D29 02 Bijlage bij nota - Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling Lelystad NOP 2021augustus.._.pdf

Keuzenotitie Uitvoering van de afvalinzameling gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder

Vergelijking van het huidige model van inbesteden met het model van uitbesteden aan de markt ter ondersteuning van de besluitvorming over de toekomstige afvalinzameling.

20 augustus 2021

BEZOEKADRES: Waarderweg 33 kantoor b10, 2031 bn Haarlem POSTADRES: postbus 2016, 2002 ca Haarlem

t 023 531 91 41, e info@iprnormag.nl, i www.iprnormag.nl

In opdracht van: Opsteller(s):

Projectnummer IPR Normag: Aantal pagina’s:

Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder drs. ing. P.M.J. de Bruin (Paul) M.F. Boels MSc. (Marten) E. Nijmeijer MSc. (Eline) 101290 35

Status

Datum

Toegestuurd naar

Concept

5 augustus 2021

Concept

12 augustus 2021

Ambtelijke begeleidingsgroep gemeenten Lelystad en Noordoostpolder, besproken op 9 augustus 2021 Ambtelijke begeleidingsgroep

12 augustus 2021

Onder embargo (vertrouwelijk niet openbaar)

eindrapport v1 Concept eindrapport v2

R. Schipper en H. Moll, ten behoeve van een check op feitelijke onjuistheden.

Eindrapport

20 augustus 2021

Ambtelijke begeleidingsgroep

Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd

101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, of aanbesteden gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm ofinbesteden op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopiëren, Gemeente opnamen, Lelystad en gemeente 20 augustus 2021 toestemming van IPR Normag. of enig andere Noordoostpolder manier, zonder voorafgaande schriftelijke

2/34

Inhoud 1 Inleiding 4 1.1 Achtergrond ........................................................................................................................ 4 1.2 Inhoud van de keuzenotitie .............................................................................................. 4 2 Speelveld 5 2.1 Sector in beweging ............................................................................................................. 5 2.2 Organisaties in beweging .................................................................................................. 9 2.3 Prijsvorming afval- en grondstoffenbeheer .................................................................. 11 2.4 Maatschappij in beweging, veranderende rol voor de gemeenten ............................ 12 3 Kwaliteitskader: eisen en wensen aan (inzamel)organisatie

15

4 Uitgangspositie: inzameling door HVC 17 4.1 Breedte van het producten- en dienstenpakket (logistiek/fysiek) ............................. 17 4.2 Beleidsondersteuning, kennis en advies........................................................................ 17 4.3 Governance ........................................................................................................................ 18 4.4 Functioneren en presteren ............................................................................................... 19 4.5 Regionale oriëntatie en samenwerking.......................................................................... 21 4.6 Implementatie en risico’s ................................................................................................. 21 5 Alternatief: Uitvoering inzameling aanbesteden aan de markt 23 5.1 Breedte van het producten- en dienstenpakket (logistiek/fysiek) ............................. 23 5.2 Beleidsondersteuning, kennis en advies........................................................................ 23 5.3 Governance ........................................................................................................................ 24 5.4 Functioneren en presteren ...............................................................................................

24 Regionale oriëntatie en samenwerking .................................................................................. 25 5.5 Implementatie en risico’s ................................................................................................. 25 6 Samenvattende conclusie

Bijlagen bijlage 1 bijlage 2 bijlage 3 bijlage 4

27

29 Organisatievorm per gemeente 2020 ................................................................ 30 Particuliere inzamelaars ..................................................................................... 31 Hoogte afvalstoffenheffing per gemeente 2020 .............................................. 32 Organisatie Afvalfunctie Lelystad Noordoostpolder en HVC ..................... 33

101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, inbesteden of aanbesteden Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder 20 augustus 2021

3/34

1 Inleiding 1.1

Achtergrond De gemeenten Lelystad en Noordoostpolder besteden de inzameling van afval- en grondstoffen van huishoudens uit aan HVC. Hiervoor is met beide gemeenten een dienstverleningsovereenkomst overeengekomen waarin de afspraken over de dienstverlening zijn vastgelegd. Deze DVO eindigt van rechtswege per 31 december 2021. HVC en de gemeenten hebben daarom gezamenlijk een proces ingericht dat moet uitmonden in een nieuwe (dan wel geactualiseerde) DVO. Zie hiervoor het overeengekomen Procesvoorstel actualiseren DVO. Het college en de raad dienen een besluit te nemen over de (nieuwe, geactualiseerd) DVO met HVC. Het huidige (concept) voorstel van HVC betekent voor de gemeenten een forse kostenverhoging. Deze kostenverhoging is dermate hoog dat de opties voor het aanbesteden van de inzameling van het huishoudelijk restafval aan de markt ook worden verkend. Immers, voor de besluitvorming zullen college- en raadsleden ook willen weten of er alternatieven zijn. De gemeenten willen de besluitvorming over de toekomstige afvalinzameling daarom ondersteunen door een keuzenotitie op te stellen. IPR Normag is daarom gevraagd een keuzenotitie op te stellen waarmee het huidige uitvoeringsmodel wordt vergeleken met het model van uitbesteding aan de markt.

De notitie geeft inzicht in de uitgangspositie, de mogelijke toekomstige inzamelmodellen en de beoordelingscriteria om tot een goede toekomstkeuze te komen.

1.2

Inhoud van de keuzenotitie We starten met een beschrijving van het algemene speelveld van de afvalinzameling in Nederland en de wijze waarop gemeenten de afvalinzameling hebben georganiseerd (hoofdstuk 2). Dit is een uitgebreid hoofdstuk omdat het de benodigde achtergronden en context voor de inhoud in de latere hoofdstukken geeft. Vervolgens gaan we in op de eisen en wensen van de gemeenten aan een inzamelorganisatie voor huishoudelijk afval (hoofdstuk 3), op basis waarvan de gemeenten de uitgangssituatie met HVC (hoofdstuk 4) en het alternatief van aanbesteding aan de markt (hoofdstuk 5) willen beoordelen. We sluiten af met een samenvattende conclusie (hoofdstuk 6).

101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, inbesteden of aanbesteden Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder 20 augustus 2021

4/34

2 Speelveld IPR Normag monitort de ontwikkelingen in de afval(inzamel)sector. Daarbij wordt de schaalgrootte, organisatievorm en (voor zover mogelijk) de marktwerking in beeld gebracht. In dit hoofdstuk worden de belangrijkste ontwikkelingen in het afvalbeheer beschreven om context en achtergrond te geven aan de later te maken vergelijking. Kort samengevat beschrijft dit hoofdstuk de volgende ontwikkelingen en bevindingen: 

Sectorontwikkelingen: Er is een toename van deelname aan overheid gedomineerde inzamelorganisaties, tegenover een dalend marktaandeel. Daarbij is er sprake van een verminderde marktwerking door o.a. marktdominantie en afname van beschikbare marktpartijen. Het gevolg van de gebrekkige marktwerking is dat er in de afgelopen jaren gemeenten zijn geweest waarbij het aanbod van partijen beperkt is geweest tot één of geen;



Organisatieontwikkelingen: Ook de uitvoeringsorganisaties zelf zijn in ontwikkelingsfase, waarbij de focus veel minder op (alleen) de inzameling ligt en veel meer gekeken wordt naar kansen die bijdragen aan o.a. beleidseffectiviteit en grondstoffenmanagement;



Prijsontwikkelingen: De stijging van de kosten van het afvalbeheer kunnen landelijk gezien onder andere worden geduid door de invoering van de afvalstoffenbelasting vanuit het Rijk en de stijgende wereldmarkttarieven voor de verwerking van grondstoffen;



Veranderende rol voor de gemeenten: Er wordt meer gevraagd van gemeenten door de maatschappelijke ontwikkelingen met steeds hogere ambities en veranderende en strengere wet- en regelgeving. Gemeenten moeten snel kunnen schakelen en meer energie steken in de bredere rol dan inzamelen alleen.

2.1

Sector in beweging Toename aantal overheid gedomineerde (inzamel)organisaties In de afgelopen 15 tot 20 jaar heeft zich een transitie voltrokken in de gemeentelijke afval(inzamel)sector. In een betrekkelijk korte periode heeft een enorme concentratieslag plaatsgevonden. De wens om (financieel) schaalvoordeel te behalen, was hierin één van de argumenten. Op dit moment is sprake van een hybride sector, waarbij de sector is verdeeld tussen marktpartijen, gemeentelijke diensten en samenwerkingsverbanden (publiekrechtelijk of privaatrechtelijk). De verwachting is dat de hybride marktstructuur in stand blijft in de komende decennia. Er lijkt zelfs, mede onder druk van de VANG-doelen en beperkte marktwerking, sprake te zijn van een beperkte mate van deprivatisering.

101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, inbesteden of aanbesteden Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder 20 augustus 2021

5/34

Eén van de trends in de afgelopen 10 jaar is de taakverbreding van overheidsgedomineerden. Een aantal gemeenten heeft ervoor gekozen om het beheer & onderhoud op afstand te organiseren, waarbij voornamelijk wordt gekeken naar de reeds aanwezige overheidsbedrijven. De onderliggende argumenten zijn divers. Van praktisch (haalbaar, geringe personele consequenties) tot principieel (regiegemeenten, scheiding tussen beleid en uitvoering). Onduidelijk is nog in hoeverre deze trend een grote invloed zal krijgen op de structuur van de sector. Marktstructuur Ten opzichte van de afgelopen 10 jaar zet de eerder beschreven trend zich voort. Het aantal (unieke) inzamelorganisaties (begin 2020) is als volgt: 

33 OGD-bedrijven (samenwerkingsverbanden als vennootschap of GR);



65 Eigen diensten (voornamelijk de grote gemeenten);



10 Marktpartijen (inzamelaars). Dit was: 16 partijen in 2015, en 32 partijen in 2000.

In de bovenstaande figuur is de trend vanaf 2000 zichtbaar. Duidelijk is dat met name de overheidsgedomineerde organisaties groeien in het segment van (huishoudelijk afval) inzameling. In bijlage 1 staat een overzichtskaart van organisatievorm per gemeente in 2020. Nota bene: In het segment van bedrijfsafval(-inzameling) zijn uiteraard de marktpartijen dominant. In de afgelopen 20 jaren is (mede door de gedragsregels Markt en Overheid) de rol van overheidsgedomineerde organisaties hier teruggedrongen. Particuliere partijen in de markt Er zijn momenteel 10 particuliere uitvoeringsorganisaties actief in de markt voor de (huis aan huis) inzameling van de hoofdstromen Restafval en GFT, (en optioneel OPK en PMD). De landelijke grote spelers zijn Remondis, Renewi, Suez (PreZero sinds 2021) en Baetsen Containers B.V. Dit zijn voornamelijk afvalverwerkingsbedrijven en bedrijven die afvalmanagement voor bedrijven organiseren, die als onderdeel van hun bedrijfsvoering ook

Particuliere afvalinzamelaars (rest+gft) Legenda IPR Norma g (Da ta '20 RWS Ka a rt '15) © Geen marktpartij Marktpartijen: Aconov Baetsen Containers B.V. GP Groot Leemans B.V. Remondis RENEWI Suez Ter Horst Milieu B.V. Van Kaathoven Virol

inzameling (en eventueel de verwerking van ingezamelde afval- en grondstoffen) voor gemeenten aanbieden. De grotere partijen

101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, inbesteden of aanbesteden Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder 20 augustus 2021

6/34

kunnen vaak het gehele afvalmanagement voor bedrijven en dus ook gemeenten organiseren, van afvalinzameling tot recycling van alle stromen. In de hiernaast gepresenteerde overzichtskaart wordt aangegeven waar de particuliere partijen momenteel actief zijn. Zie bijlage 2 voor een overzicht van ordegrootte van deze partijen. Schaalgrootte De schaalgrootte van de organisaties in deze sector is geleidelijk verder aan het toenemen. Onder meer door samenwerking, fusies en uitbreiding van het aantal deelnemende gemeenten. De grootste concentratieslag is inmiddels achter de rug. In 2000 bedroeg de gemiddelde schaalgrootte van overheidsgedomineerde inzamelorganisaties 60.000 huishoudens, in 2019 is dit 120.000 huishoudens. Voor gemeentelijke diensten is de gemiddelde schaalgrootte in deze periode verdubbeld van 20.000 huishoudens tot 40.000 in 2019. Dit is grotendeels het gevolg van het toetreden (met de eigen gemeentelijke dienst) tot een bestaande overheidsgedomineerde organisatie dan wel het samen met andere gemeenten oprichten van een publieke inzamelorganisatie. De kleinere gemeentelijke inzamelorganisaties zijn zodoende steeds meer verdwenen en opgegaan in overheid gedomineerde (verzelfstandigde) organisaties. Verminderde marktwerking Er sprake is van een hybride sector, waarbij marktpartijen, samenwerkingsverbanden en gemeentelijke diensten actief zijn.

De kostenstructuur en het ‘verdienmodel’ van dit type organisaties verschillen sterk. Een reguliere (op benchmarking gebaseerde) marktconformiteitstoets in deze sector is (steeds) lastig(er). Het aantal goed vergelijkbare aanbestedingen is sterk verminderd 1 en de marktwerking in de sector is de afgelopen jaren fors aan het afnemen. Bij de aanbestedingen van de inzameling van huishoudelijk afval in de afgelopen 2 jaar is in 48% van de aanbestedingen sprake geweest van 1 aanbiedende partij. Oorzaken voor de verminderde marktwerking zijn onder andere: 

Er is sprake van een sterk toegenomen marktdominantie bij enkele marktspelers. De marktsituatie is te typeren als een oligopolie, waarbij in diverse regio’s te weinig concurrentie wordt geconstateerd. Daarbij constateren wij dat in diverse regio’s het aantal inschrijvende partijen vaak beperkt is tot één of geen (zie Actualisatie sectorbeeld 2021);



Aanbesteding van uitsluitend de logistieke inzameldienstverleningen (zonder be- en verwerking van de ingezamelde afval- en grondstoffen) is voor commerciële marktpartijen minder aantrekkelijk.

1 De frequentie van aanbestedingen is beperkt en aanbestedingen kennen grote(re) verschillen: ener-

zijds vanwege groter beleidsverschillen (zoals diftar) en anderzijds vanwege de grote verschillen in gebiedskenmerken (zoals mate van hoogbouw).

101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, inbesteden of aanbesteden Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder 20 augustus 2021

7/34

Zo zien we ook dat bij de inzameling van bedrijfsafval commerciële partijen wél bereid zijn om de logistieke dienst gezamenlijk en op uniforme wijze te organiseren (via Green Collective of White Label), maar de be- en verwerking van afval- en grondstofstromen per klant administratief aan het betreffende bedrijf is gekoppeld. Logistieke dienstverlening is dus meer een middel voor meer activiteiten (en rendement) op het gebied van be- en verwerking van afval- en grondstoffen, en geen doel op zich. 

In regio’s waar langere tijd nog sprake was van marktwerking hadden samenwerkingsverbanden nog een positief effect op de mate van marktwerking. Echter, veel samenwerkingsverbanden kiezen ervoor om niet langer te concurreren via aanbesteding. Daardoor ontstaat als vanzelf druk op aanbestedende gemeenten om een heroverweging te maken (tussen zelf doen, samenwerken en uitbesteden). In de afgelopen jaren hebben meerdere gemeenten om vergelijkbare redenen besloten om zich aan te sluiten bij de (in de omgeving van die gemeenten aanwezige) samenwerkingsverbanden.

Actualisatie sectorbeeld 2021 De marktwerking is sterk afhankelijk van de regio en de aanwezigheid en interesse van (regionale en landelijke) marktpartijen. Recent heeft een toenemend aantal gemeenten te maken gehad met situaties van onvoldoende marktwerking. Het aantal inschrijvende partijen op aanbestedingen is afgenomen, waarbij ook regelmatig sprake is van geen of te hoog inschrijvende marktpartijen. Bekende voorbeelden in 2020 zijn: gemeenschappelijke regeling Blink (geen inschrijving op OPK), Altena (fors hoge inschrijving op huishoudelijk afvalinzameling, één inschrijver), Land van Cuyk (geen inschrijving op gevraagd bestek). Ook in 2020 hebben meerdere gemeenten de keuze gemaakt van markt naar overheid/samenwerkingsverband. Uit de CBS-cijfers blijken de volgende gemeenten recent zijn overgestapt naar een publieke inzamel organisatie:  Gemeente Altena (Afvalstoffendienst ’s Hertogenbosch);  Gemeente Etten-Leur (inzameldienst Breda);  Gemeente Capelle aan den IJssel (Irado, NV);  Gemeente Goeree-Overflakkee (Hoeksche Waard, NV);  Gemeente Moerdijk (inzameldienst Breda);  Gemeente Mook en Middelaar (DAR, NV);  Gemeente Noordwijk (Meerlanden NV).

Enkele voorbeelden van gebrekkige marktwerking bij aanbesteding van inzameldienstverlening aan de markt: Voorbeeld 1: Etten-Leur: Op 17 juli 2019 besteedde de gemeente Etten-Leur de inzameling en verwerking van diverse afvalfracties aan. De aanbesteding leverde echter maar één inschrijving op en die leidde tot aanmerkelijk hogere prijzen dan de prijzen onder de lopende overeenkomst. Breda moest de gemeente uit de brand helpen; Voorbeeld 2: De gemeente Alphen-Chaam wil vanaf volgend jaar aansluiten bij het Brabants 101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, inbesteden of aanbesteden Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder 20 augustus 2021

8/34

Afval Team (Bat). De afvalinzameling aan de markt laten kost de gemeente te veel geld. De afgelopen 10 jaar hebben na aanbesteding eerst Baetsen (nu Remondis) en vanaf 2019 Renewi de inzameling verzorgd. De laatste aanbesteding was al een voorsortering richting publieke samenwerking. De tender werd samen met Baarle-Nassau uitgeschreven voor één jaar. Er was één inschrijver, Renewi, die voor het jaar inzamelen de prijzen verhoogde: de gemeente is voor 2021 119.000 euro meer kwijt dan het jaar ervoor. Uit aanvullende casuïstiek blijkt dat meerdere gemeenten nog bezig zijn met deze positioneringsvraag, waarbij de huidige marktsituatie hier aanleiding toe geeft. Voorbeelden zijn: Echt-Susteren, Hellevoetsluis en de Noord-Veluwse gemeenten Elburg, Ermelo, Harderwijk, Nunspeet en Oldebroek. Bovenstaande gemeenten hebben vaak gekozen voor samenwerking om meerdere redenen; gebrekkige marktwerking is één van deze redenen. Maar ook de wens voor kennisuitwisseling, flexibiliteit in de dienstverlening en meer samenwerking en beleidsafstemming met gemeenten in de regio.

2.2

Organisaties in beweging In reactie op de sectorale veranderingen, maar ook maatschappelijke ontwikkelingen en ambities omtrent duurzaamheid (VANG, Circulaire Economie), zijn ook organisaties aan het veranderen. Wij beschrijven enkele belangrijke veranderingen. Organisatieontwikkeling: naar grondstoffenbedrijf Er is een inhoudelijke verandering gaande in het afvalbeheer. Waar voorheen de nadruk lag op het ‘laten rijden van de wielen’, is de uitdaging steeds meer gericht op milieuprestatie. Op afzienbare termijn moet zelfs rekening worden gehouden met een fundamentele verschuiving: van afval naar grondstoffen (VANG). Dit betreft niet alleen een mooi beleidsdoel, maar leidt ook tot een verandering van het verdienmodel van afvalbeheerders. Immers, afval valt onder de wettelijke taak (en wordt vooral bekostigd via de afvalstoffenheffing). Grondstoffen moeten (idealiter) zichzelf bekostigen en vallen niet onder de wettelijke taak. Een kans, maar ook een bedreiging voor sectorgenoten. Met name voor gemeenten en samenwerkingsverbanden (en in mindere mate marktpartijen) is de focus daardoor aan het verschuiven. De aandacht gaat veel meer uit naar effectiviteit (het behalen van de milieudoelstellingen), waarbij organisaties uiteraard moeten voldoen aan minimumvereisten van efficiëntie.

Sectorgenoten spelen hiermee in op de grote aandacht voor VANG-doelen en de toenemende behoefte aan beleidsondersteuning bij gemeenten. Als gevolg van deze verschuiving is sprake van een fors (benodigde) professionalisering van de traditionele inzamelorganisatie. Feitelijk zien wij een (geleidelijke) transitie naar een grondstoffenbedrijf met maatschappelijke meerwaarde. Elke sectorgenoot kiest hierin haar eigen profiel: van meer focus op grondstoffenmanagement (en initiëren van nieuwe activiteiten) tot en met meer aandacht voor arbeidsparticipatie (en inrichten van leer-werk

101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, inbesteden of aanbesteden Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder 20 augustus 2021

9/34

omgeving). Professionalisering en samenwerking We gaan specifiek in op de ontwikkeling bij gemeenten en samenwerkingsverbanden. Vooral de samenwerkingsverbanden lopen voorop in hun pogingen om de organisatie te professionaliseren. De bedrijfsmatige omgeving biedt hiertoe ook duidelijke prikkels. Gemeenten zijn vaak minder wendbaar en gebonden aan gemeentelijke kaders. Desalniettemin is er een aantal onderwerpen te benoemen, waarop beide type organisaties zich willen (of moeten) ontwikkelen. De belangrijkste organisatieveranderingen zijn:  Beleidsadvisering: Organisaties ontwikkelen deskundigheid om – gelet op het verzorgingsgebied en de milieuprestatie – de gemeenten te ondersteunen en adviseren in het formuleren van effectieve beleidsmaatregelen. Daarbij komen ook ‘nieuwe’ beleidsinstrumenten meer in beeld; met name communicatie en handhaving. Partijen ontwikkelen zich steeds meer als partner (i.p.v. opdrachtnemer).  Prestatiesturing: De gemiddelde inzamelorganisatie draait o.b.v. repeterende logistiek. Echter, inmiddels is er (steeds meer) behoefte aan dynamische inzet. De data en technologie zijn hier ook voor beschikbaar. Op basis van vulgraadsystemen, burgeraanvragen, seizoensinvloeden, et cetera moet het werk naar behoefte worden uitgevoerd. Dit vergt een andere manier van sturing, waarbij organisaties nog zoeken naar praktisch werkbare vormen van sturing (o.a.

KPI’s en management cockpits).  Assetmanagement: De sector wordt steeds kapitaalsintensiever. Met de grote investeringen in (vaak ondergrondse) inzamelmiddelen, voertuigen en (herinrichting van) milieustraten neemt het belang van goed assetmanagement toe. Om assetmanagement goed vorm te geven is (statische en dynamische) data nodig en zoekt men naar de juiste organisatiewijze (denk aan de rol van een assetmanager / wagenparkbeheerder).  Duurzaam HRM: Het werk wordt steeds complexer terwijl de sector ook vergrijst. Tegelijkertijd heeft de sector ook een verantwoordelijkheid naar de eigen laaggeschoolde medewerkers. Dit leidt ertoe dat er steeds specifiekere HRM-keuzen worden gemaakt. HRM-beleid is gericht op vitaliteit (gezond tot en met pensioen), loopbaanbegeleiding (tijdig ontwikkelen) en flexibiliteit (aanpassen van arbeidsvoorwaarden en werkregelingen).  Data en ICT: In het werk wordt steeds meer gebruik gemaakt van data en ICT, waarbij meer data wordt gekoppeld en nieuwe ICT-toepassingen worden ontwikkeld. Daarbij speelt dat datasecurity en AVG een steeds grotere aandacht vraagt van afvalorganisaties; zeker indien de afvalorganisatie beschikt over diftar-registraties van huishoudens. Voorbeelden zijn o.a. digitaal rijden, breder benutten van afvalapps voor burgerinformatie en meldingen, inzet van track & trace t.b.v.

route optimalisatie, analyse van afvaldata en klachten/meldingen. Werken hiermee vergt ook aandacht voor soft skills binnen de organisatie. 101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, inbesteden of aanbesteden Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder 20 augustus 2021

10/34

 Grondstoffenmanagement: Met de verschuiving naar grondstoffen is ook een nieuwe taak te ontwikkelen. Dit kan om grondstoffenketens zo duurzaam/circulair mogelijk te maken, maar ook de simpelere(?) doelstelling van kostenbeheersing maakt dit noodzakelijk. Organisaties zoeken kennis (van ketens), netwerk (inzicht in regionale bedrijvigheid) en massa (volume grondstoffen). Om dit vorm te geven, is samenwerking nodig. Met sectorgenoten en (eventueel) met derden. Al met al is de sector in een ontwikkelingsfase beland, waarbij de focus van uitvoeringsorganisaties veel minder op (alleen) de inzameling ligt en veel meer gekeken wordt naar kansen die bijdragen aan o.a. beleidseffectiviteit en grondstoffenmanagement. Fusie heeft minder aandacht. Het zijn vooral de kwetsbare gemeenten die kiezen voor fusie en/of toetreding.

2.3

Prijsvorming afval- en grondstoffenbeheer De financiële kant van het afvalbeheer is in de afgelopen jaren hoog op de politieke agenda geplaatst door flinke stijgingen van de kosten van het afvalbeheer. Met name sinds 2016 worstelen veel gemeenten met soms fors hoge afvalstoffenheffingen (ASH), ondanks grote beleidsinzet die naast betere milieuprestaties ook tot doel hebben om de kosten verlagen. In gemeenten Lelystad en Noordoostpolder zijn de afvalstoffenheffingen (gemiddelden) gestegen van respectievelijk € 268,- en € 257,- in 2016 naar € 285,- en € 275,- in 2020. Voor een duiding van een ‘normale’ hoogte van de afvalstoffenheffing is het goed om de landelijke ontwikkeling ervan over de laatste twintig jaar te bekijken. 

Prijsontwikkeling gemiddelde ASH stabiel met correctie op inflatie: Cijfers van het Coelo (Centrum voor Onderzoek van de Lokale Overheden) laten zien dat de afvalstoffenheffing voor meerpersoons huishoudens in 1998 gemiddeld (guldens omgerekend naar euro’s) € 184 was. Gecorrigeerd voor de jaarlijkse inflatie (CBSCPI) zou dit bedrag uitkomen op afgerond € 278,- in 2020. Dit is verrassend vergelijkbaar met de gemiddelde afvalstoffenheffing in 2020 namelijk € 283,-. Een stijging van nog geen 2% in meer dan 20 jaar! Dit betreft wel een gemiddelde. Figuur S1 uit een publicatie van Rijkswaterstaat toont een toename in golfbewegingen, en dat in ‘diftar’ gemeenten de gemiddelde heffing over die 12 jaar zelfs minder steeg dan de inflatie. Een overzichtskaart van de huidige afvalstoffenheffing per gemeente staat in bijlage 3.



Intensievere inzet op afvalbeheerbeleid heeft niet geleid tot buitensporige kostenstijgingen: In

101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, inbesteden of aanbesteden Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder 20 augustus 2021

11/34

veel gevallen worden extra uitgaven aan actief beleid, inzamelstructuur en voorzieningen (plaatsen van ondergrondse containers), communicatie en afvalcoaches terugverdiend door vergoedingen voor ingezamelde grondstofstromen en minder kosten voor restafvalverwerking (verwerkingskosten en afvalstoffenbelasting voor verbranden restafval vanuit de Rijksoverheid). Er is meer afvalscheiding en recycling voor ongeveer hetzelfde geld. Zelfs met een trendmatige daling van de kosten tussen zeg 2008 en 2018. 

Recente stijging veelal als gevolg van exogene factoren: Sinds 2018 is landelijk een flinke stijging te zien die voornamelijk is veroorzaakt door tegenvallende ‘opbrengsten’ van ingezamelde stromen als PMD en OPK en niet gunstige wereldmarkttarieven voor verwerking en recycling van grondstoffen, maar ook door de invoering van de Afvalstoffenbelasting vanuit het Rijk in 2015. Dit was aanvankelijk € 13,- per ton restafval maar is per 2019 sterk verhoogd naar € 32,12. De fiscalisering van de restafvalverwerking (verbranding) heeft onder meer tot doel de hoeveelheid restafval (door preventie en beter scheiding van grondstoffen) terug te dringen.

Naar verwachting zullen de kosten van afval- en grondstoffen beheer blijven stijgen. Hoeveel het tarief na 2021 zal stijgen hangt van veel zaken af, zoals: 

Keuzes in afvalbeleid: Gemeenten kunnen stijgende kosten pareren door nog sterker in te zetten op preventie en reductie van huishoudelijk restafval en betere scheiding van recyclebare grondstoffen.



Stijging van de uitvoeringskosten door ontwikkeling van marktprijzen en cao-lonen.



Mate van verhoging verbrandingsbelasting en CO2-beprijzing: De verwachting is dat verhogingen de komende jaren zullen worden doorgezet, ook vanwege internationale trend van ‘anders belasten’: van arbeid naar consumptie. Het beleidsprincipe ‘vervuiler betaald’ wordt ook steeds dominanter in Nederland.



Wereldmarkttarieven van afvalverwerking, recycling en secundaire grondstoffen en effecten van overheidsbeleid op deze tarieven (fiscale maatregelen zoals de importheffing hebben invloed op over- en ondercapaciteit afvalenergiecentrales).

2.4

Maatschappij in beweging, veranderende rol voor de gemeenten Hogere ambities, strengere wet- en regelgeving – gemeenten moeten snel schakelen Gemeenten hebben een zekere beleidsvrijheid in de uitvoering maar zijn in veel gevallen ook volgend aan aangescherpte doelstellingen en wetten. Europese en landelijke wet- en regelgeving stellen doelen en kaders vast, waarbinnen de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval moeten plaatsvinden. De afgelopen jaren zijn – vooral op het gebied van afvalbeheer – zowel de doelstellingen als de randvoorwaarden verder aangescherpt. Het effect van toekomstige wet- en regelgeving is onduidelijk, maar de invloed staat bij voorbaat vast. Dat wijst het verleden uit: strengere milieueisen, liberalisering van de afvalmarkt en Arbonormering hebben de afvalinzameling veranderd. Ook de producentenverantwoordelijkheid (van bijvoorbeeld verpakkingen) is gebaseerd op een –

101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, inbesteden of aanbesteden Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder 20 augustus 2021

12/34

door het Rijk – genomen besluit. Voor hoogwaardige recycling worden ook de kwaliteitseisen van de huishoudelijke afvalstromen strenger dan dat ze nu zijn. Enkele ‘vervuilde’ containers kunnen een hele vracht in waarde laten afnemen. Gemeenten sorteren hierop voor door een aanpak te ontwikkelen met daarin een samenhangende inzet van vernieuwende communicatie, een afvalcoach en handhaving. Zie bijvoorbeeld de Handreiking Aandacht voor Kwaliteit ingezameld PMD, IPR Normag in opdracht van Platform Ketenoptimalisatie (PKO) Verpakkingen. Dit betekent dat een gemeente – vanuit de wettelijke zorgplicht voor het huishoudelijk afval – bij wijziging van wet- en regelgeving snel moet kunnen schakelen: op beleid en op uitvoering. Gemeenten met een eigen inzameldienst moeten zorgen dat deze dienst hierop is ingericht. Het samenwerken in overheidsorganisaties is met name voor middelgrote en kleinere gemeente een uitkomst om hierin te voorzien. Nu al worden er in absolute zin veel meer grondstoffen ingezameld dan restafval per inwoner. Deze trend zal zich doorzetten waardoor voor inzamelaars geldt: restafvalinzameling is geen hoofdtaak meer. Gemeenten en de aan hen verbonden inzamelaars gaan op den duur waarschijnlijk (extra) verschillende grondstoffen inzamelen met verschillende middelen, zoals bijvoorbeeld keukenafval (door middel van kleine emmertjes bij de hoogbouw) en luiers.

Ook stromen die nu naar gemeentelijke of regionale aanbiedstations worden gebracht zullen op meer manieren worden ingezameld om de drempel te verlagen. Invulling nieuwe rol gemeenten en inzamelaars De gemeenten en de aan hen verbonden of gecontracteerde uitvoerders moeten daarom op korte termijn (binnen vijf jaar) uitvoering kunnen geven aan de volgende zaken: Kader: Nieuwe rol van gemeenten en inzamelaars A. Van nadruk op logistieke dienstverlening naar verregaande gedragsverandering in de omgang met afvalstromen. Dit wordt extra prioriteit bij verdere aanscherping van de kwantiteit en kwaliteitsdoelen. B.

Integrale aanpak en duidelijke regie op grondstofstromen binnen de gemeente: beleid, eigen uitvoering, (innovatieve) communicatie (ook ICT), samenwerking met maatschappelijke partners en handhaving/coachen.

C.

Door gemeente gewenste diversificatie (maatwerk) dienstverlening b.v.: extra grondstoffen gescheiden inzamelen (o.a. luiers), gebiedsgerichte inzamelvoorzieningen (o.a. GFE bij hoogbouw, afwijkende inzamelservice buitengebied). Dit kan zowel opschalen (extra grondstof) als afschalen (bij volgroeide retourlogistiek) betekenen.

D. Ingaan op dynamiek grondstoffenmarkten, grondstoffenmanagement, van microschaal en regionale afzet naar internationale markt (per stroom). E.

Verdere efficiëntie en modernisering inzameling: het legen van containers op vulgraad

F.

Publiek-privaat de ketens sluiten. Initiatieven als een Circulair Ambachtscentrum, regionale

routeoptimalisatie op basis van ICT en databeheer. functie met verbinding MKB.

101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, inbesteden of aanbesteden Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder 20 augustus 2021

13/34

Per gemeente verschilt in hoeverre deze ontwikkelingen binnen de eigen organisatie doorontwikkeld worden of binnen de opdracht (gaat) vallen van de (verbonden/gecontracteerde) uitvoeringsorganisatie of bedrijf. Met name voor kleine gemeenten met beperkte beleidscapaciteit die enkel de logistieke inzameling in- of uitbesteden zal de ‘brede regierol’ een uitdaging zijn.

101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, inbesteden of aanbesteden Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder 20 augustus 2021

14/34

3 Kwaliteitskader: eisen en wensen aan (inzamel)organisatie Mede op basis van de in voorgaand hoofdstuk beschreven ontwikkelingen in het speelveld, maar ook op basis van de gesprekken met portefeuillehouders (duurzaamheid en afvalbeheer), ambtelijke beleidsadviseurs en het bestuderen van relevante gemeentelijke documentaties, heeft IPR Normag een kwaliteitskader samengesteld met wensen en eisen van de gemeenten aan de uitvoering van het huishoudelijk afvalbeheer en het behalen van de ‘VANG-ambities’. A. Breedte van het producten- en dienstenpakket (logistiek/fysiek) Een brede dienstverlening is gewenst, bij voorkeur naast inzamelen ook beheer en onderhoud van containers, communicatie, zorg voor de verwerking en recycling van ingezamelde grondstoffen en het contractmanagement richting verwerkers. De voorkeur is om deze diensten zoveel mogelijk uit te besteden aan experts, en zoveel mogelijk bij één of zo min mogelijk partijen onder te brengen. Zodoende kan een voor het geheel optimale uitvoering worden bewerkstelligd en blijft de regietaak voor de gemeente uitvoerbaar. B. Beleidsondersteuning, kennis en advies De gemeenten bepalen zelf als opdrachtgever het gemeentelijk grondstoffenbeleid en het te leveren serviceniveau.

De uitvoeringsorganisatie denkt actief mee en komt proactief met voorstellen over verbeter- en ontwikkelmogelijkheden waarmee de gemeenten doelen op het gebied van afvalbeheer, duurzaamheid, service en beheersbare kosten kunnen behalen. C. Governance De uitvoeringsorganisatie is als opdrachtnemer professioneel en zakelijk georganiseerd en maakt daarvoor gebruikt van gedegen instrumenten (zoals dienstverleningsovereenkomst, rapportagemodellen, etc.) in de opdrachtgeveropdrachtnemer relatie. Er is ook voldoende invloed en zeggenschap op het profiel van de uitvoeringsorganisatie, omdat de uitvoeringsorganisatie het visitekaartje van de gemeenten (naar de inwoners) is. Verder beschikt de organisatie in haar rol van adviseur en uitvoerder over voldoende politiek-bestuurlijke sensitiviteit. D. Functioneren en presteren De uitvoeringsorganisatie functioneert bedrijfseconomisch efficiënt, is transparant en waarborgt de continuïteit van de dienstverlening. De uitvoeringsorganisatie is flexibel bij het ontwikkelen/aanpassen van de dienstverlening en beschikt als meedenkende partner over voldoende innovatief vermogen en slagkracht om dit toe te passen in de dienstverlening. De uitvoeringsorganisatie draagt bij aan de bredere maatschappelijke doelstellingen van de gemeente (circulaire economie, SROI, duurzame inkoop).

101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, inbesteden of aanbesteden Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder 20 augustus 2021

15/34

E. Regionale oriëntatie en samenwerking De gemeenten hebben uitgesproken dat samenwerking met andere gemeenten in de regio op het gebied van afvalbeheer, zowel voor kennisdelen en afstemming gemeentelijk afvalbeheer en beleid, gewenst is. De uitvoeringsorganisatie biedt daarom naast (schaalgrootte)voordelen door samenwerking bij de uitvoering van inzameldiensten, handhaving, communicatie, et cetera, ook een platformfunctie voor kennisdelen en onderlinge afstemming. F. Implementatie en risico’s De implementatie van het gekozen model is uitvoerbaar voor de gemeenten. Er is voldoende beleidscapaciteit en toezicht binnen de gemeente, of ruimte om dit te creëren. De risico’s voor de keuze van het organisatiemodel kunnen voldoende worden bijgestuurd om beheersbaar te blijven.

101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, inbesteden of aanbesteden Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder 20 augustus 2021

16/34

4 Uitgangspositie: inzameling door HVC Dit hoofdstuk geeft een kernachtige beschrijving van de uitgangspositie aan de hand van het kwaliteitskader.

4.1

Breedte van het producten- en dienstenpakket (logistiek/fysiek) HVC heeft een producten- en dienstenpakket gericht op afval en grondstoffen en op energie en warmte. Binnen het eerste domein gaat het om dienstverlening op afval- en grondstoffeninzameling en verwerking en is niet verplicht voor de aandeelhouders om af te nemen. Het tweede domein gaat over warmtenetten, duurzame energieopwekking en aardwarmte, waarbij het in de gemeenten ingezamelde restafval en gft2 verplicht aan HVC aangeleverd wordt door de aandeelhoudende gemeenten, zoals afgesproken in de ballotageovereenkomst. Aanvullend vervult HVC voor sommige gemeenten dienstverlening op gebied van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Binnen het facultatieve deel van de afvalinzameling biedt HVC een breed producten- en dienstenpakket aan de gemeenten aan. Dit betreft naast de logistieke dienstverlening onder meer: klantenservice, communicatie, administratie van afvalhoeveelheden, beleidsondersteuning, beheer en onderhoud van de inzamelvoorzieningen, ondersteuning bij beleidswijziging, schrijven van grondstoffenbeleidsplannen, inrichting van milieustraten en afvalcoaches. Er zijn keuzes te maken in de breedte van diensten (b.v. wel inzameling rest+gft, maar textiel eigen keuze gemeente) die gemeenten willen afnemen. Ook kunnen gemeenten kiezen hoe de dienstverlening wordt vormgegeven (b.v.

inzameling OPK met verenigingen).Wel is het de vraag of HVC de gemeenten toestaat om de gevraagde dienstverlening te beperken tot alleen de inzameling, en bijvoorbeeld de verwerking van de afval- en grondstofstromen (anders dan restafval) zelf te organiseren. Voor gemeente Lelystad en Noordoostpolder geldt dat zij momenteel in brede zin gebruik maken van deze producten en diensten, met de beleidsfunctie als belangrijke uitzondering in beide gemeenten, en in Lelystad ook de communicatiefunctie. Deze functies worden zijn door de gemeenten niet volledig ondergebracht bij HVC omdat er eigen capaciteit voor beschikbaar is. Verder heeft gemeente Noordoostpolder nog eigen medewerkers op de milieustraat.

4.2

Beleidsondersteuning, kennis en advies De gemeenten Lelystad en Noordoostpolder hebben eigen beleidscapaciteit voor de ontwikkeling van het gemeentelijke beleid en uitvoeren van de maatregelen uit de beleidsplannen (1,6 FTE beleidsadviseur afval, 1,8 FTE toezicht en 0,6 FTE ondersteuning en projecten (los van de uitvoeringscapaciteit van Noordoostpolder op de milieustraat). Zie 2 Met betrekking tot GFT zijn de gemeenten Lelystad en Noordoostpolder dus een uitzondering op de regel. Het in

beide gemeenten ingezamelde GFT is in de huidige situatie uitbesteed aan Orgawold.

101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, inbesteden of aanbesteden Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder 20 augustus 2021

17/34

inventarisatie van de huidige afvalbeheertaak bijlage 4. Binnen de huidige en de nieuwe DVO zijn afspraken over gevraagd en ongevraagd beleidsadvisering vanuit HVC opgenomen. Hierin is bijvoorbeeld opgenomen dat er een toegewezen adviseur gemeenten beschikbaar is die vorm en inhoud zal geven aan beleidsadvisering. Het doel van deze dienst is onder andere om de gemeenten te helpen bij het formuleren en realiseren van beleidsambities en het verbeteren van de afvalscheiding. HVC laat weten dat dit onderdeel van de dienstverlening geen keuzemogelijkheid is omdat het volledig geïntegreerd is in de dienstverlening en dus centraal georganiseerd. De gemeenten Lelystad en Noordoostpolder benutten de kennis en expertise van HVC bij de ontwikkeling van specifieke beleidsmaatregelen (zoals het recycletarief) en HVC ondersteunt de gemeenten bij beleidsontwikkelingen: door organisatie van bijenkomsten met ontwikkelingen op afvalinzameling en verwerking, door het opstellen van jaarrapportages met voorstellen hoe gemeenten hun afvalscheiding verder stimuleren kunnen, door het opstellen van een jaarlijks communicatieplan dat gemeenten ondersteunt met concrete campagnes, door opstellen van afval/grondstoffenbeleidsplannen (of advisering bij het opstellen er van).

Feitelijk is er dus sprake van beleidscapaciteit bij de twee gemeenten en van beleidscapaciteit bij HVC voor het ontwikkelen van afvalbeleid en de uitvoering van maatregelen. Deels is dit noodzakelijk omdat het altijd een samenwerking betreft, maar deels kan dit ook overcapaciteit betekenen. Een nieuwe DVO is een goede plek om deze afspraken verder te concretiseren: zowel de mogelijkheid tot wel of niet afnemen van de beleidsinzet van HVC, als ook het onderscheid tussen algemene beleidsondersteuning en specifiek en projectmatig beleidsondersteuning. Een ander aandachtspunt is de sturing op de activiteiten en prioriteiten in de beleidsondersteuning rol van HVC, vanuit de gemeenten. De activiteiten omtrent beleidsadvies die HVC uitvoert worden door HVC bepaalt. Gemeenten ervaren dat zij hier weinig invloed op hebben.

4.3

Governance NV HVC is een naamloze vennootschap naar Nederlands recht. Het bestuur en toezicht zijn gebaseerd op de structuurregeling. De vennootschap wordt bestuurd door de eenhoofdige statutaire directie. De onafhankelijke raad van commissarissen (RvC) houdt toezicht op de directie en de algemene gang van zaken van de onderneming. De formele relatie tussen het bestuur, de raad van commissarissen en de algemene vergadering van aandeelhouders is

101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, inbesteden of aanbesteden Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder 20 augustus 2021

18/34

vastgelegd in de statuten van de vennootschap. Daarnaast hebben de aandeelhoudende overheden (gemeenten en gemeenschappelijke regelingen als aandeelhouders A, en waterschappen als aandeelhouders B) onderling afspraken gemaakt met het aangaan van de ballotageovereenkomst A en B, en hebben aandeelhouders, raad van commissarissen en directie beleids- afspraken gemaakt over de uitoefening van hun bevoegdheden. De figuur illustreert het besturingsmodel en de diverse (sturings)relaties. De aandeelhoudende overheden oefenen gezamenlijk de zeggenschap uit over HVC. Deze is gebaseerd op de statuten van HVC en op de als aandeelhoudersovereenkomst fungerende ‘ballotageovereenkomst’. Op basis van nadere besluitvorming tussen de aandeelhoudende overheden zijn afspraken gemaakt over de exploitatie, de strategie en de ontwikkelingsrichting van het bedrijf. Omdat gemeenten voornamelijk verbonden zijn als aandeelhouders van HVC voor de hoofdactiviteiten restafvalverwerking, warmtenetten, duurzame energieopwekking en aardwarmte, is bestuurlijk invloed en zeggenschap voornamelijk daarop gericht. De activiteiten rondom inzameling zijn facultatief voor aandeelhoudende gemeenten, en worden via een opdrachtgever-opdrachtnemer relatie ingevuld. Gemeentelijke sturing op de dienstverlening gebeurt via de overlegstructuur zoals vastgesteld in de DVO.

Er is geen of nauwelijks bestuurlijke invloed en zeggenschap op de inzamelorganisatie van HVC via bijvoorbeeld de eigendomslijn c.q. de AvA. Er is in de huidige governance van HVC dus geen plek opgenomen voor een gezamenlijk (bestuurlijk of ambtelijk) opdrachtgeversplatform voor specifiek de inzameling. Bijvoorbeeld om HVC als gezamenlijke opdrachtgevers (bestuurlijk en ambtelijk) aansturing te geven op beleidsontwikkelingen, het ontwikkelen van kennis en expertise en ten aanzien van gezamenlijk gewenste ontwikkelingen in de kostenontwikkeling en transparantie. Een dergelijk opdrachtgeversplatform zien we bij verschillende overheidsgedomineerde inzamelorganisatie wel terug als richtinggevend platform voor de overheids-NV.

4.4

Functioneren en presteren Ten aanzien van bedrijfseconomisch efficiënt functioneren en transparantie Uit de zero-based vergelijking van de tarieven van HVC komt een genuanceerd beeld naar voren ten aanzien van de kostenefficiency: HVC presteert in Lelystad wat minder kostenefficiënt dan in Noordoostpolder in vergelijking met andere overheidsgedomineerde bedrijven. Kanttekening is dat de tarieven waarmee in de zero-based vergelijking gerekend is, het niet geheel transparant is wat er precies aan kosten wordt berekend. Binnen deze aanbieding lijkt daardoor ruimte te zijn voor onderhandeling over de tarieven. Terwijl vanuit HVC wordt aangegeven dat er geen ruimte is voor onderhandelingen, zoals gewoonlijk bij overheidsgedomineerde partijen. Door de betrokkenen in beide gemeenten wordt dit echter niet als zodanig ervaren. HVC geeft aan een blauwdruk te hanteren, een vastomlijnd model, en een manier van kosten verdelen naar de klantgemeenten. Met de blauwdruk kan per gemeente per onderdeel van de DVO de toe te rekenen kosten worden gespecificeerd. Verschillen in

101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, inbesteden of aanbesteden Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder 20 augustus 2021

19/34

kosten ontstaan door verschillen in keuzes in bijvoorbeeld serviceniveau en verschillen in behaalde resultaten. Er worden dus in principe voor uniforme diensten uniforme tarieven in rekening worden gebracht, maar omdat de gemeente alleen inzichtelijk krijgt wat haar eigen tarieven per productblad zijn, is de precieze opbouw van de tarieven voor de gemeenten niet transparant. Wederom is hierin het aandachtspunt dat HVC volledig bepalend is in hoe de kosten tussen de gemeenten worden verdeeld, en er geen plek bestaat waarvan uit de gemeenten gezamenlijk hieraan sturing kunnen geven. Ten aanzien van flexibiliteit bij het ontwikkelen/aanpassen van de dienstverlening Binnen de DVO zijn de reguliere afspraken vastgelegd tussen de gemeenten als opdrachtgever en HVC als opdrachtnemer. Deze afspraken zijn voor lange(re) termijn vastgelegd en vormen de basis van de dienstverlening. Het aanpassen van de afspraken is relatief eenvoudig, waarbij HVC een voorstel voorlegt aan de gemeente, en door middel van ondertekening door de opdrachtgever, de dienstverlening wijzigt. In de afgelopen jaren is dit zowel in gemeente Lelystad als in gemeente Noordoostpolder veelvuldig voorgekomen. Bijvoorbeeld bij het aanpassen van de dienstverlening om afvalscheiding mogelijk te maken en bij de introductie van het recycletarief in Noordoostpolder.

HVC wil duidelijk een partner voor de gemeenten zijn bij het aanpassen van de dienstverlening en stelt zich flexibel op om afspraken te wijzigen. Ten aanzien van lange termijn continuïteit De lange termijn continuïteit is geborgd doordat de afvalinzameling onderdeel is van de bredere holding HVC. De afval en grondstoffen inzamelactiviteiten zijn van financieel beperkte omvang in vergelijking met de energie en warmte-activiteiten. Juridisch gezien biedt het aandeelhouderschap de handvatten om niet te hoeven aanbesteden 3. De lange termijn continuïteit van de samenwerking is hierdoor gewaarborgd. Ten aanzien van kwaliteit Binnen de Dienstverleningsovereenkomst (DVO) worden afspraken gemaakt tussen gemeente en HVC voor de kwaliteit van de dienstverlening. In de huidige situatie zijn dit afspraken over bijvoorbeeld de inzamelfrequentie, de beeldkwaliteit na inzameling, de afhandeling van meldingen en klachten, en afspraken over beheer en onderhoud van de inzamelvoorzieningen. Opvallend in het huidige model is dat er vooral op input en output gerichte afspraken zijn opgenomen over kwaliteit, maar niet op (beleids)outcome. Voor de nieuwe DVO moeten deze kwaliteitsafspraken nog verder ingevuld worden. Vooralsnog is ingezet om HVC meer taken te geven in de opzet van de nieuwe DVO, bijvoorbeeld in het eigendom van de inzamelvoorzieningen.

Beide gemeenten hebben de intentie om dit volledig bij HVC onder te gaan brengen. Dit ook met het oog op de kwaliteit van de dienstverlening.

3 Door een beroep te doen op de mogelijke uitzonderingsgronden voor verplichte aanbesteding zoals quasi inbe-

steding of het vestigen van een uitsluitend recht.

101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, inbesteden of aanbesteden Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder 20 augustus 2021

20/34

Ten aanzien van innovatief vermogen Binnen HVC is het innovatief vermogen geborgd doordat er verschillende business developers aanwezig zijn die nieuwe initiatieven toetsen op financiële en praktische haalbaarheid. HVC werkt daarbij zelf de wijze uit waarop nieuwe initiatieven zouden kunnen passen voor hun gemeenten, en legt dit format vervolgens aan de gemeenten voor. Er zijn verschillende voorbeelden: afvalinzameling bij scholen, het recycletarief, de voorsortering van PMD-rijk restafval bij hoogbouw, elektrificeren van het wagenpark, et cetera. Kanttekening is dat het model weinig ruimte geeft of laat aan de individuele gemeenten om bij te dragen en dat er geen concrete opdracht vanuit de gemeenten ligt voor HVC om deze activiteiten op te pakken. Het innovatief vermogen van HVC is daarmee wenselijk en vergelijkbaar met andere overheidsgedomineerde samenwerkingen, maar kent geen borging van de wens van de gemeenten om dit te doen. Er is een innovatieplatform van waaruit ontwikkelingen gewenst door de gemeenten kunnen worden geïnitieerd, maar dit platform (vanwege de aard van deelname van de meerderheid van de aandeelhouders) richt zich voornamelijk op innovaties met betrekking tot de hoofdactiviteiten van HVC: restafvalverwerking, warmtenetten, duurzame energieopwekking en aardwarmte.

4.5

Regionale oriëntatie en samenwerking Feitelijk is HVC een overheidsgedomineerde samenwerking, waarbinnen gemeenten samenwerken om hun doelstellingen op gebied van afvalverwerking en afvalinzameling te realiseren. In de praktijk biedt het model van overheidsgedomineerde samenwerking verschillende mogelijkheden voor onderlinge beleidsafstemming en kennisuitwisseling. Van regionale bijeenkomsten, tot samen koers bepalen op gebied van afvalinzameling, tot gedeeld opdrachtgeverschap richting HVC. In de huidige inrichting werken de gemeenten vooral samen met HVC, maar niet met elkaar. HVC organiseert wel informatiebijeenkomsten voor opdrachtgevende gemeenten. Zo is er recent een kennissessie georganiseerd over het recycletarief. Nota bene. Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder hebben in de afgelopen periode de samenwerking met elkaar binnen HVC ook actief afgehouden, ondanks verschillende pogingen vanuit HVC om de regionale samenwerking binnen het voormalige LNZ (Lelystad, Noordoostpolder en Zeewolde) te stimuleren.

4.6

Implementatie en risico’s Het voortzetten van de samenwerking met HVC betekent dat er een nieuwe DVO afgesloten gaat worden. In de huidige opzet is dat concreet een kostenstijging voor zowel gemeente Lelystad als gemeente Noordoostpolder, voor een beoogde periode van tien jaar. Verder zijn er nog verschillende bespreekpunten over de inrichting van de toekomstige opdrachtgeveropdrachtnemerschap die een plek moeten krijgen. We benoemen hier de belangrijkste, op basis van de gevoerde gesprekken:

101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, inbesteden of aanbesteden Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder 20 augustus 2021

21/34

1.

Functies beleidsadvies en communicatie. In de inrichting van zowel de huidige als de nieuwe DVO rekent HVC een bedrag voor de functies van zowel beleidsadvies en communicatie voor de gemeenten. Aandachtspunt is hoe dit zicht verhoudt tot de capaciteit die de gemeenten zelf hebben georganiseerd, zoals voor het opstellen en uitvoeren van het afval/grondstoffenbeleid.

2.

Transparantie van kostenstructuur. In de nieuwe DVO zijn tarieven opgenomen, welke verder niet onderbouwd zijn. HVC geeft aan dat er wordt gewerkt met een blauwdruk waarin een verdeelsleutel is vastgesteld om de kosten te verdelen tussen de gemeenten. Omdat de opbouw van de kosten (de blauwdruk) niet geheel inzichtelijk zijn gemaakt is de vraag ontstaan of een scherpe onderhandeling tot resultaat voor de individuele gemeente kan leiden, welke dan ten koste gaat van een andere gemeente binnen HVC. Transparantie moet beter geborgd worden in de tariefstructuur om deze beelden te ontkrachten. En mag van een overheidsbedrijf verwacht worden.

3.

Als specifiek voorbeeld gaat het bijvoorbeeld om de collectieve functie vermarkting afval- en grondstofstromen. In de nieuwe DVO is deze functie expliciet gemaakt. Het is de vraag waar deze kosten nu precies voor in rekening gebracht worden. Dit kan verder worden uitgelicht.

101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, inbesteden of aanbesteden Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder 20 augustus 2021

22/34

5 Alternatief: Uitvoering inzameling aanbesteden aan de markt Voorliggend hoofdstuk geeft een beschrijving op hoofdlijnen van marktpartijen als uitvoeringsorganisaties in het afvalbeheer.

5.1

Breedte van het producten- en dienstenpakket (logistiek/fysiek) De gemeenten bepalen zelf welke taken voor het afvalbeheer worden uitbesteed. In theorie zouden alle gevraagde diensten in de markt moeten kunnen worden belegd, en zou dit ook door één uitvoeringsorganisatie kunnen worden aangeboden. Maar ook de markt bepaalt; in de praktijk zien we dat des te breder/groter/meer gevraagd de opdracht is, des te minder partijen er (bereid) zijn deze dienstverlening te leveren. We zien vooral een beschikbaar aanbod op dienstverlening op enkel de inzameling én verwerking van de hoofdstromen. Het uitvoeren van enkel de logistieke dienstverlening is minder interessant voor marktpartijen dan wanneer in combinatie met verwerking. Voor de specifieke stromen zoals textiel, glas, milieustraatstromen, zijn vele kleinere afzonderlijke inzamelaars actief. Er is in de markt minder aanbod van aanpalende dienstverlening op klantenservice, communicatie en administratie. Gemeenten die kiezen voor aanbesteden aan de markt, gaan veelal een contract aan voor de hoofdstromen, zoals huis aan huis inzameling restafval en gft, inclusief verwerking, en voor de overige stromen verscheidene kleinere contracten met andere partijen, vanwege het aanbod in de markt, maar ook met het oog op risicospreiding. De aanpalende dienstverlening in het afvalbeheer rond klantenservice etc.

worden door gemeenten die kiezen voor dit model vaak door de gemeente zelf opgepakt.

5.2

Beleidsondersteuning, kennis en advies Marktpartijen hebben in principe geen grote beleidsmatige functie voor gemeenten. Maar, veel uitvoerende partijen zijn professioneel en beschikken over de nodige kennis van de branche om te komen tot een effectieve en efficiënte dienstverlening. Hierin kunnen zij wel als sparringpartner dienen voor de gemeente, als de gemeente hierom vraagt. De gemeenten zijn echt opdrachtgever en bepalen, opdrachtnemer geeft vanuit de uitvoering inzichten mee. Dit model past met name bij gemeenten die regiegemeente willen zijn in het afvalbeheer. Daarnaast vervullen de marktpartijen maar een onderdeel van de afvalbeheertaak waardoor het minder mogelijk is om integraal beleid, kennis en advies te bieden van de gehele afvalketen. Bovendien bestaat de kans dat bij het aantreden van een nieuwe dienstverlener (bij aanbesteding aan de markt) specifieke kennis weer opnieuw moet worden opgebouwd. Tegelijkertijd is deze ondersteuning en kennis wel te ontsluiten in de regionale en landelijke netwerken (NVRD, Rijkswaterstaat, andere gemeenten en samenwerkingsverbanden). Om

101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, inbesteden of aanbesteden Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder 20 augustus 2021

23/34

hier optimaal gebruik van te maken moet hiervoor door de gemeente zelf wel voldoende capaciteit en tijd vrijgemaakt worden. Daarnaast kunnen gemeenten beleidsondersteuning inkopen bij onafhankelijke adviesbureaus.

5.3

Governance De aansturing in het marktmodel, en daarbij de invloed en zeggenschap, is eenvoudiger dan in een OGD-model: De gemeente heeft alleen een opdrachtgeversrol, en geen aandeelhoudersrol. De wensen en eisen van de gemeente worden vastgelegd in een contractvorm. De gemeenten bepalen het beleid en het serviceniveau dat zij haar inwoners wil bieden en vertaalt dat in het bestek. Dit heeft voor- en nadelen. Voordeel is dat het duidelijk is wat er moet gebeuren en met welke kosten rekening gehouden moet worden. Nadeel is dat de gemeente veel energie moet steken in haar opdrachtgeversrol: er is meer ambtelijke capaciteit en expertise nodig om de aansturing op orde te hebben. Voor succes moet de gemeente goed zicht houden op de facturen en goed kunnen onderhandelen en aansturen. De opdrachtnemer wil namelijk zoveel mogelijk winst uit de uitvoering halen, terwijl de gemeente als opdrachtgever een hoog serviceniveau voor een lage prijs wil. Door de hoge versnippering in taken en de vele organisaties die betrokken zijn bij de uitvoering is de benodigde coördinatie en afstemming met en tussen partijen fors. Politiek-bestuurlijke sensitiviteit is in dit model vooral belegd bij de ambtelijke ondersteuning, en minder bij de uitvoeringsorganisatie.

5.4

Functioneren en presteren Ten aan zien van bedrijfseconomisch functioneren Kostenefficiency is in dit model alleen een thema op het moment van aanbesteden. Marktpartijen presteren met winstoogmerk en streven om zo bedrijfseconomisch efficiënt mogelijk te werk te gaan. Bij aanbestedingen aan de markt kunnen daardoor bij voldoende marktwerking soms lagere prijzen worden gerealiseerd dan bij OGD’s. Bijvoorbeeld als gevolg van strategische prijsstelling, waarbij een marktpartij bereid is een lage prijs aan te bieden. Maar omdat de marktwerking in veel regio’s steeds geringer wordt, heeft dit in de afgelopen jaren ook juist tot aanmerkelijke hogere prijzen geleid. Ten aanzien van flexibiliteit en slagkracht bij ontwikkelen/aanpassen van de dienstverlening Door de dynamische maatschappelijke ontwikkelingen rondom het afvalbeheer, zoals bijvoorbeeld de steeds veranderende wet en regelgevingen, moet een gemeente snel kunnen schakelen op beleid en uitvoering, zie paragraaf 2.4. In een marktmodel zijn beleidswijzigingen lastiger om door te voeren omdat gewerkt wordt vanuit een contractrelatie: wijzigen betekent het aanpassen van het bestaande contract. Bij implementatie van diftar (bijvoorbeeld) zullen ook de voertuigen van de inzamelaar daarvoor geschikt moeten zijn, de vraag is of dit het geval is.

101290 Keuzenotitie uitvoering afvalinzameling, inbesteden of aanbesteden Gemeente Lelystad en gemeente Noordoostpolder 20 augustus 2021

24/34

Waarborgen continuïteit De continuïteit van de dienstverlening is geborgd door het bestek, deze voorziet vaak in boetes als de uitvoerende partij de werkzaamheden niet conform de afspraken uitvoert. De continuïteit is wel beperkt tot de duur van een contract en daarmee afhankelijk van beschikbaarheid van marktpartijen. 10 jaar contracten zijn zeldzaam bij aanbesteding aan de markt, regelmatiger aanbesteden leidt ook tot risico’s (nemen wel voldoende partijen deel). Ten aanzien van innovatief vermogen De kracht van marktpartijen is dat ze veelal creatief en innovatief gedreven zijn. Met aanbesteden heeft de gemeente ruimte om in te spelen op veranderingen in de afvalinzameling branche, en kan maximaal inspelen op de innovatie door marktpartijen, maar is hierin wederom beperkt door afspraken rondom duur van contracten. Gewenste veranderingen in inzamelwijze of inzamelmiddelen kunnen vaak niet zomaar op ieder moment worden doorgevoerd. Daarnaast beperken marktpartijen zich tot innovaties voor een zo efficiënt mogelijke bedrijfsvoering en concurrentievoordeel. Er is minder druk voor innovatie gericht op bredere dienstverleningsconcepten, zoals innovaties gericht op gedragsbeïnvloeding. Dit type innovaties komen wel tot stand in overheidsgedomineerde organisaties waar bestuurders sturing kunnen geven aan de richting en ontwikkelingen binnen de uitvoerende organisatie.