en eventuele prioritering

Dit zijn basisvragen voor het strategische traject. Niet alleen over ‘nieuwe’ doelen voor Blink maar ook over het opnieuw goed formuleren bestaande opdracht. Pas daarna komen vervolgvragen over het construct van intergemeentelijke samenwerking en de rol private partij aan de orde. Dit onderscheid wordt ook in hoofdstuk vijf bij de vier domeinen gemaakt. In de eerste plaats: wat zijn overwegingen om samen te werken tussen de gemeenten. En daarna: wat zou de rol van de private partner kunnen zijn. De hoofdvraag van dit rapport: Is het huidige construct van Blink houdbaar en de beste vorm voor good governance voor nu en in de toekomst?, is niet definitief te beantwoorden voordat het strategische gesprek over de samenwerking tussen de gemeenten is gevoerd. Dit komt in het strategisch traject naar aanleiding van de Berenschot Evaluatie in het voorjaar van 2022 uitgebreid aan de orde. Dit rapport geeft wel veel benodigde context voor een goede dialoog. Het vervolg van rapportage bevat een analyse van huidige samenwerking en PPS aan de hand van vier pijlers

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

14/50

voor een succesvolle PPS en beschrijft per domein context en stellingen voor strategische dialoog.

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

15/50

3 KADER VOOR EEN PUBLIEK PRIVATE SAMENWERKING (PPS) 3.1

Uitgangspunt: samenwerken loont, verschillende modellen Veel Nederlandse gemeenten werken samen in de uitvoering van afvalbeheerbeleid in brede zin om de continuïteit te waarborgen en om de slagkracht te hebben om als organisatie door te ontwikkelen naar een ‘hoger niveau’. De manier waarop de samenwerking is ingericht verschilt. In de praktijk zijn meerdere organisatiemodellen aan de orde. Het merendeel van de overheidgedomineerde verzelfstandigde organisaties betreft een vennootschap of gemeenschappelijke regeling. In een aantal situaties – zoals bij Blink – is sprake van een publiek private samenwerking. In Nederland zijn de volgende organisatiemodellen gangbaar: 1) De gemeentelijke dienst; 2) De gemeenschappelijke regeling; 3) De overheidsvennootschap; 4) Het regiemodel (marktinschakeling). PPS modellen zijn vaak een variatie op de bovenstaande modellen. Een gemeentelijke dienst, GR of overheids NV en een private partij werken daarin samen vanuit hun eigen specialisme. Een verdere toelichting op deze modellen is opgenomen in bijlage 4. Vanuit de analyse van de maatschappelijke opgaven en de wensen vanuit de gemeenten is te concluderen dat samenwerking loont. De alternatieven: het (her)oprichten van eigen diensten of op individueel niveau aanbesteden zijn onvoldoende aantrekkelijk.

De Blink-gemeenten hebben los van elkaar niet de schaal om dit efficiënter in te richten dan samen of om scherper in te kopen in de markt. Toch is het in de te voeren strategische dialoog van belang om (nogmaals) expliciet te bespreken waarom de gemeenten samen willen werken en welke opdracht en voorwaarden Blink vanuit de gemeenten meekrijgen.

3.2

Definitie en meerwaarde van een PPS De vraag die volgt uit een herbevestiging van de samenwerking tussen de gemeenten is of de huidige publiek-private samenwerking (PPS-constructie) hiervoor nog wel het best passende model? De vraag is met name of de samenwerking met de private partij voldoende meerwaarde biedt voor de gemeenten. Het alternatief is een volledig publieke overheidsvennootschap waarin de activiteiten die nu door PreZero worden uitgevoerd, zelf of door derden wordt uitgevoerd. Om de meerwaarde van een PPS scherp te analyseren zijn definities van belang. Een volledige definitie van het toenmalige ‘kenniscentrum PPS’ van het ministerie van Financiën (1999) is als volgt:

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

16/50

In een PPS: • Werken overheden en bedrijfsleven samen op basis van duidelijke contractueel vastgelegde afspraken; • is contractueel vastgelegd wie waarvoor verantwoordelijk is en wie welke kosten en risico’s draagt; • gaat het om het realiseren van zowel maatschappelijke als commerciële doelen; • verwachten beide partijen dankzij de samenwerking en inbreng van ieder specifieke deskundigheid een beter resultaat tegen dezelfde kosten te realiseren (of hetzelfde resultaat tegen geringere kosten); • behoudt elke partij zijn eigen identiteit en verantwoordelijkheid. In de vakliteratuur wordt aangegeven dat deze definitie te streng is en zelden volledig van toepassing. Een passendere definitie zou zijn: (Klijn en Teisman, 2000)) “Een min of meer duurzame samenwerking tussen publieke en private actoren waarin gemeenschappelijke producten en/of diensten worden ontwikkeld en waarin risico’s, kosten en opbrengsten worden gedeeld.” Naast een definitie zijn in de literatuur ook ‘voorwaarden’ voor een succesvolle PPS gedefinieerd(Bult-Spiering, 2003): •

Gericht op synergie/meerwaarde;

•

maatschappelijke en commerciële belangen dienen;

•

eigen identiteit en doelstelling van actoren blijft behouden;

•

opbrengsten worden verdeeld in overeenstemming met de inbreng van middelen en risicoverdeling.

En vanuit onze adviespraktijk willen we benadrukken dat in een PPS samenwerking het benutten van complementaire kennis en capaciteit van de partijen vaak centraal staat Dit vormt de basis voor het toetsingskader waarop de meerwaarde van de PPS ten opzichte van een publieke samenwerkingsorganisatie.

3.3

Pijlers van een PPS Dit leidt tot het volgende kader, waarop per domein de huidige samenwerking wordt geanalyseerd: A. Meerwaarde/synergie door inzet eigen kerncompetentie van beide partijen op het gebied van: 1) Kwaliteit en flexibiliteit van de dienstverlening 2) Kostenbeheersing en kostenniveau, efficiëntie van de uitvoering 3) Milieurendement en brede beleidseffectiviteit B. Geen conflicterende belangen C. Goede verdeling risico’s kosten en opbrengsten D. Rechtmatigheid en good governance Deze vier pijlers zijn de basis onder de PPS. Als een van deze vier wegvalt is de PPS niet

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

17/50

meer houdbaar. De rechtmatigheid is de meest stringente, dit is een basisvoorwaarde voor elke constructie. Berenschot signaleert in hun Evaluatieonderzoek aanbestedingsrechtelijke risico’s. De rechtmatigheid van de Blink constructie (aanbestedingsrechtelijk) is onderwerp van een separaat onderzoek. Ten tijden van dit schrijven is hiervan nog geen uitkomst.

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

18/50

4 HUIDIGE GRR BLINK 4.1

Kernpunten Berenschot rapportage De Samenwerking tussen de gemeenten en Suez in Blink is zeer recent geëvalueerd door Berenschot (Bronvermelding). Dit biedt een breed inzicht in de visie van de verschillende partijen op de samenwerking en de gesignaleerde verbeterpunten. Belangrijke conclusies waren: • Ambities van de deelnemers (gemeenten en SUEZ) zijn gelijkluidend: prioriteiten circulariteit en efficiëntie. Gemeenten willen beleidsontwikkeling in eigen hand houden, maar hebben daarvoor ook beperkte capaciteit. • Gemeenten hebben geen gezamenlijke strategie op sturing op Blink, er is ook geen uniforme visie op gewenste mate van zelfstandigheid van Blink en het achterliggende doel daarvan. • Aanbeveling: Maak in AB onderscheid zakelijke (P&C) en thematische/strategische bijeenkomsten. • Positie Blink t.o.v. gemeenten zoals verwoord in SMP is (nog) niet de realiteit (figuur). Diverse oorzaken: houding en prioriteit gemeenten en capaciteit en focus Blink organisatie. • SUEZ beschouwt Blink als een mogelijkheid om te experimenteren en innoveren op het gebied van circulariteit in de partner-rol van mede-eigenaar. Gemeenten ervaren vooral tactisch/operatonele inbreng en meerwaarde. Gemeenten zijn niet actief in het bevragen van SUEZ, verwachten pro-actieve houding SUEZ hierin. • Afspraken tussen Blink en SUEZ zijn zeer beperkt vastgelegd.

De (dagelijkse/ operationele) samenwerking tussen Blink en SUEZ verloopt niet optimaal. • De Directeur van Blink, die op de loonlijst staat van SUEZ, heeft een complexe scharnierfunctie

4.2

Beschrijving structuur Blink en rol en inbreng private partij De GRR Blink is een publiek private samenwerking tussen de gemeenten en PreZero (voorheen Suez). Zowel de gemeenten als PreZero zijn afgevaardigd in het bestuur. Binnen de ‘organisatie Blink’ kan een onderscheid worden gemaakt tussen wat wel en niet door de private partner wordt ‘ingebracht’. Dit onderscheid is niet expliciet vastgelegd en is in de loop van de ontwikkeling van Blink verschoven. In de eerste jaren verzorgde de private partner het volledige management van de bedrijfsvoering. In toenemende mate voert de Blink organisatie ook functies uit die niet ingebracht worden door de private partner, bijvoorbeeld het eigen bedrijfsbureau. De onderverdeling

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

19/50

van taken is momenteel: Binnen gemeentelijke organisatie: • Verantwoordelijk voor beleid, verordeningen, • Inningen en bepalen heffingen, • Contacten derden en non-profit, • Locaties en plaatsing containers. • Leveren zienswijze op Blink begroting (gemeenteraden) Blink organisatie: • Personeel en aansturing • Beleidsuitvoering in brede zin: communicatie: afhandeling meldingen, projecten, gedragsbeïnvloeding etc. • Bedrijfsbureau: P&C en bedrijfsadministratie, aanbestedingen, finance, handling SAP en CMS, data analyse, invullen Wastetool etc. • KCC (incl. meldingen) Via PreZero/Suez: • Inkoop: Bedrijfsmiddelen, materieel, containers, • P&O functie, interne corporate communicatie, inkoopcontract uitzendkrachten, backup PreZero personeel • ICT: gebruik maken infrastructuur Suez hard en software (ERP/SAP), • Wagenparkbeheer en werkplaats (financiering leasetarief voertuigen) • Directiefuncties en secretariaat (o.a. controller GR), (beroep op) kennis en advies • Transport en verwerking milieustraten, stromen zonder alternatief bepaalde route. Blink is momenteel te typeren als een zelfstandig overheidsgedomineerd bedrijf dat via de PPS constructie gebruikt maakt van vele ondersteunen de functies (HRM, ICT, wagenpark, garage en inkoop) en in PreZero een preferred supplier heeft op de verwerkingsmarkt.

Op al deze gebieden kan ook een beroep worden gedaan op de kennis van de private partij op deze gebieden. Op dit moment is onvoldoende duidelijk op welke terreinen PreZero een andere visie of koers voorstaat dan Suez. Dit wordt in een parralel spoort opgepakt door PreZero en is onderdeel van het strategische traject. In officiële communicatie van PreZero is de volgende zin opgenomen: PreZero is een dochteronderneming van de Schwarz Gruppe. Daar horen ook Lidl en Kaufland bij. Het bedrijf ziet het als haar verantwoordelijkheid om het milieu te beschermen. PreZero is actief in de hele waardeketen: van productie tot handel, inzameling, sortering, verwerking en recycling.

4.3

Financiering rol van de private partij De inkomsten van de private partij bestaan uit drie componenten: 1. Directe vergoeding voor geleverde producten/diensten (bijvoorbeeld leasetarief voor voertuigen of expliciet in de begroting opgenomen ICT kosten.

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

20/50

2. Managementfee, percentage van de jaarlijkse Blink omzet, na aftrek van enkele kostensoorten. 3. Resultaat van de bonus-malusregeling, op basis van de realisatie van het bedrijfsresultaat van Blink (binnen/buiten begroting) van het jaar van verslaglegging. De vergoeding van kosten voor de te leveren diensten en producten jaarlijks worden vastgelegd in het door PreZero en Blink te tekenen tarievenoverzicht. Het bestuur geeft uiteindelijk akkoord op verwerking van die tarieven Directe vergoeding De directe en indirecte kosten vanuit PreZero worden in de huidige verrekeningssystematiek direct doorbelast. Volgens de door het AB vastgestelde notitie (dd. 25 maart 2017), dient deze doorrekening op transparante basis tot stand te komen en door het bestuur akkoord te worden bevonden. Het betreft hier, in ieder geval, de indirecte kosten die gemoeid gaan met: • P&O-ondersteuning • Shared service diensten • Wagenparkbeheer • Huisvesting • Kantoorbenodigdheden • ICT/werkplekautomatisering • Licenties boardcomputers Suez dient de hiervoor genoemde diensten tegen de kostprijs door te belasten. Onderwerp bij de uitwerking van het financieel fundament is de vraag op welke wijze deze kostprijs wordt bepaald en hoe dit transparant kan worden geborgd richting de deelnemende gemeenten.

Management fee De algemene financiële vergoeding voor de bijdrage van Suez aan Blink bestaat uit een ‘fee’ op basis van een percentage van de omzet, met uitzondering van diensten die niet door Suez te beïnvloeden zijn danwel tegen commerciële tarieven worden afgenomen. In artikel 33 van de GR tekst is opgenomen dat Blink en Suez een managementovereenkomst sluiten met daarin de hoogte en voorwaarden van de fee. De fee dient als algemeen rendement voor de toegevoegde waarde die Suez levert in de samenwerking. Deze fee is niet gekoppeld aan specifieke goederen en diensten die Suez daadwerkelijk levert. De hoogte van de fee werd vanaf het in werking treden van het ondernemingsplan Blink 2007 gebaseerd op een degressieve tabel met staffel, gerelateerd aan de omzet van Blink. Bij een omzet boven de €3.400.000,- was de fee 5,5%. Door de omzetgroei van Blink voldeed deze tabel niet langer en is de Fee lange tijd bevroren op 5,5%. Begin 2017 is na bestuurlijke discussie over de toerekening van kosten door Suez een nieuwe afspraak gemaakt. Deze is opgenomen in een door het AB op 12 augustus 2017 vastgestelde notitie (dd. 25 maart 2017). De Fee is daarbij op 4% van de omzet bepaald exclusief diensten die niet door Suez te

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

21/50

beïnvloeden zijn dan wel tegen commerciële tarieven worden afgenomen. Bonus/malus regeling De bonus/malus heeft als doel om Suez prikkels te geven voor effectieve en efficiënte dienstverlening. Artikel 33 van de GR tekst (lid 3 en 4) beschrijft de bonus/malusregeling. Kort samengevat: • In geval van besparingen ten opzichte de begroting per gemeente ontvangt Suez een bonusvergoeding van 10% van de besparing, de overige 90% komt ten goede van de gemeente zelf. • Bij een begrotingsoverschrijding zijn 40% van de extra kosten voor rekening van Suez en 60% voor rekening van de gemeente. • Daarnaast is er een bonus/malusregeling gekoppeld aan het ziekteverzuim. Van besparingen ten opzichte van het streefpercentage van 5,5% komt 40% ten goede van Suez. Discussie: transparantie en financiering Een proportionele vergoeding voor de inbreng van de private partner in GR Blink staat niet ter discussie. Wel is er behoefte aan een reflectie op de wijze waarop deze vergoedingen worden bepaald en de manier waarop de vergoeding samenhangt met de geleverde (interne) diensten van PreZero aan GR Blink. De in de GR tekst benoemde managementovereenkomst is (nog steeds) niet tussen partijen opgemaakt hetgeen de discussie over de fee in stand doet houden. Ook is niet vastgelegd welke componenten op basis van commercieel tarief worden doorbelast.

Ook hier ligt een bron voor discussie over de hoogte van de fee. De berekeningsgrondslag van de fee en de bonus/malus dateert uit de periode dat Suez (nu PreZero) grote invloed had op de bedrijfsvoering van Blink. Naarmate Blink meer en meer als zelfstandige organisatie is gaan functioneren en waarin PreZero de facto slechts de rol heeft als ‘preferred supplier’ van personele capaciteit, materieel en verwerking, is de basis onder deze berekenmethode geërodeerd. De invloed van PreZero op omzetgroei (nieuwe taken of nieuwe gemeenten), maar ook op besparingen is niet altijd te onderscheiden. Daarnaast zijn termen als “begrotingsoverschrijding” multi-interpretabel. Op al de drie componenten van de financiering van PreZero is het de moeite waard om de volgende vragen gezamenlijk te bespreken. A. De directe vergoeding: hoe komen deze tarieven momenteel tot stand? Welk proces moet idealiter worden doorlopen om deze tarieven te actualiseren? B. De management fee: Als Blink over een eigen management beschikt en er al een directe vergoeding voor de diverse ondersteunende diensten wordt betaald, is een fee op de totale omzet (met enkele uitzonderingen) een goede graadmeter om de toegevoegde waarde van de private partij te kwantificeren? C.

De bonus/malus: In hoeverre heeft de private partner invloed op het bedrijfsresultaat? Is een generieke bonus-malusregeling dan een goede prikkel? Of zijn er meer

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

22/50

gerichte prikkels gewenst? In het gesprek over een eventuele ‘herinrichting’ van Blink is de vergoeding aan de private partij op elk domein een centraal onderwerp. Meer transparantie is gewenst over de manier waarop kosten worden doorberekend, waar er winst en risicomarges in de tarieven zitten en hoe de overige meerwaarde van de private partij goed kan worden ingeprijsd. Deze discussie gaat ook over input- of outputfinanciering. Past het in een samenwerkingsrelatie om alle inputs financieel te vertalen, of is dit te verbinden aan het bereiken van op te stellen doelstellingen (verschillend per domein)?

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

23/50

5 ANALYSE PER DOMEIN 5.1

Analyse als context voor strategisch gesprek In de te voeren strategische dialoog over de toekomst van de samenwerking en de breedte van de taakopdracht van Blink is het aan te bevelen om per domein de volgende vragen doorlopen: 1.

Wat komt op ons af: wat zijn de uitdagingen van de gemeenten op dit domein?

2.

Hoe geven we daar als gemeenten invulling aan?

3.

Willen we op dit domein de intergemeentelijke regionale samenwerking in Blink continueren (of intensiveren?)

4.

Wat is daarbij de toegevoegde waarde en rol van PreZero? Welke vergoeding en pikkels staan daar tegenover?

Naast de vragen over de domeinen waar Blink nu al een rol speelt zijn sommige zaken domein overstijgend: Waar zien we kansen om (meer dan nu) invulling te geven aan meerdere maatschappelijke uitdagingen in de samenwerking Blink? Ter ondersteuning van deze dialoog bevat dit hoofdstuk per domein een analyse van het krachtenveld en overwegingen om samen te werken of dat niet te doen. Daarnaast geven we context voor het gesprek over de rol van de private partner aan de hand van de pijlers voor de PPS: A. Meerwaarde/synergie door inzet eigen kerncompetentie van beide partijen op het gebied van: 1) Kwaliteit en flexibiliteit van de dienstverlening 2) Kostenbeheersing en kostenniveau, efficiëntie van de uitvoering 3) Milieurendement en brede beleidseffectiviteit B. Geen conflicterende belangen C. Goede verdeling risico’s, kosten en opbrengsten D. Rechtmatigheid en good governance

5.2

Domein A – Bedrijfsvoering afval en grondstoffen (logistiek) Samenwerking tussen de gemeenten als antwoord op uitdagingen In hoofdstuk 2 en bijlage 2 worden de ontwikkelingen en uitdaging op het gebied van afvallogistiek en daarvoor benodigde bedrijfsvoeringkwaliteiten beschreven. Logistiek dienstverlening vergt steeds meer diversificatie (maatwerk) dienstverlening en een adequate kosten efficiënte én duurzame bedrijfsvoering. Bijvoorbeeld fossielvrije (inzamel)materieel en adequate ICT en databeheer. Voldoende schaalgrootte is daarbij een voorwaarde. In de afgelopen 15 tot 20 jaar heeft zich een transitie voltrokken in de gemeentelijke afval(inzamel)sector. Samenwerking tussen gemeenten en het op- en inrichten van een (verzelfstandigde) overheid gedomineerde inzamelorganisaties is daarbij de meeste gebruikelijke route. Belangrijke maatschappelijke opgaven die mede op dit domein gerealiseerd kunnen worden

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

24/50

zijn een verduurzaming van de in te zetten productiemiddelen. Zoals fossielvrije inzamelen transportvoertuigen en duurzaamheid van huisvesting Voldoende (financieel) draagvlak is van belang om te kunnen voorzien in adequate kennisen kapitaal intensieve (ondersteunende) functies en duurzame productiemiddelen ). Dit was ook de directe aanleiding voor de oprichting van Blink in het verleden. Inmiddels is de schaal van Blink flink toegenomen. Met een verzorgingsgebied van inmiddels ruim 265.000 inwoners (110.000 huishoudens) behoort Blink tot de gemiddelde schaalgrootte van de overheid gedomineerde afval- en grondstoforganisaties in Nederland. Zie bijlage 5 voor een samenvatting van areaal gegevens. De nut en de noodzaak van samenwerking tussen de gemeenten in dit domein lijkt niet tot discussie te leiden, wel is het (her)bekrachtigen van de samenwerking op dit domein, inclusief de breedte van de opdrachtformulering en de vrijheidsgraden van de organisatie. Meerwaarde PPS is duidelijk maar minder dan voorheen Op dit domein komt de meerwaarde van de samenwerking tussen de gemeenten, als ook de samenwerking met de private partij het meest naar voren. Deze efficiënte uitvoering is de basisvoorwaarde voor afvalbeleid en maatschappelijke meerwaarde op de hogere ontwikkelniveaus (toelichting ontwikkelniveaus zie 2.3).

Blink kent een professionele logistieke uitvoering en kent relatief lage directe en indirecte kosten, het is zonder nader onderzoek niet te bepalen of dit zo is dankzij of ondanks de PPSconstructie. De synergie is goed te herleiden, dit gaat om het delen van een gebouw, materieel, ondersteunende functies (ICT, financieel-administratieve systemen, HR-consulent) et cetera dat voor zelfde doelstelling (inzameling, op- en overslag) wordt gebruikt. Toch is de dienstverlening aan gemeenten anders dan de private klanten van PreZero. ICT in administratieve systemen zijn niet één-op-één in te zetten op beide markten. Wat betreft inkoop van materieel heeft Blink een voordeel: Blink kan aanbesteden – maar ook via PreZero direct op markt inkopen. We schatten in dat de opstallen (kantoor, werf, stalling) voor een substantieel deel worden aangewend door Blink ten behoeve van de gemeenten en een beperkter deel door PreZero voor eigen activiteiten. De gedeelde huisvesting (en opstallen) biedt beide partijen voordelen. Voor PreZero is het strategisch belang wellicht nog groter omdat met deze (gedeelde) huisvesting hun regionale aanwezigheid is gewaarborgd.

De meerwaarde van de PPS voor PreZero is waarschijnlijk de synergie op operationele en ondersteunende diensten (die op kostprijsbasis worden vergoed), de vergoeding voor de input (de fee en eventuele bonus/malus), maar vooral het verwerken van de grondstofstromen. Private afvalbedrijven zijn in de gehele markt vooral een verwerker van afval en grondstoffen, logistiek is een ondersteunende dienst. Logistieke dienstverlening zonder eigendom van grondstofstromen is voor veel marktpartijen niet interessant. De markt laat zien: scherpe aanbiedingen voor uitsluitend logistieke diensten (zonder be- en verwerking)

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

25/50

blijven uit. De meerwaarde van de PPS voor Blink is ten opzichte van het verleden verminderd. De schaalgrootte van Blink zelf is in de afgelopen jaren fors toegenomen, zodat de behoefte en de mogelijkheden om als eigenstandige organisatie te functioneren is toegenomen. Het bedrijfsvoeringresultaat van Blink is grotendeels bepaald door de kostenefficiënte van de uitvoering van de dienstverlening. Dit betreft de inzet van mens en materieel, met oog voor mogelijke kostenbesparende maatregelen. Beheersbare kosten en zo mogelijk verbetering van de efficiëntie tot gevolg. Het zijn voornamelijk de (eigen) directeur en functionarissen (bedrijfsbureau, planning en opzichters) die hiervoor verantwoordelijk zijn en over de benodigde handelingsperspectieven beschikken. Belangen, risico’s kosten en opbrengsten in de PPS In de basis zijn er geen conflicterende belangen in de samenwerking op de bedrijfsvoering. De financiële vergoeding voor de inbreng (en risico’s) van de private partij is wel een kwetsbaar punt in de samenwerking. Blink heeft steeds meer een eigen bedrijfsbureau en stuurt de operationele uitvoering zelf aan (planning, opzichters, uitvoering projecten, inkoop). Hierdoor zal de ‘brede management fee’ steeds meer ter discussie komen te staan. De meerwaarde van de PPS (c.q.

de private partij) is dus te herleiden, maar het is onduidelijk is of de kosten, risico’s en opbrengsten goed verdeeld zijn. Het kernpunt van de afweging over de rol van de private partner is de verhouding tussen de toegevoegde waarde, de vergoeding en de mate van wederzijdse transparantie hierover. Vanwege de beperkte invloed van de private partner op het operationeel resultaat is het te overwegen om de vergoeding aan de private partij op dit domein sterker te koppelen aan de input (zoals ICT of HRM gebruik) in plaats van een brede fee of een bonus/malus op het bedrijfsresultaat. Het is zonder nader onderzoek niet vast te stellen of de totale vergoeding (fee, directe vergoeding en bonus-malus) ‘te hoog of te laag’ is. Zelfs als de vergoeding aan de hoge kant is (t.o.v. kostprijs PreZero), is het niet automatisch zo dat Blink het als eigenstandige overheidsorganisatie het goedkoper uit kan voeren. De verhouding op de toegevoegde waarde van de private partner en de vergoeding is een verdiepend onderzoek waard (idealiter per domein). Als deze niet in balans zijn he er twee opties: afspraken herzien of PPS loslaten en doorstarten als eigenstandige overheidsorganisatie.

5.3

Domein B – Bedrijfsvoering beheer openbare ruimte Samenwerking tussen de gemeenten als antwoord op uitdagingen Belangrijke maatschappelijke opgaven in relatie tot de beheer en onderhoud taken zijn gericht op duurzaamheid (inzet materieel), inclusiviteit (inzet mensen met afstand tot de reguliere arbeidsmarkt). Ook klimaatadaptatie (groen, water) raakvlakken met dit werkveld, maar is vooral gericht op ontwerp vraagstukken en de inrichting van de buitenruimte. Dit is

101295 Krachtenveldanalyse Blink

Eindconcept 8 december 2021

26/50

niet direct een werkveld waarop Blink actief is, maar biedt wel kansen voor de gemeenten om kennis met elkaar te delen en gezamenlijke doelen te stellen. Op dit domein is sprake van een bedrijfskundige uitdaging: voor veel diensten is enige schaal nodig om echt specialisme binnen eigen gemeentelijke dienst te hebben. Bij uitbesteding aan de markt is regie belangrijk: gemeente wil direct kunnen sturen op beeld en kwaliteit openbare ruimte. De keuze die gemeenten hierin maken is een afweging tussen prijszekerheid, directe invloed, lokale (sociale) werkgelegenheid. Een samenwerkingsverband kan de voordelen van voldoende schaal en bestuurlijke invloed combineren. Voor Blink-gemeenten vormt Blink dan ook een goede (eigen) organisatie waaraan taken op het gebied van beheer en onderhoud in de openbare ruimte worden overgedragen. Landelijk is een trend waarneembaar waarbij gemeenten steeds meer taken op het gebied van beheer en onderhoud van de buitenruimte overdragen aan hun eigen (verzelfstandigde) overheid gedomineerde organisatie. Ook bij Blink is op dit domein sprake van groei en uitbreiding van de dienstverlening door Blink. Dit werkveld verschilt (qua kennis, competenties, werktuigen, systemen, etc.) van de diensten op het gebied van afvallogistiek.

Werkzaamheden zijn vaak meer gebiedsgericht en gebied specifiek en omvatten een diversiteit aan vakdisciplines (logistiek, groen, gladheid, civiel technisch, et cetera). Meer met afvallogistiek vergelijkbare taken zijn gemechaniseerde, kapitaalsintensieve en logistieke taken zoals kolkenreinigen en grote veegmachines. Voor de andere taken in de buitenruimte zoals vegen, onkruid, zwerfafval, et cetera is sprake van werkprocessen met andere dynamiek, vakspecialisten, materieel en geautomatiseerde systemen. Het is verstandig dat (een deel van) de Blink gemeenten hun krachten bundelen wat betreft kennis, gezamenlijk uitvoeren of gezamenlijk opdrachtgeven. Om Blink een (nog) grotere rol te laten spelen bij maatschappelijke uitdagingen als klimaatadaptatie, mobiliteit en inclusieve samenleving is vooral een duidelijke visie en opdracht van de gemeenten belangrijk. Rol private partij en afspraken in PPS Een aantal van de ondersteunende functies geboden door PreZero (ICT, financieel-administratieve systemen, HR-consulent) zijn goed inzetbaar voor de bedrijfsprocessen rond buitenruimte. De private partner beschikt niet over – voor buitenruimte – vakspecifieke bedrijfsprocesondersteuning. Deze zullen door de Blink-organisatie zelf geïmplementeerd moeten worden. In de basis zijn er geen conflicterende belangen in de samenwerking op de bedrijfsvoering.