Bijlage 20220207 3b Berenschot ODWH-Bouwtaken Noordwijk rapport vdef - 28-1
Tekst van het document
Uitvoering bouwtaken Noordwijk door ODWH Feitenonderzoek
Analyse op kwaliteit en kosten
66495 – Vertrouwelijk 28 januari 2022
1
66495 – Vertrouwelijk
Uitvoering bouwtaken Noordwijk door ODWH Analyse op kwaliteit en kosten
Daniël Huisman André Oostdijk 28 januari 2022
66495 – Vertrouwelijk
2
Inhoudsopgave Bestuurlijke samenvatting
4
1.
Inleiding
7
1.1
Context
7
1.2
Onderzoeksvragen
8
1.3
Leeswijzer
8
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Context overdracht bouwtaken van Noordwijk naar ODWH
9
2.1
Inleiding `
9
2.2
Argumenten voor overdracht bouwtaken: Noordwijk 2013 en 2016
9
2.3
Argumenten voor overdracht bouwtaken: Noordwijkerhout 2018
10
2.4
Analyse argumentatie om bouwtaken over te dragen
10
Ontwikkeling bouwtaken na overdracht
12
3.1
Inleiding
12
3.2
Tijdlijn bouwtaken
12
3.3
Opstartproblemen bouwtaken Noordwijkerhout
14
3.4
Verbeterplan
14
Huidige presteren ODWH
17
4.1
Inleiding
17
4.2
De mate waarin de Big-8 wordt gevolgd
17
4.3
Diepgang op de toetsing: inzet van het aantal uren
19
4.4
Kwaliteitscriteria 2.1
19
4.5
Kwaliteit van dienstverlening/ klanttevredenheid
19
4.6
Rapportage over KPI’s en KTO
21
Financiële aspecten
22
5.1
Inleiding
22
5.2
Ontwikkeling financieringsmethode bouwtaken
22
5.3
Ontwikkeling omvang formatie
25
5.4
Impact op leges
27
5.5
Uitvoeringskosten en impact terughalen van bouwtaken naar Noordwijk
27
De toekomst: ontwikkelingen in het VTH domein
30
6.1
Inleiding
30
6.2
Omgevingswet en Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb)
30
6.3
Recent uitgebrachte onderzoeksrapporten: Van Aartsen en Algemene Rekenkamer
31
6.4
Mogelijke consequenties voor de uitvoering van de bouwtaken
32
Second opinion Lysias
33
7.1
Inleiding
33
7.2
De opdracht aan Lysias
33
7.3
Conclusies en aanbevelingen Lysias rapportage
33
7.4
Onze reactie op de Lysias rapportage
35
Conclusies en aanbevelingen
39
8.1
39
Inleiding
66495 – Vertrouwelijk
3
8.2
Beantwoording onderzoeksvragen
39
8.3
Conclusies t.a.v. grieven in de motie
41
8.4
Hoofdconclusie
43
8.5
Aanbevelingen
44
66495 – Vertrouwelijk
4
Bestuurlijke samenvatting Context De gemeente Noordwijk heeft -tot nog toe als enige gemeente- de bouwtaken overgedragen aan de ODWH. Voorafgaand aan de fusie van Noordwijkerhout met Noordwijk zijn in 2018 ook de bouwtaken van deze (voormalige) gemeente overgedragen. Vanuit de Noordwijkse politiek zijn in de afgelopen periode regelmatig kritische raadsvragen gesteld of deze taken niet beter weer door de eigen ambtelijke organisatie kunnen worden uitgevoerd. Een aantal fracties is ontevreden over de dienstverlening en draagt dit breed uit. Bij (een deel van) de politiek van de gemeente Noordwijk bestaat namelijk het beeld dat de kosten gestegen zijn, terwijl de kwaliteit van dienstverlening gedaald is. Er was op 29 juni 2021 een raadsmeerderheid voor een motie om toekomstvarianten voor de bouwtaak te onderzoeken en met elkaar te vergelijken, waaronder de variant om de taak weer in eigen beheer uit te voeren. Samengevat gaat het om de volgende grieven. 1. 2. 3. 4.
“uit de samenleving al geruime tijd verontrustende berichten de politiek bereiken over de kwaliteit van de door de ODWH verleende diensten; nu eveneens blijkt dat ook de financiële voordelen ter discussie kunnen worden gesteld; de ODWH geruime tijd heeft nagelaten de kwartaalrapportages aan de gemeente Noordwijk toe te zenden, waarin conform afspraak met de raad van Noordwijk, kritische prestatie indicatoren (kpi’s) zouden zijn vervat; over het uitblijven van de rapportages met kpi’s geen verklaring is gegeven door de ODWH;”
Bureau Lysias heeft de opdracht gekregen om dit ond erzoek uit te voeren. Deze motie is ingediend in de raadsvergadering naar aanleiding van de bespreking van de kadernota 2022 van de gemeente Noordwijk. Het college geeft daarin aan via een nader onderzoek naar oplossingen te zoeken voor een tekort van € 700.000 op de bouwtaken.
Onderzoeksopdracht Dit onderzoek is bedoeld om de discussie over de kwaliteit en financiële aspecten van de ODWH -dienstverlening op het gebied van de bouwtaken van een goede feitenbasis te voorzien. De directe aanleiding voor de opdr acht aan Berenschot is de door de raad van Noordwijk aangenomen motie. In deze opdracht onderzoeken we daarom in hoeverre de argumenten uit de motie feitelijk onderbouwd kunnen worden.
Conclusies t.a.v. grieven in de motie We gaan nu in op de vraag in hoeverre er een feitelijke onderbouwing bestaat voor de grieven in de motie.
Kwaliteit van de door ODWH geleverde diensten Wat betreft de inhoudelijke kwaliteit van de door de ODWH geleverde diensten constateren wij dat de ODWH levert wat in de opdracht van Noordwijk aan de ODWH staat geformuleerd; deze wordt daarbij bepaald door de in het VTH plan van Noordwijk gestelde kaders. Daarnaast heeft ODWH, in opdracht van de gemeente Noordwijk, de kwaliteit van dienstverlening aantoo nbaar verbeterd (via bijvoorbeeld de inrichting van een bouwloket).
Verontrustende berichten Wat betreft de ‘verontrustende berichten de politiek bereiken over de kwaliteit van de door de ODWH verleende diensten’ merken we het volgende op. In het onderzoek hebben we niet kunnen achterhalen wat precies de inhoud en achtergrond was van deze verontrustende berichten. Wij concluderen daarbij dat er geen ‘fact
66495 – Vertrouwelijk
5
checking’ door de ODWH heeft kunnen plaatsvinden op deze ‘verontrustende berichten’. 1 Specifiek voor de dienstverlening inzake de bouwgerelateerde taken is het volgens ons belangrijk om dit wél te doen. De ODWH zit -als uitvoeringsorganisatie- namelijk in de situatie dat het bestaande beleid van de gemeente wordt uitgevoerd. Dit leidt regelmatig tot vervelende boodschappen bij inwoners en ondernemers. De uitvoering van de bouwtaken brengt daardoor veel meer maatschappelijk ‘gedoe’ met zich mee dan (bijvoorbeeld) de milieutaken die ook bij de omgevingsdienst zijn ondergebracht. Daarnaast zien we dat de ODWH, bijvoorbeeld via het Verbeterplan dat liep in de periode zomer 2019 – zomer 2021, actief bezig is geweest om klachten van burgers te voorkomen. 2
Financiële voordelen Hoofdstuk 2 gaat in op de argumenten die de gemeenten Noordwijk en Noordwijkerhout hebben gehanteerd om de bouwtaken over te dragen. Uit deze analyse blijkt dat het realiseren van financiële voordelen nooit een argument is geweest om de taken over te dragen. Daarnaast laat hoofdstuk 5 zien dat de urenbesteding, en daarmee de kosten van de bouwtaken om diverse redenen zijn gestegen. Belangrijke factoren zijn de vaststelling van het VTH Beleidsplan Bouwen, een autonome groei van het aantal vergunningaanvragen en groei in het aantal opdrachten dat bij de ODWH is neergelegd.
(Kwartaal)rapportages met KPI’s De laatste twee grieven uit de motie betreffen het onvoldoende toezenden van gevraagde kwartaalrapportages en het uitblijven van rapportages met KPI’s. Wij concluderen ten aanzien van deze kritiekpunten dat ODWH inderdaad niet in staat was de rapportages op te leveren in de gevraagde frequentie. Wat betreft de KPI’s constateren we dat er door de gemeente en de ODWH niet een gezamenlijke visie is opgestel d op welke KPI’s precies gerapporteerd zou moeten worden.
Hoofdconclusie Op basis van het onderzoek concluderen we op hoofdlijnen het volgende: •
De uitvoering van de bouwtaken wordt grosso modo uitgevoerd conform de afspraken en is wat betreft de inhoudelijke kwaliteit op orde.
•
De verbeterpunten bij de ODWH zijn vooral de informatievoorziening en het strak(ker) sturen op realisatie van de met Noordwijk afgesproken kengetallen. 3
Een belangrijke factor die hierbij volgens ons in ogenschouw moet worden ge nomen is dat het bij de bouwtaken gaat om een dynamische en complexe taak. Ook bij andere RUD’s en Omgevingsdiensten zien we dat het meerdere jaren kost om, na overdracht door de deelnemende gemeenten van (milieu/bouw)taken, te komen tot een samenwerking en taakuitoefening waarover bij de verschillende partijen tevredenheid bestaat. Het is daarom van belang dat zowel de opdrachtgever als de opdrachtnemer bereid zijn om te leren hoe dit samenspel steeds beter vorm kan worden gegeven. In de context van de overdracht van de bouwtaken van Noordwijk/ Noordwijkerhout is daarbij een complicerende factor dat dit in een aantal fases is gebeurd (2013, 2016 en 2019). Elk van deze taakoverdrachten had een behoorlijke impact.
Op twee uitzonderingen na, die speelden in de tweede helft van 2019. Bij een feitencheck op deze twee casussen bleek dat de ODWH had gehandeld conform de vigerende kaders van de gemeente Noordwijk. 2 Voorbeelden zijn het verbeteren van het vooroverleg, het sneller constateren of een vergunningaanvraag voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het monitoren van de voortgang van het proces en aanspreken van alle actoren (ODWH zelf, gemeente Noordwijk en derden) op potentiële vertraging en het organiseren van periodiek overleg met de bestuurders om bestuurlijk gevoelige casuïstiek te bespreken. 3 Bij de kengetallen gaat het om het aantal uren wat aan een bepaald product besteed mag worden. De kengetallen worden onder meer gebruikt voor het opstellen van de begroting. 1
66495 – Vertrouwelijk
6
Het belangrijkste aandachtspunt is volgens ons echter niet zozeer de inhoud, als wel dat het vertrouwen tussen de gemeente en de ODWH zowel politiek-bestuurlijk als ambtelijk broos is. Voor een dienstverlenende organisatie zoals de ODWH heeft dit onvermijdelijk tot gevolg dat er meer energie gaat zit ten in onderling ‘gedoe’ en minder in het gezamenlijk realiseren van de maximaal mogelijke publieke waarde voor burgers en bedrijven. Een model om dit te visualiseren is afkomstig uit het boek ‘The Trusted Advisor.’ 4 De volgende figuur uit dit boek geeft ‘the evolution of a Client-Advisor Relationship’ weer. 5
Als wij de relatie tussen de gemeente Noordwijk en de ODWH -met behulp van deze figuur- zouden willen karakteriseren, dan zit deze in onze waarneming links onderin de figuur (Subject Matter Specialist). De relatie is primair zakelijk (transactioneel) van aard, met beperkt vertrouwen en beperkte diepte van de persoonlijke relaties. De ODWH levert een bepaalde specialistische dienst aan de gemeente Noordwijk en dat kost een bepaalde som geld. In dit type relatie spelen vanuit de opdrachtgever vragen als: In hoeverre krijgen we als opdrachtgever waar voor ons geld? Kan het goedkoper bij gelijkblijvende kwaliteit? Kunnen we deze taak elders beleggen tegen lagere kosten en/of met betere kwaliteit? Bij dit type relatie zien beide organisaties elkaar in termen van “wij – zij”. Het andere uiterste in het model is dat van de ‘trusted advisor’. Bij deze relatie is sprake van uitstekende persoonlijke verhoudingen en een grote mate van onderling vertrouwe n. De vraag die bij dit type relatie centraal staat is: Hoe zorgen we als gemeente en uitvoeringsorganisatie -binnen de financiële kaders- voor de grootst mogelijke publieke meerwaarde voor de inwoners en de bedrijven van de gemeente Noordwijk? Uiteraard is het ook bij de trusted advisor relatie van belang dat er goede kwaliteit wordt geleverd en wederzijdse afspraken worden nagekomen.
Over zaken die misgaan wordt in het zogenaamde ‘goede gesprek’ tussen opdrachtgever en opdrachtnemer niet gesproken in termen van ‘afrekenen’, maar in termen van ‘hoe kunnen we hiervan leren’. In onze visie is het niet mogelijk om één hoofdschuldige aan te wijzen die verantwoordelijk is voor het broze onderlinge vertrouwen. De focus zou daarbij in onze visie ook niet moeten l iggen op het beantwoorden van de schuldvraag (dus terugkijken), maar op vooruitkijken. Indien de bouwtaken bij de ODWH belegd blijven is de kernvraag: hoe kunnen in de toekomst de onderlinge relaties en het vertrouwen versterkt worden? Op het versterken van het vertrouwen en het verbeteren van de samenwerking zijn onze aanbevelingen in het laatste hoofdstuk van deze rapportage primair gericht.
4 5
The Trusted Advisor, David Maister, 2000. De afkorting SME in de figuur betekent ‘Subject Matter Expert’.
66495 – Vertrouwelijk
7
1. Inleiding 1.1 Context De gemeente Noordwijk heeft -tot nog toe als enige gemeente- de bouwtaken overgedragen aan de ODWH. Voorafgaand aan de fusie van Noordwijkerhout met Noordwijk zijn in 2018 ook de bouwtaken van deze (voormalige) gemeente overgedragen. Vanuit de Noordwijkse politiek zijn in de afgelopen periode regelmatig kritische raadsvragen gesteld of deze taken niet beter weer door de eigen ambtelijke organisatie kunnen worden uitgevoerd. Een aantal fracties is ontevreden over de dienstverlening en draagt dit breed uit. Bij (een deel van) de politiek van de gemeente Noordwijk bestaat namelijk het beeld dat de kosten gestegen zijn, terwijl de kwaliteit van dienstverlening gedaald is. Er was op 29 juni 2021 een raadsmeerderheid voor een motie om toekomstvarianten voor de bouwtaak te onderzoeken en met elkaar te vergelijken, waaronder de variant om de taak weer in eigen beheer uit te voeren. De nu volgende figuur laat deze motie zien. Bureau Lysias heeft de opdracht gekregen om dit onderzoek uit te voeren.
66495 – Vertrouwelijk
8
Deze motie is ingediend in de raadsvergadering naar aanleiding van de bespreking van de kadernota 2022 van de gemeente Noordwijk. In deze kadernota stond het volgende ten aanzien van de (kosten van de) bouwtaken. In de begroting wordt nog rekening gehouden met een opbrengst van de leges voor bouwvergunningen van € 2,7 miljoen. De begrote kosten die de ODWH in rekening brengt bedragen € 3,4 miljoen. In principe zouden de te ontvangen leges de kosten volledig moeten dekken. De verwachte opbrengst voor 2021 is echter ongeveer € 2 miljoen. Dit tekort van € 700.000,- is nog niet in bovenstaand schema verwerkt. Om de begrote opbrengst in 2022 te halen, lijkt bijstelling van de legestarieven onontkoombaar. De uitvoering van de bouwtaken zal tegen het licht worden gehouden ten aanzien van tariefstelling, werkprocessen, de klanttevredenheid volgens het gemeentelijke programma dienstverlening, impact van de Omgevingswet en legestarieven. Doel is verkleinen van het verschil tussen de uitgaves en inkomsten op de bouwtaken alsmede vergroten van de klanttevredenheid en aansluiting vinden bij de nieuwe Omgevingswet.
Dit citaat uit de kadernota laat zien dat het college aangeeft via een nader onderzoek naar oplossingen te zoeken voor een tekort van € 700.000 op de bouwtaken.
1.2 Onderzoeksvragen Dit onderzoek is bedoeld om de discussie over de kwaliteit en financiële aspecten van de ODWH -dienstverlening op het gebied van de bouwtaken van een goede feitenbasis te voorzien. De directe aanleiding voor de opdracht aan Berenschot is de door de raad van Noordwijk aangenomen motie. In deze opdracht onderzoeken we in hoeverre de argumenten uit de motie feitelijk onderbouwd kunnen worden. Kernvragen van dit onderzoek zijn: 1.
Wat waren destijds de argumenten voor Noordwijk om de bouwtaken over te dragen? Hoe kunnen deze argumenten in historisch perspectief gezien worden c.q. wat was de achtergrond van de taakoverdracht? En in hoeverre gelden deze argumenten nog steeds?
2.
Hoe vindt uitvoering van de bouwtaken door ODWH plaats qua kwaliteit en kosten? Wat gaat goed en wat zijn aandachtspunten? In hoeverre bestaat er een feitelijke onderbouwing voor de grieven in de motie kijkend naar het functioneren van de ODWH in de afgelopen periode?
3.
Wat zijn mogelijke (kwalitatieve) oorzaken voor het in de kadernota genoemde tekort van € 700.000?
4.
Wat brengt de toekomst op het gebied van de bouwtaken (qua inhoudelijke en financiële ontwikkelingen)? Wat betekenen deze ontwikkelingen voor het vraagstuk waar (bij welke organisatie) de bouwtaken het beste belegd kunnen worden?
5.
Wat is de professionele mening van Berenschot over de bevindingen, conclusies en aanbevelingen van Lysias?
1.3 Leeswijzer Deze rapportage is als volgt opgebouwd : •
In hoofdstuk 2 beschrijven wij de historie en context rondom de overdracht van bouwtaken door Noordwijk aan ODWH, inclusief de argumenten om destijds de bouwtaken over te dragen.
•
Vervolgens gaat hoofdstuk 3 in op de belangrijkste ontwikkelingen in de periode na de overdracht.
•
Hoofdstuk 4 gaat in op het huidige presteren van ODWH.
•
Hoofdstuk 5 beschrijft de financiële aspecten.
•
Hoofdstuk 6 kijkt naar de toekomst: wat zijn de ontwikkelingen in het VTH 6 domein en wat is de betekenis hiervan voor de bouwtaken.
•
Hoofdstuk 7 bevat onze second opinion op de Lysias rapportage.
•
Hoofdstuk 8 bevat de conclusies en de aanbevelingen.
6
VTH staat voor vergunningverlening, toezicht en handhaving. Dit betreft zowel milieutaken als bouwtaken.
66495 – Vertrouwelijk
9
2. Context overdracht bouwtaken van Noordwijk naar ODWH 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk bespreken we de (toenmalige) argumenten van Noordwijk en Noordwijkerhout om de bouwtaken over te dragen naar ODWH.
2.2 Argumenten voor overdracht bouwtaken: Noordwijk 2013 en 2016 Deze paragraaf gaat in op de argumenten voor Noordwijk om de bouwtaken in twee fasen, namelijk in 2013 en in 2016, over te dragen naar ODWH. We baseren ons bij deze analyse op openbare stukken. We sluiten deze paragraaf af met een analyse inzake de vraag in hoeverre deze argumenten nog steeds van toepassing zijn in de huidige situatie.
Raadsvoordracht ‘Aansluiting bij de Omgevingsdienst West Holland’ (28 maart 2013) Over de aanleiding voor Noordwijk om de bouwtaken over te dragen lezen we in het document ‘Raadsvoordracht Aansluiting bij de Omgevingsdienst West Holland’ (28 maart 2013) het volgende; zie onderstaand citaat. Hoewel Noordwijk vanaf het begin van de gesprekken hierover heeft aangegeven dat de meerwaarde van aansluiting bij deze dienst voor Noordwijk niet evident was, is niettemin het principebesluit genomen om een omvangrijk pakket taken bij de ODWH onder te brengen. Dit om de zo moeizaam bereikte samenhang in uitvoering van deze uiteenlopende taken te behouden. Het proces van overdracht van taken verloopt langs twee sporen. 1.
2.
Het eerste spoor betreft overdracht van alle gemeentelijke taken op het gebied van milieu en op het gebied van handhaving bouw- en ruimtelijke ordeningsregelgeving (inclusief beleid en bezwaar - en beroep). Het is de insteek deze met ingang van 1 juli 2013 door de ODWH te doen uitvoeren. Het tweede spoor betreft (nu nog) oriëntatie op eventuele overdracht van alle verguntaken op het gebied van bouwen en RO, inclusief beleid en bezwaar- en beroepszaken. Aan de hand van de rapportage zal een nader besluit wor den genomen over eventuele overdracht van deze taken.
Daarbij wordt het volgende geconstateerd. Wat betreft milieutaken geldt dat door de schaalvergroting meerwaarde op het gebied van continuïteit en flexibiliteit wordt gegenereerd. Dit gaat (nog) niet op voor de onderdelen "bouwen" en "ruimtelijke ordening". Zolang Noordwijk de enige gemeente is die deze taken bij de ODWH gaat onderbrengen, zal wat die taken betreft vooralsnog geen sprake zijn van schaalvergroting. Pas wanneer andere gemeenten zelfde taken gaan overhevelen, zal ook ten aanzien van die taken schaalvergroting gaan optreden met bijgevolg een toenemende meerwaarde op het vlak van continuïteit.
Hierbij is van belang op te merken dat in de periode 2012-2013 de verwachting was dat meer gemeenten de bouwtaken over zouden dragen naar de ODWH. Uiteindelijk heeft alleen de gemeente Noordwijk (en de voormalige gemeente Noordwijkerhout) dit gedaan.
Schriftelijke beantwoording vragen fractie Noordwijk Zelfstandig (21 maart 2015) In de beantwoording van schriftelijke vragen van de fractie van Noordwijk Zelfstandig (op 27 februari 2015) inzake milieu- en bouw- en woningtoezicht antwoordt het college op 21 maart 2015 onder meer het volgende. De uitplaatsing van de taakuitvoering heeft gemaakt dat betrokkenen van beide zijden bewuster omgaan met het opdrachtgever- en opdrachtnemerschap dat in de wisselwerking tussen bestuur en uitvoeringsorganisatie besloten ligt. Meer dan voorheen zijn de werkzaamheden gevat in protocollen om het opdrachtgever- en opdrachtnemerschap goed te doen functioneren. Naast normen etc. die voortvloeien uit de van toepassing zijnde regelgeving, wordt de taakuitoefening door de ODWH gereguleerd door de door deze organisatie gehanteerde producten en dienstencatalogus en door de tegelijk met de taakoverdracht gesloten Dienstverleningsovereenkomst met als bijlagen een groot aantal aanvullende werkafspraken.
Het volgende citaat uit hetzelfde document gaat in op het belang van voldoen aan de Kwaliteitscriteria 2.1. Voor beoordeling van bouwinitiatieven geldt een objectief toetsingskader dat onder meer op rijksniveau vastgestelde regelgeving omvat en de door uw raad daarvoor vastgestelde kaders in de vorm van bestemmingsplannen en allerlei
66495 – Vertrouwelijk
10
beleidsnota's. Het maakt daarom niet uit wie de bewuste initiatieven beoordeelt. Wat wel van belang is, is dat het organisatieonderdeel waar die toets plaatsvindt, aan zekere eisen voldoet. Er moet een bepaalde specialisatie kunnen plaatsvinden om de materie op het juiste niveau inhoudelijk te kunnen beoordelen. Verder mag het niet zo zijn dat als gevolg van ziektes, vakanties of anderszins er geen medewerkers zijn om al deze handelingen binnen het proces te verrichten. Hiervoo r zijn bepaalde criteria ontwikkeld waaraan het organisatieonderdeel waar deze werkzaamheden worden verricht, tenminste moet voldoen, de zogenoemde Kwaliteitscriteria 2.1. Aanvankelijk zou aan deze normen een wettelijke grondslag worden gegeven. Hier is van afgezien en In plaats daarvan komt er een plicht voor iedere gemeente om een kwaliteitsbeleid vast te stellen in de geest van die Kwaliteitscriteria 2.1. Het is een gegeven dat een gemeentelijke organisatie van de omvang van die van Noordwijk niet zelfstandig aan die kwaliteitscriteria zal kunnen voldoen. De ODWH kan dat in potentie wel. Wij zien de overdracht van taken aan de ODWH als een kans om met een organisatie uit de regio waarvan wij mede-eigenaar zijn, invulling te geven aan die kwaliteitscriteria en zo te borgen dat er ook op langere termijn oog zal zijn voor lokaal maatwerk.
Uitbreiding dienstverlening ODWH (22 oktober 2015) In de brief van 22 oktober 2015 van het college aan de gemeenteraad met als onderwerp ‘Uitbreiding dienstverlening ODWH (Spoor 2)’ staat de volgende formulering. 7 In de kern draait het om een kwaliteitsstandaard die bij deze vorm van taakuitoefening moet worden doorgevoerd. Dat kan alleen worden bereikt langs schaalvergroting en specialisatie. Allerhande voorvallen in den lande hebben gemaakt dat de aantrekkelijke kant van lokale kleinschaligheid lichter moeten worden gewogen dan de risico's die het met zich meebrengt.
2.3 Argumenten voor overdracht bouwtaken: Noordwijkerhout 2018 In de raadsbrief ‘Overheveling VTH-taken naar ODWH’ staat in de alinea ‘Doelstelling en beoogd effect’ het volgende als argumentatie om de taken over te dragen. Met het aangaan van de overeenkomst is de dienstverlening wat betreft de over te dragen taken kwalitatief te borgen en toekomstbestendig (zo je wilt: duurzaam) te maken. Hiervoor kan de gemeente de schaalvoordelen die het onderbrengen van deze taken bij de ODWH met zich meebrengt benutten. Voorts willen wij volledig gebruik maken van de mogelijkheden die de ODWH biedt om invulling te geven aan de kwaliteitscriteria met betrekking tot de organisatie van de VTH-taken. Beoogd wordt de borging van persoonlijke dienstverlening aan burgers en bedrijven en levering van een kwalitatief product dat aan de in de VTH-verordening geformuleerde kwaliteitseisen voldoet.
2.4 Analyse argumentatie om bouwtaken over te dragen Ten aanzien van de (openbaar toegankelijke) argumentatie vanuit Noordwijk om de bouwtaken over te dragen versus de mate waarin deze in de huidige situatie nog valide zijn komen we tot de volgende analyse: •
Het argument dat er sprake is van samenhang tussen de VTH taken inzake milieu en bouw is nog steeds valide. Er is immers in het VTH domein sprake van vergelijkbare processen, ondersteunende IT systemen, functies, impact van de Omgevingswet, etc. Deze zijn bovendien belegd bij dezelfde -uitvoeringsgerichteorganisatie voor wie VTH de kerntaak vormt.
•
De ODWH voldoet aan de Kwaliteitscriteria 2.1, zoals we in hoofdstuk 4 zullen zien.
•
In hoofdstuk 4 zal ook aan de orde komen dat in de samenwerkingsrelatie -Noordwijk als opdrachtgever en de ODWH als opdrachtnemer- stappen zijn gezet om deze te professionaliseren. Voorbeelden hiervan zijn het werkplan en de PDC, die afgeleid zijn van het VTH beleidsplan van Noordwijk en de opdracht van Noordwijk aan ODWH.
•
Noordwijk is uiteindelijk de enige gemeente die de bouwtaken heeft overge dragen aan de ODWH (ondanks aanvankelijke interesse van andere gemeenten). Het argument van schaalvoordeel ten opzichte van zelfstandige uitvoering is daardoor beperkt van toepassing. Tegelijkertijd is de VTH taak wel overgedragen aan een gespecialiseerde organisatie (met bijvoorbeeld een administratieve organisatie die specifiek is ingericht voor de VTH-processen).
Er bestaat geen raadsvoorstel over dit onderwerp, want het enige besluit dat de raad in deze had te nemen is de aansluiting bij de GR ODWH en dat besluit was al in 2013 genomen. Vandaar deze brief van het college aan de raad met de mededeling dat het college het bij ODWH ondergebrachte takenpakket heeft uitgebreid. 7
66495 – Vertrouwelijk
In de openbaar toegankelijke stukken wordt niet het argument gebruikt om financiële voordelen te halen als gevolg van de overdracht. Ook bij Noordwijkerhout wordt overdracht van de bouwtaken onderbouwd met argumenten als borgen van kwaliteit en toekomstbestendigheid, en niet vanuit eventuele financiële voordelen.
11
66495 – Vertrouwelijk
12
3. Ontwikkeling bouwtaken na overdracht 3.1 Inleiding Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de belangrijkste ontwikkelingen na overdracht van de bouwtaken. De volgende paragraaf laat een tijdlijn zien. Vervolgens gaan we in op de opstartproblemen na overdracht van de bouwtaken van Noordwijkerhout en het Verbeterplan (2019-2021). Verder gaan we in de komende twee hoofdstukken in op de volgende thema’s: •
Paragraaf 4.2 beschrijft de ontwikkeling van het VTH beleid en de daaruit voortvloeiende opdracht aan de ODWH.
•
Hoofdstuk 5 bevat een analyse van de wijze waarop de financiering van de bouwtaken zich ontwikkeld heeft na de overdracht.
3.2 Tijdlijn bouwtaken De nu volgende tabel geeft inzicht in de tijdlijn (op hoofdlijnen) van overdracht van bouwtaken van de gemeenten Noordwijk en Noordwijkerhout naar ODWH en de daaropvolgende meest relevante gebeurtenissen bij ODWH (inzake de bouwtaken). Jaar
Gebeurtenis
2013
• • • •
Dieptepunt bouwcrisis. Vanaf dit moment stijgende aantallen aanvragen en -bijgevolg- toenemende inzet op VTH bouwtaken. Besluit gemeenteraad Noordwijk tot overdracht van bouwtaken. Overdracht toezicht en handhaving taken bouw vanuit Noordwijk naar ODWH. Producten- en dienstencatalogus (PDC) ODWH wordt aangevuld met bouwtaken
2014
•
Noordwijk: evaluatie 1 jaar werken met ODWH. Aanreiken verbeterpunten.
2016
•
Overdracht vergunning taken bouw gemeente Noordwijk.
2017
• •
Onvrede over uitoefening verguntaken door ODWH (bij Noordwijk). Instelling van een "taskforce". Taskforce rondt werkzaamheden af maar sorteert geen (blijvend) effect
2018
•
Overdracht bouwtaken gemeente Noordwijkerhout (vóór het definitief worden van de gemeentelijke herindeling o.b.v. een overeenkomst). Harmonisatie concept VTH-beleid gemeenten Noordwijk en Noordwijkerhout.
• 2019
• • • •
8
Fusie gemeenten Noordwijk en Noordwijkerhout; vaststelling van VTH-plan en VTH-verordening door nieuwe gemeente. Start opstellen en implementeren acties Verbeterplan 8, tevens start met bouwloket. Gemeenteraad Noordwijk krijgt medio 2019 het Verbeterplan en verzoekt per kwartaal een update te krijgen over vorderingen. PDC wordt aangevuld met kentallen per product (ook voor de bouwtaken) Grotere bouwinitiatieven vallen stil a.g.v. stikstofproblematiek. ODWH informeert hierover college en raad. Opbrengst leges haalt nipt de raming.
Zie paragraaf 3.4 voor meer informatie over het Verbeterplan.
66495 – Vertrouwelijk
Jaar
Gebeurtenis
2020
• •
• •
• •
2021
• • •
•
13
Aanschaf nieuw zaaksysteem bij ODWH (PowerBrowser). Diverse koppelingsproblemen. Overschakeling bij ODWH naar reëel begroten, oftewel P*Q sturing op basis van landelijke kengetallen. Voor de werkplannen van 2020 is gebruik gemaakt van de PDC 2019 en de budgetten 2019; 2019 en 2020 moeten dus worden verrekend doordat beide ramingen op basis van oude methodiek zijn bepaald. Raming kosten uitvoering bouwtaken voor 2021 stijgt met ongeveer € 1,5 mln. als gevolg van de gewijzigde begrotingsmethodiek (zie vorige bullet). Kostenstijging wordt ambtelijk en bestuurlijk toegelicht. Begrotingsbehandeling resulteert in eerste motie B. Knapp (VVD). Hierin wordt opgeroepen een onderzoek te starten aan de hand waarvan de raad een nieuwe afweging kan maken over waar de bouwtaken te beleggen. Motie wordt verworpen. Primo 2020 eerste update vorderingen implementatie Verbeterplan, medio 2020 volgende update Verbeterplan . Opstellen door Noordwijk van een plan ter verbetering van het eigen functioneren binnen de verschillende processen (mede op basis van een onderzoek naar de customer journey). Overgang naar reëel begroten, zie 2020. Kostenontwikkeling stabiliseert daardoor, terwijl de periode 2013 2020 -op rekeningbasis- elk jaar een kostenstijging gaf te zien. Achterblijvende aanvragen van grotere projecten zorgt voor achterblijvende inkomsten; dekking kosten via leges onvoldoende.
Nieuwe -herziene- motie van B. Knapp (VVD) waarin wordt opgeroepen een onderzoek te starten aan de hand waarvan de raad een nieuwe afweging kan maken over waar de verguntaak bouwen te beleggen. Motie wordt dit keer wel aangenomen. Medio 2021 afronding verbeterplan ODWH.
Wij lichten in het vervolg van deze paragraaf nog een specifiek thema eruit, namelijk de gefaseerde taakoverdracht.
Gefaseerde taakoverdracht De overdracht van de bouwtaken naar de ODWH heeft zich ruwweg in drie fasen voltrokken: •
Fase 1: overdracht toezicht- en handhaaftaken Wabo-regelgeving gemeente Noordwijk aan ODWH (waaronder bouw en RO) -
Effectuering overdracht per 1 juli 2013.
-
Overdracht formatie: 2 fte bouwinspecteurs en 1 fte jurist.
-
Verrekening kosten: eerste drie jaar op basis van een lump sum.
-
Juridische constructie: vanaf 1 juli 2013 op basis van een (privaatrechtelijke) overeenkomst, vanaf november 2013 door toetreding van Noordwijk tot de GR.
•
•
Fase 2: overdracht verguntaken Wabo-regelgeving-bouw gemeente Noordwijk aan de ODWH -
Effectuering overdracht per 1 januari 2016.
-
Overdracht formatie: 4 fte vergunners (technisch en administratief) en 1,5 fte juristen.
-
Verrekening kosten: op basis van bestede uren x uurtarief.
Fase 3: ingroei bouwtaken gemeente Noordwijkerhout in gemeenschappelijke regeling ODWH -
In 2018 op basis van een (privaatrechtelijke) overeenkomst.
-
Overdracht formatie: geen overdracht formatie; uitsluitend vrijmaken van budget op basis van schattingen.
-
Verrekening kosten: op basis van bestede uren x uurtarief (n.b. dit betrof een aangepast tarief met oog op komende toetreding)
-
1 januari 2019: fusie voormalige gemeenten Noordwijk en Noordwijkerhout. De nieuw gevormde gemeente (Noordwijk) is automatisch deel gaan uitmaken van de gemeenschappelijke regeling ODWH. Doordat bij Noordwijkerhout noch de milieutaken, noch de bouwtaken op basis van deelname aan een gemeenschappelijke regeling werden uitgevoerd, hoefde op dit punt geen bijzondere besluitvorming
66495 – Vertrouwelijk
14
plaats te vinden; één en ander volgde uit bepalingen hieromtrent in de Wet gemeenteschappelijke regelingen.
3.3 Opstartproblemen bouwtaken Noordwijkerhout In de afgelopen jaren was diverse malen sprake van ontevredenheid bij Noordwijk over de uitvoering van de bouwtaken door de ODWH. De tijdlijn aan het begin van dit hoofdstuk liet dit reeds zien. In de meest recente periode, namelijk 2019-2021, was er sprake van opstartproblemen bij de overdracht van taken vanuit Noordwijkerhout naar de ODWH. Bij de opstartproblemen ging het om het volgende: •
Er kwamen geen medewerkers (met historische kennis) mee over van Noordwijkerhout naar de ODWH. Alle betrokken medewerkers hadden inmiddels een andere betrekking gevonden, waardoor bij de start verschillende vacatures ingevuld moesten worden.
•
De bouwdossiers van Noordwijkerhout zaten in een papieren archief (en waren dus nog niet gedigitaliseerd). De dossiers konden daardoor niet in de systemen van de ODWH worden ingelezen.
•
De taakoverdracht vond plaats in 2019. In het daaropvolgende jaar (2020) vond er bij de ODWH een implementatie van een nieuw zaaksysteem genaamd PowerBrowser plaats.9 Door het afsluiten van het voorgaande zaaksysteem per 31-12-2019 kon het nieuwe systeem in 2020 geen informatie over verslagjaar 2019 genereren. Er waren slechts rudimentaire gegevens beschikbaar. Dit bemoeilijkte rapportage over 2019 en ook de beantwoording van (raads)vragen inzake gegevens over 2019.
Deze factoren zijn deels veroorzaakt door externe factoren en deels door de ODWH zelf. Om de problemen in de uitvoering op te lossen, is medio 2019 door de ODWH een Verbeterplan opgesteld. Dat is het onderwerp van de volgende paragraaf.
3.4 Verbeterplan Het Verbeterplan Bouwen liep van zomer 2019 tot en met zomer 2021. Het bestond uit drie fasen, zoals de volgende figuur laat zien.
De nu volgende tabel geeft inzicht in de resultaten en acties waar het Verbeterplan zich op richtte. Deels betreft dit nog lopende acties. Belangrijk doel van het Verbeterplan was verbetering van de dienstverlening aan inwoners. Belangrijke input waren klachten die de ODWH hadden bereikt over de kwaliteit van dienstverlening. De nu volgende figuur uit het klanttevredenheidsonderzoek (KTO) 2018 en 2019 geeft een overzicht van de ontvangen klachten van inwoners.
9
Dit is overigens geen probleem wat specifiek is voor Noordwijkerhout.
15
66495 – Vertrouwelijk
In de nu volgende tabel hebben we cursief aangegeven welke acties ingezet zijn als gevolg van het Verbeterplan (voor het voorkomen van klachten).
Verbeterpunt
Resultaten/ uitgevoerde acties
1. Werkproces bewaking
• • • • • •
BAG achterstanden weggewerkt Legesverschillen opgelost Rapportage leges georganiseerd Rapportage termijn verstreken adviesverzoeken georganiseerd ICT systemen slimmer gebruiken zoals het raadplegen van archiefstukken Noordwijk Periodiek overleg wethouders over bestuurlijk gevoelige dossiers
2. Interne procesverbetering
• • • • • • • •
Telefonische bereikbaarheid verbeterd Bouwloket ingericht Administratieve werkprocessen uitgelijnd Knelpunten reguliere en uitgebreide procedure geïnventariseerd Gewenste werkwijze vergunningenproces geformuleerd Voorbereiding komst Omgevingswet/ Wet private kwaliteitsborging bouw (Wkb) Nieuw zaaksysteem geïmplementeerd en ingericht Aanpak ondermijning- Bibob
3. Ambtelijke werkafspraken
• • • •
Gewenste werkafspraken RO/Bouwen doorgesproken en vastgelegd Afwijkingenbeleid gedefinieerd door gemeente Noordwijk Inrichting front-office verwachtingen managen inwoners en ondernemers bij het proces van aanvragen Verbeteren indieningsvereisten bij aanvragen t.b.v. het verkorten van de doorlooptijd
4. Dienstverlening
• • • • •
Kwartaalrapportage ‘stoplichten’ en periodiek overleg opgesteld Werkplan 2020 opgesteld Mandaat definiëren Rapportagesystematiek nader vormgeven KPI ’s en KTO uitwerken
5. Inhuur adviesdiensten
•
Onderzoeken alternatieven voor inhuur van dienstverlening (bijv. SP 71, Lagro Geelkerken advocaten, ODN)
66495 – Vertrouwelijk
16
Rapportage over het Verbeterplan Over het Verbeterplan zou regelmatig gerapporteerd worden. Het verzoek vanuit de gemeenteraad was elk kwartaal, waarbij ook aandacht besteed diende te worden aan prestatie -indicatoren, zoals KPI’s en klanttevredenheid (blijkend uit een klanttevredenheidsonderzoek). Het rapporteren heeft zich in de praktijk langs twee lijnen voltrokken: 1.
Aan de gemeenteraad zou per kwartaal gerapporteerd worden. Dit betrof de inlossing van een toezegging tijdens de presentatie van het Verbeterplan door de ODWH aan leden van de raad tijdens het zogenoemde Ronde Tafel Gesprek (RTG) van 2 juli 2019. Er is uiteindelijk (halfjaarlijks) drie keer gerapporteerd aan de raad (aan de hand van documenten en presentaties), namelijk op 14 januari 2020, 22 september 202 0 en 7 juni 2021. Daarmee is dus niet voldaan aan de wens van de raad om elk kwartaal een rapportage te ontvangen.
2.
De portefeuillehouders 10 zouden tijdens het maandelijks overleg tussen de ODWH en portefeuillehouders geïnformeerd worden. Dit overleg heeft plaatsgevonden en de informatievoorziening richting het college is volgens afspraak uitgevoerd.
De eindrapportage over het Verbeterplan is mei 2021 opgeleverd. Voor zover bij ons bekend bestaat er -sinds de afronding van het Verbeterplan- vanuit de bestuurlijke en ambtelijke organisatie van Noordwijk geen ontevredenheid over de door de ODWH geleverde inhoudelijke kwaliteit van dienstverlening (die schriftelijk is vastgelegd).
10
De V-taken en de T&H-taken zijn bij verschillende portefeuillehouders belegd.
66495 – Vertrouwelijk
17
4. Huidige presteren ODWH 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk gaan we in op het huidige presteren van ODWH. Achtereenvolgens passeren de volgende onderwerpen de revue: 1.
De mate waarin de BIG-8 wordt gevolgd.
2.
Kwaliteitscriteria 2.1.
3.
Diepgang op de toetsing: inzet van het aantal uren.
4.
De kwaliteit van dienstverlening en de klanttevredenheid.
4.2 De mate waarin de Big-8 wordt gevolgd De Wabo schrijft voor (AMvB, paragraaf 7.2) dat uitvoeringsdiensten en hun deelnemers werken langs de lijnen van de zogenoemde beleids-en uitvoeringscyclus, ook wel bekend als de Big-8. Deze Big-8 is in de wetgeving uitgewerkt in een serie procescriteria. Deze procescriteria bieden kaders voor het volgende: •
de wijze waarop de deelnemers hun opdracht aan de omgevingsdienst formuleren (de rol van opdrachtgever)
•
de wijze waarop de omgevingsdienst als opdrachtnemer deze opdrachten uitvoert (uitvoeringscyclus)
•
handvatten voor de invulling van de eigenaarsrol (planning & control in brede zin).
De nu volgende figuur laat het Big-8 model zien. De strategische cyclus is belegd bij de gemeente Noordwijk . De strategische cyclus resulteert in vastgesteld VTH beleid, waaruit de opdracht aan de ODWH voortvloeit. D e operationele cyclus is belegd bij de ODWH.
Ontwikkeling VTH beleid (en ontwikkeling van de opdracht aan de ODWH) Het VTH-beleid en de daaruit voortvloeiende opdracht aan de ODWH is in de loop van de tijd veranderd. Vóór de overname van de taken, dus toen de taken nog bij de gemeente waren belegd, bestond geen duidelijke scheiding tussen de strategische cyclus en de operationele cyclus. In het eigen beleid was ook geen verwijzing naar de Big-8 opgenomen. Ten tijde van de taakoverdracht werd het bestaande eigen beleid overgenomen. Noordwijk heeft in de periode 2016-2017 gewerkt aan VTH-beleid, maar dit was niet vastgesteld. Noordwijkerhout moest nog VTHbeleid gaan ontwikkelen. Het jaar 2018 is benut om geharmoniseerd beleid te ontwikkelen.
66495 – Vertrouwelijk
18
Begin 2019 is één, de nieuwe gefuseerde gemeente omvattend, beleid vastgesteld. Deze in 2019 door het college van Noordwijk vastgestelde VTH-beleidsnota 11 verwijst wél naar de Big-8-cyclus. In deze nota wordt wel onderscheid gemaakt tussen de strategische en de operationele cyclus en de rolverdeling hierbij tussen de gemeente en de ODWH. Dit betekent dat er vanaf dat moment een duidelijke opdracht is geformuleerd aan de ODWH. 12
Huidige werkwijze Big-8 (tweede helft 2021) Aan de hand van het Big-8 model willen we nu de vraag beantwoorden in hoeverre de ODWH in de huidige situatie voldoet aan de gemaakte afspraken in de opdracht vanuit de gemeente Noordwijk (die weer is afgeleid van het VTH beleidsplan). Om deze vraag te beantwoorden analyseren we de mate waarin -in de samenwerking tussen Noordwijk en ODWH- de Big-8 wordt gevolgd: •
Planning & control: in hoeverre wordt door de gemeente Noordwijk het VTH beleidsplan vertaald in de opdracht aan de ODWH?
•
Voorbereiden en uitvoering: in hoeverre vertaalt de ODWH de opdracht in een PDC, werkplan/ jaarplan en protocollen?
•
Monitoring: in hoeverre vindt monitoring van de uitvoering van het werkplan plaats ? En in hoeverre is dit input voor de evaluatie van het beleid van de gemeente?
Strategische cyclus (Noordwijk)/ planning & control Het VTH beleidsplan van Noordwijk gaat in op het strategisch en operationeel beleidskader. Hiervan is de opdracht aan de ODWH afgeleid.
Voorbereiden en uitvoeren (ODWH) Het VTH beleidsplan en de opdracht van Noordwijk wordt door de ODWH jaarlijks vertaald naar een werkplan en een PDC. Beide documenten leggen voor alle taakvelden (programma’s genoemd) vast welke producten en diensten de ODWH gaat uitvoeren en hoeveel dit gaat kosten. Voor Noordwijk bevat het werkplan en de PDC derhalve ook een programma Bouwen. Het onderscheid tussen een werkplan en een PDC is hierbij als volgt: •
Het werkplan bevat de aantallen producten en het hiervoor benodigde aantal uren. In het werkplan kunnen specifieke aandachtspunten en projecten worden benoemd en waar nodig in een a angepaste urenvraag worden vertaald. Vaststelling van het werkplan vindt plaats door opleveren van een definitieve versie aan de opdrachtgever (na bespreking en aanpassing van een concept).
•
De PDC geeft aan welke werkzaamheden in zo’n product zijn begrepen. De PDC wordt vastgesteld door het collectief van deelnemers in de ODWH.
Uit het werkplan 2021 komt het volgende citaat dat meer informatie geeft over het gebruik van kengetallen bij het opstellen van het werkplan. In 2020 is de urenraming Programma Bouwen voor de eerste keer gebaseerd op kengetallen. Deze lijn is in dit werkplan voor dit programma doorgetrokken. Dit jaar wordt ook in de andere programma’s een eerste aanzet gedaan voor het wer ken met kengetallen 13. Deze kengetallen zijn deels ontstaan vanuit ervaringscijfers en deels vanuit input van andere omgevingsdiensten. De komende jaren zullen wij deze kengetallen verder verfijnen. De kengetallen zijn dus zeker niet in beton gegoten, maar zijn een eerste stap naar het hanteren van een kengetallensystematiek. Sommige producten zijn (nog) niet in een kengetal gevat doordat we nog te weinig ervaring met dat product hebben.
Datum collegebesluit: 2 april 2019. De gemeenteraad heeft bij het voorstel over de VTH-verordening het beleid als informerende bijlage toegezonden gekregen. 12 De gemeente en de ODWH hebben beide input geleverd voor de nota, mede om de rolverdeling bij ieder scherp te krijgen en antwoorden te formuleren op over en weer levende vragen daarover. 13 Met kengetallen wordt bedoeld het aantal uren benodigd voor het leveren van 1 product/ dienst. 11
66495 – Vertrouwelijk
19
Monitoren en evaluatie (ODWH en Noordwijk) Ten aanzien van de kwaliteit van de informatievoorziening constateren wij dat deze achterblijft als gevolg van problemen bij de implementatie van het nieuwe zaaksysteem PowerBrowser. Dit zorgt ervoor dat de ODWH onvoldoende richting Noordwijk kan rapporteren over de gang van zaken in de uitvoering. Eerder in deze rapportage constateerden wij reeds dat dit een belangrijke oorzaak is van de politiek -bestuurlijke onvrede in Noordwijk over het functioneren van de ODWH ten aanzien de bouwtaken.
4.3 Diepgang op de toetsing: inzet van het aantal uren Bij de diepgang op de toetsing gaat het om het aantal uren dat aan vergunningaanvragen (van verschillende omvang), toezicht en handhaving wordt besteed. Er bestaat hierdoor een directe relatie met de Kwaliteitscriteria 2.1 (zie de volgende paragraaf). Ten aanzien van dit punt constateren wij dat voor een deel van de bouwtaken in de PDC uitgegaan wordt van de (landelijke) regelingen van d e Vereniging Bouw- & Woningtoezicht Nederland. 14 De inzet van het aantal uren is daarbij in lijn met de opdracht die ODWH van Noordwijk heeft gekregen, zoals in het volgende hoofdstuk nader toegelicht zal worden.
4.4 Kwaliteitscriteria 2.1 Bij de Kwaliteitscriteria 2.1 gaat het -eenvoudig gezegd- met name om: •
Het opleidingsniveau en de specialisaties van de betrokken medewerkers.
•
Een minimaal benodigde omvang van de bezetting per taakveld (voldoende kritische massa), ter beperking van de mate van kwetsbaarheid.
ODWH rapporteert jaarlijks in het jaarverslag over de mate waarin ODWH voldoet aan de Kwaliteitscriteria 2.1. ODWH voldoet voor het merendeel van de deskundigheden (taken) aan de Kwaliteitscriteria, waaronder de deskundigheden die te maken hebben met de bouwtaken. Inmiddels zijn de Kwaliteitscriteria 2.2 opgeleverd. ODWH gaat in 2022 onderzoeken in hoeverre aan deze nieuwe versie van de Kwaliteitscriteria wordt voldaan.
4.5 Kwaliteit van dienstverlening/ klanttevredenheid In deze paragraaf gaan we in op de kwaliteit van de door ODWH geleverde diensten. Eén van de grieven in de motie is namelijk dat “uit de samenleving al geruime tijd verontrustende berichten de politiek bereiken over de kwaliteit van de door de ODWH verleende diensten”. Daarbij is van belang te constateren dat kwaliteit van dienstverlening breder is dan alleen klanttevredenheid. Wat het beschouwen van de kwaliteit van dienstverlening van specifiek de bouwtaken per definitie relatief lastig maakt is de maatschappelijke dynamiek die dit takenpakket met zich mee brengt. Dat is het onderwerp van de volgende paragraaf.
Maatschappelijke dynamiek rondom bouwtaken De ODWH zit -als uitvoeringsorganisatie- in de situatie dat het bestaande beleid van de gemeente wordt uitgevoerd. Dit leidt regelmatig tot vervelende boodschappen bij inwoners en ondernemers. De uitvoering van de bouwtaken brengt daardoor veel meer maatschappelijk ‘gedoe’ met zich mee dan (bijvoorbeeld) de milieutaken die ook bij de omgevingsdienst zijn ondergebracht.
De Vereniging BWT Nederland is een beroepsvereniging voor gemeenten, organisaties en personen die actief zijn in of betrokken zijn bij het bouw- en woningtoezicht door gemeenten. Zie voor meer informatie https://www.verenigingbwt.nl/vereniging-bwt-nederland. 14
66495 – Vertrouwelijk
20
Het gaat dan met name om: •
Het aanvragen van vergunningen. Een vergunningaanvraag moet voldoen aan de daarvoor geldende vereisten. 15
•
Verzoeken om handhaving. De rechtsbescherming die alle betrokken partijen toekomt, maakt dat een heel proces moet worden doorlopen voordat een gesignaleerde situatie tot afwikkeling komt.
Verbetering kwaliteit van dienstverlening via uitvoering Verbeterplan Een belangrijk doel van het Verbeterplan was het verbeteren van de kwaliteit van dienstverlening aan inwoners en ondernemers. In deze paragraaf schetsen wij een aantal voorbeelden hoe dit concreet gestalte heeft gekregen. Een belangrijk resultaat dat uit het Verbeterplan naar voren is gekomen is de inrichting van een bouwloket om de klantcontacten beter te doen verlopen. Dat het bouwloket voorziet in een behoefte laat het grote aantal geregistreerde vragen zien; in 2019 ging het om 1.382 aanvragen en in 2020 om 1.732 aanvragen. Voor de bemensing van het bouwloket is extra formatie aangetrokken. Dit is gebeurd in opdracht van de verantwoordelijke wethouders. Deze extra formatie zorgde overigens voor hogere kosten, omdat de door het bouwloket geleverde dienstverlening slechts deels verrekend kan worden via de leges. De cijfers laten zien dat na de inrichting van het bouwloket aanzienlijk meer vooroverleggen worden aangevraagd. Door het bouwloket worden klanten sneller op de mogelijkheid gewezen dat een vooroverleg ingediend kan worden om de haalbaarheid van hun plannen vooraf te toetsen. Een ander belangrijk resultaat van het Verb eterplan is de verbeterde inrichting van de processen die in het kader van de afwikkeling van een verzoek moeten worden doorlopen.
Het gaat dan zowel interne processen als de processen waarbij samenwerking met de gemeente noodzakelijk is. Door aan beide zijden strakker te sturen op het tijdig uitbrengen van adviezen is de afwikkeling van bepaalde typen vergunningaanvragen versneld. Een hieraan geresulteerd effect van het Verbeterplan is dat het aantal geweigerde vergunningen sterk is afgenomen. Dat heeft te maken met het verbeteren van het verwachtingenmanagement: aanvragers worden er tijdig op gewezen dat de vergunning niet verleend kan worden en dat intrekken voor de aanvrager, vanwege legesrestitutie, gunstiger is. Dat heeft tot gevolg dat het aantal ingetrokken of afgebroken vergunningaanvragen substantieel gegroeid is. Bij de uitgevoerde klanttevredenheidsonderzoeken (KTO’s) hebben, naast een aantal ontevreden klanten die hun grieven hebben toegelicht, ook enkele tevreden klanten hun positieve oordeel toegelicht. Een belangrijk aantal (zeer) tevreden reacties heeft te maken met de wijze van communiceren en de deskundigheid vanuit het bouwloket bij vragen over het proces en het wegwijs maken met het OLO (het digitale vergunningenloket). Ook het contact vanuit de behandelende casemanager gedurende de procedure wordt zeer gewaardeerd. Verder ontvangt het bouwloket enige malen per jaar speciale bedankjes voor de geboden ondersteuning, met name als een bouwproject is voltooid.
Ontevreden reacties gaan vaak over de doorlooptijd van de aanvraag. Door het wachten op adviezen van andere partijen kan de afwikkeling van een aanvraag erg lang duren. Aanvragers hebben echter vaak geen goed beeld van wat er nodig is voor het door hen gewenste resultaat. Dit is voor de ODWH aanleiding geweest om het verwachtingenmanagement aan de voorkant te verscherpen. Hierbij kan worden gedacht aan de informatievoorziening over bouwen en verbouwen op de website van de ODWH, zoals checklisten op de website
Uit intern ODWH onderzoek in 2019 bleek dat van alle ingediende bouwvergunning aanvragen bijna 50% niet ontvankelijk was. Hiervoor moesten aanvullende gegevens aangeleverd worden door de aanvragers (waardoor de behandeltijd van deze aanvragen per definitie langer duurde), wat vervolgens weer leidde tot ontevredenheid. 15
21
66495 – Vertrouwelijk
waarmee de aanvrager stapsgewijs wordt begeleid en waarin wordt toegelicht wat, en vooral waarom, gevraagd wordt om aan informatie aan te leveren.
4.6 Rapportage over KPI’s en KTO Zoals gezegd is In 2020 de dienst met een nieuw zaaksysteem, Powerbrowser, gaan werken. Het werken met dit nieuwe systeem bracht een aantal aanloopproblemen met zich mee en het oplossen daarvan werd door de coronacrisis niet eenvoudiger. Helaas heeft dit ook consequenties gehad voor de ontwikkeling van prestatie indicatoren (KPI’s) en het onderzoeken van de klanttevredenheid (KTO): de afstemming met Powerbrowser is aanvankelijk onvoldoende uitgevoerd en de coronacrisis heeft ervoor gezorgd dat dit te laat ontdekt is. Bij de bespreking van de Big-8 noemden we dit reeds. Dat maakt dat de informatie over beide onderwerpen gemankeerd is.
Klanttevredenheidsonderzoek (KTO) Klanttevredenheid wordt door de ODWH periodiek gemeten via enquêtes. Op basis van de uitkomsten worden verbetermaatregelen ingevoerd. Een voorbeeld is de inrichting van het bouwloket; hiervoor hebben we dit reeds toegelicht. De onderstaande tabel geeft voor 2019, 2020 en 2021 inzicht in de aantallen verstuurde en ontvangen enquêtes.
2019 2020 2021 Aantal verstuurd
456
404
384
Aantal reacties totaal
110
97
43
Responspercentage
24%
24%
11%
De tabel laat zien dat het aantal ontvangen reacties relatief laag is en ook nog sterk terugliep in de periode 2019 2021. We merken hierbij op dat we grote vraagtekens zetten bij de validiteit van het bestaande KTO onderzoek , om de volgende redenen: •
In de eerste plaats zijn de responspercentages dusdanig laag dat het KTO onderzoek in onze visie feitelijk is mislukt. Er is daarbij geen inzicht in de redenen van de non-respons en ook niet bij welke doelgroep(en) welke mate van non-respons zit. Het is daarbij zeer aannemelijk (bijna waarschijnlijk) dat de respons selectief is en de ‘niet-tevredenen’ zijn oververtegenwoordigd.
•
Verder is het volgens ons zeer de vraag in hoeverre de aanvragers dit soort dienstverlening goed kunnen beoordelen. Voor het overgrote deel zal het namelijk een nieuwe ervaring zijn waarvoor ze niet beschikken over vergelijkingsmateriaal. Dat roept de vraag op: waar is het oordeel op gebaseerd?
•
Daarnaast kan een inhoudelijk juiste uitvoering van de dienstverlening leiden tot weigering van een vergunning, wat weer kan leiden tot een ontevreden reactie van de betreffende inwoner over de kwaliteit van dienstverlening van de ODWH.
66495 – Vertrouwelijk
22
5. Financiële aspecten 5.1 Inleiding In dit hoofdstuk kijken we naar de financiële aspecten van de uitvoering van de bouwtaken door de ODWH. Via deze analyse willen we onder meer zicht krijgen op de vraag wat -kwalitatief gezien- de oorzaken zijn van het tekort van €700.000 in de begroting 2022. We beschrijven eerst de ontwikkeling van de financieringsmethodiek van de bouwtaken, gevolgd door een kwalitatieve analyse van de ontwikkeling van de omvang van de formatie. Daarna gaan we in op de impact van deze ontwikkelingen op de potentieel te heffen leges. Tot slot beredeneren we in hoeverre het -qua hoogte van de uitvoeringskosten- uitmaakt waar de bouwtaken zijn belegd: bij de ODWH of bij Noordwijk (of bij een derde organisatie).
5.2 Ontwikkeling financieringsmethode bouwtaken We lichten in deze paragraaf nader toe hoe de wijze van financieren en begroten van de bouwtaken zich ontwikkeld heeft in de loop van de tijd.
Vóór de overdracht: capaciteitssturing Bij de gemeenten Noordwijk en Noordwijkerhout was sprake van capaciteitssturing. Dit betekent dat de beschikbare capaciteit (in uren van medewerkers) in combinatie met het beschikbare budget leidend is voor de in een jaar uit te voeren activiteiten. De beschikbare capaciteit beweegt dus niet mee met de omvang van de werklast. Als bijvoorbeeld het aantal vergunningaanvragen toeneemt, leidt dit niet tot formatie -uitbreiding. Om de beschikbare capaciteit weer in lijn te brengen met een stijging van de werklast wordt bij deze methodiek het werk geherprioriteerd, waardoor bepaalde andere activiteiten niet of in mindere mate worden uitgevoerd. Er wordt -met andere woorden- bij variaties in de werklast gevarieerd in de kwaliteit van de uitvoering.
Na de taakoverdracht: lumpsum financiering t/m 2015 Na overdracht van de bouwtaken ontving ODWH tot en met 2015 een lumpsum bedrag van de gemeente Noordwijk (voor deze taken). In essentie kwam deze taakoverdracht neer op overheveling van bestaande mensen en middelen, dus niet gerelateerd aan de werklast van de overgedragen taken. Dit lag ook besloten in het uitgangspunt dat de taakoverdracht kostenneutraal moest plaatsvinden. Eventuele fluctuaties in werklast en noodzakelijke bezetting zouden –zo was de redenatie– kunnen worden opgevangen met het kostendekkende legestarief. De ODWH heeft -zoals eerder aangegeven- de bouwtaken in twee fasen overgenomen op basis van een urenverkenning van producten en aantallen zoals die was gerealiseerd met de gefixeerde capaciteit. Deze capaciteit bleek echter te beperkt om bij alle producten de vereiste toetsingsprotocollen van de Wabo en uitvoeringsregelingen te doorlopen. Dit werd duidelijk na de inwerkingtreding van deze wet, toen een beleidsnota werd opgesteld waarin was geïnventariseerd en in uren gekwantificeerd welke nieuwe werkzaamheden door de invoering van deze regelgeving op de gemeente afkwamen. De nota is door het toenmalige college overgenomen zonder daaraan consequenties wat betreft formatie en expertise te verbinden.
Budgetsturing met verrekening achteraf 2016 t/m 2019 Vanaf 2016 was er sprake van budgetsturing met verrekening achteraf. Hierbij is van belang op te merken dat ten tijde van de overdracht van de vergunningtaken (fase 2 van de overdracht) Nederland in een bouwcrisis verkeerde. Gevolg van deze crisis was dat de omschakeling naar een p*q-werkwijze op dat moment geen grote verschuivingen met zich mee bracht. Dit veranderde toen de crisis eindigde en de bouwactiviteiten een groei
66495 – Vertrouwelijk
23
doormaakten. Als gevolg van de groei van het aantal vergunningaanvragen in combinatie met bestuurlijke wensen op het gebied van toezicht en handhaving ontstond jaarlijks een overschrijding van het aantal uren op het programma Bouwen. Dit kwam naar boven in de jaarrekening: Noordwijk moest op basis daarvan elk jaar bijbetalen. De nu volgende grafiek -uit de begroting 2019 van ODWH- maakt inzichtelijk dat in de periode 2016 tot 2018 de urenbegroting van Noordwijk 16 afweek van werkplan en realisatie.
Overigens was dit effect niet alleen voor Noordwijk te zien, maar ook voor de andere deelnemers in de ODWH. In de begroting 2019 wordt in dat kader de volgende (algemene) constatering gedaan: •
De begrotingen van 2017 en 2018 stijgen nauwelijks.
•
Het verschil tussen de begroting en realisatie wordt in 2018 steeds groter.
•
Het werkplan is jaarlijks hoger dan de begroting.
•
De realisatie is jaarlijks weer hoger dan het werkplan.
Vanaf 2020: vraagsturing (P*Q sturing) De conclusie die we uit de voorgaande analyse kunnen trekken is dat door de gemeente Noordwijk aan de ODWH in de periode 2016 – 2019 stelselmatig meer uren werden gevraagd dan geraamd in de begroting. Hierdoor stegen de kosten op jaarrekeningbasis. Mede om meer grip te krijgen op het verschil dat steeds weer optrad tussen begroting (raming) en realisatie (jaarrekening) is de ODWH in 2020 overgegaan naar vraagsturing (ook wel P*Q sturing genoemd). Dit werkt als volgt: •
Voor een bepaalde uit te voeren activiteit -bijvoorbeeld een specifieke vergunningaanvraag- worden normtijden (de ‘P’) gehanteerd om deze met een bepaalde kwaliteit te kunnen realiseren. Voor wat betreft de normtijden die gehanteerd worden voor de uitvoering van een bepaalde taak is met de gemeente afgesproken om -zoveel als mogelijk- de landelijk bepaalde normtijden voor de bouwtaken te hanteren.
•
Als de voor een bepaald jaar verwachte werklast stijgt (de ‘Q’) neemt ook de benodigde capaciteit qua uren en daarmee de begrote kosten toe. Het werkt ook de andere kant op: als de werklast daalt, zullen ook minder uren benodigd zijn en zullen de kosten lager uitvallen. Als bijvoorbeeld de verwachting is dat het aantal vergunningaanvragen in het volgende jaar zal stijgen, stijgt ook het aantal benodigde uren voor de vergunningverlening taak én het benodigde budget in de begroting voor vergunningverlening.
16
Dit betreft de cijfers van Noordwijk exclusief Noordwijkerhout. Het betreft de totale uren, dus niet alleen de bouwtaken.
66495 – Vertrouwelijk
24
Het met de gemeente afgesproken kwaliteitsniveau, met het daarmee verbonden aantal uren (kengetallen) per product, wordt vastgelegd in de PDC en vertaald naar het werkplan. De ODWH voert vervolgens het werkplan, met de daarvoor benodigde uren, uit conform de kwaliteitsafspraken die met Noordwijk zijn gemaakt. Om binnen de urenbegroting te blijven, is het van belang te monitoren in hoeverre de begrote uren per taak overeenkomen met -de feitelijk gerealiseerde uren (op basis van een gemiddelde voor de betrokken medewerkers). Om dit bij te kunnen houden, is het randvoorwaardelijk dat de betreffende medewerkers tijd schrijven. Sinds vele jaren wordt binnen de ODWH daarom tijd geschreven De tijdschrijfsystematiek was in 2021 echter nog niet voldoende meegegroeid met de ontwikkelingen in de financiering om een gefundeerd oordeel te kunnen vellen over de mate waarin de begrote kengetallen gerealiseerd zijn.
Vraagsturing methodiek leidt tot stijging van het benodigde aantal uren op begrotingsbasis Bij de vraagsturingsmethodiek beweegt de beschikbare capaciteit dus wél mee met schommelingen in de werklast. Deze meer reële raming zorgde -op begrotingsbasis- voor een substantiële groei in het aantal benodigde uren en daarmee ook voor groei in de begroting van het benodigde budget voor de bouwtaken. Het gaat hierbij om circa 12.000 uren en een bedrag van ongeveer 1,5 mln. euro. In feite wordt hierdoor de begroting voor de VTH bouwtaken in lijn gebracht met de feitelijke uitgaven c.q. de jaarrekening, waardoor de verwachting is dat er vanaf het jaar 2021 geen substantiële tegenvallers meer zullen zijn op jaarrekeningbasis voor de gemeente Noordwijk. Het volgende citaat uit de kadernota 2021 van de ODWH geeft inzicht in de relatie tussen het VTH Beleidsplan Bouwen en het werkplan. In dit citaat wordt tevens benoemd dat de toename van de uren in het werkplan 2021 (ten opzichte van 2020) een gevolg is van het vaststellen van het VTH Beleidsplan Bouwen door de gemeenteraad van Noordwijk in 2020. Toelichting toename uren werkplan Noordwijk: De toename in de uren in het dienstplan ten opzichte van de begroting 2020 zijn vooral veroorzaakt door 12.000 uur bij de gemeente Noordwijk. In 2019 heeft de gemeenteraad van Noordwijk het VTH Beleidsplan Bouwen vastgesteld.