VNG - Handreiking Aan de slag met participatie

Aan de slag met participatie

1/42

HANDREIKING 2.0: VOOR DE PARTICIPATIEVERORDENING

Aan de slag met participatie 68823 – Openbaar – 1 juni 2023

Berenschot & Vereniging van Nederlandse Gemeenten

GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG

Aan de slag met participatie

2/42

Inhoudsopgave Introductie ....................................................................................................................... 3 Wetsvoorstel versterking participatie op decentraal niveau ....................................................... 3 Wat betekent dit wetsvoorstel voor gemeenten? ..................................................................... 4 Over deze handreiking ..................................................................................................... 6 Een routekaart .................................................................................................................... 6 Het gebruik van de handreiking............................................................................................. 6 De stappen op de route: ...................................................................................................... 7 Producten & stappen............................................................................................................ 7 De route samen afleggen ..................................................................................................... 8 Stap 1: de basis van waar we het over hebben................................................................. 9 Participatie en representatieve democratie .............................................................................

9 Stap 2: wat voor gemeente bent u? ................................................................................ 14 Ambitie op het gebied van participatie .................................................................................. 14 Strategisch plaatje: sterke en zwakke punten verkennen ........................................................ 14 Stap 3: waarom participatie? ......................................................................................... 19 Gedeelde waarden zijn belangrijk ......................................................................................... 19 Wat zijn de motieven voor participatie? ................................................................................. 19 Stap 4: wat voor soort participatie? ............................................................................... 23 Burger- en overheidsparticipatie........................................................................................... 23 Invloed van burgers in de fases van het beleidsproces ............................................................ 24 De basisstrategie................................................................................................................ 24 Stap 5: hoe geeft u participatie vorm? ...........................................................................

27 Rolinvulling ...................................................................................................................... 27 Een gestructureerde participatieaanpak................................................................................. 28 De inzet van instrumenten .................................................................................................. 28 Stap 6: leren en evalueren............................................................................................... 32 Een licht leerprogramma ..................................................................................................... 32 Stap 7: uitvoeringsprogramma ....................................................................................... 35 Stap 8: Tot slot, de verordening ..................................................................................... 38 Meerdere wegen leiden naar Rome ....................................................................................... 38 Van iedereen wordt weer wat anders verwacht ...................................................................... 38 De verordening op zichzelf is niet zaligmakend ...................................................................... 39 Colofon ........................................................................................................................... 41

Afbeelding voorkant: @jacielmelnik, logo’s en iconen via flaticon

Aan de slag met participatie

3/42

Introductie Participatie is niet meer weg te denken uit het dagelijks leven van de Nederlander. Burger- én overheidsparticipatie zijn steeds belangrijker. De verwachting is dat inwoners mee willen doen1 en veel gemeentebesturen (75% in de coalitieakkoorden van 2022) hebben aangegeven op ‘een of andere’ manier aan de slag te gaan met participatie.2 Tegelijkertijd is participatie lastig. De uitgangspunten en voorwaarden voor een goed proces zijn talrijk en ingewikkeld; de kans op teleurstelling bij inwoners is serieus aanwezig, en de juiste balans tussen participatie en de representatieve democratie is complex. Met het wetsvoorstel Wet versterking participatie op decentraal niveau (hierna ‘het wetsvoorstel’) wordt beoogd “gemeenteraden en de andere decentrale vertegenwoordigende organen [te] stimuleren om bij verordening heldere kaders voor inwoners en volksvertegenwoordigers te scheppen over participatie”. Hieronder leggen we het wetsvoorstel kort uit.

Wetsvoorstel versterking participatie op decentraal niveau Het wetsvoorstel is ingediend in september 2022 en wil bevorderen dat elke gemeente heldere kaders en spelregels voor participatie opstelt, passend bij de lokale omstandigheden. Om rekening te houden met die lokale context, zegt het wetsvoorstel dat de raad regels stelt (‘bij verordening’ zoals dat genoemd wordt), maar niet hoe die regels gesteld moeten worden. Eerst de meer technische informatie. Volgens de inspraakverordening (die gemeenten al hebben, zie de Gemeentewet artikel 150) moeten inwoners betrokken worden bij de voorbereiding van beleid. Als een gemeente niets anders regelt in de inspraakverordening, geldt de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (UOV) uit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hierin staat onder andere de klassieke zienswijzeprocedure die zorgt dat inwoners schriftelijk of mondeling hun zienswijze over het onderwerp van de procedure naar voren kunnen brengen. Met het wetsvoorstel en de beoogde participatieverordening wordt de inspraakverordening uitgebreid: een gemeente3 regelt niet alleen betrokkenheid bij de voorbereiding, maar ook bij de uitvoering en evaluatie van het beleid. In het wetsvoorstel wordt ook de mogelijkheid van uitdaagrecht (ook bekend als het Right to Challenge) geregeld. Het is wederom aan de gemeenteraad om daar regels over op te stellen.

Met het uitdaagrecht kunnen inwoners hun gemeente verzoeken hen de uitvoering van een gemeentelijke taak te laten overnemen als zij denken deze taak beter en goedkoper te kunnen uitvoeren. Denk aan het onderhoud van een park, het beheer van sportvelden of andere maatschappelijke voorzieningen.

Maar de cijfers hierover lopen uiteen. Er is de nodige steun voor meer zeggenschap, bijdragen aan activiteiten in de buurt en voor sommige participatie-instrumenten. Vollaard, H., Jansen, G. e.a. (SKON). Democratie in de gemeente: Lokaal Kiezersonderzoek 2022. 2 Berenschot. (2022). Wat vindt en doet Nederland? Analyse van de coalitieakkoorden 2022. Utrecht: Berenschot. 3 Het wetsvoorstel geldt ook voor provincies en waterschappen; voor de leesbaarheid houden we het in de handreiking bij gemeenten. 1

Aan de slag met participatie

4/42

Wat betekent dit wetsvoorstel voor gemeenten? De belangrijkste punten lichten we kort toe: Duidelijkheid: de toelichting op het wetsvoorstel onderstreept vaak dat voor het slagen van participatie er duidelijke en transparante processen moeten komen. Daar zou de nieuwe participatieverordening aan moeten bijdragen: duidelijkheid voor inwoners en voor de gemeente zelf. Deze duidelijkheid kan onder meer gaan over het verloop van het proces, over de doelen van participatie, de mate van invloed en over wat er met de uitkomsten van het proces gebeurt. Met het oog op rechtszekerheid is het zeer wenselijk dat gemeenten duidelijkheid scheppen over de mogelijkheden van participatie. Tegelijkertijd moet er ruimte zijn om rekening te houden met lokale ambities en omstandigheden; die kunnen namelijk erg verschillen. Gemeenten hebben in principe de vrijheid om te beslissen op welke wijze zij inwoners bij de verschillende beleidsfasen betrekken en hoe ze hun visie op participatie vertalen in de participatieverordening. Het is dan ook verstandig dat een gemeente eerst bepaalt hoe zij naar participatie kijkt en hoe participatie vorm gegeven moet worden. Om vervolgens pas de vertaling van deze opvattingen in juridische stukken vast te leggen.

De representatieve democratie is en blijft leidend: bij participatie gaat het al snel over de verhouding tussen de representatieve en participatieve democratie. Het wetsvoorstel is hier duidelijk over. In stap 1 gaan we verder in op deze verhouding. Keuzes van de gemeenteraad: de toelichting is kristalhelder over het feit dat de gemeenteraad keuzes zal moeten maken rond participatie.4 Decentrale overheden mogen zelf kiezen hoe zij de verordening invullen, maar de regering ziet een bepalende rol voor de gemeenteraad. De oproep is duidelijk, getuige de volgende twee voorbeelden (en er zijn er nog veel meer te vinden): “Omdat raadsleden zeggenschap hebben over de kaders, zorgen de volksvertegenwoordigende organen zelf voor een goede aansluiting van de representatieve democratie op de participatieve democratie.”5 “De voorgestelde verplichte participatieverordening vraagt dus van de gemeenteraad dat zij vooraf aangeven hoe zij met participatie in de verschillende fasen van het beleidsproces omgaan.”6 In het volgende hoofdstuk lichten we toe hoe deze handreiking werkt, wat er wel en niet in te vinden is, en hoe deze het best gebruikt kan worden. De handreiking sluit aan bij de toelichtingen, argumentaties en definities die horen bij het wetsvoorstel en de daarvoor geschreven Memorie van Toelichting.7

Het gaat in het wetsvoorstel 106 keer over ‘de raad’. Memorie van Toelichting, Kamerstuk 2022, 36210, nr. 3., p. 6. 6 Memorie van Toelichting, p. 15. 7 Zie de Memorie van Toelichting. 4 5

Aan de slag met participatie

5/42

Aan de slag met participatie

6/42

Over deze handreiking Een routekaart Deze handreiking gaat over hoe gemeenten in algemene zin aan de slag kunnen met het onderwerp participatie. We hebben het dus niet over het organiseren van participatie ‘in dat ene proces’, maar in eerste instantie over het toewerken naar een algemene visie, een algemeen beleid en een algemeen uitvoeringsprogramma. En uiteindelijk over verankering van dat alles in de participatieverordening. De routekaart is een algemene, toegankelijke manier om als gemeente belangrijke vraagstukken rond participatie langs te lopen. De routekaart begint bij fundamentele vragen over participatie, democratie en burgerschap, en leidt stap voor stap naar belangrijke onderwerpen als concrete participatiekaders, -werkwijzen en -instrumenten. De handreiking omvat per stap steeds het volgende: •

Een relevante, inhoudelijke beschrijving van het onderwerp van de stap. De nodige theorie.

•

Een selectie aan good practices die relevant zijn binnen deze stap.

•

Een tweeledige set tips die helpen om aan de slag te gaan met het goede gesprek over deze stap. We hebben tips voor verkenners

•

en voor voorlopers

.

Een aantal bronnen als achtergrond en stof tot nadenken. Deze bronnen dienen ter verdieping van de stap of als inspiratie.

We gaan ook in op onderwerpen die vaak terugkomen bij participatie: het uitdaagrecht (hier zijn ook voorbeeldartikelen van opgenomen in de voorbeeldverordening), decentralisatie, representativiteit en de rol van de gemeenteraad.

Het gebruik van de handreiking De handreiking is op verschillende manieren te gebruiken. Twee voorbeelden: •

De stappen één voor één doorlopen van begin tot eind. Dit structureert het gesprek over participatie van meer fundamentele naar meer concrete onderwerpen. Tegelijkertijd hangen alle stappen nauw met elkaar samen. Vaak zal bij een gesprek over een specifiek onderdeel (zoals het ‘hoe’ van participatie) sprake zijn van weer even teruggaan naar vorige stappen (bijvoorbeeld om te kijken of het ‘waarom’ en ‘hoe’ wel goed op elkaar aansluiten).

•

Het cherry picken van stappen. De stappen worden niet van 1 tot en met 8 doorlopen, maar u maakt een selectie van de stappen die voor uw gemeente relevant zijn. Hierbij helpt het om in ieder geval de stap – met bijbehorende vraag – ‘wat voor gemeente zijn we?’ te bespreken. Deze stap geeft inzicht in welke onderwerpen het verder waard zijn om te behandelen.

Als u alle geselecteerde stappen doorlopen heeft, zal vaak de behoefte bestaan een paar stappen (snel) te herhalen, alvorens uw visie of beleid te formuleren (of aan te scherpen) en de verordening definitief op te stellen. Het doel van deze handreiking is niet zozeer het verplicht doorlopen van alle stappen met een participatieverordening als ultiem doel en laatste stap, maar meer u te ondersteunen bij het modulair inrichten van een proces dat past bij de context en het karakter van uw gemeente.

Aan de slag met participatie

7/42

De stappen op de route: 1. Participatie en democratie: de betekenis van participatie in een representatieve democratie in relatie tot het ontwerpwetsvoorstel en de verordening; waar hebben we het over en voor wie doen we het? 2. Wat voor gemeente bent u al in participatief opzicht? En welke ambities heeft uw gemeente? 3. Waarom participatie? Hoe beantwoordt uw gemeente de vraag ‘waarom is participatie belangrijk’? Wat zijn de redenen en motieven om (als inwoner) te participeren, en participatie (als gemeente) mogelijk te maken? 4. Wat voor soort participatie vindt in uw gemeente plaats of zou moeten gaan plaatsvinden? Het ‘wat’ gaat over de vormen die gehanteerd worden en met welk raamwerk (bijvoorbeeld een participatieladder) uw gemeente participatievormen handen en voeten geeft. 5. Hoe geeft u participatie vorm? Welke rollen worden toegekend en ingenomen? Welke kaders en instrumenten worden gebruikt om een concreet participatieproject te organiseren? 6. Leren en evalueren: hoe geeft uw gemeente invulling aan het leren over participatie? Door middel van mens- en organisatieontwikkeling, evaluaties of zelfs een leerprogramma? 7. Uitvoeringsprogramma: stelt u ook een actie- of uitvoeringsprogramma op? 8. Verordening: maak een lokale participatieverordening die recht doet aan de eerder gezette stappen.

Producten & stappen De opbrengst van de verschillende stappen past goed bij bepaalde bekende gemeentelijke documenten. •

Een participatievisie gaat vaak in op de betekenis van participatie in de representatieve democratie, de ambitie van de gemeente en op een stelling over waarom de gemeente participatie belangrijk vindt.

•

Het participatiebeleid gaat doorgaans in op de vormen van participatie en de manieren waarop participatie georganiseerd wordt.

•

Een participatieuitvoeringsprogramma benoemt enkele doelen, resultaten en/of activiteiten die de gemeente de komende jaren gaat ondernemen.

•

De participatieverordening verankert de afspraak die de gemeente met zichzelf maakt op het gebied van participatie.

Deze documenten overlappen met de stappen uit deze handreiking (zie figuur). Om het zetten van de stappen minder vrijblijvend te maken, helpt het om deze handreiking met alle onderwerpen die aan bod komen te gebruiken om tot deze producten te komen.

Aan de slag met participatie

8/42

De route samen afleggen De grote vraag is natuurlijk: wie zouden betrokken moeten worden bij het zetten van deze stappen? In een ideale situatie wordt elke stap op zich deliberatief ingericht: het organiseren van een goed gesprek met meerdere actoren zoals inwoners, maatschappelijke organisaties, plaatselijke ondernemers, raadsleden, burgemeester en wethouders en ambtenaren. Tegelijkertijd is het organiseren van zeven goede gesprekken een maatschappelijke opgave op zich. Daarom doen we per stap enkele suggesties voor een passende invulling van zo’n gesprek.

Aan de slag met participatie

9/42

Stap 1: de basis van waar we het over hebben Om aan de slag te gaan met participatie, is het belangrijk om dezelfde taal te spreken. Daarom beginnen we bij het begin met het leggen van een goed fundament: we hebben het over participatie en de representatieve democratie.

Participatie en representatieve democratie De discussie over de precieze definitie van participatie loopt snel uiteen. Voor deze handreiking blijven we dicht bij de definitie die genoemd wordt in het wetsvoorstel en de Memorie van Toelichting: “Burgerparticipatie is een manier van beleidsvoering waarbij inwoners, individueel of georganiseerd, direct of indirect, de kans krijgen om invloed uit te oefenen op de voorbereiding, uitvoering of evaluatie van beleid.”8 Deze definitie sluit goed aan bij andere definities, bijvoorbeeld zoals gehanteerd in een systematisch literatuuronderzoek naar participatie9 of in de bestuurskunde.10 Een van de meestgestelde vragen over participatiedefinities is of informeren en communiceren ook vormen van participatie zijn? Hoewel de meningen hierover verschillen én communicatie erg belangrijk is bij participatie, is het antwoord in deze handreiking: nee, participatie gaat echt om het uitoefenen van invloed. Informatie krijgen staat daar niet gelijk aan.11 De representatieve democratie vormt in Nederland het uitgangspunt van de democratie. 12 De participatieve democratie is een aanvulling hierop. Daarom is het nodig dat de representatieve en de participatieve democratie zich op een goede manier tot elkaar verhouden.

Deze zoektocht naar de juiste verhoudingen gaat bijvoorbeeld over de vraag hoe de gemeenteraad of het gemeentebestuur zich verhoudt tot participerende inwoners. Enerzijds besluit de gemeenteraad in meer algemene zin hoe participatie eruitziet (denk aan kaders, beleid of een verordening!). Daarmee creëert de gemeenteraad de ruimte waarbinnen participatie plaatsvindt. Het wetsvoorstel laat gemeenten vrij in hoe ze daar invulling aan geven. Anderzijds beïnvloedt zo’n besluit over die ruimte de invloed van de gemeenteraad zelf. Meer ruimte of minder kaders

Deze definitie komt uit: ProDemos. (2018). Monitor burgerparticipatie 2018. Een inventarisatie van gemeentelijk beleid en activiteiten op het gebied van burgerparticipatie, Den Haag. 9 Visser, V., van Popering-Verkerk, J. & van Buuren, A. (2019). Onderbouwd ontwerpen aan participatieprocessen: Kennisbasis participatie in de fysieke leefomgeving. GovernEUR, Erasmus Universiteit Rotterdam. 10 Michels, A.M.B. (2011). De democratische waarde van burgerparticipatie: interactief bestuur en deliberatieve fora. Bestuurskunde, 20(2), 75-84. 11 Zie voor een verdieping op deze vraag hoofdstuk 2 en 3 van het volgende onderzoek: Blok, S., Luiten, L., de Vries, R. & Lucas, T. (2023). Burgerparticipatie op nationaal niveau: een juridische en empirische verkenning. 12 Zie de Memorie van Toelichting. Kamerstuk 2022, 36210, nr. 3. 8

Aan de slag met participatie

10/42

betekent mogelijk ook minder directe invloed door de raad op hoe een participatief proces eruitziet en wat er potentieel uit komt. De hoofdvraag is dan ook hoe het samenspel tussen de representatieve democratie (de gekozen volksvertegenwoordiging) en de participatieve democratie (de betrokkenheid en invloed vanuit de maatschappij) het beste vormt krijgt. Enkele voorbeelden van die verschillende invullingen van het samenspel zijn: •

gemeenten die de nadruk leggen op participatie van burgers in beleids- en besluitvormingstrajecten;

•

gemeenten die veel waarde hechten aan burgerinitiatieven, waarbij het gemeentebestuur kaders kan stellen en vaak een ondersteunende rol heeft;

•

gemeenten die experimenteren met vormen van meer directe invloed zoals een burgerbegroting, een burgerberaad, of een (p)referendum.

Deze voorbeelden benadrukken in toenemende mate het samenspel in het ‘voordeel’ van de participatieve democratie. Bij het benadrukken van de participatieve democratie volgen vragen die vaak gaan over democratische waarden: hoe representatief zijn participatieve processen eigenlijk? Zitten alle belanghebbenden aan tafel en hebben ze gelijkwaardige invloed? Moet de raad niet altijd het laatste woord hebben om de democratische waarden te bewaken? Het lijkt dan alsof er een fundamentele spanning is tussen representatief en participatief. Tegelijkertijd zien we in de praktijk dat deze spanning leidt tot samen zoeken naar breed gedragen besluitvorming en daarmee een versterking van de balans. Ook ten aanzien van de representatieve democratie zijn immers vragen te stellen over hoe goed de representativiteit is. Denk aan kritiek op het gebrek aan vertegenwoordiging vanuit verschillende groepen in de samenleving. De eerste stap in deze route is dan ook bewustwording van de samenhang tussen participatieve en representatieve democratie. Daarnaast is er de uitdaging om deze samenhang steeds goed vorm te geven ten gunste van gedragen besluitvorming. Deze stap hoeft niet tot keuzes te leiden over hoe het samenspel tussen de representatieve en participatieve democratie er precies uit moet zien. Wel volgt hieruit in ieder geval een goed gesprek over de soorten democratie.

De gezamenlijke inzet kan het voornemen zijn om samen te zoeken naar het samenspel van representatief en participatief, om vervolgens de ontwikkeling daarvan verder vorm te geven. Uiteindelijk moet dat samenspel vorm krijgen in de praktijk. Met deze stap kiest u ervoor om samen een proces in te gaan naar een (aangescherpte) visie en opgestelde verordening. En levert u tegelijkertijd een concrete bijdrage aan de dagelijkse participatieve praktijk, omdat u het bewustzijn van het samenspel in de democratie heeft vergroot.

Aan de slag met participatie

11/42

GOOD PRACTICE: EFFECTIEF SAMENSPEL DEMOCRATIE & PARTICIPATIE Gemeente Hof van Twente besloot actief op zoek te gaan naar opvattingen over de juiste balans tussen de representatieve en participatieve democratie. Om de mening van inwoners hier goed in mee te nemen, heeft de gemeente besloten een oproep te doen met de vraag of inwoners hierover mee wilden praten. Zo kwam een groep vertegenwoordigers tot stand vanuit inwoners, de raad, het college en de ambtelijke organisatie, die samen in gesprek gingen over de verhouding tussen de representatieve en participatieve democratie en hun visie op participatie. Een conclusie uit de bijeenkomst is dat de raad van Hof van Twente per situatie een meer of minder bepalende positie zal (moeten) innemen voor uiteindelijke besluitvorming. Hierin spelen kaders en het goed managen van verwachtingen een grote rol. In zekere mate zal het altijd zoeken blijven naar de juiste kaders en de manier waarop inwoners betrokken worden. Gemeente Hof van Twente heeft op deze manier samen met een groep inwoners verkend dat het zoeken naar de juiste balans tussen representatieve en participatieve democratie een belangrijk onderdeel is van het proces.

GOOD PRACTICE: BURGERS AAN ZET De gemeente Amsterdam is op allerlei manieren bezig met het verkennen van en pionieren op thema’s die te maken hebben met participatie en democratie. Het doel van de gemeente is om te werken aan een (meer) democratische stad. Zo is er een Team Democratisering dat bijvoorbeeld werkt aan vragen als ‘wat is de democratie voor jou?’ en thema’s als ‘inclusief en participatief in de buurten’ en ‘dienstverlenend aan een goed idee en aan maatschappelijk initiatief’. Binnen dit laatste thema is het uitgangspunt van de gemeente dat bewoners van een wijk vaak beter weten wat er leeft in hun omgeving en waar behoefte aan is. Om burgers actief in staat te stellen hier oplossingen voor aan te dragen, heeft de gemeente een regeling opengesteld die tot € 100.000 per maatschappelijk initiatief toelaat. Deze bedragen klinken wellicht groot en zijn vanzelfsprekend niet binnen iedere gemeente voorhanden. Het steunen van maatschappelijke initiatieven kan echter ook op kleinere schaal zeer impactvol zijn. Een voorbeeld van een bescheidener initiatief dat op deze manier binnen Amsterdam tot stand is gekomen, betreft het plaatsen van een levensgroot schaakspel op het Van Beuningenplein. Initiatiefnemer Joost van Hienen constateerde in 2019 samen met zijn buurman dat de sociale cohesie in de buurt terugliep en men elkaar minder opzocht.

Daarnaast viel het hun op dat ook kinderen steeds minder buiten kwamen en hun ogen maar niet van hun smartphone konden afhouden: tijd voor verandering! Een schaakspel waarop bewoners van jong tot oud in de buitenlucht met elkaar kunnen spelen, leek hun in dit licht een stap vooruit. En met succes. De gemeente Amsterdam stelde budget beschikbaar om het bord te realiseren. 'Er is best veel mogelijk in Amsterdam. Ik raad dit iedereen aan: maak een mooi plan als je iets wilt, schrijf het uit en zorg dat je het ergens kan pitchen. Hier zijn namelijk budgetten voor' - Joost van Hienen, initiatiefnemer schaakplein Amsterdam Om dergelijke initiatieven verder te ondersteunen en burgers aan te moedigen met ideeën te komen, publiceert de gemeente open data zoals evaluatie, informatie over buurtbudgetten en rapportage over participatie en democratisering.

Aan de slag met participatie

12/42

Achtergrond en kennisbronnen Bron

Wat is in dit stuk te vinden?

Commissie Toekomstgericht Lokaal Bestuur (2016). Op weg naar meervoudige democratie

Informatie over de democratie in ontwikkeling die constant in ontwikkeling is en vraagt om meerdere perspectieven

Sartori, G. (1987). The theory of democracy revisited (Vol. 1). Chatham House Pub.

Een uitvoerige, theoretische verdieping van de democratie, de representatieve democratie en participatie

Sørensen, E., & Torfing, J. (2005). The democratic anchorage of governance networks. In: Scandinavian Political Studies, 28(3), 195218

Hoe participatieve processen democratisch verankerd kunnen worden

Fung, A. (2006). Varieties of participation in complex governance. In: Public Administration Review, 66, 66-75

Hoe ‘democratisch’ participatie is

‘Democratisch Zakboekje’ en ‘Raadscanvas Democratisch Proces’

Uitleg over democratische waarden

Van de Pool, E. & Rijnja, G. (2017). Halte ongemak, met de methodiek van de Waardering

Ondersteuning bij het bespreken van schurende onderwerpen en situaties

Aan de slag: verkenner Bij de eerste stap is het de bedoeling een goed gesprek te laten ontstaan over soorten democratie. De gezamenlijke inzet kan het voornemen zijn om samen te zoeken naar het samenspel van representatieve en participatieve democratie. Werkvorm: review een casus Een toegankelijke maar effectieve manier om dit samenspel te kunnen evalueren of te bespreken, is aan de hand van casussen. Dit kunnen fictieve of praktijkvoorbeelden zijn. Het is extra interessant om (indien beschikbaar) cases uit verschillende domeinen te verzamelen. De casus omschrijft een beleidssituatie waarin een vorm van participatie is toegepast of waarin een wens bestaat of bestond om participatie toe te passen. •

Stap 1: verdeel de deelnemers in groepen van twee. Elk groepje krijgt een uitgeschreven casus. Hierin staat beknopt beschreven wat het vraagstuk is, om welk soort vraagstuk het gaat, het beleidsdomein, relevante stakeholders, waarom de wens er is/was om participatie toe te passen of waarom hiervoor gekozen is.

•

Stap 2: laat de tweetallen eerst onderling bespreken hoe de participatieve en representatieve democratie zich in de desbetreffende case tot elkaar verhouden. Uiteindelijk is het de bedoeling dat elk tweetal tot een gedeelde, korte beschouwing komt van het samenspel en de verhouding.

•

Stap 3: zet na een passend aantal minuten twee tweetallen bij elkaar. Laat ze elkaar achtereenvolgens de bekeken casus en de eindbeschouwing presenteren.

•

Stap 4: vraag de tweetallen te reageren op elkaars eindbeschouwing.

Aan de slag met participatie

13/42

Aan de slag: voorloper Wanneer er al meer algemene gedachtewisselingen hebben plaatsgevonden over het samenspel tussen participatie en representatieve democratie, kunt u ervoor kiezen hier verder vorm aan te geven en het concreter te maken. Uiteindelijk moet het samenspel namelijk vorm krijgen in de praktijk via een (aangescherpte) visie en opgestelde verordening. Onderstaande werkvorm, geschikt voor voorlopers op het gebied van stap 1, richt zich bewust op het voeren van een meer fundamenteel gesprek. Een met waarden geladen gesprek vereist een setting waarin ruimte en respect vooropstaan. De organisatie van dit gesprek is daarom mede afhankelijk van de situatie in een gemeente. Soms is het verstandig een dergelijk gesprek te laten begeleiden door een onafhankelijke facilitator (van binnen of buiten de eigen organisatie). Het gesprek moet uiteindelijk namelijk wel leiden tot een scherper gemeenschappelijk beeld over participatie en de representatieve democratie. Werkvorm: ijsberg In deze werkvorm is het de bedoeling de zichtbare gebeurtenissen en kenmerken in kaart te brengen (het topje van de ijsberg). Vervolgens komen onderliggende, dieper gewortelde structuren en mentale modellen boven water. •

Stap 1: de groep is kort plenair bij elkaar en formuleert samen een probleem of uitdaging waar de gemeente mee kampt en waar participatie wellicht een uitkomst zou kunnen bieden.

•

Stap 2: verdeel de deelnemers in groepjes van drie tot vijf personen en instrueer ze over de werkvorm voor deze oefening (online op een Miro board, offline op een flip-over/whiteboard). Teken een ijsberg op de pagina.

•

Stap 3: het probleem komt bovenaan de tekening van de ijsberg te staan. De deelnemers bespreken alle lagen van de ijsberg: – Laag 1 (aan de oppervlakte). Incidenten en patronen ontdekken; wat is al een tijd aan de gang en hoe komt dat tot uiting? – Laag 2 (onder water). Systeemstructuur analyseren; wat voor structuren veroorzaken de patronen? (relaties tussen actoren bijvoorbeeld). – Laag 3 (onder water). Interventies ontwikkelen; wat zijn de overtuigingen, waarden en veronderstellingen die de structuren creëren?

•

Stap 4: laat elke groep reflecteren op participatieve en representatieve elementen in de gehele context en laat ze zich een mening vormen over de oplossingsrichting.

Aan de slag met participatie

14/42

Stap 2: wat voor gemeente bent u? In de tweede stap gaat het over stilstaan bij twee onderwerpen. Als eerste de ambitie van uw gemeente. Ten tweede de huidige stand van zaken in uw gemeente: hoe ver bent u al met het vormgeven aan de visie op participatie en de uitvoering ervan? Deze twee onderwerpen laten zien wat voor gemeente u bent op het gebied van participatie. De invulling ervan gebeurt aan de hand van een vingeroefening die we het ‘strategische plaatje’ hebben genoemd.

Ambitie op het gebied van participatie Niet elke gemeente is hetzelfde en niet elke gemeente wil hetzelfde. De basis voor een visie op participatie is te bepalen wat de ambitie van de gemeente is op het gebied van participatie. Dit bepaalt de invulling van het gesprek en heeft invloed op de volgende stappen. Het bepalen van de ambitie is niet in te vullen aan de hand van een standaard checklist. De ambitie is relatief: heeft uw gemeente hogere of juist meer bescheiden ambities voor zichzelf?

Bescheiden ambities

←→

Hoge ambities

De hoogte van de ambities heeft direct effect op wat nodig is om die ambities waar te maken.

Strategisch plaatje: sterke en zwakke punten verkennen Om de vervolgstappen in te vullen en/of een visie, beleid en uitvoeringsprogramma op te stellen, is het raadzaam een plaatje van uw eigen situatie te schetsen. Dit strategische plaatje bevat belangrijke informatie over de huidige stand van zaken in uw gemeente. Zet bij de invulling van het plaatje de volgende onderwerpen op de agenda: •

Gedeelde waarden: in hoeverre bestaat er binnen de gemeente een gedeeld beeld over participatie?

•

Gedeelde visie: in hoeverre is er sprake van een uitgewerkte visie (meer dan bijvoorbeeld het collegeprogramma)?

•

Concreet plan: in hoeverre is er een uitvoeringsprogramma voor participatie?

•

Praktijk: in hoeverre doet uw gemeente in de praktijk al aan participatie?

•

Ervaringsleren: in hoeverre gebeurt het leren op basis van ervaringen in de praktijk?

•

Systematisch leren: in hoeverre geeft uw gemeente vorm aan systematisch leren?

•

Verankering: in hoeverre is participatie verankerd, bijvoorbeeld in handreikingen en budgetten?

Per onderwerp kan het antwoord bevestigend dan wel meer ontkennend zijn: de gemeente is hier ver mee of er is nog werk aan de winkel. De gemeente heeft hier veel of juist nog weinig ervaring mee.

Aan de slag met participatie

15/42

Ook kan een onderwerp verder uitgewerkt worden in deelvragen. Denk bij het punt ‘praktijk’ bijvoorbeeld aan een uitwerking van de representatie en inclusie in participatietrajecten: •

Wat doen we om zo veel mogelijk inwoners te betrekken?

•

Hoe toegankelijk zijn onze participatieprocessen?

•

Bieden we digitale en fysieke toegankelijkheid, en is onze communicatie begrijpelijk?

Per onderwerp wordt zo gedurende het gesprek duidelijk waar voor uw gemeente de prioriteiten en aandachtspunten liggen.

GOOD PRACTICE: DE OPENHEID VAN MEIERIJSTAD De gemeente Meierijstad heeft goed inzicht opgedaan in waar ze staat qua participatie: er zit veel ervaring bij medewerkers (zoals buurtadviseurs), ze zijn sterk gericht op leren en willen vooral bottom-up aan de slag met participatie en leren. Participatie en leren moeten niet te veel dichtgetimmerd worden door visie, beleid en verschillende uitvoeringsprogramma’s. Tegelijkertijd is de gemeente concreet aan het pionieren met hoe zij de gemeenteraad kan betrekken (zie good practices bij stap 5) en met het stimuleren van initiatieven door middel van het (zeer laagdrempelige) Nieuwe Ideeënfonds.

GOOD PRACTICE: HOUVAST IN DEN HAAG De gemeente Den Haag is op diverse vlakken bezig met participatie. Zo is er een Participatiekompas om de kwaliteit van participatie te kunnen vaststellen en een Stappenplan Participatie dat de gemeente altijd doorloopt. Het team van Haags Samenspel helpt bij de implementatie van alle hulpmiddelen in deze gemeente en adviseert bij het organiseren van participatieprocessen. Den Haag heeft dus relatief veel antwoorden op bovenstaande vragen, maar de invulling van de zeven onderwerpen verschilt sterk binnen deze grote organisatie.

Aan de slag met participatie

16/42

Uit de invulling van de ambitie en het strategische plaatje ontstaat een beeld van waar uw gemeente staat en waar de sterke en zwakke punten liggen in het vormgeven aan het perspectief op participatie. Dit beeld dient voor uw gemeente als uitgangspunt om de vervolgstappen uit deze handreiking te selecteren en verder invulling te geven.

Achtergrond en kennisbronnen Bron

Wat is in dit stuk te vinden?

QuickScan Lokale Democratie (QSLD)

De QSLD is een digitaal instrument om inwoners, gemeenteraad, college van burgemeester en wethouders en ambtenaren te bevragen. Naast een rapportage levert de QSLD ook een verbeteragenda voor de gemeente op

Waarstaatjegemeente.nl

Voor een breder plaatje kunnen kwantitatieve gegevens opgezocht worden via Waarstaatjegemeente.nl. Niet alle gegevens zijn voor elke gemeente beschikbaar, omdat niet alle onderwerpen in elke gemeente onderzocht zijn

Aan de slag met participatie

17/42

Aan de slag: verkenner Bij een eerste inventarisatie als onderdeel van deze stap is het voornamelijk zaak om een gemeenschappelijk beeld te krijgen van waar de gemeente staat in het vormgeven van een perspectief over participatie. Het is raadzaam om dit beeld in ieder geval in samenspraak met (een deel van) de gemeenteraad, burgemeester en de wethouders en (een deel van) de ambtelijke organisatie te organiseren. Niemand heeft in z’n eentje een volledig beeld van hoe de gemeente ervoor staat qua participatie. Het is dus van belang dat betrokkenen elkaar kunnen aanvullen. Werkvorm: het strategische plaatje maken •

Stap 1: stel van tevoren vragen op die verschillende facetten van de onderwerpen (in dit hoofdstuk) toetsen. Plaats die vragen samen met een leeg raster in een format.

•

Stap 2: verdeel de deelnemers in groepjes en deel de formats uit.

•

Stap 3: laat de groepjes eerst de vragen onderling bespreken zonder direct de lijnen op het raster te tekenen. Neem hier de tijd voor, onder andere om ruimte te bieden aan nieuwe inzichten vanuit andere delen van de organisatie. Tevens kunnen deelnemers hier dan grondig over nadenken, zonder af te gaan op het laatste voorbeeld dat ze in hun hoofd hebben.

•

Stap 4: laat de groepjes na het bespreken van de vragen de situatie intekenen op het raster.

•

Stap 5: bespreek vervolgens plenair de uitkomsten en discussieer over eventuele verschillen. Bijvoorbeeld door een gemiddelde van alle scores te nemen. Denk eventueel kort na of verbetering gewenst is en welke eerste stappen hiervoor nodig zouden zijn.

Let erop dat het niet een wetenschappelijke ambitie wordt om te definiëren wat een bepaalde score (een twee of een vijf) precies inhoudt. Het is meer een vingeroefening om een beetje gevoel te krijgen bij de huidige situatie en om interpretatieverschillen te bespreken!

Aan de slag met participatie

18/42

Aan de slag: voorloper Als je het in kaart brengen van het strategische plaatje van de gemeente nog grondiger wilt aanpakken, is het een idee om een sessie te organiseren voor alle betrokkenen vanuit de gemeente én inwoners. De inzichten van deze sessie helpen de gemeente haar strategische positie rondom participatie in de praktijk nog beter vorm te geven. Werkvorm: dromen en rampen Deze werkvorm dwingt om verder dan gebruikelijk na te denken over ambities. Door een – gechargeerd – droomscenario en rampenplan op te stellen, leer je onbewust meer over de aannames achter de ambities en de huidige situatie die de ambities meer of minder mogelijk maakt. Droomscenario: hoe ziet participatie in uw gemeente eruit over vijf jaar in de ideale wereld? Rampenplan: hoe ziet participatie in uw gemeente eruit over vijf jaar als alles mis zou gaan? •

Stap 1: wijs voor deze werkvorm één gespreksleider aan. Dit kan iemand intern zijn, mits diegene de deelnemers aanspoort om vrij en creatief te denken.

•

Stap 2: maak gemengde groepen van inwoners/belanghebbenden en medewerkers van de ambtelijke organisatie.

•

Stap 3: laat de groepen brainstormen over twee uitersten: een droomscenario en een rampenplan. Stimuleer de deelnemers om out-of-the-box te denken en geef aan dat niets fout of goed is: – Hoe zien die scenario’s eruit? – Wat is er allemaal gebeurd om in dit scenario te belanden?

•

Stap 4: houd na de brainstorm een kort plenair rondje om de bevindingen en ervaringen op te halen bij de groepen. De facilitator zorgt dat de rode draad van de plenaire ronde na afloop van de sessie wordt teruggekoppeld aan de ambtelijke organisatie.

Optioneel: praktisch vervolg •

Een deel van de raad, college en de ambtelijke organisatie blikt terug op de belangrijkste inzichten die ze hebben opgedaan na de sessie met inwoners, samengevat door de facilitator.

•

Vervolgens brainstormen ze over wat ze met de inzichten in de praktijk kunnen.

•

Daarna werken ze in de vorm van een eenvoudig storyboard uit hoe de inzichten te implementeren zijn.

•

Na 15 minuten hangen de deelnemers het storyboard op en lichten ze dit kort aan elkaar toe. Zorg dat ze hun ideeën zo concreet mogelijk uitleggen.

Aan de slag met participatie

19/42

Stap 3: waarom participatie? Wat is het antwoord op de vraag ‘waarom vinden we participatie belangrijk’? Deze vraag klinkt een beetje overbodig vandaag de dag. Iedereen vindt inmiddels participatie belangrijk. Toch is het om twee redenen cruciaal om stil te staan bij deze vraag: •

Achter de opvatting dat participatie belangrijk is, zit vaak een wereld van aannames die enorm kunnen verschillen. De één ziet participatie als een manier om draagvlak te vergroten en een ander ziet participatie als een fundamenteel recht. De aannames resulteren allebei in de uitspraak ‘participatie is onmisbaar’, maar de redenen waarom lopen sterk uiteen.

•

Een sterk antwoord op de waaromvraag geeft zingeving aan participatieprocessen. Als onduidelijk is waar participatie aan bijdraagt, waarom zou iemand dan meedoen? Verknoping van een participatieproces met een dieper motief maakt het de moeite waard.

Het antwoord op de waaromvraag houdt van nature verband met de ambities enerzijds en de preciezere uitwerking van participatie (beleid en instrumenten) anderzijds. Als de gemeente een hoge ambitie heeft, met herstel van vertrouwen als belangrijkste motief en vervolgens betuttelende inloopavonden organiseert, matchen deze elementen niet.

Gedeelde waarden zijn belangrijk Het antwoord op de waaromvraag gaat over de waarden in een gemeente ten aanzien van participatie. Wanneer verschillende actoren die waarden delen, vormt dat een mooie basis om vanuit verder te werken: iedereen streeft immers hetzelfde na. Wanneer de waarden sterk botsen, is de basis minder stevig, maar dat inzicht helpt wel bij de vervolgstappen. Als bekend is dat verschillende actoren een andere basishouding ten aanzien van participatie hebben, verklaart dat namelijk vaak ook hun andere voorkeuren voor vormen en instrumenten. Omdat inspraak verplicht is en blijft, maar het wetsvoorstel een verbreding gaat verplichten van beleidsvoorbereiding naar uitvoering en evaluatie (zie de inleiding van de handreiking), blijft de waaromvraag vaak onbeantwoord. Het moet immers. Hoe begrijpelijk ook dat gemeenten, gezien de urgentie, snel aan de slag willen met participatie, is het verstandig om goed na te denken over deze vraag. Gemeenten hebben hierbij tal van opties, die bepalend zijn voor de inrichting van het participatieproces. Als u duidelijk heeft waarom u inwoners (of andere partijen) wilt laten participeren en tevens welke behoefte er bij burgers bestaat om te participeren, kunt u gericht het proces inrichten en toewerken naar een bruikbaar resultaat voor alle betrokkenen.

Wat zijn de motieven voor participatie? Zoals gezegd: elke gemeente is anders. Motieven voor participatie kunnen, mogen en zullen dus verschillen. In het gesprek over de motieven blijkt ook vaak dat niet iedereen elk motief even

Aan de slag met participatie

20/42

belangrijk vindt. Welke motieven zijn er dan zoal? In een literatuurstudie naar participatie maken Visser e.a. (2019, pp. 7-12)13 onderscheid op twee niveaus: •

Actoren: participant (waarom wil deze participant meedoen?) en gemeente (waarom is er behoefte aan participatie?).

•

Soort motieven: democratische motieven (bijdrage aan het functioneren van de democratie) en instrumentele motieven (bijdrage aan betere besluit- of beleidsvorming).

Dit kwadrant met motieven laat zien dat participatie aan meerdere motieven kan bijdragen. Overigens hoeven niet al deze motieven per se het doel van ieder individueel participatieproces te vormen. Dat zou teveel vragen van één proces. Het gaat om de algemene ambities die een gemeente voor participatie heeft en de redenering waarom ze wel of niet met specifieke individuele participatieprocessen aan de slag gaat. Het doel van het kwadrant is dan ook aan te geven om welke redenen de gemeente participatief werkt of de participatiepraktijk wil verbeteren. Tot slot zijn er natuurlijk verfijningen te maken of meer genuanceerd motieven aan te wijzen. Denk bijvoorbeeld aan 1) een puur intrinsieke motivatie om mee te doen, 2) de behoefte om onderdeel te zijn van een groep, 3) het creëren van een maatschappelijk leerproces, of 4) dat eraan bijdragen gewoon heel leuk is.14

GOOD PRACTICE: HELDERE MOTIEVEN VOOR PARTICIPATIE De gemeente Best heeft een Nota Bewonersparticipatie opgesteld met expliciete motieven. “De redenen om partners te betrekken zijn daarom als volgt samen te vatten: • • • • • •

het vergroten van wederzijds vertrouwen en begrip het vergroten van de kwaliteit van beleid of plannen het vergroten van draagvlak voor beleid of plannen het verkleinen van de kloof tussen bewoners en overheid het vergroten van de betrokkenheid en het verantwoordelijkheidsgevoel van bewoners de gemeente Best wil een betrouwbare partner voor haar bewoners zijn.”

In dit voorbeeld is te zien dat de gemeente zich voornamelijk richt op de eigen participatiemotieven. Hierbij worden zowel democratische (legitimiteit en overbrugging politieke kloof) als instrumentele (kwaliteit van en draagvlak voor beleid vergroten) motieven gebruikt.

Visser, V., van Popering-Verkerk, J. & van Buuren, A. (2019). Onderbouwd ontwerpen aan participatieprocessen: Kennisbasis participatie in de fysieke leefomgeving. GovernEUR, Erasmus Universiteit Rotterdam. 14 Blok S.N., van Buuren, M.W., Fenger, H. J.M. (2023). The public value of citizens’ initiatives: Evidence from a Dutch municipality. The American Review of Public Administration.; Visser et al. (2019), p. 29. 13

Aan de slag met participatie

21/42

Het helpt om onderscheid te maken tussen deze (meer) democratische en (meer) instrumentele motieven, omdat het bijvoorbeeld ook scherper zicht geeft bij het terugkijken op een participatieproces. Soms zijn inwoners ontevreden over de uitkomst, maar zijn ze tevreden over de zeggenschap die ze wél in het participatieproces hebben gehad. Het onderscheid geeft scherpte in wat wel en niet goed ging en helpt te begrijpen waar de echte ontevredenheid – als die er is – zit.

GOOD PRACTICE: VRAAG HET DE INWONERS De gemeente Oude IJsselstreek is bij het opstellen van het participatiebeleid en de verordening eerst naar de inwoners gestapt. Om hun te vragen waarom zij participatie belangrijk vinden, welke vormen bij hen passen, wanneer het geslaagd is en hoe ze betrokken willen worden; dus meerdere vliegen in één klap. Het onderzoek omvatte twee stappen: • •

Kwalitatief gedeelte: uit een groep van 400 inwoners zijn er willekeurig 19 geselecteerd voor een drietal verschillende focusgroepen. Uit deze focusgroepen kwamen meningen, aannames en vragen. Deze werden gebruikt voor een enquête. Kwantitatief gedeelte met een enquête. Deze enquête werd door circa 450 inwoners ingevuld. Daaruit kwam bijvoorbeeld naar voren dat kwaliteit en beleidsverbeteringen voor inwoners het belangrijkste motief voor participatie waren. Niet democratische idealen of vertrouwen!

Uiteindelijk is op basis van deze twee deelonderzoeken het nieuwe participatiebeleid tot stand gekomen.

Achtergrond en kennisbronnen Bron

Wat is in dit stuk te vinden?

Visser, V., van Popering-Verkerk, J. & van Buuren, A. (2019). Onderbouwd ontwerpen aan participatieprocessen: Kennisbasis participatie in de fysieke leefomgeving. GovernEUR, Erasmus Universiteit Rotterdam

De eerdergenoemde motieven plus hoe de auteurs tot die motieven gekomen zijn en waar die motieven vandaan komen

Dalfsen, F. van, Wesseling, H. & Blok, S. (2021). Leren in Participatieland: slimme participatielessen uit de praktijk. Utrecht: Berenschot

Aandacht voor het waarom van participatie vanuit verschillende invalshoeken: vanuit het leren en vanuit publieke waarde

Torre, L. van der , Douglas, S., ’t Hart, P. (2019). Werken aan publieke waarde: Leren van en voor gemeenten. Vereniging Nederlandse Gemeenten

In deze VNG-publicatie wordt onderscheid gemaakt tussen materiële publieke waarde, immateriële publieke waarde en proceswaarden

Groninger Participatiewerkboek

Concrete beschrijving van meerdere waarden van participatie

Publicaties over de relatie tussen participatie en vertrouwen

Onderzoek van de provincie Zuid-Holland met meerdere rapportages en samenvattingen via de link

Aan de slag met participatie

22/42

Aan de slag: verkenner Om het waarom van participatie in uw gemeente concreter te maken, is het interessant om op basis van een dialoog motieven te rangschikken. Dit geeft een prioritering maar schept ook ruimte om er meer dan één te kiezen. Daarnaast helpt het bij keuzes over vormen en smaken (zie stap 4). Werkvorm: Placemat Discussie •

Stap 1: verdeel de aanwezigen in groepjes van vier en toon hun een scala aan motieven voor participatie via een PowerPoint of ander voorbereid format.

•

Stap 2: geef elk groepje een groot vel met in het midden een cirkel en daarin de opdracht: prioriteer de motieven voor participatie voor onze gemeente. Verdeel de ruimte rond de cirkel in vieren, zodat deelnemers hun antwoord kunnen noteren.

•

Stap 3: laat de medewerkers na een passend aantal minuten onderling hun antwoorden bespreken en met elkaar tot consensus komen (in de cirkel). De definitieve prioritering van het groepje wordt in het midden bij de opdracht gezet.

•

Stap 4: Bespreek plenair de opbrengsten.

•

Stap 5: (optioneel) schrijf de opbrengsten uit in een conceptuele visie over de motieven van participatie voor uw gemeente en organiseer een dialoog over waarom voor deze prioritering is gekozen.

Aan de slag: voorloper Een goed gesprek over waarden is belangrijk, soms ook heel spannend en leuk, maar brengt altijd bepaalde risico’s met zich mee. Bijvoorbeeld dat het te abstract, te vaag, te interpretatievrij is. Het kan zo zijn dat betrokkenen wel dezelfde woorden gebruiken, maar die compleet verschillend invullen. Overigens zonder dat ze zich daarvan bewust zijn. Of betrokkenen zetten verschillende termen juist heel sterk aan, terwijl ze tóch ongeveer hetzelfde bedoelen. Er zijn meerdere manieren om dergelijke risico’s het hoofd te bieden. Werkvorm: laat een onderzoek doen Voor een echt goede verdieping op waarden, kunt u ervoor kiezen om een onderzoek te laten doen. Externe onderzoekers lukt het vaak beter om ‘verborgen’ waarden op tafel te krijgen, relaties tussen bepaalde waarden te ontdekken of waarden toch te prioriteren. Hoe een dergelijk onderzoek eruitziet, is natuurlijk aan de onderzoekers. Maar met een goed onderzoeksontwerp kunnen zij inzicht bieden in de verschillende waarden, motieven en aannames achter participatie. Neem hiervoor vooral eens contact op met een lokale kennisinstelling!

Aan de slag met participatie

23/42

Stap 4: wat voor soort participatie? Het ‘wat’ van participatie in algemene zin is misschien wel de meest vreemde stap in het nadenken over participatie. In deze handreiking verstaan we onder deze stap stilstaan bij: •

verschillende vormen van participatie: burger- en overheidsparticipatie

•

de mate van invloed zoals weergegeven in participatieladders en -trappen, en verschillende typeringen van activiteiten in een participatieproces, zoals samen denken of samen besluiten.

Bij het ‘wat’ gaat het echter ook om een basisopvatting van een gemeente over participatie: hoe wil een gemeente – gemiddeld genomen – dat die processen verlopen? Hoe krijgen deze gestructureerd vorm?

Burger- en overheidsparticipatie Waar komt deze tweedeling eigenlijk vandaan? Veel overheden zijn bezig met bestuurlijke vernieuwing. In essentie gaat dat over de vraag hoe zij zich moeten en kunnen verhouden tot de klassieke driehoek van gemeenschap, markt en overheid.15 Door allerlei ontwikkelingen in de wereld, verandert ook die verhouding in de driehoek en dat vraagt van overheden dat ze meebewegen. Participatie gaat natuurlijk met name over de relatie tussen overheden en gemeenschappen (maar als een marktpartij een burgerinitiatief gaat financieren, is de hele driehoek weer betrokken). De verschuiving in verhouding tussen overheid en gemeenschap duiden we meestal aan in termen van burgerparticipatie (of initiatief vanuit de overheid) en overheidsparticipatie (of initiatief vanuit de gemeenschap). Dit onderscheid gaat in essentie over wie de eerste stap zet en de ander uitnodigt en daarmee over de rolverdeling. Overheden en participanten kunnen verschillende motieven hebben om met elkaar op te trekken. •

Burgerparticipatie wordt door overheden georganiseerd, dus ligt snel in lijn met de motieven van die overheid. De vraag voor overheden luidt dan: hoe maakt u het de moeite waard voor participanten om te participeren? Welke motieven van participanten spreekt u aan?

•

Anderzijds kan een gemeenschap ervoor kiezen veel zelf te organiseren. De vraag als overheid is dan: hoe verhouden we ons tot die initiatieven of coöperaties? Praktische keuzes zijn: ruimte geven, het uitdaagrecht (Right to Challenge) mogelijk maken, vormen van zelfbeheer stimuleren (zoals burgerinitiatieven die een stuk grond beheren), commons (gemeenschappelijke voorzieningen die door een wijk gemaakt en gedeeld worden) laten ontstaan.

Van der Steen, M., van Twist, M., Chin-A-Fat, N., & Kwakkelstein, T. (2013). Pop-up publieke waarde. Overheidssturing in de context van maatschappelijke zelforganisatie. Den Haag: NSOB. 15

Aan de slag met participatie

24/42

Invloed van burgers in de fases van het beleidsproces Een tweede onderscheid betreft de participatieprocessen. In dat geval gaat het snel over de participatieladder. De participatieladder (Arnstein, 1969) is veruit de meest bekende en meest gebruikte manier om te denken en te spreken over de verdeling van invloed tussen overheden en inwoners in participatieprocessen. De verdeling van invloed speelt een grote rol in individuele participatieprocessen: hoeveel invloed is er nodig, hoeveel invloed deelt een gemeente en hoeveel invloed willen participanten? In de praktijk is hier vaak onrust over en komen verwachtingen niet altijd overeen. Wanneer gesproken wordt over de good practice van goed verwachtingsmanagement, gaat het eigenlijk vaak over het managen van verwachtingen rondom de invloed: is duidelijk dat inwoners mee mogen praten en adviseren, maar niet mee mogen beslissen? Of: is duidelijk wat al vaststaat en wat nog wel besproken kan worden? En is dit duidelijk in samenspraak tot stand gekomen of is het opgelegd? Een ander onderscheid gaat over de typering van de participatie-activiteit. Denk aan begrippen als meedoen, -weten, -denken en samen besluiten of samen leren.16 Hierbij gaan onderwerpen zoals rolverdeling en randvoorwaarden ook een belangrijke rol spelen.

Wat wordt bij ‘samen besluiten’ de rol van het college van burgemeester en wethouders of de rol van de gemeenteraad? Wat zijn randvoorwaarden voor het ‘samen doen’ als inwoners – gesteund door de gemeente – een uitvoeringstaak overnemen? Bij participatie is representativiteit (betrokkenheid) van inwoners vaak een centraal issue. In veel gemeenten komt de vraag naar voren ‘hoe betrekken we juist ook de inwoners die niet vanzelfsprekend meedoen of niet gemakkelijk mee kunnen doen?’. Vaak is dan sprake van doelgroepen als jeugd, mensen met een beperking, spreiding over opleidings- en inkomensniveaus, etc. Meer algemeen kan het doel zijn om deelname te bevorderen (zie ‘achtergrond en kennisbronnen’ van stap 3 voor meer informatie).

De basisstrategie Het is makkelijk om in een discussie van concepten te blijven hangen. Het doel van nadenken over burger- versus overheidsparticipatie of participatieladders versus -kwadranten is dat er een soort gezamenlijk beeld ontstaat. Dat er binnen een gemeente en gemeenschap ongeveer hetzelfde wordt gekeken naar een paar begrippen die gebruikt worden. Omdat deze begrippen daarna uitgewerkt kunnen worden door middel van bijvoorbeeld de volgende categorieën: •

Kwaliteitscriteria: wanneer is samen denken goed gegaan? Bijvoorbeeld in termen van representativiteit?

•

Randvoorwaarden: waar moet aan voldaan worden bij samen besluiten? Bijvoorbeeld in termen van inclusiviteit?

•

Rolverdeling: wat voor rollen kennen we en wie geven we welke rol bij meedoen?

•

Instrumenten: wat voor soort instrument past bij deze doelgroep om samen te leren?

En zo zijn er nog veel meer categorieën. Uiteindelijk is stilstaan bij het wat een vreemde stap tussen het diepere waarom en het praktische hoe.

Dalfsen, F. van, Synhaeve, M. & Hoet, E. (2017). Pionieren in Participatieland. Berenschot, Utrecht. Zie ook: Visser, V., van Popering-Verkerk, J. & van Buuren, A. (2019). Onderbouwd ontwerpen aan participatieprocessen: Kennisbasis participatie in de fysieke leefomgeving. GovernEUR, Erasmus Universiteit Rotterdam. 16

Aan de slag met participatie

25/42

GOOD PRACTICE: SUBSIDIE INITIATIEVEN & UITDAAGRECHT De gemeente ’s-Hertogenbosch heeft een regeling Right to Challenge, waarin zij ook duidelijk een ‘waarom, wat en hoe’-structuur aanhoudt. “De gemeente werkt aan sociaal sterke wijken en buurten [motief]. Door samen te werken met inwoners en de ruimte te geven aan ideeën [vorm en mate van invloed]. Inwoners komen door ervaring en kennis van hun omgeving vaak met betere oplossingen voor sociale en maatschappelijke taken van de gemeente [motief]. Door dit te combineren met de ervaring, kennis en het netwerk van de gemeente, komen we samen tot het beste resultaat. Met de subsidie ‘Right to Challenge’ krijgen inwoners financiële steun voor het uitvoeren van hun idee [hoe: een instrument].” Wat ’s-Hertogenbosch uniek maakt, is dat de gemeente uitdaagrecht kent én subsidie voor nieuwe initiatieven: het gaat dus niet alleen om het uitdagen van de gemeente.

GOOD PRACTICE: INZET OP JONGEREN De gemeente Emmen heeft een visie en strategie geformuleerd voor jongerenparticipatie. Hiermee besteedt zij dus expliciet aandacht het representativiteitsvraagstuk en werkt zij hieraan. De gemeente heeft al verschillende participatievormen in het leven geroepen: een jongerenraad, een jeugdparlement en een jaarplan jeugd. Verder wil de gemeente inzetten op jongeren door middel van een digitaal jongerenplatform en het gebruik van sociale media.

Achtergrond en kennisbronnen Bron

Wat is in dit stuk te vinden?

Werkboek Help een burgerinitiatief

Informatie over maatschappelijke c.q. burgerinitiatieven en overheidsparticipatie

Tijdschrift ‘Initiatief’ van de Erasmus Universiteit Rotterdam

Een blik op het reilen en zeilen van een groot aantal burgerinitiatieven dat de laatste jaren het licht heeft gezien

Dalfsen, F. van, Synhaeve, M. & Hoet, E. (2017). Pionieren in Participatieland. Berenschot, Utrecht

Allerlei verschillende invalshoeken voor het ‘wat’ van participatie

Groninger Participatiewerkboek

Onderscheid in samen beslissen, samen doen en maken, elkaar informeren en elkaar raadplegen en adviseren

10 lessen voor raadsleden over participatie in aardgasvrije wijken

Een van de inspiratiegidsen voor de rollen voor raad en anderen

Aan de slag met participatie

26/42

Aan de slag: verkenner Om het ‘wat’ van participatie in uw gemeente concreter te maken, is het interessant om op basis van een dialoog verschillende participatievormen te rangschikken. Welke vormen passen over het algemeen goed bij uw gemeente, welke doorgaans minder? Hoeveel invloed kunt/wilt u als gemeente delen met inwoners in bepaalde processen? Werkvorm: 1-2-4-all •

Stap 1: vraag deelnemers hoe ze willen dat een participatieproces er over het algemeen uitziet (vorm, mate van invloed en verloop van processen).

•

Stap 2: laat deelnemers hier in stilte individueel over nadenken (1 minuut).

•

Stap 3: vorm tweetallen en laat deze ideeën bedenken gebaseerd op de individuele reflectie (3 minuten).

•

Stap 4: bespreek plenair de vraag ‘waar denken jullie veel hetzelfde over? En waar zitten juist de verschillen?’ (4 minuten).

Nadat er een globaal beeld is ontstaan over hoe de gemeente een participatieproces gemiddeld genomen graag ziet, kan er een eerste opzet voor een format van een participatieplan worden gemaakt (mocht hier behoefte aan zijn). Dit format kan dienen als leidraad bij het organiseren van participatie in toekomstige projecten. Zo wordt gewaarborgd dat de globale ideeën van de gemeente terugkomen in een concept-participatieproces.

Aan de slag: voorloper Zoals hierboven beschreven: het is verstandig om als gemeente bewust stil te staan bij het scala aan participatievormen (welke vormen zijn er zoal) en tevens bij welke vorm het beste aansluit bij het onderwerp of de situatie. Eén vorm van participatie die vaak meer door burgers wordt geïnitieerd, is het uitdaagrecht. Het uitdaagrecht kan ook worden verankerd in de participatieverordening (zie stap 8). Mocht uw gemeente al veel doen aan participatie, maar nog geen heldere visie hebben met betrekking tot het uitdaagrecht, dan is deze werkvorm een geschikte aanzet hieromtrent. Werkvorm: verdieping uitdaagrecht •

Stap 1: splits de groep op in duo’s en laat hen plaatsnemen op stoelen tegenover elkaar.

•

Stap 2: laat alle deelnemers een korte samenvatting (verzorgd door de facilitator) lezen over het uitdaagrecht en een aantal praktijkvoorbeelden hiervan.