9.1 Rapport Samenwerking in Flevoland onder de nieuwe Omgevingswet.pdf

Bij interbestuurlijke vraagstukken vraagt dit om goede afstemming tussen deze verschillende netwerken en tussen de regio's waarbinnen deze regionale netwerken vallen. 3.2 Welke formele en informele afspraken zijn er gemaakt met betrekking tot complexe interbestuurlijke vraagstukken? Norm bij deelvraag 4:

^

Gemeenten, provincie en waterschap hebben afzonderlijk en met elkaar formele en informele afspraken gemaakt met betrekking tot (complexe) interbestuurlijke vraagstukken.

Er zijn op ambtelijk en bestuurlijk niveau formele en informele afspraken gemaakt met betrekking tot (complexe) interbestuurlijke vraagstukken

Het eerder genoemde Manifest 'Wİĵ zijn Flevoland'85 en de Strategische Agenda Flevoland86 geven inzicht in de inhoudelijke uitdagingen waar de zes deelnemende overheden voor staan. Op bestuurlijk niveau zijn door middel van deze documenten afspraken gemaakt om langjarig regionaal samen te werken aan deze complexe opgaven. De Omgevingswet vraagt daarnaast om gezamenlijk uitvoering te geven aan de één loket/ overheidgedachte. Een initiatiefnemer kan de gewenste en benodigde informatie in één loket vinden en hoeft slechts bij één overheid/bevoegd gezag aan te kloppen, ook voor complexe interbestuurlijke vraagstukken. Hiervoor is het noodzakelijk dat de verschillende overheden in Flevoland intensief samenwerken. Dit vormt één van de uitgangspunten voor de huidige regionale samenwerking voor de 84 Gesprekken op programmateam niveau met Almere, Dronten, Lelystad, Noordoostpolder en Waterschap Zuiderzeeland. 85 Manifest Wij zijn Flevoland!, ons aanbod aan Nederland met het oog op de tweede kamerverkiezingen 17 maart 2021, d.d. september 2020. 86 Strategische Agenda 1.0 'over de brug komen', d.d. 18 februari 2022.

| 22 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

Omgevingswet, zoals benoemd in het bestuurlijke statement 'Samen werken aan Flevoland'87. Via het Platform Omgevingswet hebben de deelnemende overheden en ketenpartners (zoals Omgevingsdienst Flevoland Gooi en Vechtstreek en Veiligheidsregio) op ambtelijk niveau formele werkafspraken gemaakt met betrekking tot (complexe) interbestuurlijke vraagstukken. Ten grondslag hieraan liggen de bestaande werkafspraken die nu gelden onder de Wabo en zijn vastgelegd in de bestuursovereenkomst 'Samenwerking Wabo in Flevoland'88. Uit de gesprekken89 komt naar voren dat er via het Platform Omgevingswet twee regionale documenten tot stand zijn gekomen: 'proces- en werkafspraken omgevingsoverleg en vergunningen90' en 'proces- en werkafspraken toezicht en handhaving Omgevingswet91'. Bij het schrijven van dit rapport (inmiddels maart 2023) waren de regionale proces- en werkafspraken ambtelijk afgerond. Naar verwachting zullen ze onderdeel worden van de bestuurlijke samenwerkingsovereenkomst Omgevingswet Flevoland.92

87 Statement 'Samen werken aan Flevoland', d.d. 2017. 88 Bestuursovereenkomst Samenwerking Wabo in Flevoland, d.d. 30 juni 2010. 89 Gesprekken op programmateam niveau met Almere, Dronten, Lelystad en Noordoostpolder. 90 91

Proces- en werkafspraken omgevingsoverleg en vergunningen 1.5 definitief, d.d. onbekend. Proces- en werkafspraken toezicht en handhaving Omgevingswet definitief versie 1.1., d.d. onbekend.

92 E-mail van Platform Omgevingswet woensdag 22 maart.

| 23 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

Aan de hierboven genoemde tafels nemen alle relevante overheden en ketenpartners deel om een complex initiatief in het voortraject, voorafgaand aan de formele vergunningaanvraag, te toetsen op haalbaarheid. Elke gemeente organiseert haar eigen omgevingstafel. Uit de werkafspraken93 en de gesprekken94 blijkt dat er op ambtelijk niveau procesafspraken zijn gemaakt over wanneer elke omgevingstafel plaatsvindt, zodat het voor de andere overheden en ketenpartners mogelijk is om aan te sluiten. Ook zijn er afspraken gemaakt over wanneer welke overheid of ketenpartner betrokken dient te worden. Zo heeft de provincie Flevoland een lijst van provinciaal belang95 opgesteld met opgaven waar zij bij betrokken dient te worden. Daarnaast zijn er procesafspraken gemaakt ten aanzien van de stappen in het omgevingstafelproces, met het oog op het doel, resultaat, de rollen, verantwoordelijkheden en termijnen. Deze afspraken zijn in lijn met het model en de aanpak96 van de VNG voor de omgevingstafel. Uit de gesprekken97 komt naar voren dat bij de totstandkoming van de werkafspraken ook meermalen is geoefend met de omgevingstafel met behulp van casuïstiek/serious gaming. Respondenten98 geven aan dat het in de praktijk moet blijken of de werkafspraken ten aanzien van de omgevingstafel voldoende uitvoerbaar zijn.

Bijvoorbeeld als het gaat om de voorbereiding en aanlevertermijnen voor een omgevingstafel, maar ook als het gaat om beschikbare capaciteit van de verschillende partners om deel te nemen aan elke omgevingstafel. De omgevingstafel is voor de betrokkenen een belangrijk middel om met elkaar de formele vergunningen in acht weken te kunnen afronden. Dit laatste heeft uiteraard - mits succesvol - een positieve invloed op de dienstverlening richting inwoners, ondernemers en andere partijen die een omgevingsvergunning aanvragen99. Op basis van de werkafspraken100 en de gesprekken101 komt naar voren dat de werkafspraken en onderliggende processen in theorie zijn ingericht om onder de

93

Proces- en werkafspraken omgevingsoverleg en vergunningen 1.5 definitief, d.d. onbekend.

94 Gesprekken op programmateam niveau met Almere, Dronten, Lelystad en Noordoostpolder. 95 Lijst van gevallen van provinciaal belang Flevoland, bijlage 1 Omgevingsprogramma Flevoland, d.d. 30 juni 2022. 96 Handreiking samenwerkingsafspraken Omgevingstafel VNG, d.d. 10 augustus 2020 en Plan van aanpak Omgevingstafel VNG, d.d. april 2021. 97

Gesprekken op programmateam niveau met Almere, Dronten, Lelystad en Noordoostpolder, gesprek op

teammanagers niveau met provincie Flevoland. 98 Dit blijkt onder andere uit gesprekken op programmateam niveau met Noordoostpolder, op teammanagers niveau met Almere en Dronten en op bestuurlijk niveau met provincie Flevoland. 99

Zie voetnoot 80.

100 Proces- en werkafspraken omgevingsoverleg en vergunningen 1.5 definitief, d.d. onbekend. 101 Gesprekken op programmateam niveau met Almere, Dronten, Lelystad en Noordoostpolder.

| 24 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

Omgevingswet een complex initiatief in acht weken af te wegen. In de praktijk zijn er nog uitdagingen die dit in de weg kunnen staan. Zo blijkt uit de gesprekken102 dat: ^ de vergadercyclus van alle deelnemende (volks)vertegenwoordigende gremia nog niet ingericht is op snelle besluitvorming binnen acht weken; ^ er nog nauwelijks het gesprek is gevoerd over uniformiteit van regelgeving binnen de regio of het afstemmen van beleid en ambities, bijvoorbeeld in de afzonderlijke omgevingsvisies; dit leidt tot een veelheid aan beleid en regelgeving die afgewogen moet worden; ^ de werkafspraken geen procesafspraken ten aanzien van escalatie bevatten wanneer men er niet uitkomt met elkaar. Integraliteit staat nog weinig centraal in de samenwerking

De regionale samenwerking voor de Omgevingswet richt zich op dit moment bij alle zes de deelnemende overheden veelal op de korte termijn, met een sterke focus op de inrichting van processen en systemen. Dit wordt binnen de diverse netwerken, en via het Platform Flevoland, goed voorbereid. Er wordt veel kennis gedeeld en er is geoefend met de omgevingstafels. De processen worden ingericht om straks te kunnen werken met het DSO en de mogelijkheid om daarin te werken met een samenwerkingsfunctionaliteit. Daarnaast zijn de regionale proces- en werkafspraken ten aanzien van vergunningen, toezicht en handhaving erop gericht om gezamenlijke afspraken en een werkwijze te creëren op de processtappen die elke overheid en/of ketenpartner zet. Daarnaast hebben partijen ook ruimte om hun eigen interne proces in te richten. Deze activiteiten op de proceskant van samenwerken zijn nodig om gezamenlijk uitvoering te geven aan de één loket/overheid-gedachte. Door verschillende respondenten103 is aangegeven dat het de vraag is of het op basis van deze regionale werkafspraken lukt om het gesprek te voeren over een gezamenlijke visie, en of er ook gezamenlijk (bestuurlijke) keuzes gemaakt durven te worden. De regionale afspraken zijn procesmatig van aard zodat werkprocessen en systemen op elkaar afgestemd zijn in de regio.

De regionale werkafspraken bevatten bijvoorbeeld geen regionaal beleidsmatig of inhoudelijk afwegingskader op basis waarvan gezamenlijk bestuurlijke keuzes gemaakt kunnen worden. Uit de gesprekken104, de werkafspraken105 en de werksessie met ambtenaren aan de hand van de casus komt voor alle zes de deelnemende overheden naar voren dat: ^ tot nu toe vooral is gekeken naar technische en procesmatige uitdagingen en niet of nauwelijks naar aspecten als bestuurlijke escalatie (harde factoren) en houding en gedrag (zachte factoren).

102

Dit blijkt onder andere uit gesprekken op programmateam niveau met Almere, Noordoostpolder, provincie Flevoland,

gesprekken op teammanagers niveau met Almere, Lelystad, Waterschap Zuiderzeeland en een gesprek op bestuurlijk niveau met Noordoostpolder. 103 Gesprekken op programmateam niveau met Dronten en provincie Flevoland, gesprekken op teammanagers niveau met Almere, Noordoostpolder en provincie Flevoland. 104 Dit blijkt onder andere uit gesprekken op programmateam niveau met Almere, Dronten, Lelystad en Noordoostpolder, gesprekken op teammanagers niveau met Almere, Lelystad, Waterschap Zuiderzeeland en een gesprek op bestuurlijk niveau met Noordoostpolder. 105 Proces- en werkafspraken omgevingsoverleg en vergunningen 1.5 definitief, d.d. onbekend.

| 25 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

^ ^

op regionaal niveau nog niet of nauwelijks wordt gesproken over afstemmen, harmoniseren of loslaten van beleid en regelgeving. Integraliteit van beleid (tussen de deelnemende overheden) staat in de samenwerking nog te weinig centraal. er een sterke nadruk ligt op het voortraject voorafgaand aan een formele vergunningaanvraag, waarin nu een veelheid aan beleid en regelgeving afgewogen moet worden. Een verschuiving naar het voortraject is erop gericht om de formele vergunningsprocedure van acht weken te halen, maar kan in de praktijk leiden tot lange procedures in het voortraject. Het aanpassen van eigen beleid en regelgeving om de onderlinge verschillen in regelgeving te verminderen, kan bijdragen aan de gewenste versnelling voor de initiatiefnemer, één van de belangrijkste uitgangspunten van de Omgevingswet. Het belang hiervan wordt wel herkend.

Uit bovenstaande blijkt dat integraal samenwerken op inhoudelijk vlak op dit moment nog geen prioriteit heeft. Daarnaast zijn er tot op heden, zoals eerder in dit hoofdstuk benoemd, alleen op ambtelijk en bestuurlijk niveau formele en informele afspraken gemaakt ten aanzien van interbestuurlijk samenwerken, maar dit ontbreekt op het niveau van (volks)vertegenwoordigers.

| 26 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

H4 | Stand van zaken invoering Omgevingswet Dit hoofdstuk gaat in op de stand van zaken voor de invoering van de Omgevingswet en behandelt deelvraag 5. We hebben er in dit hoofdstuk voor gekozen om de deelvraag nader op te splitsen in een aantal subvragen, die ook de paragraaftitels vormen. Stand van zaken invoering Omgevingswet

5. Zijn de gemeenten, provincie en het waterschap in voldoende mate voorbereid?

| 27 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

Belangrijkste bevindingen in dit hoofdstuk zijn:

^

^

^

Alle zes de deelnemende overheden zijn goed op weg c.q. liggen op schema om voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet te voldoen aan de minimale eisen die daarvoor gesteld zijn. o De provincie Flevoland beschikt over een vastgestelde omgevingsvisie en een vastgestelde omgevingsverordening, het participatiebeleid c.q. de status daarvan (m.n. Motie Nooren106) vormt wel een aandachtspunt. o Het Waterschap Zuiderzeeland heeft, hoewel niet verplicht, heel bewust gekozen om een omgevingsvisie (Watervisie) vast te stellen om zo beter het gesprek aan te kunnen gaan. Daarnaast beschikt het waterschap over een ontwerp waterschapsverordening en werkt men aan (nieuw) participatiebeleid. o De gemeente Almere beschikt over een omgevingsvisie, welke alweer geactualiseerd gaat worden. Denkt daarnaast al na over het omgevingsplan. Het beschikt tevens over participatiebeleid. o De gemeente Dronten is hard aan de slag met de omgevingsvisie en werkt aan de hand van leidende principes aan de implementatie van de Omgevingswet. De gemeenteraad heeft veel van de noodzakelijke besluiten reeds genomen. o De gemeente Lelystad beschikt over een omgevingsvisie, welke alweer geactualiseerd gaat worden. Ze werken tevens aan de hand van leidende principes aan de implementatie van de Omgevingswet.

Daarnaast denken ze na over het omgevingsplan en zijn ze druk bezig met de laatste noodzakelijke raadsbesluiten voor inwerkingtreding. o De gemeente Noordoostpolder is druk bezig met de omgevingsvisie en werkt eveneens aan de hand van leidende principes aan de implementatie van de Omgevingswet. De raad heeft alle noodzakelijke besluiten voor inwerkingtreding reeds genomen. De gemeenten Dronten, Lelystad en Noordoostpolder werken aan de implementatie van de Omgevingswet aan de hand van zogeheten ’leidende principes'. De leidende principes staan centraal voor hoe de - in dit geval drie gemeenten - willen werken. De leidende principes geven daarmee richting aan c.q. zijn input voor de sturingsfilosofie van de betreffende overheid. De vier gemeenteraden lijken op basis van de raadsvoorstellenZ-besluiten107, bij het vaststellen van het adviesrecht geen rekening gehouden te hebben met de doorwerking van het adviesrecht in het instrument 'advies', want ze hebben het niet expliciet benoemd. Dit kan zorgen voor onvoorziene situaties in de interbestuurlijke samenwerking.

Normen bij deelvraag 5:

Gemeenten, provincie en waterschap hebben afzonderlijk en met elkaar: ^ heldere afspraken gemaakt en volgen de voortgang van de implementatie en hebben daar ook over gerapporteerd; ^ heldere ambities uitgesproken; 106 De motie Nooren riep de regering op om in de Omgevingswet te borgen dat bevoegde gezagen decentraal participatiebeleid moeten opstellen, dat gebruikt moet worden bij de totstandkoming van de diverse kerninstrumenten. 107 Almere: Adviesrecht gemeenteraad bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten, gemeente Almere, vastgesteld 7 juli 2022, Dronten: Besluit Bindend Advies gemeente Dronten, gemeente Dronten, vastgesteld 25 november 2021, Lelystad: Afwijken van het omgevingsplan (Omgevingswet), gemeente Lelystad, vastgesteld 14 juni 2022 en Noordoostpolder: Implementatie Omgevingswet: Adviesrecht raad, gemeente Noordoostpolder, vastgesteld 13 december 2021.

| 28 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

^

afspraken gemaakt met betrekking tot de inzet van advies en instemming over de Omgevingswet; ^ een monitoringssystematiek ingericht om de stand van zaken te peilen, ook na de implementatie. 4.1 Is er een helder plan van aanpak? In deze paragraaf staan we stil bij twee algemene aspecten ten aanzien van de implementatie van de Omgevingswet. We kijken hoever de overheden zijn met het nadenken over 'de wolk' Omgevingswet. Wat zijn de ambities e.d.? Daarnaast staan we stil bij de implementatiestrategie van de zes overheden. Hoe pakken de zes deelnemende overheden de implementatie aan? Ambities (sturingsfilosofie en leidende principes) De deelnemende overheden geven aan dat voor een goede implementatie het van belang is om duidelijke ambities en een integraal beeld te hebben van het vraagstuk Omgevingswet, waarbij juridisch (wet), digitalisering en ’anders werken' integraal worden meegenomen en afgewogen. Tabel 2

Bevindingen per overheid t.a.v. ambities (sturingsfilosofie en leidende principes)108

Overheid

Bevindingen

Provincie Flevoland

In de omgevingsvisie108 109 wordt vooral gesproken over de inhoudelijke ambities waar Flevoland de komende jaren voor staat. In de visie komen hier en daar aspecten terug met betrekking tot de sturingsfilosofie. Zo wordt gesproken over de bestuurlijke vernieuwing, het faciliteren van initiatieven waar dat kan en het vormen van één overheid en het uitdragen van de één overheid-gedachte. De provincie zet de stap van "nee tenzij" naar "ja mits".110

Waterschap Zuiderzeeland

In de watervisie111 wordt vooral gesproken over de inhoudelijke ambities waar het waterschap de komende jaren voor staat. De visie van het waterschap op sturing (anders werken) staat beschreven in het bestuursprogramma.112 Hierin komen o.a. het van buiten naar binnen werken en de digitale dienstverlening naar voren.

Almere

In de omgevingsvisie113 wordt vooral gesproken over de inhoudelijke ambities waar Almere de komende jaren voor staat. In de visie komen hier en daar aspecten terug met betrekking tot de sturingsfilosofie. De beschreven filosofie richt zich vooral op een uitnodigende, faciliterende, stimulerende en kaderstellende overheid. "De Almeerder doet en vraagt, de gemeente verandert en ondersteunt.114

108 Voor dit onderwerp is geen norm. 109 110 111 112 113

Omgevingsvisie Flevoland - FlevolandStraks, provincie Flevoland, vastgesteld 8 november 2017. Omgevingsvisie Flevoland - FlevolandStraks, provincie Flevoland, vastgesteld 8 november 2017, p. 4. Watervisie: met water werken aan de leefomgeving, Waterschap Zuiderzeeland, juli 2021. Bestuursprogramma 2019-2023: water beweegt ons, Waterschap Zuiderzeeland, mei 2019. Omgevingsvisie Almere, gemeente Almere, vastgesteld 7 december 2017.

114 Omgevingsvisie Almere, gemeente Almere, vastgesteld 7 december 2017, p. 8-9.

| 29 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

Dronten

Dronten beschikt nog niet over een vastgestelde omgevingsvisie, maar heeft wel een duidelijk beeld bij het 'anders werken' onder de Omgevingswet. In Dronten werkt men met én volgens door de raad vastgestelde leidende principes.115

Lelystad

In de omgevingsvisie116 wordt vooral gesproken over de inhoudelijke ambities waar Lelystad de komende jaren voor staat. In de visie komen hier en daar ook aspecten terug met betrekking tot de sturingsfilosofie (rol van de gemeente).117 Daarnaast werkt Lelystad ook met én volgens door de raad vastgestelde leidende principes.118

Noordoost­ polder

Noordoostpolder beschikt nog niet over een vastgestelde omgevingsvisie maar heeft wel een duidelijk beeld bij het 'anders werken' onder de Omgevingswet. In Noordoostpolder werkt men met én volgens door de raad vastgestelde leidende principes.119

In de interviews120 is aangegeven dat de meeste overheden de componenten digitaliseren en 'anders werken' wel op het netvlies hebben staan, maar nog niet zover zijn om deze ook (direct) integraal te implementeren. Wel zien we in de documenten, benoemd in tabel 2, losse aspecten die bij de deelnemende overheden kunnen bijdragen aan uiteindelijk het creëren van een integrale visie op de drie componenten. Elke overheid heeft - tot op zekere hoogte - een beeld bij haar eigen rolneming en -opvatting en het 'anders werken' dat daaruit voortvloeit. Wat in deze interviews opvalt, is dat iedere overheid hier uitsluitend zelf over heeft nagedacht en er op regionaal niveau niet tot nauwelijks tussen de zes deelnemende overheden met elkaar over dit onderwerp is gesproken. Het lijkt er dan ook op dat er niet een gedeelde rolneming en -opvatting is tussen de zes deelnemende overheden en de verschillende gremia binnen deze overheden. Plan van aanpak implementatie Omgevingswet Alle zes deelnemende overheden hebben, kijkend naar de diverse plannen van aanpak en de daarin genoemde termijnen c.q. doorlooptijden, - zeker voor de korte termijn - een heldere aanpak omtrent de implementatie van de Omgevingswet op papier staan, waarlangs ze alle zes werken aan de implementatie. In de diverse aanpakken zijn veel overeenkomsten te zien tussen de zes deelnemende overheden.

Naast overeenkomsten zijn er ook een aantal verschillen in de implementatiestrategie geconstateerd. De belangrijkste bevindingen, waaronder de overeenkomsten en de verschillen in de zes aanpakken, zijn weergegeven in tabel 3.

115

Vertrekpunten Omgevingswet, gemeente Dronten, vastgesteld 18 februari 2020.

116 Omgevingsvisie Lelystad, gemeente Lelystad, vastgesteld 22 juni 2021. 117 Omgevingsvisie Lelystad, gemeente Lelystad, vastgesteld 22 juni 2021, p. 84-85. 118 Startnota Omgevingsvisie 2030, gemeente Lelystad, vastgesteld 9 mei 2017. 119

Vaststelling 'Leidende principes' Omgevingswet, gemeente Noordoostpolder, vastgesteld 1 oktober 2018.

120 Gesprekken met de programmateams van de zes deelnemende overheden.

| 30 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

Tabel 3

Bevindingen per overheid t.a.v. plan van aanpak implementatie Omgevingswet121

Overheid

Bevindingen

Provincie Flevoland122

Waterschap Zuiderzeeland123

Almere124 Dronten126 Lelystad127

Alle plannen van aanpak beschrijven duidelijk de te nemen inhoudelijke stappen en hebben ook aandacht voor de andere manier van werken. De grootste focus in de plannen ligt op de datum inwerkingtreding en de plannen van aanpak zijn dan ook pragmatisch van aard.

n.v.t.

Werkt vanuit een projectVprogrammasturing en heeft bewust gekozen om de ontwikkeling van de instrumenten los op te pakken.

n.v.t.

Heeft er vanaf het begin direct voor gekozen om de implementatie in de lijnorganisatie te beleggen, waarbij een regiegroep is ingesteld voor de overall coördinatie op de veranderingen als gevolg van de Omgevingswet. Werkt vanuit een projectVprogrammasturing.

Het plan van aanpak sluit aan op de minimale Werken vanuit een projectVprogrammasturing en actielijst van de zijn nu aan het nadenken over de overgang naar VNG.125 de lijnorganisatie.

Noordoostpolder128

Alle zes de deelnemende overheden richten zich in hun voorbereidingen primair op de eigen taken, verantwoordelijkheden en dienstverlening, kortom het eigen loket. Het samen kunnen uitvoeren van* * * * * * * * 121 Voor dit onderwerp is geen norm. 122 Werken aan de bouwstenen voor ruimtelijke kwaliteit in Flevoland, aanpak implementatie Omgevingswet provincie Flevoland d.d. juli 2020. 123 124

Regie op de implementatie van de Omgevingswet d.d. april 2019. Koersdocument implementatie Omgevingswet d.d. maart 2019.

125 https://vng.nl/publicaties/minimale-acties-omgevingswet 126 Invoeringsplan Omgevingswet d.d. maart 2019. 127

Programmaplan implementatie Omgevingswet d.d. oktober 2018.

128 Programmaplan Programma Omgevingswet d.d. juni 2018.

| 31 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

de één loket/overheid-gedachte vanaf de datum inwerkingtreding komt niet terug in de diverse plannen. Uit alle gevoerde gesprekken hebben we de drie belangrijkste argumenten hiervoor gedestilleerd, dit zijn: 1. Er is onvoldoende tijd en capaciteit. 2. De prioriteit ligt - mede gelet op het eerste argument - nu vooral bij de eigen overheid. 3. De huidige manier van samenwerking wordt als voldoende ervaren, men voelt niet de noodzaak om zaken anders te doen of te regelen onder de Omgevingswet in verband met de huidige situatie. Er wordt dan ook geen urgentie gevoeld. 4.2 Wat is de huidige stand van zaken? Aan de hand van vijf belangrijke aspecten129 wordt in deze paragraaf stilgestaan bij de huidige stand van zaken. Hierbij ligt de focus eerst op de korte termijn (inwerkingtreding vastgesteld op 1 januari 2024). Er is gekozen voor deze vijf aspecten omdat ze allemaal op een bepaalde manier ingrijpen op de interbestuurlijke samenwerking tussen de zes deelnemende overheden. Dat kan op inhoud en/of proces zijn. Per aspect is in een tabel aangegeven wat - per deelnemende overheid - de geldende norm is (indien van toepassing), wat de stand van zaken is op dit moment en of daarmee aan de norm wordt voldaan. Verderop in het hoofdstuk zal worden stilgestaan bij de langere termijn.

Een volledig overzicht met betrekking tot de (nieuwe) instrumenten van (volks)vertegenwoordigers onder de Omgevingswet en noodzakelijk te nemen besluiten is te vinden in de bijlagen 4 en 5, maar komt ook (deels) in hoofdstuk 5, waar wordt ingegaan op de rol van de (volks)vertegenwoordigers, aan bod. Kerninstrumenten Hoewel de Omgevingswet zes kerninstrumenten kent130, ligt de focus in dit hoofdstuk op de twee belangrijkste instrumenten voor (volks)vertegenwoordigers, namelijk de omgevingsvisie en decentrale regels. De provincie Flevoland en de vier deelnemende gemeenten dienen straks verplicht te beschikken over een omgevingsvisie. Voor het Waterschap Zuiderzeeland is de omgevingsvisie een niet verplicht instrument. Decentrale regels zijn voor iedereen verplicht en bestaan voor de provincie Flevoland en het Waterschap Zuiderzeeland uit een verordening en voor de vier deelnemende gemeenten uit het omgevingsplan.

129 Kerninstrumenten, DSO (digitalisering), Decentrale participatie, Adviesrecht, Advies en Instemming. 130 https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/samenhang-instrumenten/6-kerninstrumenten/

| 32 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

Tabel 4

Bevindingen per overheid t.a.v. omgevingsvisie

Overheid

Bevindingen

Norm

Provincie Flevoland

Waterschap Zuiderzeeland

Almere

verplicht instrument.131

n.v.t.135

verplicht instrument.137

Voldaan

Toelichting

Ja

De vastgestelde omgevingsvisie132 is voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet vastgesteld, maar voldoet aan de overgangsbepalingen133 en geldt daarom onder de Omgevingswet direct als volwaardige omgevingsvisie. Er wordt gewerkt aan het actualiseren van de omgevingsvisie, waarbij ook een evaluatie plaatsvindt van de huidige visie.134

Ja

Hoewel niet verplicht, heeft het waterschap bewust wel gekozen om een visie op en vast te stellen.136 Het waterschap spreekt niet over een omgevingsvisie, maar over een watervisie. In de gesprekken met de vier gremia van het waterschap werd als reden aangegeven dat het waterschap zodoende haar visie (beter) kan spiegelen aan de visies van de provincie Flevoland en de gemeenten. Dit is in de optiek van het waterschap nodig om (meer) verbinding tot stand te brengen tussen de diverse overheden.

Ja

De vastgestelde omgevingsvisie138 is voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet vastgesteld, maar voldoet aan de overgangsbepalingen139 en geldt daarom onder de Omgevingswet direct als volwaardige omgevingsvisie. Almere is zich ook al aan het richten op een eerste actualisatie. Hiervoor is een traject en gespreksagenda vastgesteld door het college, waarover de raad is geïnformeerd. Ambtelijk wordt aangegeven dat de nieuwe omgevingsvisie eind 2024

131 Uiterlijk vastgesteld op het moment van inwerkingtreding (Artikel 3.1 Omgevingswet). 132 Omgevingsvisie Flevoland - FlevolandStraks, provincie Flevoland, vastgesteld 8 november 2017. 133

Artikel 4.10 Invoeringswet Omgevingswet.

134 Startnotitie Actualisatie Omgevingsvisie FlevolandStraks, provincie Flevoland, registratie 2955740, datum onbekend. 135 De omgevingsvisie is geen verplicht kerninstrument voor waterschappen. Waterschappen kunnen uiteraard wel besluiten om een visie op te stellen, maar die hoeft niet aan de vereisten te voldoen waar gemeenten, provincies en het Rijk aan moeten voldoen. 136 Watervisie: met water werken aan de leefomgeving, Waterschap Zuiderzeeland, juli 2021. 137

Uiterlijk vastgesteld op - vooralsnog - 31 december 2024 (Artikel 3.1 Omgevingswet jo. artikel 4.9 Invoeringswet Omgevingswet).

138 Omgevingsvisie Almere, gemeente Almere, vastgesteld 7 december 2017. 139 Artikel 4.10 Invoeringswet Omgevingswet.

| 33 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

wordt vastgesteld.140

Nog niet, in voorbereiding

Dronten

Dronten werkt aan een omgevingsvisie (integrale visie op onze leefomgeving). Ambtelijk wordt aangegeven dat de Omgevingsvisie begin 2024 wordt vastgesteld.141 In dat kader is door de raad in januari 2021 een bestuurlijke startnotitie vastgesteld142 en in februari 2022 een procesnotitie143. Daarnaast is een participatieplan opgesteld, vastgesteld door het college en gedeeld met de raad.144

Lelystad

Ja

De vastgestelde omgevingsvisie145 is voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet vastgesteld, maar voldoet aan de overgangsbepalingen146 en geldt daarom onder de Omgevingswet direct als volwaardige omgevingsvisie. Lelystad is zich ook al aan het richten op de doorontwikkeling van de omgevingsvisie.147

Noordoost­ polder

Nog niet, in voorbereiding

Noordoostpolder werkt hard aan een visie richting 2050 aan de hand van een startnotitie en concreet plan van aanpak.148 In het hele traject wordt de raad uitvoerig meegenomen en heeft de raad ook diverse (tussen)producten vastgesteld.149 *

Tabel 5 Overheid

Bevindingen per overheid t.a.v. omgevings-Materschapsverordening en omgevingsplan Bevindingen

Norm

Voldaan

Toelichting

140 Gesprek met programmateam van de gemeente Almere. 141 Gesprek met programmateam van de gemeente Dronten. 142

Bestuurlijke startnotitie voor de integrale visie op onze leefomgeving, gemeente Dronten, vastgesteld 21 januari 2021.

143 Procesnotitie Dronten Ontwikkelt (integrale visie- woningbouwopgave), gemeente Dronten, vastgesteld 3 februari 2022. 144 Participatieplan als uitwerking van de procesnotitie Dronten Ontwikkelt, gemeente Dronten, vastgesteld 15 februari 2022. 145 Omgevingsvisie Lelystad, gemeente Lelystad, vastgesteld 22 juni 2021. 146 Artikel 4.10 Invoeringswet Omgevingswet. 147 https:ZZwww.lelystad.nlZ4ZomgevingswetZDoorontwikkeling-Omgevingsvisie.html 148 Startnotitie Omgevingsvisie Noordoostpolder, d.d. 28 januari 2020 en Plan van aanpak Omgevingsvisie Noordoostpolder d.d. 9 november 2020. 149 Participatieplan Omgevingsvisie (9 september 2022), Strategische Koers Omgevingsvisie (31 januari 2022), Strategische Opgaven Omgevingsvisie (28 april 2021) en Keuze Omgevingsvisie (16 april 2020).

| 34 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

Provincie Flevoland

Waterschap Zuiderzeeland

verplicht instrument. 150

Ja

De inmiddels vastgestelde omgevingsverordening treedt in werking op het moment dat ook de Omgevingswet in werking treedt.151

Nog niet, in voorbereiding

Het dagelijks bestuur heeft de ontwerp waterschapsverordening vrijgegeven voor inspraak.152 153 Daarna zal de waterschapsverordening voor vaststelling worden aangeboden aan de Algemene Vergadering. Voor deze aanbieding en vaststelling is nog voldoende tijd tot het beoogde moment van inwerkingtreding.

Almere

Dronten

verplicht instrument. 153

Nog niet. De gemeenten kiezen allemaal voor een gefaseerde aanpak waarbij ze in de periode tot en met 2029 toewerken naar uiteindelijk een gebiedsdekkend omgevingsplan.

Lelystad

In het interview met de ambtelijke organisatie kwam naar voren dat Almere bezig is met het opstellen van een concreet plan van aanpak. In aanloop hier naar toe is de raad in januari 2022 geïnformeerd/geconsulteerd over het maken van een aantal keuzes met betrekking tot het (toekomstige omgevingsplan).154 Almere heeft middels VBR-plannen155 vooruitlopend op de Omgevingswet wel al (deels) geoefend met de nieuwe systematiek. Er is onderscheid gemaakt tussen het tijdelijk plan en het definitieve omgevingsplan.156 Het komen tot een definitief omgevingsplan valt buiten de scope van het implementatieteam. De vastgestelde uitgangspunten uit de procesnotitie omgevingsplan vormen de basis voor het tijdelijk plan en het komen tot het definitieve omgevingsplan.157 Er is een plan van aanpak.158 Dit plan van aanpak maakt een onderscheid in diverse fases. De daadwerkelijke doorontwikkeling van het omgevingsplan zal gefaseerd plaatsvinden in de periode 2023-2029. Lelystad heeft middels VBR-plannen vooruitlopend op de Omgevingswet wel al

150 Uiterlijk vastgesteld op moment van inwerkingtreding (Artikel 2.5 en 2.6 Omgevingswet). 151 Omgevingsverordening provincie Flevoland, provincie Flevoland, vastgesteld 26 januari 2021. 152

Ontwerp waterschapsverordening, Waterschap Zuiderzeeland, vastgesteld 22 juni 2022.

153 Uiterlijk vastgesteld op - vooralsnog - 31 december 2029 (Artikel 2.4 Omgevingswet). 154 Agendavoorstel Politieke markt Omgevingsplan Almere, RG-452/2021, d.d. 13 januari 2022. 155 Bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte (Chw-plannen). 156 Het onderscheid tussen het tijdelijk en definitief omgevingsplan is inmiddels (mei 2023) losgelaten, omdat het eerste grote invloed heeft op het definitieve plan. Een werkgroep is geformeerd, inclusief OFGV en acties zijn benoemd. 157

Procesnotitie Omgevingsplan, gemeente Dronten, d.d. 2 maart 2021.

158 Plan van Aanpak Omgevingsplan Lelystad, gemeente Lelystad, d.d. 20 april 2021.

| 35 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

(deels) geoefend met de nieuwe systematiek. Er is een projectteam dat zich bezighoudt met het omgevingsplan. Dit projectteam werkt aan een projectopdracht159, die in eerste instantie is gericht op het tijdelijk omgevingsplan. Belangrijk onderdeel hiervan is ook het maken van een plan van aanpak voor de transitie van tijdelijk plan naar een volwaardig omgevingsplan. Dit plan van aanpak is nog in ontwikkeling.

DSO (digitalisering) Het DSO (Digitaal Stelsel Omgevingswet) is een essentieel onderdeel van de wet en de implementatie. Het nieuwe DSO is cruciaal in het behalen van o.a. diverse verbeterdoelen en het op peil houden en/of verbeteren van het dienstverleningsniveau. Het DSO moet de één loket/overheid-gedachte digitaal faciliteren en vormt het platform waar alle overheden, partners, (maatschappelijke) organisaties en de samenleving straks terechtkunnen voor hun informatie en het indienen van (complexe) aanvragen. De cruciale vraag, vooral in het kader van de dienstverlening, daarbij is of de inwoner straks zijn of haar weg kan vinden in het nieuwe stelsel, zowel fysiek als digitaal. Het DSO bestaat uit een landelijk deel (DSO-LV) en een lokaal deel (eigen software per overheid). Het lokale deel moet uiteindelijk zijn aangesloten op het landelijk deel. Daarbij wordt er onderscheid gemaakt tussen een pré-omgeving (oefenen) en een productieomgeving. Overheden zullen voor inwerkingtreding moeten zijn aangesloten op de productieomgeving.

159 Projectopdracht Tijdelijk Omgevingsplan (en aanverwante werkzaamheden), projectteam Omgevingsplan, d.d. 16 mei 2021.

| 36 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

Tabel 6

Bevindingen per overheid t.a.v. DSO (digitalisering)

Overheid Provincie Flevoland

Waterschap Zuiderzeeland Almere

Dronten

Lelystad

Noordoost­ polder

Bevindingen

Voor alle zes de deelnemende overheden geldt dezelfde norm.160 Alle overheden zijn in het bezit van eigen lokale software om onder de Omgevingswet mee te kunnen werken. Alle overheden geven in de ambtelijke gesprekken161 ook aan te zijn aangesloten op het DSO-LV. Dit komt overeen met de gegevens uit de (landelijke) aansluitmonitor DSO.162 In alle gevallen betreft dit in ieder geval de aansluiting op de pré-omgeving (oefen). Het is niet duidelijk of alle overheden ook al zijn aangesloten op de productieomgeving. Naar verwachting zal dit niet bij alle overheden het geval zijn, omdat dit afhankelijk is van de lokale softwareleverancier. Aangezien de softwareleveranciers niet bekend zijn, kan hier ook geen uitspraak over worden gedaan. Naast deze formele kant geven veel overheden vanuit diverse gremia in de gesprekken163 ook aan dat ze allemaal zorgen hebben rondom de werking én de stabiliteit van het DSO en dat ze door de huidige - landelijk spelende problematiek nog niet of nauwelijks met het DSO hebben kunnen oefenen. De overheden hebben niet tot nauwelijks zelfstandig kunnen oefenen, maar dus ook niet als keten en de onderlinge samenwerking die daarbij noodzakelijk is.

Decentrale participatie Participatie164 is één van de aspecten waar alle overheden mee bezig zijn en het is ook één van de onderwerpen die in alle gevoerde gesprekken in meer of mindere mate aan de orde kwam. Enerzijds wordt er in de interviews gesproken over kansen, anderzijds worden er zorgen geuit en ziet men uitdagingen. Een zorg/uitdaging die in diverse gesprekken165 *veelvuldig terugkwam, is de verantwoordelijkheid rondom (het organiseren én uitvoeren van) participatie, met name omdat de Omgevingswet veel verantwoordelijkheden rond participatie in beginsel bij de initiatiefnemer neerlegt. Hoewel participatie op basis van de gevoerde gesprekken erg blijkt te leven bij alle overheden zien we op basis van de stukken wel diverse verschillen, zowel qua inhoud, als vooral ook qua proces en stand van zaken, e.e.a. is weergegeven in tabel 7. 160 Norm: aangesloten zijn op de productieomgeving van het DSO-LV op het moment van inwerkingtreding. 161 Gesprekken met de programmateams bij de zes deelnemende overheden.

162 Aansluitmonitor DSO - Aan de slag met de Omgevingswet 163 Gesprekken met programmateams van de gemeenten Almere en Noordoostpolder, gesprekken met de teammanagers van het Waterschap Zuiderzeeland en de gemeenten Almere en Dronten, gesprekken met afvaardiging bestuurders van de provincie Flevoland, het Waterschap Zuiderzeeland en de gemeenten Almere, Noordoostpolder en gesprekken met afvaardiging van Statenleden van de provincie Flevoland en raadsleden van de gemeente Lelystad. 164 Participatie speelt binnen het stelsel van de Omgevingswet een prominente rol. Mede aanleiding hiervan is de motie Nooren in de Eerste Kamer aangenomen. Die motie heeft ervoor gezorgd dat overheden decentraal participatiebeleid moeten hebben vastgesteld. Dit participatiebeleid moet ook beleidsregels bevatten, beleidsregels die de betreffende overheid zelf moet toepassen bij procedures rondom de kerninstrumenten: omgevingsvisie, omgevingsVwaterschapsverordening of omgevingsplan en programma. 165 Gesprekken met programmateam Omgevingswet en teamleden van de gemeenten Almere en Lelystad, gesprekken met afvaardiging bestuurders van de provincie Flevoland, de gemeente Lelystad en gesprekken met afvaardiging (volks)vertegenwoordigers van de gemeenten Almere, Dronten en Noordoostpolder.

| 37 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

Tabel 7

Bevindingen per overheid t.a.v. decentrale participatie

Overheid

Bevindingen

Norm

Provincie Flevoland

Voldaan

Toelichting

Nog niet

Op basis van de aangeleverde en openbaar raadpleegbare stukken en de gesprekken komt naar voren dat de provincie (nog) niet lijkt te beschikken over actueel participatiebeleid voor onder de Omgevingswet. Het onderwerp participatie is binnen de provincie wel belangrijk en is door alle gesprekspartners benoemd.

Nog niet, in voorbereiding

Het waterschap beschikt op dit moment niet over actueel participatiebeleid voor onder de Omgevingswet. Uit de stukken blijkt dat hier wel aan gewerkt wordt.167 De Rekenkamer van het waterschap heeft een onderzoek uitgevoerd naar publieksparticipatie en de uitkomsten van dit onderzoek worden meegenomen in het in ontwikkeling zijnde participatiebeleid168 .

Nog niet, (deels) in voorbereiding

Almere beschikt over een visie op participatie.170 In deze nota geeft men ook invulling aan de motie Nooren (beleidsregels).171 Er wordt ook gewerkt aan het aspect verplichte participatie en hiervoor zal op korte termijn een voorstel richting de raad gaan. Een eerder voorstel op dit aspect is al een keer in de raad besproken, maar uiteindelijk uit het desbetreffende raadsvoorstel gehaald.172

Nog niet, (deels) in

Dronten beschikt over een visie op participatie.173 Voor de beleidsregels (invulling motie Nooren) lijkt Dronten terug te vallen op de bestaande

verplicht 166 Waterschap Zuider­ zeeland

Almere

verplicht en deels onver­ plicht169

Dronten

166 Beschikken over decentraal participatiebeleid (i.i.g. beleidsregels t.b.v. de kerninstrumenten). 167 Stand van zaken implementatie Omgevingswet, Waterschap Zuiderzeeland, d.d. 28 september 2021. 168 Rekenkameronderzoek: Leren van participatie - Onderzoek naar publieksparticipatie d.d. 25 mei 2021. 169 Beschikken over decentraal participatiebeleid (i.i.g. beleidsregels t.b.v. de kerninstrumenten) en optioneel aanwijzen van verplichte gevallen van participatie bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. 170 Nota Burgerparticipatie 2021, gemeente Almere, d.d. 25 november 2021. 171 17?

Geamendeerd raadsbesluit, Nota Burgerparticipatie 2021, gemeente Almere, d.d. 25 november 2021. Politieke markt van 3 februari 2022.

173 Nota Participatiebeleid binnen de Omgevingswet, gemeente Dronten, d.d. 16 december 2021.

| 38 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

voorbereiding

Lelystad

Noordoostpolder

(gewenste en toegepaste) manier van werken.174 Voor inwonersparticipatie is al een visie door de raad vastgesteld175 en een uitvoeringsnota door het college.176 Daarnaast wordt nagedacht over het verbreden van de huidige inspraakverordening naar een inspraaken participatieverordening.177 Ook wordt aangegeven dat er een voorstel komt voor de verplichte participatie.178 Op basis van de aangeleverde en openbare stukken is op het moment van schrijven (maart 2023) echter niet duidelijk wanneer besluitvorming hierover zal plaatsvinden.

Nog niet, in voorbereiding

Lelystad beschikt over een visie op participatie.179 Uit de stukken180 en gesprekken181 komt naar voren dat aan de aspecten verplichte participatie en beleidsregels wordt gewerkt en voorstellen richting de raad op (korte) termijn zullen volgen. Dit zal o.a. gebeuren door de huidige inspraakverordening te verbreden naar een inspraak- en participatieverordening.

Ja

De raad heeft een visie op participatie vastgesteld182, concrete beleidsregels ten aanzien van de kerninstrumenten183 (invulling motie Nooren) en verplichte gevallen van participatie aangewezen.184 De verplichte gevallen van participatie zijn gekoppeld aan de gevallen waarvoor de raad door het college om advies moet worden gevraagd (zie adviesrecht, tabel 10).

Zoals in tabel 7 is aangegeven wordt er in de reeds vastgestelde stukken vooral aandacht geschonken aan het betrekken van de (lokale) samenleving (burgerparticipatie). Hoewel iedereen in de gesprekken beaamt dat participatie ook toeziet op het betrekken van elkaar als (mede-)overheden, zien we de rol van de andere overheden in regionaal/provinciaal verband, in de bestudeerde/ 174

Nota Participatiebeleid binnen de Omgevingswet, gemeente Dronten, d.d. 16 december 2021, p. 16.

175 Inwonersparticipatie gemeente Dronten, gemeente Dronten, d.d. 19 september 2019. 176 Uitvoeringsnota inwonersparticipatie, gemeente Dronten, d.d. 28 januari 2020. 177

Nota Participatiebeleid binnen de Omgevingswet, gemeente Dronten d.d. 16 december 2021, p. 27.

178 Idem. 179

Beleidsvisie participatie 2021, gemeente Lelystad, d.d. 23 november 2021.

180 Beleidsvisie participatie 2021, gemeente Lelystad, d.d. 23 november 2021, p. 13-14 en Informatienota Participatie, gemeente Lelystad, d.d. 25 april 2022. 181 Gesprek met programmateam van de gemeente Lelystad. 182 Visie op Participatie, gemeente Noordoostpolder, d.d. 13 december 2021. 183 Verplicht organiseren van een participatietraject bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten, gemeente Noordoostpolder, d.d. 31 januari 2022. 184 Verordening burgerparticipatie en uitdaagrecht gemeente Noordoostpolder, gemeente Noordoostpolder, d.d. 31 januari 2022

| 39 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

ontvangen stukken van de afzonderlijke overheden weinig tot niet terug. Het belang hiervan wordt door de meeste overheden wel onderschreven. In diverse gesprekken185 met bestuurders werd daarbij gerefereerd aan de ’korte' lijntjes tussen de zes deelnemende overheden op ambtelijk en bestuurlijk niveau (B&W, Gedeputeerde Staten en Dagelijks Bestuur) en het feit dat de meeste overheden elkaar (goed) kennen. Het belang van elkaar goed betrekken werd het best verwoord door de aanwezige Statenleden in hun interview: "De Omgevingswet vraagt overheden het gesprek te voeren over sturen en loslaten. Er zal een (continu) gesprek moeten plaatsvinden over de rollen, taken en bevoegdheden van provincie, waterschap en gemeenten (en Rijk). Op het moment dat dit helder is, kan het gesprek - met elkaar - gevoerd worden over de essentiële opgave voor de toekomst van Flevoland."

Adviesrecht Het adviesrecht is een instrument voor de gemeenteraden en vervangt de huidige 'Verklaring van geen bedenkingen' (Vvgb). Het adviesrecht is een onverplicht instrument waar gemeenteraden gebruik van kunnen maken.

185 Gesprekken met afvaardiging bestuurders van de gemeenten Almere, Dronten, Lelystad en Noordoostpolder.

| 40 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

Tabel 8

Bevindingen per overheid (gemeente) t.a.v. adviesrecht

Overheid

Bevindingen

Almere

Dronten

Lelystad

Noordoostpolder

Tabel 9 Overheid

Voor alle vier de deelnemende gemeenten geldt dezelfde norm.186 Alle vier de gemeenteraden hebben via een raadsbesluit inmiddels een lijst van gevallen aangewezen waarin zij gebruik willen maken van hun adviesrecht.187 Voor alle vier de gemeenten geldt dat de lijst van gevallen, hoewel verschillend van aard, uitgebreid en gedetailleerd is. Bij complexe initiatieven zal daarom in veel gevallen adviesrecht van de raad benodigd zijn alvorens het college een omgevingsvergunning kan verlenen.

Bevindingen per overheid t.a.v. advies en instemming Bevindingen

Norm

Provincie Flevoland

Onverplicht188

Voldaan

Toelichting

Ja

Provinciale Staten hebben in de inmiddels vastgestelde verordening in één geval het college van B&W aangewezen als verplichte adviseur.189 Naast de rol van Provinciale Staten is er in het kader van advies ook een rol voor Gedeputeerde Staten. Dit is op basis van de lijst van provinciale belangen.190 Dit is een bevoegdheid van Gedeputeerde Staten. Hierover zijn de Provinciale Staten geïnformeerd in de Statenleergang en zij zullen verder worden meegenomen in dit proces.191

186 Norm: onverplicht instrument (art. 16.15a, onder b, sub 1 Omgevingswet). 187 Almere: Adviesrecht gemeenteraad bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten, gemeente Almere, vastgesteld 7 juli 2022, Dronten: Besluit Bindend Advies gemeente Dronten, gemeente Dronten, vastgesteld 25 november 2021, Lelystad: Afwijken van het omgevingsplan (Omgevingswet), gemeente Lelystad, vastgesteld 14 juni 2022 en Noordoostpolder: Implementatie Omgevingswet: Adviesrecht raad, gemeente Noordoostpolder, vastgesteld 13 december 2021. 188 Artikel 16.15, lid 2 Omgevingswet. 189 Omgevingsverordening provincie Flevoland, artikel 21.5 Advies grondwaterbescherming. 190

Art. 16.15a sub d Omgevingswet.

191 Integrale beeldvormende sessie, Omgevingswet: lijst van gevallen van provinciaal belang, d.d. 19 januari 2022.

| 41 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

In de ontwerp waterschapsverordening192 van het waterschap zijn geen verplichte adviseurs aangewezen. Richting definitieve vaststelling door de Algemene Vergadering kan dit nog veranderen.

Waterschap Zuiderzeeland

Almere

Dronten

Verplicht193 en (deels) onverplicht194

Ja

Lelystad

Noordoost­ polder

Alle vier de raden hebben inmiddels - ruim voor inwerkingtreding - een gemeentelijke adviescommissie ingesteld.195 Aangezien het omgevingsplan er bij alle gemeenten nog niet is en de komende jaren nog in ontwikkeling zal zijn (zie ook tabel 7), zijn via dit instrument door de raden (vooralsnog) geen adviseurs aangewezen. Wel hebben alle raden een besluit genomen met betrekking tot het adviesrecht (zie ook tabel 8). Het adviesrecht196 werkt direct door in het instrument advies.197 Deze directe wettelijke relatie komt in de diverse raadsvoorstellen en -besluiten198 niet naar voren en is ook in de gesprekken met de vier raden niet ter sprake gekomen. Het lijkt dan ook dat deze wisselwerking niet duidelijk is en ook niet bekend was bij de raden ten tijde van besluitvorming. Welke implicaties dit heeft voor de interbestuurlijke samenwerking onder de Omgevingswet is dan ook niet duidelijk en zal - zonder herziening - moeten blijken in de praktijk.

4.3 Welke stappen zijn er nog te zetten op lange termijn? De zes deelnemende overheden geven aan dat op de lange termijn nog stappen gezet moeten worden. Belangrijkste stap is het 'anders werken'. In diverse gesprekken199 kwam dit terug, maar er werd ook steevast aangegeven dat dit een proces is dat niet van de ene op de andere dag geregeld is.

192 Ontwerp Waterschapsverordening, Waterschap Zuiderzeeland, vastgesteld 22 juni 2022. 193 194

Artikel 16.15a, onder c Omgevingswet. Artikel 16.15, lid 2 en artikel 16.15a, onder b sub 2 Omgevingswet.

195 Almere: Verordening op de Adviescommissie voor Omgevingskwaliteit Almere 2022, gemeente Almere, vastgesteld 25 november 2021, Dronten: Verordening op de gemeentelijke adviescommissie ruimtelijke kwaliteit gemeente Dronten 2022, gemeente Dronten, vastgesteld 3 maart 2022, Lelystad: Verordening op de gemeentelijke adviescommissie Lelystad, gemeente Lelystad, vastgesteld 8 februari 2022 en Noordoostpolder: Verordening op de gemeentelijke adviescommissie omgevingskwaliteit, gemeente Noordoostpolder, vastgesteld 30 januari 2023. 196 197

Artikel 16.15a, onder b sub 1 Omgevingswet. Artikel 16.15a, onder b sub 2 Omgevingswet.

198 Zie voetnoot 97. 199 Gesprek met programmateam gemeente Dronten, gesprek met teammanagers Dronten en gesprek met afvaardiging van Gedeputeerde Staten van de provincie Flevoland.

| 42 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

Daarnaast constateren we op basis van de gesprekken200 201 ook dat 202de203 zes deelnemende overheden, en in het bijzonder de overheden die werken met (eigen) leidende principes (Dronten,201 Lelystad202 en Noordoostpolder203), het ’anders werken' steeds meer loskoppelen van de Omgevingswet en deze nieuwe werkwijze omarmen als nieuwe werkwijze, los van de onzekerheden die de Omgevingswet en het moment van inwerkingtreding nog met zich meebrengt. Naast het 'anders werken' zullen alle overheden ook nog stappen moeten zetten op het gebied van digitalisering en het DSO. Vanwege de - landelijke - problematiek rondom het DSO zijn de zes deelnemende overheden op dit moment nog niet in staat om zowel afzonderlijk als gezamenlijk één digitaal loket te vormen voor inwoners, (maatschappelijke) organisaties en ontwikkelaars. De opbouw van de Omgevingswet volgt de beleidscyclus.204 De beleidscyclus bestaat uit vier kwadranten.205 Om op de lange termijn de Omgevingswet tot een succes te maken - met elkaar - is het noodzakelijk dat de hele beleidscyclus bij de zes overheden afzonderlijk en tussen de zes overheden goed functioneert.

Kijkend naar de beleidscyclus constateren we op basis van de ontvangen en bestudeerde stukken, alsmede de gevoerde gesprekken dat tot op heden vooral stappen zijn gezet in de beleidsontwikkeling, beleidsdoorwerking en uitvoering.206 Op het laatste onderdeel terugkoppeling en in het bijzonder de monitoring en evaluatie hebben de zes deelnemende overheden nog weinig tot geen stappen gezet. Op zich is dit ook verklaarbaar, want ze zijn op dit moment nog druk bezig met de ontwikkeling van de andere drie kwadranten uit de cyclus. 200 Gesprekken met programmateams van de provincie Flevoland en de gemeenten Lelystad en Noordoostpolder, gesprekken met relevante teammanagers, provincie Flevoland en gemeente Noordoostpolder, gesprekken met afvaardiging bestuurders Waterschap Zuiderzeeland en gemeente Noordoostpolder en gesprek met raadsleden gemeente Noordoostpolder. 201

Vertrekpunten Omgevingswet, gemeente Dronten, vastgesteld 18 februari 2020.

202 Startnota Omgevingsvisie 2030, gemeente Lelystad, vastgesteld 9 mei 2017. 203 Vaststelling 'Leidende principes' Omgevingswet, gemeente Noordoostpolder, vastgesteld 1 oktober 2018. 204 Beleidscyclus - Informatiepunt Leefomgeving (iplo.nl) 205 Beleidsontwikkeling, beleidsdoorwerking, uitvoering en terugkoppeling. 206 Omgevingsvisies, omgevingsywaterschapsverordening en omgevingsplannen, VTH-processen, et cetera.

| 43 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

Een echte monitoringssystematiek ontbreekt bij de deelnemende overheden. Uitzondering hierop is de manier waarop de provincie Flevoland de voortgang van de omgevingsvisie monitort.207 Het onderwerp monitoring en evaluatie en het belang ervan worden wel in diverse gesprekken onderkend.208 De deelnemende overheden verwachten dat dit onderwerp in de toekomst zal worden opgepakt . De zes deelnemende overheden hebben in de gesprekken aangegeven dat de implementatie een voortschrijdend proces is. Zij gaven aan dat zij in de komende maanden (korte termijn) bezig zijn met het afronden van de mogelijke inwerkingtreding van de wet. Voor de langere termijn zijn zij met de verdere implementatie gestart, maar voorzien dat de afronding daarvan nog een aantal jaren op zich laat wachten209. 4.4 Wat zijn de uitdagingen voor de korte en lange termijn? Ondanks dat alle overheden redelijk tot goed op koers liggen, zeker voor de korte termijn, leven er ook nog zorgen, dan wel zijn er (gedeelde) uitdagingen. Uit de interviews komt een gelijkgestemd antwoord naar voren op de vraag waar de zes deelnemende overheden nog (grote) uitdagingen zien rondom de implementatie van de Omgevingswet. Wat opvalt, is dat interbestuurlijk/regionaal samenwerken nauwelijks wordt benoemd als uitdaging en/of zorg.

De belangrijkste genoemde zorgen en/of uitdagingen zijn: ^ Blijvende onduidelijkheid rondom de datum van inwerkingtreding (en herhaaldelijk uitstel): o leidt tot onzekerheid, het werken met twee systemen, het wegvallen van motivatie en betrokkenheid op de opgave (het momentum wordt gemist). • Onzekerheid over de werking én het functioneren van het DSO: o het functioneren van de één loket/overheid-gedachte (en daarmee ook of de termijnen wel gehaald gaan worden/afweging in acht weken) en het afzonderlijk en gezamenlijk oefenen van de keten(samenwerking). ^ De financiële effecten/impact: o de impact op met name de legesinkomsten, maar vooral ook de impact van de Wkb210 worden genoemd in de interviews (de Wkb valt buiten de scope van dit onderzoek). ^ Onvoldoende ambtelijke capaciteit:

207 https://feiteliikflevoland.nl/dashboard/dashboard-monitor-omgevingsvisie 208 Gesprekken met programmateam gemeenten Almere, Dronten en Lelystad, gesprekken met teammanagers gemeenten Dronten en Noordoostpolder en gesprek met Provinciale Statenleden van de provincie Flevoland. 209 Gesprek met programmateam Omgevingswet gemeente Dronten, gesprekken met relevante teammanagers provincie Flevoland en gemeente Dronten, gesprekken met afvaardiging bestuurders provincie Flevoland, Waterschap Zuiderzeeland en gemeente Dronten en gesprek met afvaardiging raadsleden gemeente Almere. 210

Wet kwaliteitsborging voor het bouwen - Meer toezicht in de bouw via de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) | Bouwregelgeving | Rüksoverheid.nl

| 44 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurliüke samenwerking

o

^

gebrek aan (kwalitatief) personeel in de huidige arbeidsmarkt, mede gelet op alle andere (inhoudelijke) uitdagingen en lopende initiatieven. Cultuur, houding en gedrag: o tot nu toe erg intern gericht en focus op de minimale eisen. Andere manier van werken is een groeiproces maar heeft nog beperkt aandacht. Dit wordt in steeds meer overheden losgekoppeld van de inwerkingtreding.

Naast deze zorgen en uitdagingen worden in de interviews (en de online vragenlijst) door de (volks)vertegenwoordigers ook nog twee andere zorgen/uitdagingen rondom hun eigen rol e.d. genoemd: ^ De continuïteit van het kennisniveau en de betrokkenheid onder (volks)vertegenwoordigers (ook rekening houdend met verschuivingen in samenstelling naar aanleiding van (toekomstige) verkiezingen). ^ De onduidelijkheid over wat het werken onder de Omgevingswet nu echt precies vraagt van een ieder, maar met name van bestuurders^volks)vertegenwoordigers. Er is (nog) weinig zicht op de nieuwe sturingsmogelijkheden en nieuwe/andere bevoegdheden en verplichtingen.

| 45 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

H5 | Betrokkenheid (volks)vertegenwoordigers Dit hoofdstuk gaat in op de betrokkenheid van de (volks)vertegenwoordigers in de voorbereiding van de Omgevingswet, de rol die ze de afgelopen jaren hebben gespeeld en op de monitoring en informatievoorziening voor de (volks)vertegenwoordigers. Ten slotte wordt ook kort de regionale samenwerking aangestipt vanuit het (volks)vertegenwoordigende perspectief. In dit hoofdstuk worden de deelvragen 6 tot en met 8 beantwoord. Wat is de rol van de (volks)vertegenwoordigers 6. Hoe is voorzien en invulling gegeven aan de rol en de positie van de afzonderlijke gemeenteraden, Provinciale Staten en de Algemene Vergadering in de voorbereiding van de Omgevingswet? 7. Wat is de betrokkenheid van gemeenteraden, Provinciale Staten en de Algemene Vergadering bij het dossier Omgevingswet? 8. Is voorzien in monitoring en evaluatie die de afzonderlijke (volks)vertegenwoordigende gremia in staat stelt om het implementatieproces te volgen en zo nodig bij te sturen? Voor het beantwoorden van bovenstaande vragen over de rol van de (volks)vertegenwoordiging, zijn de (volks)vertegenwoordigers ook zelf bevraagd, in de vorm van een online vragenlijst en groepsgesprekken. De online vragenlijst is door 32 van de 203 (potentiële) (volks)vertegenwoordigers ingevuld. De resultaten geven dus een beperkt beeld (15,87 respons211).

In de gesprekken met de (volks)vertegenwoordigers van alle deelnemende overheden zijn de resultaten van de vragenlijst besproken en is hierop doorgevraagd. De uitkomst van deze gesprekken hebben tot de hier genoemde bevindingen geleid. In dit hoofdstuk wordt de term"(volks)vertegenwoordigers" in algemene zin gebruikt als er de Statenleden, raadsleden en leden van de Algemene Vergadering bedoeld worden. Hier en daar wordt ook een uitsplitsingen per overheid gemaakt. Dit wordt dan expliciet benoemd. Belangrijkste bevindingen in dit hoofdstuk zijn: ^ De meeste noodzakelijke besluiten in de voorbereiding op de implementatie van de Omgevingswet zijn genomen, of staan op de agenda. ^ Uit het onderzoek blijkt dat veel (volks)vertegenwoordigers wel bekend zijn met de Omgevingswet en de beoogde doelen, maar (nog) geen concreet idee hebben bij hoe de beschikbare instrumenten - zoals de omgevingsvisie en de hierboven genoemde besluiten - kunnen fungeren als knoppen waaraan gedraaid kan worden om lokaal en regionaal te sturen. Uit het onderzoek komt tevens naar voren dat bij vaststelling van

211 De populatie bestond uit: 40 Statenleden, 27 raadsleden Dronten, 37 raadsleden Lelystad, 29 raadsleden Noordoostpolder, 45 raadsleden Almere, 25 leden van de Algemene Vergadering = 203 totaal. Gemiddeld waren de respondenten 5,2 jaar actief als (volks)vertegenwoordiger. Een nadere uitsplitsing van de resultaten per gremium was gezien de respons niet overal mogelijk; zo nu en dan doen we dit wel, dit wordt dan expliciet benoemd in de tekst.

| 46 | rapport Rekenkameronderzoek Interbestuurlijke samenwerking

^

^

^

^

verschillende besluiten de implicaties voor de interbestuurlijke samenwerking onder de Omgevingswet niet duidelijk waren voor de volksvertegenwoordigers. Er wordt vanuit de besturen van de deelnemende overheden ingezet op een goede informatievoorziening. Desondanks is het proces voor veel (volks)vertegenwoordigers lastig te volgen. De samenhang tussen alle besluiten is nog niet voor iedereen helder. Dit is ook het geval bij de voorliggende besluiten die genomen moeten worden voordat de wet in werking treedt. Opvallend is dat veel (volks)vertegenwoordigers vinden dat het bestuur (en de eigen ambtelijke organisatie) hen goed informeert, maar dat ze door het voortdurende uitstel van de wet het zicht kwijtraken op de actuele situatie. Uit het onderzoek blijkt dat de (volks)vertegenwoordiging op dit moment vooral nog (vrij reactief) aan het controleren is, maar zich ook nog niet volledig geëquipeerd voelt in die rol. Zo is er door de meeste (volks)vertegenwoordigers (met uitzondering van Lelystad) ook nauwelijks gebruikgemaakt van (bij)sturingsinstrumenten. De betrokkenheid van de (volks)vertegenwoordigers bij de Omgevingswet is wisselend. Dit heeft een aantal oorzaken, zoals de complexiteit van het geheel, nieuwe raadsleden die na de verkiezingen ingewerkt moeten worden, maar ook de factor tijd speelt een rol.

Mede ingegeven door het steeds weer uitstellen van de wet waardoor de aandacht wegzakt bij de (volks)vertegenwoordigers. Er is op dit moment geen regionale afstemming of samenwerking tussen de (volks)vertegenwoordigende gremia. De focus van de (volks)vertegenwoordigers heeft de afgelopen tijd vooral gelegen op de interne processen (rolbepaling en lokale besluiten). De wens om gezamenlijke informatieavonden te organiseren, vooral met betrekking tot uitwisseling van informatie en actuele thema's is er echter wel bij alle (volks)vertegenwoordigende gremia. Voor de invulling hiervan zijn ook enkele concrete ideeën geopperd in het onderzoek.