Bijlage 20220207 3b Berenschot ODWH-Bouwtaken Noordwijk rapport vdef - 28-1

Het daarin vastgelegde kwaliteitsniveau is de basis voor het werkplan 2020. In het Uitvoeringsplan VTH Bouwen worden de prioriteiten op het gebied van vergunningverlening en toezicht verder uitgewerkt. In het beleid is aangegeven dat voor de uitvoering het landelijk vastgestelde Toetsingsprotocol Vergunningen Bouwen en het Toezichtprotocol Bouwen de basis zijn voor het kwaliteitsniveau. Om meer grip te krijgen op de urenramingen hebben wij de raming voor 2020 gebaseerd op resultaat of output (resp. producten / projecten in combinatie met uren in tegenstelling tot voorgaande werkpannen, waar het accent lag op input (resp. uren). Dit betekent dat in dit werkplan voor het programma Bouwen het resultaat in termen van opgeleverde producten centraal komt te staan, waarmee het gemakkelijker wor dt om de jaarlijkse afname van producten en diensten te beoordelen ten opzichte van de jaarlijkse bijdrage. Voor het werkplan 2020 hebben wij voor de raming van de benodigde uren ons gebaseerd op de op de protocollen en daarmee op de bestaande wet- en regelgeving.17 Wij hebben gerekend met het wettelijk verplichte niveau. Voor de raming van de aantallen te leveren producten in 2020 hebben wij ons gebaseerd op de realisatie tot en met juni 2019 en deze verdubbeld.

18 Om tot een inschatting van het benodigd aantal uren te komen is het aantal producten vermenigvuldigd met de landelijk vastgestelde kentallen per product (PDC). De Omgevingsdienst Midden -Holland werkt met een vergelijkbare systematiek. Als controle hebben wij onze uitkomsten vergeleken met die systematiek. Daar zijn geen significante verschillen uit naar voren gekomen.

De nu volgende grafiek uit de begroting 2021 laat de ontwikkeling van het totaal aantal uren zien voor Noordwijk (inclusief Noordwijkerhout) in de periode 2017 – 2021.

17 18

Dit betreft de eerder genoemde ‘P’ in de P*Q formule. Dit betreft de ‘Q’ in de P*Q formule.

25

66495 – Vertrouwelijk

Deze grafiek laat -onder meer- het volgende zien: •

De begrotingen in de periode 2017 – 2020 zijn substantieel lager dan het werkplan en de realisatie.

•

Bij de begroting 2021 verandert dit: daar is de hoogte van de begroting in lijn met het werkplan van het vorig jaar. Deze verandering in de wijze van begroten bouwtaken leidt tot verhoging van de kosten (op begrotingsbasis).

Indexeringsmethode begroting ODWH Tot slot is van belang om bij de financieringsmethode van de bouwtaken in te gaan op de wijze van indexeren van de begroting van de ODWH en de gemeente Noordwijk. De begroting van de ODWH, en specifiek de gehanteerde uurtarieven, worden jaarlijks geïndexeerd op basis van de indexatiepercentages die worden vastgesteld door de commissie Financiële Kaderstelling Gemeenschappelijke Regelingen Hollands Midden (FKGRHM). De ODWH hanteert de indexatiepercentages van de FKGRH M vanaf 2015. Noordwijk hanteert echter een andere indexeringsmethode. Dit verschil in indexeringsmethode zorgt ervoor da t de begrotingen van Noordwijk en de ODWH uit elkaar (kunnen) gaan lopen. De laatste jaren hanteerde de ODWH hogere indexpercentages dan de gemeente Noordwijk.

5.3 Ontwikkeling omvang formatie De groei in het aantal benodigde uren heeft (uiteraard) ook geleid tot groei van de formatie op de bouwtaken. Daarnaast was er een aantal andere ontwikkelingen die ook gezorgd hebben voor een groei van de formatie. De nu volgende tabel laat de omvang van de formatie op de bouwtaken zien (in 2020), onderverdeeld naar de verschillende producten.

Product

Uren

Aantal fte Proc. aandeel

Advies

5.520

3,9

15%

Reguleren (o.a. vergunningverlening)

12.342

8,7

35%

Toezicht

5.966

4,2

17%

Juridisch (o.a. handhaving en bezwaar & beroep)

7.738

5,4

22%

Inhoudelijke ondersteuning

1.565

1,1

4%

Projecten

2.590

1,8

7%

Totaal

35.720

25,2

100%

66495 – Vertrouwelijk

26

We lichten de verschillende oorzaken voor de groei van de formatie nader toe in deze paragraaf.

Omschakeling van capaciteitssturing naar vraagsturing (P*Q-sturing) De overgang naar vraagsturing is de hoofdreden waardoor de urenbesteding bij de bouwtaken is gaan groeien. Producten die voorheen bij de gemeente binnen een gegeven capaciteitsinzet werden geleverd, worden nu door de ODWH volgens protocollen geleverd. Dat maak t dat de capaciteitsinzet afhankelijk werd van het aantal producten dat moet worden opgeleverd.

Verhoogde inzet op niet-bouwdossiers Bij de ODWH zijn ook taken belegd inzake RO toezicht en handhaving; dit betreft toezicht en handhaving op de bestemmingsplannen van de gemeente. Ook het veldonderzoek bij onregelmatigheden in de BAG-administratie is bij belegd bij de ODWH. De formatie die in 2013 vanuit de gemeente Noordwijk is overgegaan, was gedimensioneerd op bouwtoezicht en RO-handhaving op basis van concrete klachten (piepsysteem). Bij de gemeente Noordwijkerhout was geen formatie beschikbaar voor RO toezicht en handhaving. In de huidige periode wordt echter van de ODWH een veel systematischere c.q. thematischere inzet gevraagd voor toezicht en handhaving. Dit zorgt voor een groei in het benodigde aantal uren. Voorbeelden van toenemende benodigde (projectmatige) inzet op RO toezicht en handhaving in de afgelopen periode zijn: •

Huisvestingsproblematiek, met name inzake arbeidsmigranten. Om deze problematiek het hoofd te bieden, wordt zo veel mogelijk gebruik gemaakt van de vigerende bestemmingsplannen, en daarmee tot werkzaamheden die bij de ODWH zijn belegd.

•

Problematiek rond recreatiewoningen. Recreatiewoningen fungeren steeds meer als (tijdelijke) oplossing voor de tekorten op de woningmarkt.

•

Handhaving areaal 1e klasse bollengrond.

Extra inzet voor ingroei Noordwijkerhout Om een aantal redenen was gedurende circa anderhalf jaar extra uren inzet nodig voor de implementatie van het takenpakket dat Noordwijkerhout inbracht. We noemen de volgende factoren: •

Er kwamen bij de overdracht van het takenpakket geen medewerkers mee die vertrouwd waren met de dossiers en eventueel aan de orde zijnde problematieken.

•

Er werd ook geen digitaal en toegankelijk gemaakt bouwarchief overgedragen. Dit terwijl veel kwesties die opspeelden betrekking hadden op afwijkingen van het bestemmingsplan, waarbij er toezeggingen waren gedaan die gebrekkig waren vastgelegd. Uiteindelijk moest meer dan 250 meter bouwarchief worden gedigitaliseerd en via een index toegankelijk gemaakt.

Nieuwe problematieken Met name de PAS-problematiek (2019/2020) heeft veel extra inzet (en dus uren en kosten) gevergd om initiatiefnemers met bouwplannen die met deze problematiek te maken kregen, te begeleiden. Hierbij speelt deze problematiek juist bij de gemeente Noordwijk, vanwege de Natura 2000 -gebieden. Dit heeft bovendien tot stagnatie geleid van grote bouwprojecten (waar juist relatief grote legesopbrengsten tegenover staan).

Verhoging van kwaliteit van dienstverlening In de periode voorafgaand aan de fusie heerste binnen de raad van de voormalige gemeente Noordwijk onvrede over met name de uitvoering van de bouwtaken. Eén en ander resulteerde in het al eerder besproken Verbeterplan. Twee jaar later (medio 2021) heeft het plan zijn afronding gekregen.

66495 – Vertrouwelijk

27

Naast betere stroomlijning van allerlei processen, was één van de actiepunten ui t dat Verbeterplan het beter geleiden van de klantcontacten via een informatiepunt. Dit heeft april 2019 geleid tot inrichting van het eerder genoemde Bouwloket. Dit is in de eerste plaats het servicepunt van de ODWH dat is ingericht in één van de spreekkamers van Klant Contact Centrum in het gemeentehuis van Noordwijk. Het Bouwloket omvat daarnaast ook de telefonische ondersteuning van klanten vanuit het kantoorpand van de ODWH. Om dit loket te bemensen is formatie aangetrokken. Deze extra inzet op klantco ntacten leidt ook tot een verhoging van het aantal benodigde uren.

Bijstelling productiviteitsnorm Tijdens de overdracht van de diverse taken richting de ODWH werd er gerekend met een op dat moment bij de ODWH geldende productiviteitsnorm van 1.500 uur per FTE. Dit aantal bleek echter onrealistisch. Uit benchmarkonderzoek bleek dat de productiviteit diende te worden bijgesteld . Op basis van financiële haalbaarheidsberekeningen is de norm bijgesteld van 1.500 naar 1.420 uur. In 2019 is deze aanpassing doorgevoerd. Dit betekende dat de benodigde formatie moest worden verhoogd.

5.4 Impact op leges In de eerste plaats merken we op dat d e bepaling van de legestarieven en de legesheffing een gemeentelijke aangelegenheid is. In de gekozen taakverdeling is het aan de gemeente om de tarieven vast te stellen, aan de ODWH om de aanslag op te leggen, waarna het tot slot aan de gemeente is om de inning ervan te verzorgen. In de voorgaande paragraaf gingen we in op de oorzaken voor de groei in het aantal benodigde uren en daarmee de groei van de formatie. Deze groei in uren (en daarmee kosten) kan slechts deels via leges worden verhaald. Voor zover wij weten hanteert de gemeente als aanname dat 80% van de kosten van de ODWH gedekt kunnen worden via de leges. Een interne analyse van de ODWH laat echter zien dat dit percentage eerder op 60% of 50% ligt. Een belangrijke oorzaak van dit lagere percentage is dat dat de hiervoor beschreven groei in uren met name heeft plaatsgevonden bij taakonderdelen waarover geen leges kunnen worden geheven. Dit verschil in percentage zorgt -op begrotingsbasis- voor een tekort in de begroting van de gemeente Noordwijk en/ of een te optimistische inschatting van de legesinkomsten.

5.5 Uitvoeringskosten en impact terughalen van bouwtaken naar Noordwijk De uitvoeringskosten inzake de bouwtaken bestaan grosso modo uit: •

De kosten van de VTH medewerkers: de personele lasten en inhuurkosten.

•

Kosten van overhead. Dit wordt ook wel aangeduid met het PIJOFACH19 acroniem.

•

Materiële lasten en investeringen (kapitaallasten).

In deze paragraaf beredeneren we dat het voor de hoogte van de uitvoeringskosten niet of nauwelijks uitmaakt waar deze worden georganiseerd.

Personele lasten VTH medewerkers en inhuur De grootste kostenpost inzake de bouwtaken zijn de personele kosten van VTH medewerkers en de inhuurkosten. Bij vraagsturing (P*Q sturing) wordt de omvang van deze kosten berekend via de volgende formule: Omvang van werklast (kengetallen)20 maal het benodigde aantal uren per product maal het uurtarief van de VTH medewerkers

19 20

Personeel, Informatie, Juridisch, Organisatie, Financiën, Automatisering, Communicatie, Huisvesting. Bijvoorbeeld het aantal verstrekte vergunningen.

66495 – Vertrouwelijk

28

Het maakt bij de methodiek van vraagsturing in onze visie niet uit waar de taken georganiseerd worden (bij ODWH, Noordwijk of een andere organisatie). De omvang van de personele lasten en inhuur komt bij hanteren van deze formule steeds uit op een vergelijkbaar bedrag. We zullen nu deze stelling onderbouwen per onderdeel van de formule.

Omvang van de werklast De omvang van de werklast wat betreft de bouwtaken, bijvoorbeeld het aantal vergunningaanvragen, staat los van welke organisatie de taken uitvoert.

Benodigd aantal uren Het benodigd aantal uren is, op basis van de werklast van de gemeente, voor een groot deel van het takenpakket afgeleid van landelijke normen en verwerkt in de opdracht van Noordwijk aan de ODWH. Noordwijk zou -bij het terughalen van de bouwtaken- weer kunnen kiezen voor capaciteitssturing. Bij stijging van de werklast zorgt dit echter voor verlaging van de kwaliteit van de uitvoering. Daardoor loopt de gemeente meer risico op calamiteiten bij bouwwerken. Bovendien wordt dan -tenzij er een voorbehoud is gemaakt- afgeweken van de strategie die aan de gemeenteraad is voorgesteld.

Berekening uurtarief Het benodigde aantal uren wordt vermenigvuldigd met een uurtarief om tot de personele kosten in de begroting te komen. Zoals eerder aangegeven worden de door de ODWH gehanteerde uurtarieven jaarlijks geïndexeerd op basis van de indexatiepercentages die worden vastgesteld door de commissie Financiële Kaderstelling Gemeenschappelijke Regelingen Hollands Midden (FKGRHM). 21 De ODWH hanteert de indexatiepercentages van de FKGRHR vanaf 2015. Er vindt geen kostprijsberekening plaats. Wat betreft het uurtarief van de ODWH constateert Lysias dat deze in vergelijking met andere omgevingsdiensten niet hoog is; ook de toegerekende overhead is niet hoog in vergelijking met andere OD’s. Het ziekteverzuim is met 5,5% wel iets aan de hoge kant, hierdoor wordt meer ingehuurd.

Kosten overhead Uit de Berenschot benchmark kan de conclusie getrokken worden dat gemeenten in de regel hogere overheadkosten hebben dan uitvoeringsorganisaties (zoals omgevingsdiensten). Deze hogere overhead zit op taken als communicatie, inkoop & aanbestedingen, algemene juridische ondersteuning en secretariaat/ bodes/ bestuursondersteuning. Als Noordwijk de bouwtaken weer terug zou halen, ligt het echter in de rede dat de omvang van de overhead voor de bouwtaken vergelijkbaar is met de situatie bij de ODWH. Anders gezegd is er geen sprake van schaal- of synergievoordelen van de organisatie Noordwijk ten opzichte van de ODWH (en vice versa) voor wat betreft overheadtaken als Financiën, P&O, ICT, etc. Verschillen tussen de ODWH en Noordwijk zouden wellicht wel kunnen optreden bij huisvestings - en facilitaire kosten, bijvoorbeeld in de situatie dat Noordwijk hogere (huur)kosten voor huisvesting heeft dan de ODWH. Of juist andersom in de situatie dat Noordwijk in een pand zit met relatief lage jaarlijkse vaste lasten (en voldoende beschikbare ruimte voor de VTH medewerkers) en ODWH in een relatief duur huurpand.

Met de richtlijn van de commissie FKGRHM beschikken de gemeenten in de regio Hollands-Midden sinds 2010 over een (gedragen) instrument om met alle gemeenschappelijke regelingen waarin zij deelnemen, uniforme afspraken te maken over indexering en algemene taakstelling voor de op te stellen begrotingen. In de nieuwe nota Planning en Control 2020-2023 is vastgelegd dat het uurtarief en de materiële budgetten van de deelnemers jaarlijks worden geïndexeerd op basis van de richtlijn van de commissie FKGRHM, tenzij het algemeen bestuur vanuit een oogpunt van ordentelijk begroten anders besluit. 21

66495 – Vertrouwelijk

29

Materiële lasten en investeringen voor de bouwtaken Bij materiële lasten die specifiek voor de bouwtaken gemaakt worden gaat het met name om inhuur van gespecialiseerde adviesbureaus. Bij investeringen gaat het bijvoorbeeld om de investering in het zaaksys teem. Ten aanzien van de hoogte van de materiële lasten en investeringen voor de bouwtaken hebben wij de verwachting dat het niet veel uitmaakt waar taken zijn ondergebracht: bij Noordwijk, bij de ODWH of bij een andere organisatie. Er is wel sprake van een synergievoordeel op het zaaksysteem; dat wordt door de ODWH zowel voor de milieutaken als voor de bouwtaken gebruikt. 22

De kosten van het zaaksysteem bij de ODWH worden nu gedeeld met alle deelnemers, omdat zowel de bouwtaken als de milieutaken hierin zijn ondergebracht. Wanneer de bouw gerelateerde taken worden teruggehaald, zal Noordwijk de kosten van een dergelijk systeem volledig zelf moeten dragen. 22

66495 – Vertrouwelijk

30

6. De toekomst: ontwikkelingen in het VTH domein 6.1 Inleiding In dit hoofdstuk beschrijven we een aantal ontwikkelingen in het VTH domein. Het gaat dan zowel om de bouwtaken als de milieutaken. Achtereenvolgens gaan we in op: •

De komst van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (hierna: Wkb) in combinatie met de Omgevingswet.

•

Recent uitgebrachte onderzoeksrapporten inzake het functioneren van het VTH-stelsel, met name rapporten van de Commissie van Aartsen en de Algemene Rekenkamer.

6.2 Omgevingswet en Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) Een eerste -voor deze opdracht relevante- ontwikkeling in het VTH domein is dat op 14 mei 2019 de Eerste Kamer heeft ingestemd met het wetsvoorstel Kwaliteitsborging voor het bouwen (hierna Wkb). De bedoeling is dat deze wet gelijktijdig met de Omgevingswet in werking treedt. De Wet Kwaliteitsborging heeft 3 doelen: •

verbeterde (borging van de) bouwkwaliteit

•

verbeterde positie van de consument

•

stimuleren van kwaliteitsverbetering en faalkostenvermindering .

Om de doelen van de Wkb te bewerkstelligen wordt het proces voor vergunningverlening (van bouwtaken) in tweeën opgeknipt: •

De ruimtelijke component (toets aan omgevingsplan en -veiligheid). Deze blijft via de gemeente lopen.

•

De bouwtechnische component. De initiatiefnemer (vergunninghouder) wordt verplicht een onafhankelijke kwaliteitsborger in te schakelen die voorafgaand en tijdens de bouw toetst op conformiteit met de bouwtechnische voorschriften uit het Bouwbesluit en verklaart of de getoetste onderdelen aan de voorschriften voldoen. De bouwtechnische component wordt bij private partijen belegd. Een verklaring van de private kwaliteitsborger zal bij oplevering voorwaarde zijn voor ingebruikname.

Het bouw- en woningtoezicht, zoals gemeenten dat nu uitvoeren, wordt bij de Wkb dus grotendeels een taak van een private kwaliteitsborger (samen met de initiatiefnemer). De gemeente blijft wel verantwoordelijk voor het toezicht op de bestaande bouw en omgevingsveiligheid en blijft het bevoegd gezag. 23

Gefaseerde invoering Wkb: eerst gevolgklasse 1 De bouwwerken die zullen worden onderworpen aan het stelsel van kwaliteitsborging zijn ingedeeld in drie gevolgklassen. Om een geleidelijke invoering van de Wkb mogelijk te maken zal de Wkb bij de inwerkingtreding in eerste instantie alleen gelden voor bouwwerken met een beperkt risico (gevolgklasse 1). 24 In de eerste drie jaar na invoering van de Wkb zal worden geëvalueerd óf -en zo ja, met welke eventuele aanpassingen- ook de rest van de bouwwerken, namelijk gevolgklasse 2 en 3, onder de Wkb gaan vallen.

Voor zijn handhavende taak kan het bevoegd gezag, als deze daarvoor - op basis van een risicoanalyse- in specifieke gevallen aanleiding ziet, tijdens de bouw informatiemomenten en stopmomenten aan de vergunninghouder opleggen. 24 Kort samengevat gaat het bij gevolgklasse 1 om de volgende bouwwerken: grondgebonden eengezinswoningen, woonboten, vakantiewoningen, bedrijfspanden met maximaal twee bouwlagen, kleine fiets- en voetgangersbruggen, overige bouwwerken tot maximaal twintig meter hoog, en ook verbouwingen van de hiervoor genoemde bouwwerken vallen onder gevolgklasse 1. 23

66495 – Vertrouwelijk

31

De Wkb en de Omgevingswet Tijdens de implementatie van de Wkb wordt zo nauw mogelijk aangesloten op de implementatie van de Omgevingswet. Niet alleen moet de bouwopgave een prominente plaats krijgen in zowel de omgevingsvisie en het omgevingsplan, ook de werkprocessen en het DSO (Digitaal Stelsel Omgevingswet) moeten aansluiten op de Wkb.

Financiële consequenties Wkb Een belangrijk risico van de Wkb voor gemeenten is de mogelijke financiële impact. We noemen als voorbeelden: •

Het niet kunnen heffen van leges voor bestaande en nieuwe taken in het kader van de Wkb. Het gaat dan bijvoorbeeld om kosten voor extra controles.

•

Door de invoering van de Wkb en de nieuwe Omgevingswet mag er meer vergunningvrij worden gebouwd. Dit leidt tot extra kosten om zicht te houden op bouwgerelateerde ontwikkelingen in de gemeente .

Betekenis van de Wkb en de Omgevingswet voor deze opdracht De Wkb heeft als gevolg dat de benodigde formatie voor vergunningverlening zal verminderen, omdat deze taken door private partijen wordt overgenomen. Het wordt daardoor met name voor kleinere en middelgrote gemeenten lastiger om de resterende bouwtaken voldoende robuust te organiseren (en aan de Kwaliteitscriteria 2.1 te voldoen). Ook kan het (nog) lastiger worden om geschikte medewerkers te vinden en te behouden ten behoeve van de resterende taken voor gevolgklasse 2 en 3, omdat -naast andere grote(re) gemeenten- ook private partijen deze medewerkers zullen zoeken. Eén van de manieren om een oplossing te vinden voor deze toenemende kwetsbaarheid als gevolg van de Wkb is het regionaal organiseren van deze taken, bijvoorbeeld bij de omgevingsdienst. Door regionaal samen te werken kunnen schaal- en synergievoordelen gerealiseerd worden.

6.3 Recent uitgebrachte onderzoeksrapporten: Van Aartsen en Algemene Rekenkamer Een tweede ontwikkeling is dat -zeker ten aanzien van de milieutaken- er een wens is vanuit de landelijke politiek om omgevingsdiensten onafhankelijk van de lokale politiek te positioneren. Rapporten van de Algemene Rekenkamer 25 over milieucriminaliteit en de Commissie van Aartsen zijn dit verband met name relevant. We lichten deze rapporten nu nader toe.

Analyse van het VTH stelsel: commissie van Aartsen De commissie Van Aartsen kreeg in juni 2020 van de staatssecretaris van IenW de opdracht te adviseren over maatregelen die het VTH-stelsel op milieugebied slagvaardiger en effectiever kunnen maken. Op 4 maart 2021 heeft de commissie het rapport ‘Om de leefomgeving. Omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur’ uitgebracht.26

Conclusies De commissie concludeert dat het slecht gesteld is met het VTH-stelsel. Het ontbreekt de omgevingsdiensten aan kennis en doorzettingsmacht. Het Rijk voert geen overkoepelende regie. Volgens de commissie is de onafhankelijkheid van de omgevingsdiensten bij het uitvoeren van hun taak ten onrechte ondergeschikt gemaakt aan nabijheid bij het bevoegd gezag. Daarnaast zijn niet alle omgevingsdiensten voldoende robuust om hun toezichtsrol goed op te pakken en kampen ze met een te divers takenpakket.

Zie https://www.rekenkamer.nl/actueel/nieuws/2021/06/30/aanpak-milieucriminaliteit- is-tasten-in-het-duister. Zie https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2021/03/04/rapport-om-de-leefomgeving-omgevingsdiensten-alsgangmaker-voor-het-bestuur 25 26

66495 – Vertrouwelijk

32

Aanbevelingen De commissie Van Aartsen noemt tien maatregelen om het VTH-stelsel te verbeteren. Deze maatregelen moeten in samenhang worden uitgevoerd. Zo moet de ondergrens voor de omvang van de omgevingsdiensten worden verhoogd. Takenpakket en financiering van omgevingsdiensten moeten landelijk worden afgestemd. Verder worden omgevingsdiensten verplicht tot informatie-uitwisseling en tot investeren in kennisontwikkeling. Ook de onafhankelijkheid van de deelnemers moet beter worden geborgd en er moet toezicht vanuit het Rijk komen op het functioneren van de omgevingsdiensten.

Milieucriminaliteit: rapport Algemene Rekenkamer Inzake het thema milieucriminaliteit heeft eerst eind 2019 het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (het CCV) de knelpunten in de aanpak van milieucriminaliteit verkend . Vervolgens kwam eind juni 2021 over dit thema een rapport van de Algemene Rekenkamer uit, getiteld ‘Handhaven in het duister’. 27 De Algemene Rekenkamer constateert in dit rapport dat een kleine groep van de circa 500 bedrijven die werken met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen veelvuldig de milieuwetgeving overtreedt. Hoofdoorzaak van ontoereikende handhaving van milieuwetgeving is het ontbreken van goede, betrouwbare gegevens over de uitkomsten van inspecties bij de bedrijven die met grote hoeveelheden geva arlijke stoffen werken. Ook de commissie-Van Aartsen concludeerde in haar rapport dat er nauwelijks kwantitatieve informatie beschikbaar is. Dit maakt het onmogelijk effectief te sturen.

6.4 Mogelijke consequenties voor de uitvoering van de bouwtaken Op dit moment is nog niet te overzien wat de impact van de Wkb op de uitvoeringspraktijk precies zal zijn. Wel stellen we vast – zoals hierboven toegelicht – dat het voor veel gemeenten lastig zal zijn de uitvoering robuust te organiseren. Een vorm van (regionale) samenwerking biedt hiervoor mogelijk een oplossing. Duidelijk is verder dat de maatschappelijke en politiek -bestuurlijke aandacht voor toezicht en handhaving groeiende is. Los van de eerder beschreven rapporten verschijnen er met regelmaat artikelen in d e media over vermeend gebrekkig toezicht in met name de fysieke leefomgeving. Het ministerie van IenW is dan ook druk doende een beleidsmatig antwoord hierop te formuleren. Welke kant dit opgaat, is op dit moment nog onduidelijk. Wel ligt het voor de hand dat de bevoegde gezagen en de omgevingsdiensten een nieuwe kwaliteitsslag moeten gaan maken. Dit betekent dat de regionale uitvoering van de VTH -taken verder geïntensiveerd en versterkt gaat worden. Investeren in de professionaliteit van de omgevingsdienst en hoort daarbij.

27

Zie: https://www.rekenkamer.nl/actueel/nieuws/2021/06/30/aanpak-milieucriminaliteit- is-tasten-in-het-duister.

33

66495 – Vertrouwelijk

7. Second opinion Lysias 7.1 Inleiding In deze second opinion gaan we achtereenvolgens in op: •

De opdracht aan Lysias.

•

De belangrijkste conclusies en aanbevelingen van Lysias.

•

Onze reactie op deze conclusies en aanbevelingen.

Lysias heeft twee versies van de rapportage opgeleverd, namelijk een bestuurlijke versie en een ambtelijke versie. Deze second opinion is gebaseerd op de bestuurlijke versie.

7.2 De opdracht aan Lysias De opdracht aan Lysias bestond uit twee onderdelen: 1.

Een analyse van de realisatie van de bouwtaken door de ODWH ten aanzien van kosten, efficiency en dienstverlening.

2.

Een variantenstudie waarbij de voor- en nadelen van twee varianten inzichtelijk wordt gemaakt. De variant “weer in eigen beheer uitvoeren van de gemeentelijke b ouwtaken” is hierbij afgezet tegen de variant van een verbeterde versie van de huidige situatie.

Lysias sluit het inleidende hoofdstuk af met de volgende alinea. Betrekken van het perspectief van de Omgevingsdienst Het onderzoek gaat over de gemeente Noordwijk én de Omgevingsdienst; samen staan ze voor één opgave, namelijk een goede dienstverlening aan de gemeenschap en de individuele burger. Het onderzoek is voor al toekomstgericht. Ongeacht de uiteindelijke keuze voor de positionering van de bouwtaken, blijven ODWH en Noordwijk partners op het Basistakenpakket (BTP). De gemeente Noordwijk treedt op als eigenaar en opdrachtgever van ODWH en heeft daarmee “the lead” als het gaat om de governance van de bouwtaken. Het onderzoek gaat ook in op de impact voor de dienstverlening van ODWH als Noordwijk de bouwtaken weer in eigen huis uitvoert.

7.3 Conclusies en aanbevelingen Lysias rapportage Deze paragraaf bevat de belangrijkste conclusies van het Lysias rapport.

Deel 1. Analyse van de realisatie van de bouwtaken door ODWH De volgende tabel gaat in op deel 1 van de opdracht aan Lysias. De tabel bevat de belangrijkste conclusies en aanbevelingen van Lysias wat betreft de realisatie van de bouwtaken door ODWH (ten aanzien van kosten, efficiency en dienstverlening).

Thema

Belangrijkste conclusies

Juridische basis

•

•

De juridische basis van ODWH is achterhaald. Ook de nota planning en control verdient aandacht. ODWH en Noordwijk kunnen hun contractuele verplichtingen over en weer steviger vastleggen in een DVO.

Aanbevelingen Ongeacht de door Noordwijk te kiezen variant, adviseert Lysias een update van de formele basis van de ODWH.

34

66495 – Vertrouwelijk

Thema

Belangrijkste conclusies

Samenwerking en informatievoorziening

•

Aanbevelingen

ODWH en Noordwijk zijn beiden niet tevreden over de samenwerking. Er is onvrede bij Noordwijk over vooral informatievoorziening/ sturing. Noordwijk wil op een set indicatoren regelmatig gerapporteerd krijgen. De afgelopen periode is dat niet of te laat gelukt. Ook ODWH zelf wil graag betere stuurinformatie. De verschillen tussen de begroting en de realisatie (op uren) waren de afgelopen drie jaar groot. De opdrachtgever- en de eigenaar-rol zijn niet gescheiden.

Lysias adviseert het volgende:

De kwaliteit van het inhoudelijke advies (om te besluiten) van ODWH is goed; Noordwijk en ODWH zijn het daarover eens (de termijnen worden voor 95% gehaald en het aantal bezwaren en gehonoreerde bezwaren is beperkt). Het verbeterplan heeft verbeteringen in gang gezet bij ODWH. De klantwaardering is, over de jaren genomen met ruim 30% ontevreden klanten, niet goed.

Lysias adviseert door te gaan met het klanttevredenheidsonderzoek en het bereik te verbeteren en leertrajecten te ontwikkelen op basis van de uitkomsten. Het verbeterplan, de suggesties uit de customer journey en het bouwloket kunnen daarbij helpen. In essentie komt het echter neer op transparantie in processen en handelen: “zeggen wat je doet en doen wat je zegt”.

Organisatie ODWH

De matrixorganisatie van ODWH is passend voor het takenpakket.

Indien de taak bij de Omgevingsdienst blijft, is een aanpassing niet noodzakelijk. Wel adviseren wij een scherpe registratie van uren (om de inzet op de verschillende takenpakketten goed uit elkaar te houden).

Takenpakket, kosten en uren

•

•

•

Kwaliteit en klanttevredenheid

•

• •

• •

•

•

De uurprijs van ODWH is normaal vergeleken met andere omgevingsdiensten (ook de toegerekende overhead is niet hoog in vergelijking met andere OD’s). Het ziekteverzuim is met 5,5% iets aan de hoge kant, hierdoor wordt meer ingehuurd Hoge kosten voor de bouwtaken worden veroorzaakt door een hoog aantal uren voor het betreffende werk. Uit de jaarrekening en de begroting-ODWH komt naar voren dat: Er meer is gevraagd (projecten en adviezen), Taken zich autonoom hebben ontwikkeld (bijv. PFAS en PAS) en Er door ziekte meer is ingehuurd. Wij verwachten op basis van de nu voorliggende gegevens dat een besparing op formatie mogelijk is (ca. 4-5 fte). Of dit ook echt zo is vereist allereerst een verdieping op de productiecijfers, de kengetallen en de ingezette uren. Of er ook “in de echte operatiën” winst is te boeken zal dan pas blijken. De bouwtaken zijn van substantieel belang voor de organisatie van ODWH (dekking van de overhead en de juridische expertise).

•

•

•

Richt de informatievoorziening zo in dat een duidelijk onderscheid ontstaat tussen BTPtaken en de “losse” in mandaat overgedragen taken. Leg de informatievoorziening, de kengetallen, de hoeveelheden, de kwaliteit en de procesafspraken vast in een DVO. Zorg voor een striktere scheiding van de opdrachtgever- en de eigenaar-rol

Lysias adviseert het volgende: •

•

•

Dat ODWH en Noordwijk gezamenlijk tot een verdieping komen op de uren en producten. Beter te registreren en scherpe afspraken te maken over producten, kengetallen en formatie op de in mandaat uitgevoerde taken. Bij het kiezen van een variant rekening te houden met de belangen van ODWH.

Deel 2. Variantenstudie Lysias licht het volgende toe ten aanzien van de twee onderzochte varianten.

66495 – Vertrouwelijk

35

De varianten zijn theoretische uitwerkingen van mogelijke modellen voor de uitvoering van de bouwtaken. Het gaat om een sterk verbeterde versie van de huidige situatie (extra maatregelen rond de formatie en de samenwerking Noordwijk -ODWH) en de taakoverdracht van ODWH aan Noordwijk. De premisse bij een eventuele taakoverdracht is dat dat in harmon ie wordt uitgevoerd. Als partijen in deze variant met de ruggen naar elkaar staan, ontstaat een complexe en juridisch ingewikkelde situatie die beide partijen veel geld kan gaan kosten.

De volgende conclusies worden getrokken ten aanzien van de twee onderz ochte varianten. Gezamenlijke inspanning tot taakoverdracht Indien Noordwijk en ODWH samen de taakoverdracht (en de bijbehorende personeels -, dossier-, huisvestings- en ICToverdracht) realiseren, is een succesvolle taakoverdracht mogelijk. Partijen zullen dan afspraken moeten maken over de frictiekosten en de overdracht. Dit vergt een goede projectorganisatie en een projectplan. Noordwijk zal moeten investeren in de eigen organisatie en de ICT. Bovendien vraagt het acculturatieproces de nodige aandacht. Tenslotte zal Noordwijk goed moeten letten op de bredere samenwerking in de regio. ODWH heeft in deze variant ook een aantal problemen. Ten eerste wordt de organisatie klein/kwetsbaar en daardoor zal de overhead relatief zwaarder gaan drukken. Ook zullen sommige medewerkers niet op de gewenste positie terechtkomen en vertrekken (terwijl het al zo lastig is om goede VTH-medewerkers te krijgen). Verbeteren huidige situatie Het (aanzienlijk) verbeteren van de huidige situatie is een serieuze optie. Partijen zullen over hun eigen schaduw moeten stappen en een nieuw begin maken met de samenwerking. Er zijn eerste signalen dat dat mogelijk is. Noordwijk heeft het voordeel dat er weinig risico’s zijn ten aanzien van de continuïteit en kwaliteit van de dienstverlening.

Bovendien kan Noordwijk verbeteringen aanbrengen in de opdrachtgever -opdrachtnemer relatie. Deze variant is goed voor de medewerkers en voor ODWH (schaalvoordelen). Het komt in deze variant aan op het gezamenlijk verbeteren van het sturingsmodel en de sturingsinformatie. Noordwijk en ODWH moeten hier echter (bestuurlijk) wel de ruimte voor nemen. In deze variant worden ook de kosten naar beneden gebracht door te werken conform de kengetallen.

Wat betreft de frictiekosten/ projectkosten van d e variant ‘taakoverdracht’ geeft Lysias het volgende aan. In principe is een inschatting niet mogelijk. In een andere situatie kwamen deze kosten uit op ongeveer 2 miljoen.

Lysias komt ten aanzien van de varianten studie met de volgende aanbevelingen. Kies primair voor de variant van het verbeteren van de huidige situatie. Investeer in de relatie en ga verder met een gezamenlijk verbeterplan. Maak duidelijk wanneer de resultaten kunnen worden verwacht (en eventueel wat vervolgacties zijn). In principe is dit een “no -regret” besluit dat voor Noordwijk ook ruimte houdt om goed in te spelen op de ontwikkelingen rond omgevingsdiensten als gevolg van o.a. het rapport Van Aartsen. Bij onvoldoende resultaat kunnen de taken altijd nog worden teruggenomen. Wij adviseren om in governance en rapportages een duidelijk onderscheid te maken in de basistaken die ODWH voor alle gemeenten uitvoert en de aanvullende diensten voor individuele gemeente(n). Zie ook de adviezen bij de huidige situatie.

7.4 Onze reactie op de Lysias rapportage Deze paragraaf bevat onze second opinion op de rapportage van Lysias, uitgesplitst naar de beide onderdelen.

Deel 1. Analyse van de realisatie van de bouwtaken door ODWH In onze visie bevat het Lysias rapport vele waardevolle analyses, conclusies en aanbevelingen. We noemen specifiek de volgende aanbevelingen: •

De aanbeveling aan beide partijen om gezamenlijk tot een verdieping te komen op de uren en producten.

•

De aanbeveling aan de ODWH om beter te registreren en scherpe afspraken te maken over producten, kengetallen en formatie op de in mandaat uitgevoerde taken. Dit moet resulteren in betere stuurinformatie.

•

De aanbeveling aan Noordwijk om te zorgen voor een striktere scheiding van de opdrachtgever- en de eigenaar-rol.

Wel hebben we ten aanzien van deel 1 de volgende aanmerkingen.

36

66495 – Vertrouwelijk

Vergelijking “norm-bezetting” met de werkelijke bezetting van ODWH Ten aanzien van de ingezette formatie heeft Lysias een analyse uitgevoerd. Lysias concludeert het volgende: Met de opzet van de producten en uren is nu een basis gelegd voor een gesprek tussen ODWH en Noordwijk. De eerste analyse brengt mogelijke verschillen (4-5 fte) aan het licht tussen formatie en werkpakket. ODWH en Noordwijk zullen gezamenlijk tot een verdieping moeten komen op de uren waarvoor geen kengetallen zijn afgesproken. ODWH heeft Noordwijk 36.659 uren (25,8 fte) in rekening heeft gebracht over 2020. Hierin zijn ook de ingehuurde medewerkers opgenomen; de formatie (26,06) omvat overigens 5 trainees.

Elders in het rapport wordt deze conclusie steviger neergezet. Wij verwachten op basis van de nu voorliggende gegevens dat een besparing op formatie mogelijk is (ca. 4-5 fte). Of dit ook echt zo is vereist allereerst een verdieping op de productiecijfers, de kengetallen en de ingezette uren. Of er ook “in de ec hte operatiën” winst is te boeken zal dan pas blijken.

Vanuit de ODWH hebben wij een opstelling gekregen die -op basis van de PDC, het werkplan en de realisatie 2020- uitkomt op 0,83 fte meer capaciteit dan benodigd . Wij constateren daarmee dat er verschillen van inzicht bestaan tussen Lysias en de ODWH over de wijze van analyseren en presenteren van de cijfers. Een nadere analyse levert het volgende op. Het eerste verschil van inzicht tussen Lysias en de ODWH betreft de vraag in hoeverre bepaalde werkzaamheden onderdeel zouden moeten uitmaken van het kengetal 28 van andere producten (zoals het product ‘verlenen omgevingsvergunning bouwen’). Het gaat om de werkzaamheden in de volgende tabel.

Werkzaamheden

Aantal fte

Vooroverleg

0,5

Toezicht op Activiteit Verleende Omgevingsvergunning

2,6

Besluit op handhavingsverzoek

0,2

Totaal

3,3

De redenering vanuit Lysias is dat deze 3,3 fte in het kengetal zouden moeten zitten van andere PDC producten.. Het is hierbij van belang op te merken dat d e werkzaamheden in bovenstaande tabel onderdeel vormen van het totale proces om te komen tot een bouwwerk (of verbouwing): •

Een initiatiefnemer (inwoner of bedrijf) die overweegt een bouwinitiatief te starten kan vooroverleg aanvragen bij de ODWH om de kansrijkheid van het initiatief te bespreken.

•

Nadat de vergunning verleend is, zal gedurende de uitvoering van een bouwactiviteit de ODWH toezicht houden, om te controleren of deze in lijn is met de verleende vergunning.

•

Een besluit op een handhavingsverzoek volgt uit een verzoek van een derde, veelal (lang) nadat de vergunning is verleend.

We hebben de afspraken erbij gepakt die de ODWH met Noordwijk heeft gemaakt ten aanzien van deze drie producten. De documenten waarin deze afspraken zijn vastgelegd zijn de producten- en dienstencatalogus (PDC) en het werkplan (met de onderliggende Excel sheet). We concluderen het volgende: •

Bij de werkzaamheden in de bovenstaande tabel gaat om producten die apart worden genoemd in de PDC.

•

In het werkplan 2020 zijn aparte uren (kengetallen) geraamd voor ‘Toezicht op Activiteit Verleende Omgevingsvergunning’ en voor ‘Besluit op handhavingsverzoek’.

28

Met kengetal wordt het aantal uren bedoeld wat voor een bepaald product beschikbaar is.

37

66495 – Vertrouwelijk

Voor vooroverleg zijn in het werkplan een totaal aantal uren geraamd (om de begroting op te kunnen stellen), maar omdat dit product vraaggestuurd is declareert de ODWH alle werkelijk gemaakte uren. We constateren daarmee dat de in de voorgaande tabel genoemde 3,3 fte in lijn zijn met de afspraken die de ODWH en de gemeente Noordwijk gemaakt hebben (en dus niet boventallig zijn). Twee andere belangrijke componenten van de 4,7 fte zijn de volgende werkzaamheden/ producten in de PDC: •

Op het product ‘Inhoudelijke en procedurele ondersteuning programma’s ’ is door de ODWH in 2020 voor 2,3 fte aan uren geschreven, terwijl Lysias aangeeft dat het 1 fte had moeten zijn (namelijk voor de coördinator van het programma Bouwen). We constateren dat medewerkers van de ODWH ten onrechte voor circa 1,3 fte aan uren geschreven hebben voor administratieve ondersteuning van het (vergunningverlenings)proces, terwijl deze uren wél onderdeel waren van het kengetal van bouwvergunningen. Dit is door de ODWH inmiddels aangepast in het werkproces. Hierbij is van belang om te merken dat er vanuit Noordwijk in 2020 veel behoefte was aan aanvullende detailinformatie. Dan gaat het bijvoorbeeld om specifieke vragen over eindafrekeningen. Dit kost tijd die specifiek is voor Noordwijk en de bouwtaken. Deze overhead-uren zijn daarbij niet te relateren aan één product (maar kosten wel tijd).

•

Er is een verschil van 0,5 fte bij de helpdesk (bouwloket): de ODWH heeft in 2020 3.677 uren (2,6 fte) geschreven op dit product, terwijl Lysias uitgaat van 3.000 te besteden uren (2,1 fte) voor het bouwloket. Hierbij geldt echter een vergelijkbare werkwijze als bij het product vooroverleg: ten behoeve van de begroting wordt een aantal uren geraamd voor dit product, maar omdat het vraaggestuurd is, declareert de ODWH alle gemaakte uren.

Bij de overige genoemde werkzaamheden gaat het om activiteiten met een relatief beperkte impact (positief of negatief). Zie de nu volgende tabel.

Werkzaamheden

Aantal fte

Behandeling sloopmelding

0,09

Huisnummerbesluit

-0,33

Toezicht bij asbestverwijdering

-0,14

Werkzaamheden BAG

0,05

Totaal

0,33

Per saldo is dit 0,33 fte negatief. Zoals de tabel laat zien werkt de ODWH op een aantal taken efficiënter dan het kengetal aangeeft. Per saldo laat onze analyse zien dat minder dan 1 fte door de ODWH niet is ingezet in lijn met de met Noordwijk gemaakte afspraken. Bij een totaal van 25,8 fte gaat het dan om circa 3,8%. Hierbij is van belang op te merken dat 2020 het eerste jaar was dat de ODWH de kengetallen systematiek toepast, in eerste instantie primair als hulpmiddel voor het onderbouwen van het werkplan. Beoogd is om jaarlijks de kengetallen systematiek verder te verfijnen. Anders gezegd is deze systematiek niet opgezet als afrekeninstrument met de opdrachtgevers.Na deze analyse kunnen we niet meegaan met de inschatting van Lysias dat er wellicht 4 tot 5 fte bovenformatief zou zijn. Wel sluiten we ons aan bij de aanbeveling van Lysias dat de ODWH en Noordwijk hierover het gesprek met elkaar voeren.

66495 – Vertrouwelijk

38

KTO onderzoek Er wordt volgens ons door Lysias in de conclusies veel te veel gewicht gehecht aan de uitkomst van het KTO onderzoek (met 30% ontevreden afnemers). Zoals eerder in deze rapportage al aangegeven zetten we grote vraagtekens zetten bij de validiteit van dit onderzoek: •

De responspercentages zijn dusdanig laag dat het onderzoek feitelijk is mislukt. Het is daarbij zeer aannemelijk dat de respons selectief is en de ‘niet-tevredenen’ zwaar zijn oververtegenwoordigd.

•

In onze beleving is het zeer de vraag of de aanvragers dit soort processen wel goed kunnen beoordelen. Voor het overgrote deel zal het een nieuwe ervaring zijn en hebben ze geen referenties.

Methodologisch gezien heeft deze bron volgens ons geen enkele waarde en zou daarom niet meegenomen mogen worden bij het formuleren van conclusies over het presteren van de ODWH.

Deel 2. Variantenstudie We kunnen ons vinden in de aanbeveling van Lysias om de huidige situatie te verbeteren via een verbeterplan en te investeren in de relatie. Citaat: “Partijen zullen over hun eigen schaduw moeten stappen en een nieuw begin maken met de samenwerking.” Lysias adviseert daarbij (aan Noordwijk) om bij het kiezen van een variant rekening te houden met de belangen van de ODWH.

Risico’s van de variant “taakoverdracht” Wel vinden wij dat de risico’s van de variant “taakoverdracht” onvoldoende uitgewerkt worden in het rapport. Het gaat dan met name om de volgende risico’s: •

Gezien het grote belang voor de ODWH van de bouwtaken (dat volgens ons overigens goed uitgewerkt wordt in het rapport), lijkt het ons niet aannemelijk “dat er wel in den minne geschikt gaat worden”. Dat betekent dat de kans groot is dat er een langslepend, en daarmee kostbaar en risicovol, juridisch traject komt voor het bepalen van de uittredingskosten van Noordwijk wat betreft de bouwtaken. Dit zal leiden tot een verdere daling van het onderling vertrouwen, terwijl Noordwijk tegelijkertijd wel verbonden blijft aan de ODWH vanwege de milieutaken.

•

Daarnaast zal het voor Noordwijk een enorme inspanning vragen om een eigen ambtelijke organisatie, met een ondersteunend informatiesysteem, in te richten. Dat vereist niet alleen een forse investering, maar brengt ook grote risico’s met zich mee om de bedrijfsvoering op orde te krijgen. Het gaat dan met name om de invulling van de personele bezetting en adequate ICT ondersteuning. Dit leidt vervolgens tot substantiële risico’s ten aanzien van de continuïteit van dienstverlening aan burgers en bedrijven, halen van doorlooptijden, etc. Deze punten worden door Lysias slechts beperkt aangestipt.

66495 – Vertrouwelijk

39

8. Conclusies en aanbevelingen 8.1 Inleiding In dit laatste hoofdstuk beantwoorden we in de eerste plaats de onderzoeksvragen. Vervolgens gaan we na in hoeverre de grieven in de motie door de feiten onderbouwd worden. We sluiten af met onze hoofdconclusie en de aanbevelingen.

8.2 Beantwoording onderzoeksvragen Argumenten om de bouwtaken over te dragen Ten aanzien van de (openbaar toegankelijke) argumentatie vanuit Noordwijk om de bouwtaken over te dragen versus de mate waarin deze in de huidige situatie nog valide zijn komen we in hoofdstuk 2 tot de volgende analyse: •

In de eerste plaats werd als argument voor de overdracht gehanteerd dat er sprake is van samenh ang tussen de VTH-taken inzake milieu en bouw. Dit argument is nog steeds valide. Er is immers in het VTH domein sprake van vergelijkbare processen en functies, vergelijkbare ondersteunende IT systemen, etc. Deze zijn bovendien belegd bij dezelfde -uitvoeringsgerichte- organisatie voor wie VTH de kerntaak vormt.

•

ODWH voldoet aan de Kwaliteitscriteria 2.1, zoals we in hoofdstuk 4 hebben laten zien.

•

In hoofdstuk 4 is ook aan de orde gekomen dat in de samenwerkingsrelatie -Noordwijk als opdrachtgever en ODWH als opdrachtnemer- stappen zijn gezet om deze te professionaliseren. Voorbeelden hiervan zijn het werkplan en de PDC, die afgeleid zijn van het VTH beleidsplan van Noordwijk en de opdracht van Noordwijk aan ODWH.

•

Noordwijk is uiteindelijk de enige gemeente die de bouwtaken heeft overgedragen aan de ODWH .29 Het argument van schaalvoordeel ten opzichte van zelfstandige uitvoering is daardoor (behalve de eerder genoemde synergie met de milieutaken) niet van toepassing. Tegelijkertijd is de VTH taak wel overgedragen aan een gespecialiseerde organisatie die een aantal kwaliteitsslagen heeft doorgevoerd. Zie voor een toelichting hierop met name de hoofdstukken 3 en 4.

Bij Noordwijkerhout werd de overdracht van de bouwtaken onderbouwd met argumenten als borgen van kwaliteit en toekomstbestendigheid. In de openbaar toegankelijke stukken van zowel Noordwijk als Noordwijkerhout wordt -voor zover wij hebben kunnen nagaan- dus niet het argument gebruikt om financiële voordelen te realiseren als gevolg van de overdracht.

Uitvoering bouwtaken qua kwaliteit en kosten Wat betreft de inhoudelijke kwaliteit van de door ODWH geleverde diensten constateren wij het volg ende: •

ODWH levert wat in de opdracht van Noordwijk aan ODWH staat geformuleerd.

•

ODWH voldoet aan landelijke kwaliteitsstandaarden.

•

ODWH heeft, in opdracht van de gemeente Noordwijk, de kwaliteit van dienstverlening aantoonbaar verbeterd. Een voorbeeld hiervan is de inrichting van een bouwloket waar met name burgers hun vragen stellen ten aanzien van de vergunningprocedure. De afgelopen periode laat zien dat het bouwloket voorziet in een behoefte.

Dit ondanks aanvankelijke interesse van andere gemeenten. Dit past in de toenmalige tijdsgeest rond 2012 om de regionale milieudiensten uit te bouwen naar omgevingsdiensten, door ook de bouwtaken over te dragen. 29

66495 – Vertrouwelijk

40

Wat betreft de kosten van uitvoering van de bouwtaken constateren we in hoofdstuk 5 dat deze zijn gestegen. De verklaring hiervoor is met name dat er vanuit Noordwijk meer uren gevraagd werden van ODWH, bijvoorbeeld voor de inrichting van het hiervoor genoemde bouwloket. Verder onderbouwen we in hoofdstuk 5 de stelling dat er geen financiële voordelen te verwachten zijn van het weer terug halen van de bouwtaken van ODWH naar Noordwijk.

(Kwalitatieve) oorzaken tekort €700.000 in kadernota Noordwijk In de eerste plaats willen we opmerken dat de begrotingsproblematiek primair een verantwoordelijkheid is van de gemeente Noordwijk. In de motie wordt echter gesproken over de samenhang van financiën en de kwaliteit van de dienstverlening. Mede gezien deze motie constateren wij dat de financiën en specifiek het tekort van circa €700.000 een negatieve invloed hebben op de relatie tussen de ODWH en Noordwijk. Vandaar dat wij aan dit thema aandacht besteden in deze rapportage. In gesprekken tussen de ODWH en Noordwijk is door Noordwijk aangegeven dat de bouwgerelateerde kosten van de ODWH voor een groot deel gedekt dienen te worden vanuit de legesinkomsten (gesproken is over circa 80%). Een interne analyse van de ODWH laat echter zien dat dit percentage eerder op 60% of 50% ligt. Een belangrijke oorzaak voor dit lagere percentage is dat de gemeente Noordwijk in de afgelopen jaren diverse (bouwgerelateerde) taken bij de ODWH heeft neergelegd waar geen leges over geheven kunnen worden. We noemen als voorbeelden de informatievoorziening via het bouwloket, een toename van voorove rleggen, een verhoogde inzet op de taak RO Toezicht en handhaving en extra inzet inzake de PAS problematiek. Een andere mogelijke oorzaak van het begrotingstekort is de wijze van indexeren.

De ODWH indexeert zijn uurtarief conform de regionale afspraken en het daarin bepaalde indexatiepercentage (FKGR), terwijl de leges geïndexeerd worden conform CBS indexatie. Deze indexatiepercentages lopen uit elkaar. Wij concluderen hiermee dat het percentage van de kosten van de bouwgerelateerde taken wat via leges gedekt kan worden aan herziening toe is.

Toekomstige ontwikkelingen Wat betreft de toekomstige ontwikkelingen is op dit moment nog niet te overzien wat de impact van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) op de uitvoeringspraktijk precies zal zijn. Wel stellen we vast dat het voor veel gemeenten lastig zal zijn om -nadat deze wet is ingevoerd, tegelijkertijd met de Omgevingswet - de uitvoering voldoende robuust te organiseren. Een vorm van (regionale) samenwerking biedt hiervoor mogelijk een oplossing. Duidelijk is verder dat de maatschappelijke en politiek -bestuurlijke aandacht voor toezicht en handhaving groeiende is. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het rapport van de commissie Van Aartsen. Waar dit precies toe gaat leiden, is nog niet zeker. Wel ligt het voor de hand dat de bevoegde gezagen en de omgevingsdiensten een nieuwe kwaliteitsslag moeten gaan maken. Dit betekent dat de regionale uitvoering van de VTH-taken verder geïntensiveerd en versterkt gaat worden. Investeren in de professionaliteit van de omgevingsdiensten hoort daarbij.

Second opinion Lysias rapport De opdracht aan Lysias bestond uit twee onderdelen, namelijk: 1.

Een analyse van de realisatie van de bouwtaken door de ODWH.

2.

Een variantenstudie: verbetering van de huidige situatie versus terughalen van de bouwtaken door Noordwijk.

66495 – Vertrouwelijk

41

Deel 1. Analyse van de realisatie van de bouwtaken door ODWH In onze visie bevat het Lysias rapport (ten aanzien van het eerste onderdeel van de opdracht) vele waardevolle analyses, conclusies en aanbevelingen. We noemen specifiek de volgende aanbevelingen: •

De aanbeveling aan beide partijen om gezamenlijk tot een verdieping te komen op de uren en producten.

•

De aanbeveling aan de ODWH om beter te registreren en scherpe afspraken te maken over producten, kengetallen en formatie op de in mandaat uitgevoerde taken. Dit moet resulteren in betere stuurinformatie.

•

De aanbeveling aan Noordwijk om te zorgen voor een striktere scheiding van de opdrachtgever- en de eigenaar-rol.

Wel hebben we ten aanzien van deel 1 de volgende aanmerkingen. Vergelijking “norm-bezetting” met de werkelijke bezetting van ODWH Ten aanzien van de ingezette formatie heeft Lysias een analyse uitgevoerd. Lysias concludeert het volgende: “Wij verwachten op basis van de nu voorliggende gegevens dat een besparing op formatie mogelijk is (ca. 4 -5 fte)’.” Vanuit de ODWH hebben wij een opstelling gekregen die - op basis van de PDC, het werkplan en de realisatie 2020- uitkomt op 0,83 fte meer capaciteit dan benodigd. Wij constateren daarmee dat er verschillen van inzicht bestaan tussen Lysias en de ODWH over de wijze van analyseren en presenteren van de cijfers. We hebben daarom de afspraken erbij gepakt die de ODWH met Noordwijk heeft gemaakt. Per saldo laat onze analyse zien dat minder dan 1 fte door de ODWH niet is ingezet in lijn met de met Noordwijk gemaakte afspraken. Bij een totaal van 25,8 fte gaat het dan om circa 3,8%. Hierbij i s van belang op te merken dat 2020 het eerste jaar was dat de ODWH de kengetallen systematiek toepast, in eerste instantie primair als hulpmiddel voor het onderbouwen van het werkplan. Beoogd is om jaarlijks de kengetallen systematiek verder te verfijnen. Anders gezegd is deze systematiek (vooralsnog) niet opgezet als afrekeninstrument met de opdrachtgevers.

Wel sluiten we ons aan bij de aanbeveling van Lysias dat de ODWH en Noordwijk hierover het gesprek met elkaar voeren. Klanttevredenheidsonderzoek (KTO onderzoek) Er wordt volgens ons door Lysias in de conclusies veel te veel gewicht gehecht aan de uitkomst van het KTO onderzoek (met 30% ontevreden afnemers). Wij zetten grote vraagtekens zetten bij de validiteit van dit onderzoek, met name de lage responspercentages en het feit dat het zeer aannemelijk is dat de respons selectief is en de ‘niet-tevredenen’ zwaar zijn oververtegenwoordigd. Methodologisch gezien heeft deze bron volgens ons geen enkele waarde en zou daarom niet meegenomen mogen worden bij het formuleren van conclusies over het presteren van de ODWH.

Deel 2. Variantenstudie We kunnen ons vinden in de aanbeveling van Lysias om de huidige situatie te verbeteren via een verbeterplan en te investeren in de relatie. Citaat: “Partijen zullen over hun eigen schaduw moeten stappen en een nieuw begin maken met de samenwerking.” Lysias adviseert daarbij (aan Noordwijk) om bij het kiezen van een variant rekening te houden met de belangen van de ODWH. Wel vinden wij dat de risico’s van de tweede variant , namelijk taakoverdracht, in het rapport onvoldoende uitgewerkt worden.

8.3 Conclusies t.a.v. grieven in de motie We gaan nu in op de vraag in hoeverre er een feitelijke onderbouwing bestaat voor de grieven in de motie. Samengevat gaat het om de volgende vier grieven.

66495 – Vertrouwelijk

5. 6. 7. 8.

42

uit de samenleving al geruime tijd verontrustende berichten de politiek bereiken over de kwaliteit van de door de ODWH verleende diensten; nu eveneens blijkt dat ook de financiële voordelen ter discussie kunnen worden gesteld; de ODWH geruime tijd heeft nagelaten de kwartaalrapportages aan de gemeente Noordwijk toe te zenden, waarin conform afspraak met de raad van Noordwijk, kritische prestatie indicatoren (kpi’s) zouden zijn vervat; over het uitblijven van de rapportages met kpi’s geen verklaring is gegeven door de ODWH;

Ten aanzien van deze vier grieven concluderen wij op basis van ons onderzoek het volgende.

1. Kwaliteit van de door ODWH geleverde diensten Wat betreft de inhoudelijke kwaliteit van de door de ODWH geleverde diensten gaven wij in de vorige paragraaf aan dat de ODWH levert wat in de opdracht van Noordwijk aan de ODWH staat geformuleerd; deze wordt daarbij bepaald door de in het VTH plan gestelde kaders. Daarnaast heeft ODWH, in opdracht van de gemeente Noordwijk, de kwaliteit van dienstverlening aantoonbaar verbeterd (via bijvoorbeeld de inrichting van een bouwloket). Voor zover bij ons bekend bestaat er -sinds de afronding van het Verbeterplan- vanuit de bestuurlijke en ambtelijke organisatie van Noordwijk geen ontevredenheid over de door de ODWH geleverde inhoudelijke kwaliteit van dienstverlening (die schriftelijk is vastgelegd en onderbouwd).

Verontrustende berichten Wat betreft de ‘verontrustende berichten de politiek bereiken over de kwaliteit van de door de ODWH verleende diensten’ merken we het volgende op. In het onderzoek hebben we niet kunnen achterhalen wat precies de inhoud en achtergrond was van deze verontrustende berichten. Wij concluderen daarbij dat er geen ‘fact checking’ door de ODWH heeft kunnen plaatsvinden op deze ‘verontrustende berichten’.30 Specifiek voor de dienstverlening inzake de bouwgerelateerde taken is het volgens ons belangrijk om dit wél te doen. De ODWH zit -als uitvoeringsorganisatie- namelijk in de situatie dat het bestaande beleid van de gemeente wordt uitgevoerd. Dit leidt regelmatig tot vervelende boodschappen bij inwoners en ondernemers. De uitvoering van de bouwtaken brengt daardoor veel meer maatschappelijk ‘gedoe’ met zich mee dan (bijvoorbeeld) de milieutaken die ook bij de omgevingsdienst zijn ondergebracht. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om: •

Het aanvragen van vergunningen. Een vergunningaanvraag moet voldoen aan de daarvoor geldende vereisten. 31

•

Verzoeken om handhaving. De rechtsbescherming die alle betrokken partijen toekomt, maakt dat ee n heel proces moet worden doorlopen voordat een gesignaleerde situatie tot afwikkeling komt.

Het toepassen van bestaande (gemeentelijke/ wettelijke) kaders door de ODWH kan dus tot ontevredenheid leiden bij de betrokken inwoners. Deze kunnen hierover vervolgens -vanuit hun eigen (eenzijdige) perspectiefraadsleden en bestuurders informeren. Vandaar het belang om bij dergelijke incidenten de ODWH in staat te stellen om een feitelijke reactie te geven. Daarnaast zien we dat de ODWH, bijvoorbeeld via het Verbeterplan dat liep in de periode zomer 2019 – zomer 2021, actief bezig is geweest om klachten van burgers te voorkomen. 32

Op twee uitzonderingen na, die speelden in de tweede helft van 2019. Bij een feitencheck op deze twee casussen bleek dat de ODWH had gehandeld conform de vigerende kaders van de gemeente Noordwijk. 31 Uit intern ODWH onderzoek in 2019 bleek dat van alle ingediende bouwvergunning aanvragen bijna 50% niet ontvankelijk was. Hiervoor moesten aanvullende gegevens aangeleverd worden door de aanvragers (waardoor de behandeltijd van deze aanvragen per definitie langer duurde), wat vervolgens weer leidde tot ontevredenheid. 32 Voorbeelden zijn het verbeteren van het vooroverleg, het sneller constateren of een vergunningaanvraag voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het monitoren van de voortgang van het proces en aanspreken van alle actoren (ODWH zelf, gemeente Noordwijk en derden) op potentiële vertraging en het organiseren van periodiek overleg met de bestuurders om bestuurlijk gevoelige casuïstiek te bespreken. 30

66495 – Vertrouwelijk

43

2. Financiële voordelen Hoofdstuk 2 gaat in op de argumenten die de gemeenten Noordwijk en Noordwijkerhout hebben gehanteerd om de bouwtaken over te dragen. Uit deze analyse blijkt dat het realiseren van financiële voordelen nooit een argument is geweest om de taken over te dragen. Daarnaast laat hoofdstuk 5 zien dat de urenbesteding, en daarmee de kosten van de bouwtaken om diverse redenen zijn gestegen. Belangrijke factoren zijn de vaststelling van het VTH Beleidsplan Bouwen, een autonome groei van het aantal vergunningaanvragen en groei in het aantal opdrachten dat bij de ODWH is neergelegd.

3 en 4. (Kwartaal)rapportages met KPI’s De laatste twee grieven uit de motie betreffen het onvoldoende toezenden van gevraagde kwartaalrapportages en het uitblijven van rapportages met KPI’s. Wij concluderen ten aanzien van deze kritiekpunten dat ODWH inderdaad niet in staat was de rapportages op te leveren in de gevraagde frequentie. Wat betreft de KPI’s constateren we dat er door de gemeente en de ODWH niet een gezamenlijke visie is opgesteld op welke KPI’s precies gerapporteerd zou moeten worden.

8.4 Hoofdconclusie Op basis van de voorgaande paragrafen concluderen we op hoofdlijnen het volgende: •

De uitvoering van de bouwtaken wordt grosso modo uitgevoerd conform de afspraken en is wat betreft de inhoudelijke kwaliteit op orde.

•

De verbeterpunten bij de ODWH zijn vooral de informatievoorziening en het strak(ker) sturen op realisatie van de met Noordwijk afgesproken kengetallen. 33

Een belangrijke factor die hierbij volgens ons in ogenschouw moet worden genomen is dat het bij de bouwtaken gaat om een dynamische en complexe taak. Ook bij andere RUD’s en Omgevingsdiensten zien we dat het meerdere jaren kost om, na overdracht door de deelnemende gem eenten van (milieu/bouw)taken, te komen tot een samenwerking en taakuitoefening waarover bij de verschillende partijen tevredenheid bestaat. 34 Het is daarom van belang dat zowel de opdrachtgever als de opdrachtnemer bereid zijn om te leren hoe dit samenspe l steeds beter vorm kan worden gegeven. In de context van de overdracht van de bouwtaken van Noordwijk/ Noordwijkerhout is daarbij een complicerende factor dat dit in een aantal fases is gebeurd (2013, 2016 en 2019). Elk van deze taakoverdrachten had een b ehoorlijke impact. Het belangrijkste aandachtspunt is volgens ons echter niet zozeer de inhoud, als wel dat het vertrouwen tussen de gemeente en de ODWH zowel politiek-bestuurlijk als ambtelijk broos is. Voor een dienstverlenende organisatie zoals de ODWH heeft dit onvermijdelijk tot gevolg dat er meer energie gaat zitten in onderling ‘gedoe’ en minder in het gezamenlijk realiseren van de maximaal mogelijke publieke waarde voor burgers en bedrijven.