8.1 Rekenkameronderzoek VIV gemeente Noordoostpolder.pdf

86

(Financiele beheersverordening, 2023)

87

Het onderdeel Majeure Projecten zal separaat en op een later moment nader onderzocht worden.

88

(Aanpassing 2023 uitvoeringsprogramma VIV , 2023, p. 4)

89

(Memo VIV - Financiele positie in perspectiefnota 2025, 2024, p. 1)

90

(Financiele beheersverordening, 2023, p. 11)

26 / 58

jaarlijks voor Voorzien in Vastgoedprojecten beschikbare budget op de programmabegroting worden met deze bestemmingsreserve verrekend.91 2.4.3. Normbedragen In het Uitvoeringsprogramma VIV is een toelichting gegeven op het hanteren van een gemiddeld investeringsbedrag, het normbedrag genoemd: Voor nieuwbouw en uitbreiding wordt in het uitvoeringsprogramma gerekend met een gemiddeld investeringsbedrag van € 1.800 per m² BVO (prijspeil 2018, inclusief BTW). Hiermee verwachten we op dit moment te kunnen voldoen aan de eisen die worden gesteld vanuit het huidige Bouwbesluit. Hogere eisen ten aanzien van het huidige Bouwbesluit, bijvoorbeeld op het gebied van duurzaamheid, leiden tot hogere investeringslasten. Hiermee is in de investeringsramingen vooralsnog geen rekening gehouden.92 Er wordt in het Uitvoeringsprogramma tevens aangegeven dat er voor renovatie een lager normbedrag wordt aangehouden, namelijk 50% van het normbedrag nieuwbouw, wat daarmee neerkomt op € 900,- per m². In de Aanpassing van het Uitvoeringsprogramma (2023) is het normbedrag bijgesteld van € 1.800,(prijspeil 2018) naar € 3.300,- (prijspeil niet aangegeven).93 In het Uitvoeringsprogramma wordt het verschil in bedrag toegeschreven aan marktontwikkelingen en toegenomen duurzaamheidseisen. Het nieuwe normbedrag van €3.300,- per m² wordt voor een deel verklaard door de stijgende marktprijzen en/of bouwkosten.

In het Uitvoeringsprogramma is het volgende opgenomen: Voor nieuwbouw zien we op de huidige markt prijzen van € 3.300 p/m² en meer. 94 De bijstelling van €1.800,- per m² naar €3.300,-per m² is een percentage van 83%. Deze stijging is niet te verklaren uit enkel de ontwikkeling van de bouwkosten over die periode, maar heeft ook te maken met de verduurzamingsopgave van vastgoed. Op basis van verschillende indexen die voor de bouw van toepassing zijn (BDB, bouwkostenindex en CBS) is een stijging in relatie tot de bouwkosten in de bandbreedte van 27% tot 30% herkenbaar. Naast het ophogen van het normbedrag wordt de indexering bijgesteld van 1,6% naar 3,0% per jaar. Het gaat hierbij om een gemiddelde, dat jaarlijks aangepast moet worden naar de richtlijnen van de programmabegroting. De indexering wordt elk jaar vastgesteld door de raad. De toegenomen duurzaamheidseisen spelen een rol bij het verhogen van het normbedrag. Het lijkt alsof met ‘toegenomen duurzaamheidseisen’ de actualisatie van het Bouwbesluit in 2020 wordt bedoeld, waarin de eisen ten aanzien van bijna energie-neutrale nieuwbouw nader zijn uitgewerkt. Het is onduidelijk of ook de gemeentelijke duurzaamheidsambities – aanvullend op het Bouwbesluit – zijn meegenomen in dit nieuwe normbedrag. Dit onderscheid is niet expliciet gemaakt (zie ook paragraaf 2.3.4.).

Daarnaast is niet inzichtelijk gemaakt welk deel van de verhoging valt toe te schrijven aan stijgende marktprijzen en welk deel aan toegenomen duurzaamheidseisen.

91

(Nota Reserves en Voorzieningen, 2024, p. 15)

92

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 45)

93

(Aanpassing 2023 uitvoeringsprogramma VIV , 2023, p. 6)

94

(Aanpassing 2023 uitvoeringsprogramma VIV , 2023, p. 6)

27 / 58

Hoewel de onderbouwing van de verhoging van normbedragen niet geheel te herleiden is, kan wel gesteld worden dat het normbedrag van €1.800,- per m² te laag was om een project te kunnen realiseren. In het Uitvoeringsprogramma is daar het volgende over opgenomen: …deze normbedragen momenteel in de praktijk ontoereikend zijn om een gebouw te realiseren dat aan het huidige Bouwbesluit voldoet. 95 Dit is ook bevestigd in de gesprekken met betrokkenen. Als het gaat om normbedragen dient de kanttekening geplaatst te worden dat dit een generiek en gemiddeld normbedrag is voor nieuwbouw, waarbij geen rekening is gehouden met het type functie van een gebouw. Door een gemiddeld normbedrag van €3.300,- te hanteren zijn er projecten die duurder zijn dan standaard, maar ook projecten die nooit voor dit bedrag gerealiseerd kunnen worden (denk aan een VO-school of zwembad). Het verhogen van het normbedrag heeft financiële consequenties: De eerste berekeningen laten zien dat er vanaf 2024 structureel € 700.000 jaarlijks worden toegevoegd aan de VIV-begroting. Hiermee kunnen de stijgende investeringslasten en de daaruit voortvloeiende kapitaallasten te kunnen dekken voor alle projecten die tot en met 2029 in het Uitvoeringsprogramma VIV opgenomen staan.96 Het college geeft aan dat een andere mogelijkheid is om eenmalig circa €16 miljoen in de reserve VIV te storten.

De jaarlasten kunnen hiermee gedekt worden. Voor de investeringen in niet-wettelijke gebouwen (zoals dorps- en buurthuizen) is een aanvulling van € 2,6 miljoen nodig om de gestegen prijzen te compenseren. 97 Het college heeft deze bedragen niet nader onderbouwd in het advies aan de raad. In de Aanpassing Uitvoeringsprogramma staat aangegeven dat er een groot aantal onzekerheden zit in de begroting. Bijvoorbeeld toekomstige prijsontwikkelingen, subsidieregelingen en een nog onbekende scope van projecten. Daarnaast is in de Aanpassing Uitvoeringsprogramma het volgende opgenomen: Door de onzekerheid over de prijsontwikkelingen is het onduidelijk welk extra budget per project benodigd zal zijn. Daarmee is het onmogelijk om voor het gehele Uitvoeringsprogramma VIV nu een aanvullend budget te vragen. Tegelijkertijd moeten we constateren dat er de komende jaren niet aan ontkomen om extra middelen in te zetten om VIV verder uit te voeren.98 Om deze reden worden in de Perspectiefnota PM-posten opgenomen om aan te geven dat er rekening moet worden gehouden met aanvullend budget voor het VIV. Bij het besluit over het verhogen van de normbedragen is er geen overzicht over de totale financiële impact op het VIV. Er is daarom besloten om het VIV-budget niet op te hogen met structureel €700.000 of eenmalig €16 miljoen, maar om jaarlijks de investeringsvraag voor te leggen aan de raad.

Vooruitlopend op de Perspectiefnota van 2025 is de memo ‘VIV Financiële positie in de Perspectiefnota’ ingediend waarin een toelichting wordt gegeven op de investeringen binnen het VIV inzake de nietwettelijke taken en wettelijke taken. Daarnaast geeft de memo een aantal verwerkingsmogelijkheden voor de Perspectiefnota 2025-2028.99

95

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 13)

96

(Aanpassing 2023 uitvoeringsprogramma VIV , 2023, p. 7)

97

(Raadsbesluit: Aanpassing Uitvoeringsprogramma VIV, 30 mei 2023, p. 3)

98

(Aanpassing 2023 uitvoeringsprogramma VIV , 2023, p. 8)

99

(Memo VIV - Financiele positie in perspectiefnota 2025, 2024, p. 1)

28 / 58

2.4.4. Casuïstiek Om de uitvoering van het vastgestelde beleid te toetsen zijn er twee casussen bestudeerd. Het doel hiervan is in beeld krijgen hoe het proces van kosteninschatting, -beheersing en -verantwoording plaatsvindt in de praktijk. VO-campus – wettelijke taak Ter bestudering van deze casus zijn er, naast de documenten die specifiek betrekking hebben op VIV, de volgende documenten aangeleverd: • RB VO-Campus (Campus voor het Voortgezet Onderwijs Noordoostpolder) • Integraal Huisvestingsplan Onderwijs 2018-2029 • Programma Overzicht Onderwijshuisvesting 2024 • 20220929 Scenario-onderzoek VO-Campus In het Uitvoeringsprogramma is het volgende opgenomen over de VO-campus: Bij realisatie van de campus worden gebouwen of gebouwdelen die in goede staat zijn behouden. [..] De scholen blijven aparte instellingen met een eigen aanbod, maar ze worden dus grotendeels gehuisvest op één locatie. De beoogde nieuwbouw van de onderwijscampus bedraagt 13.700 m² BVO.100 De VO-campus is in het Uitvoeringsprogramma gecategoriseerd in Fase 2. Vernieuwing. In het raadsvoorstel voor de ontwikkeling van de VO-Campus wordt verwezen naar het vastgestelde beleidskader: Met het vaststellen van het Uitvoeringsprogramma Voorzien in Vastgoed 2018-2029 heeft u besloten een campus voor het Voortgezet Onderwijs in onze gemeente te realiseren.

101 Ook wordt er verwezen naar de investeringsbijdrage vanuit de gemeente zoals opgenomen in het VIV. Op 14 januari 2020 heeft de raad de projectspecifieke kaders en ambitieniveau voor de VO-Campus vastgesteld. Het gaat daarbij om de locatie, kwaliteit en duurzaamheid, omvang en de investeringsbijdrage van de gemeente.102 In 2022 is een scenario-onderzoek uitgevoerd: Uit de voorlopige doorrekening van de ontwerpen die door de vier geselecteerde architectenbureaus zijn ingediend, is echter gebleken dat er sprake is van een forse overschrijding van het budget van de campus. Dat was de aanleiding om dit onderzoek op te zetten en te kijken of en welke alternatieven er voor een ambitieuze VO-Campus zijn, welke voor-en nadelen de verschillende scenario’s hebben en tot welke kosten de verschillende scenario’s leiden.103 Er zijn diverse scenario’s onderzocht en beoordeeld. Op basis van het onderzoek is het scenario ‘Ambitie Campus’ als voorkeursscenario gekozen: Al met al worden in scenario 3A ‘Ambitie Campus Optimalisatie’ de

100

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 22)

101

(Raadsbesluit: VO-Campus, 14 januari 2020, p. 2)

102

(Raadsbesluit: VO-Campus, 14 januari 2020, p. 9)

103

(Scenario-onderzoek VO-campus, 2022)

29 / 58

ambities en wensen van de gemeente en schoolbesturen waargemaakt, de investeringskosten zijn reëel en de exploitatiekosten op lange termijn het laagst.104 Het budget dat door de raad is vastgesteld in 2020 is € 25,1 miljoen.105 Daarbij wordt aangegeven dat het realiseren van het ambitieniveau ruim € 9,7 miljoen extra kost. Het huidige budget voor de VO-campus is € 49,3 miljoen.106 Wanneer rekening gehouden wordt met Frisse scholen klasse B, ENG i.p.v. BENG, terreininrichting over circa één derde deel van het totale kavel en de aanvullende kosten bovenop bouwkosten (honoraria, bijkomende kosten, onvoorzien en btw) is dit een passend (marktconform) bedrag voor het beoogd aantal vierkante meters. Daarbij is er in het voorkeursscenario een optimalisatie geweest in het aantal vierkante meters: van 15.000m2 naar 13.660 m2. De stijging van de kosten is grotendeels te verklaren door: • De gestegen bouwkosten; • De hogere ambitie waarbij de renovatie van de gymzalen de Peppel is komen te vervallen; • Het grotere oppervlakte nieuwbouw. Het deel wat niet te verklaren is betreft het verschil tussen het normbedrag van €1.800,- per m2 BVO wat in 2018 werd gehanteerd en de toen geldende investeringskosten die op dat moment al veel hoger lagen.

De nadere onderbouwing van de investeringskosten die is ontvangen in het kader van dit onderzoek is beperkt tot het scenario-onderzoek van BBN.107 De gehanteerde getallen zijn herkenbaar (marktconform) en reëel. Ten opzichte van het geselecteerde plan van EHA is al met een aantal optimalisaties rekening gehouden: • Optimalisatie vormfactoren bruto/netto; • Minder vierkante meter ten opzichte van de ruimtestaat PvE door samenwerking en slimmere inroostering; • 30% van het totale terreinoppervlakte inrichten (overige 70% dus niet). Daarmee is de investering teruggebracht van € 55,9 miljoen naar € 49,3 miljoen. Opvallend daarbij is dat de bijdrage van de schoolbesturen met € 6,8 miljoen vrijwel gelijk is gebleven aan de eerder geraamde bijdrage die behoorde bij een nieuwbouwinvestering van € 25 miljoen. In het raadsbesluit van januari 2020 is echter aangegeven dat het realiseren van de ambities circa € 10 miljoen extra kost en dat door zowel gemeente als schoolbesturen een oplossing voor gevonden moet worden. De bijdrage van de schoolbesturen is gebaseerd op de basisvariant. De gemeente vangt daarmee de gestegen bouwkosten en de kosten behorend bij de ambitie op. Binnen dit onderzoek is er geen nader inzicht verkregen in de afspraken die hierover zijn gemaakt tussen de gemeente en de schoolbesturen.

Er lijkt echter wel ruimte zijn voor schoolbesturen om mee te investeren in het realiseren van (duurzaamheids)ambities.108

104

(Scenario-onderzoek VO-campus, 2022)

105

(VO-Campus (Campus voor het Voortgezet Onderwijs Noordoostpolder), 14 januari 2020)

106

(Memo VIV - Financiele positie in perspectiefnota 2025, 2024)

107

(Scenario-onderzoek VO-Campus, 29 september 2022)

108

Minister neemt wetswijzigings-voorstellen huisvesting over | Scholen op Koers (scholenopkoersnaar2030.nl)

30 / 58

Dorpshuis Marknesse – beleidsvrije taak In het Uitvoeringsprogramma Voorzien in Vastgoed 2018-2029 is de renovatie van het dorpshuis/Sociaal Cultureel centrum de Marke in Marknesse opgenomen, dit gebouw is in eigendom van de gemeente. Gedurende de planvorming zijn er diverse wijzigingen in de scope en financiering van deze renovatie geweest. Ter bestudering van deze casus zijn er, naast de documenten die specifiek betrekking hebben op VIV, de volgende documenten aangeleverd: • 20220301 Memo GR Stand van zaken Dorpshuis Marknesse • 20230424 BW Besluit Dorpshuis bij sporthal Marknesse • 20240710 Overzicht 2e Clusterkwartaalbegrotingswijziging 2023 punt 25 Dorpshuis Marknesse • 20230829 Investeringsraming Marknesse Het dorpshuis De Marke is verouderd, dateert uit 1943 en is een rijksmonument. Daarmee is het toe aan grootschalige renovatie. Gemeente en Stichting Dorpshuis Marknesse (SDM) hebben beide de ambitie om een actieve dorpshuisfunctie in stand te houden. 109 Vanaf de start van de planvorming is er vanuit de gemeente aangegeven dat er een eigen bijdrage vanuit SDM moet komen. Hierover is opgenomen: Het bestuur van SDM levert daarom een financiële bijdrage van € 200.000 om hun aanvullende wensen zoals een grotere (theater)zaal, keukenvoorzieningen en extra vergaderfaciliteiten mogelijk te maken.

De € 200.000 eigen bijdrage is een vast bedrag waarbij er geen sprake is van wel of geen BTW.110 Naar aanleiding van een locatiestudie is er door SDM en de gemeente gekozen voor het aanbouwen aan de bestaande sporthal ‘de Triangel’ te Marknesse in plaats van het revitaliseren van het huidige gebouw “De Marke”: Samen met de stichting en Dorpsbelang is in 2020 de conclusie getrokken, dat een nieuw dorpshuis aanbouwen aan de sporthal Triangel, de voorkeur heeft boven renovatie van het huidige gebouw.111 De argumenten voor het samenvoegen zijn: • Het vergroot de sociale interactie tussen de sport- en dorpshuisgebruikers in Marknesse en creëert meer synergie en zichtbaarheid in het dorp; • Het combineren van de werkzaamheden levert voordeel op in kwaliteit, projectorganisatie, financiën en planning. Met het combineren van de renovatie van het dorpshuis en het uitvoeren van het groot onderhoud aan sporthal de Triangel wordt een VIV-project gecombineerd met een niet VIV-project. De geplande onderhoudsreserveringen voor de Triangel worden ingezet: Naast het beschikbare budget vanuit VIV voor een nieuw dorpshuis, is er voor sporthal Triangel in de voorziening ‘groot onderhoud’ budget gereserveerd voor onderhoud in 2023 ten bedrage van € 1.081.191,24 (exclusief SPUK Sport). 112

109

(BW Besluit Dorpshuis bij sporthal Marknesse, 2023)

110

(BW Besluit Dorpshuis bij sporthal Marknesse, 2023)

111

(Memo GR Stand van zaken Dorpshuis Marknesse, 2022, p. 1)

112

(BW Besluit Dorpshuis bij sporthal Marknesse, 2023, p. 2)

31 / 58

In het BW besluit is de volgende toelichting opgenomen over het financieel kader:

Figuur 3. Financieel kader113

Uit de nadere onderbouwing van de investeringskosten lijkt er een totaal investering van € 2,8 miljoen inclusief MJOP/duurzaamheid benodigd te zijn. 114 Dat is een overschrijding ten opzichte van de €1,2 + €1,1 = €2,3 miljoen die conform BW besluit + MJOP beschikbaar is. 115 Door het groot onderhoud toe te voegen aan het budget zou er financiële ruimte moeten ontstaan omdat ‘werk met werk’ kan worden gemaakt. Of dat ook daadwerkelijk het resultaat is valt nog te bezien. Door het werk te combineren wordt uiteraard wel de overlast beperkt. Met de keuze om het dorpshuis te realiseren bij sporthal De Triangel wordt niet meer geïnvesteerd in het huidige pand wat een rijksmonument is. Er is een apart traject gestart om de invulling van dit gebouw te verkennen.

2.4.5. Bevindingen financiën •

•

Tot op heden worden projecten uit eigen middelen bekostigd waardoor er van externe financiering geen sprake is. Hierdoor is er beperkte noodzaak om te sturen op bezuinigingen en het naar beneden bijstellen van ambities. Hiervan is het einde in zicht. De afgelopen jaren was het lenen van geld voor gemeentes vrijwel gratis, maar met de huidige rentetarieven moet voor projecten rekening gehouden worden met een behoorlijke rentelast. Dat is nieuw voor de gemeente. Wanneer de gemeente niet standaard kostenbewust met projecten omgaat maar ‘aanvullende dekking’ als maatregel hanteert, dan zal dit samen met de rentelasten een risico vormen qua financiering. Dit staat los van de druk die er op gemeentefinanciën is in het algemeen. Het onderscheid in beleidsvrije en wettelijke taken is in theorie helder. Ook het doel, de raad bewust maken van het feit dat sommige zaken een verplichting zijn waar andere zaken een keuze zijn, is navolgbaar. Deze afwegingen zijn ook terug te lezen in de documenten en raadsbesluiten. Hierbij kan wel de kanttekening geplaatst worden dat dit onderscheid in zekere zin ‘kunstmatig’ is: een zwembad

113

(BW Besluit Dorpshuis bij sporthal Marknesse, 2023, p. 2)

114

(Bijlage II 20230829 Investeringsraming Marknesse, 8 september 2023)

115

(BW Besluit Dorpshuis bij sporthal Marknesse, 24 april 2024)

32 / 58

•

• •

•

•

•

•

wordt vervangen vanuit een morele verantwoordelijkheid richting de gemeenschap. Het is de vraag of hierin veel te kiezen valt. In de praktijk blijkt dat het onderscheid tussen beleidsvrije en wettelijke taken soms voor ‘grijs gebied’ en verschuivingen van budgetten zorgt. Zeker wanneer het projecten betreft die deels beleidsvrij en deels wettelijk zijn (bijvoorbeeld een school gecombineerd met een IKC). Daarnaast is de toegevoegde waarde van het onderscheid in de financiële systematiek niet onderbouwd. Deze systematiek bemoeilijkt de controlerende rol van de raad. Majeure Projecten/Grote Projecten zijn niet als zodanig opgenomen als onderdeel van het programma VIV. In de Uitvoeringsjaarplannen wordt voor het eerst gesproken over Grote Projecten. Het is goed dat er een structureel bedrag is om de taak Voorzien in Vastgoed te vervullen. Het gehanteerde normbedrag van €3.300 voor gemiddelde nieuwbouw is realistisch en marktconform. Door het ophogen van dit normbedrag is de gemeente in staat realistischere en meer voorspelbare investeringsramingen op te stellen. Er zijn hierbij wel een aantal aandachtspunten: o Het ontbreekt aan een navolgbare onderbouwing omtrent de hoogte van de normbedragen. o Het normbedrag is een gemiddelde. Er is geen uitsplitsing naar type functionaliteit.

Hoewel dit bewust gedaan is door de gemeente vanwege de vele onzekerheden in projecten, kan het uitsplitsen van normbedragen naar type functie meer zekerheid bieden. Hierbij valt te denken aan andere normbedragen voor scholen, sportvoorzieningen, dorpshuizen etc. o De jaarlijkse indexering is bijgesteld van 1,6% naar 3,0% per jaar. Op basis van de bouwkostenontwikkelingen van de afgelopen jaren is dat te volgen, maar het meerjarig gemiddelde van 2010-2024 is 2,65% en het meerjarig gemiddelde zonder de bovengemiddelde stijging van de afgelopen jaren van 2010-2020 is 1,7%. Bij het vaststellen van de indexering kan het de gemeente houvast geven wanneer aangesloten wordt bij de daadwerkelijk ontwikkeling van bouwkosten (bijvoorbeeld op basis van BDB). De raad heeft ingestemd met de Aanpassing Uitvoeringsprogramma, inclusief de aangepaste normbedragen van €1.800 naar €3.300. In het raadsbesluit worden de bijbehorende kosten genoemd: jaarlijks €700.000 of eenmalig 16 miljoen. De impact van deze investering op de totale vastgoedportefeuille is niet bekend. Opvallend is het besluit om hiervoor geen aanvullend budget aan te vragen, maar dit jaarlijks te doen via de Uitvoeringsjaarplannen. Dit betekent in feite dat zowel de scope als budget niet gewijzigd worden en dat elk jaar aanvullend budget moet worden aangevraagd.

Hiermee gaat een deel van de kracht van het programma VIV verloren, namelijk dat projecten in samenhang beoordeeld worden en er een vastgesteld budget is. De voorspelbaarheid van investeringen en opgave neemt hierdoor af. Daarnaast is onduidelijk welk deel van de scope wel uitgevoerd kan worden met de beschikbare middelen. Dit beperkt de raad in het uitvoeren van zijn controlerende rol. Risico’s op grote toekomstige investerings- en/of onderhoudsopgaven worden onderkend, maar niet altijd voorzien van beheersmaatregelen. Grotere opgaven zijn bijvoorbeeld wel beeld, maar zijn financieel opgenomen met PM-posten. Daarmee zijn er, zover nu te overzien, niet altijd beheersmaatregelen. In de casussen komt naar voren dat de ambities hoog zijn waardoor aanvullende dekking benodigd is. Vervolgens wordt aanvullende dekking gezocht, maar wordt niet voorgesteld om de ambitie bij te stellen, besparingen door te voeren of alternatieven te bezien. Bij de VO-campus wordt wel de ruimtevraag beperkt maar wordt de kwaliteit niet bijgesteld. In de financiering voor het wettelijk en beleidsvrije deel zijn in de Beleidsvisie in totaal 48 (respectievelijk 32+16) projecten opgenomen. In het Uitvoeringsprogramma zijn in totaal 79 gebouwen

33 / 58

opgenomen onder de maatregelen vernieuwen (45 gebouwen), uitbreiden (8 gebouwen), verbeteren gebruik en/of exploitatie (2 gebouwen), strategisch aanhouden (5 gebouwen) en afstoten / locatie herontwikkelen (19 gebouwen) (zie paragraaf 2.2.1). Het verschil in aantallen valt ten dele te verklaren doordat gebouwen zoals het Werelderfgoedcentrum Schokland worden genoemd in het Uitvoeringsprogramma, maar financieel geen onderdeel van zijn van het VIV. Ook geldt dat er gebouwen genoemd zijn, bijvoorbeeld onder de maatregel ‘strategisch aanhouden’ en ‘afstoten / locatie herontwikkelen’, waarvoor geen investeringen gepland zijn. Dit is echter niet expliciet toegelicht of navolgbaar.

34 / 58

2.5. Rolinvulling 2.5.1. Rol van de gemeenteraad De gemeenteraad is opdrachtgever van het VIV. In de Startnotitie Voorzien in Vastgoed is de opdracht van de raad aan het college beschreven: Ontwikkel een beleidsplan waarmee maatschappelijke activiteiten efficiënt en toekomstbestendig gehuisvest worden/blijven in accommodaties die duurzaam geëxploiteerd kunnen worden.116 Met de Beleidsvisie VIV heeft de raad de kaders vastgesteld117 voor het bezit en beheer van het gemeentelijk vastgoed. De kaderstellende rol is hiermee ingevuld. In de Beleidsvisie VIV is opgenomen welke informatie de raad periodiek ontvangt. Er is aangegeven dat er jaarlijks een managementrapportage wordt opgesteld waarin inzicht gegeven wordt in: • Resultaten die het afgelopen jaar zijn bereikt rond het vastgoed • Kosten, baten en prestaties van het vastgoed • Leegstand, verkoop, aankoop • Maatregelen en de verwachte investeringskosten rondom het vastgoed. Qua timing wordt aangesloten bij de jaarlijkse planning- en control cyclus van de gemeente. Voor de verantwoording krijgt vastgoed een apart hoofdstuk binnen de begroting. 118 Met het Uitvoeringsprogramma en Uitvoeringsjaarplannen VIV ontvangt de raad jaarlijks gebundelde informatie over de gebouwen en projecten. Hierbij ligt de focus op de vervangingsopgave: nieuwbouw en renovatie.

Daarbij ontbreekt de relatie met de totale portefeuille en de impact die projecten daarop hebben (wat betreft financiën en omvang). Dit is met name relevant als projecten veranderen en de portefeuille wijzigt. Er wordt geen periodieke portefeuille-informatie verstrekt. De Uitvoeringsjaarplannen VIV worden rond de jaarwisseling vastgesteld en geven invulling aan de volgende onderdelen:119 • Terugblik: de behaalde resultaten van het voorgaande jaar, de status van lopende projecten en de beschikbaar gestelde budgetten (inclusief verwijzing naar de raadsbesluiten). • Vooruitblik: maatregelen en financiële consequenties voor het betreffende jaar. • Majeure Projecten: toelichting bij grote projecten zoals Bosbad, VO-Campus, Werelderfgoedcentrum Schokland en het Cultuurgebouw. Er wordt ingegaan op de beschikbaar gestelde budgetten en of het project financieel onderdeel is van het VIV. • Financiële status: in de financiële paragraaf zijn reserveringen voor functionele aanpassingen en reservering onderhoudsbijdrage niet gemeentelijke gebouwen opgenomen. Daarnaast ontvangt de raad informatie over de uitvoering van projecten binnen het VIV, zoals vastgelegd in de Beleidsvisie VIV: Over de wijze waarop projecten daadwerkelijk uitgevoerd worden (nieuwbouw of

116

(Beleidsvisie VIV, 2017, p. 7)

117

(Raadsbesluit: Vaststellen Beleidsvisie Voorzien in Vastgoed, 2017)

118

(Beleidsvisie VIV, 2017, p. 41)

119

(Uitvoeringsjaarplan VIV, 2024, p. 2)

35 / 58

renovatie, locatie, duurzaamheidsmaatregelen, exacte kosten) wordt te zijner tijd per project een voorstel voorgelegd aan college en raad.120 Ook wordt de raad geïnformeerd over de stand van zaken per project in de Uitvoeringsjaarplannen. In het VIV wordt niet expliciet verwezen naar de reguliere Planning- en Controlcyclus van de gemeente. Maar uit de gesprekken met betrokkenen komt naar voren dat het VIV in de praktijk wel is aangesloten en afgestemd op de Planning- en Controlcyclus. Informatie over het VIV is dan ook terug te vinden in de Meerjarenprogrammabegroting en Perspectiefnota. Op 10 juli 2023 heeft de gemeenteraad ingestemd met de aanpassing van het Uitvoeringsprogramma. Daarmee is ook de verhoging van de normbedragen vastgesteld (zie paragraaf 2.4.3). Tegelijkertijd is door de gemeenteraad een motie ingediend en met het volgende verzoek aan het college: 1. 2.

De actuele plannen en kostenramingen vanaf 2024 bij de Perspectiefnota voor te leggen in plaats van bij de begroting; Deze actuele plannen dienen in ieder geval het concrete budget voor het komende begrotingsjaar en een raming van de drie daaropvolgende jaren te bevatten (conform de voorgeschreven begrotingssystematiek) en dienen ook regelmatig te worden geactualiseerd.121

Met de Memo VIV – Financiële positie in Perspectiefnota van 23 mei 2024 is invulling gegeven aan de verzoeken van de gemeenteraad. Het document is op 28 mei 2024 verstrekt aan de raad. De memo geeft een nadere toelichting bij de investeringen binnen het VIV (beleidsvrij en wettelijk). Ook wordt achtergrondinformatie verstrekt voor de verwerkingsmogelijkheden in de Perspectiefnota 2025-2028. De gemeenteraad heeft met deze motie aanvullende eisen gesteld aan de verantwoording van de verhoging van normbedragen. De impact van individuele projectkeuzes op het totaal van de portefeuille en de totale structurele lasten wordt niet consequent benoemd in de informatie richting de raad. Met betrekking tot onderhoud ontvangt de gemeenteraad het MJOP: het MJOP wordt ten minste eens in de vier jaar aangeboden aan de raad. De raad stelt deze vervolgens vast. 122 2.5.2. Rol van het college De wethouder met Vastgoed in de portefeuille is verantwoordelijk voor het VIV. Daarnaast zijn er voor enkele projecten die bestempeld zijn als een Majeur Project, zoals het Bosbad, wethouders verantwoordelijk die over het desbetreffende beleidsveld gaan. De Majeure Projecten hebben naast een reguliere projectgroep ook een stuurgroep waarin de verantwoordelijk wethouder zitting heeft.

120

(Beleidsvisie VIV, 2017, p. 8)

121

(Memo VIV - Financiele positie in perspectiefnota 2025, 2024)

122

(Financile beheersverordening 2023-2026, 2023, p. 15)

36 / 58

2.5.3. Rol van de ambtelijke organisatie Het beleid en uitvoering van het VIV-programma raakt verschillende afdelingen binnen de gemeente: • Beleidsontwikkeling • Ingenieursbureau (IB) • Bureau Bedrijfsvoering & Control

Figuur 4. (deel van het) Organogram gemeente Noordoostpolder (https://www.noordoostpolder.nl/organogram)

De manager Beleidsontwikkeling is ambtelijk opdrachtgever. De programmamanager VIV is ambtelijk opdrachtnemer. Beiden vallen onder het cluster Beleidsontwikkeling. In dit cluster wordt invulling gegeven aan de Beleidsvisie VIV en worden projecten geïnitieerd. Richting de (technische) voorbereiding en uitvoering van een project wordt het project overgedragen aan het IB. In gesprekken is aangegeven dat het moment van overdracht van Beleidsontwikkeling naar het IB wordt bepaald door onderlinge afstemming en op basis van de projectfase. In gesprekken is aangegeven dat het soms niet geheel duidelijk is bij wie het initiatief voor projecten ligt, bij het cluster Beleidsontwikkeling of bij het Ingenieursbureau. Er is aangegeven dat dit beter afgebakend zou kunnen worden, bijvoorbeeld wie de projectleider is en wanneer een project naar het Ingenieursbureau wordt overgedragen. Ook is er aangegeven dat de gemeente bezig is hierin meer structuur aan te brengen, bijvoorbeeld aan de hand van een fasedocument. In de gesprekken is naar voren gekomen dat er op dit moment een aanzet gedaan wordt voor deze fasedocumenten. Vanuit het cluster B&FPC is er een financieel adviseur betrokken bij VIV. Als er stukken over VIV naar de raad gaan, doet het B&FPC een laatste toets.

Er wordt vanuit verschillende perspectieven gekeken of het advies voldoende breed is en of alle vakgebieden hierbij zijn geraadpleegd. Hierover vindt onderlinge afstemming plaats tussen de afdelingen. Wisselingen in teamsamenstelling laten zien dat het VIV een omvangrijk programma is dat de nodige tijd vraagt om goed te kunnen doorgronden. Naarmate de tijd verstrijkt zijn er steeds meer raakvlakken met

37 / 58

andere programma’s/projecten etc., dat maakt het lastig om overzicht te houden. In gesprekken valt op dat het overzicht van VIV erg afhangt van betrokkenen die vanaf de start van VIV een rol hebben gehad. In de Beleidsvisie VIV is het volgende opgenomen over de vastgoedorganisatie: Er wordt een apart voorstel opgesteld waarin wordt aangegeven: • Welke kennis, taken, verantwoordelijkheden horen bij onze ambitie waar in de organisatie deze een plek kunnen krijgen • Wat de kenmerken zijn van de ‘nieuwe’ vastgoedorganisatie • Welke procesafspraken en werkwijze gehanteerd worden.123 Dit voorstel of de invulling hiervan is buiten scope van dit onderzoek. 2.5.4. Bevindingen rolinvulling •

•

•

•

123

De raad ontvangt structureel updates over de voortgang van het VIV waarmee zij zicht kunnen hebben op de voortgang en projecten. De veelheid aan informatie, maatregelen en onderlinge verbanden tussen projecten binnen het VIV is moeilijk te overzien. Met name de impact van keuzes op projectniveau in relatie tot de totale portefeuille en lasten is een aandachtspunt. De raad heeft het initiatief genomen om haar controlerende taak in te vullen door het indienen van een motie met het verzoek om aanvullende informatie. Dit is gebeurd in de Memo VIV – Financiële positie. De memo is aan de raad verstrekt. Het is niet bekend of deze is behandeld en vastgesteld. De informatievoorziening over Majeure Projecten (in de Uitvoeringsjaarplannen: Grote Projecten) is beperkt. Dit is iets wat de raad ook heeft aangegeven. Om de raad toch te kunnen voorzien van informatie, worden Majeure Projecten opgenomen in het VIV. Het ontbreekt aan een voortgangsrapportage Majeure Projecten. Hierover volgt meer in een vervolgonderzoek over Majeure Projecten. In het kader van dit onderzoek is geen informatie verstrekt waaruit blijkt dat de ambtelijke organisatie zijn interne werkwijze met betrekking tot VIV heeft vastgelegd. Richting de toekomst is het verstandig (proces)afspraken meer vast te leggen. Vastleggen kan voorkomen dat zaken persoonsafhankelijk worden.

(Beleidsvisie VIV, 2017, p. 40)

38 / 58

3. Conclusies en aanbevelingen De gemeente Noordoostpolder heeft in de beginjaren na haar ontstaan veel vastgoed in bezit gekregen dat gefinancierd was door de Rijksoverheid. Door het ontbreken van kapitaallasten verkeerde de gemeente in een relatief luxe financiële positie. Keerzijde is echter wel dat er een moment zou komen waarop deze voorraad aan gebouwen, en de nieuw toegevoegde gebouwen sinds dat moment, vervangen moesten worden. Daarmee staat de gemeente Noordoostpolder sinds enkele jaren voor de opgave om met een solide beleid te voorzien in voldoende middelen voor vastgoed.

3.1. Conclusies Conclusie 1: voorzien in Vastgoed geeft zicht op de vervangingsopgave, maar de opgave is daarmee niet volledig in beeld In de basis biedt het VIV overzicht en inzicht in de vervangingsopgave van vastgoed voor de middellange termijn. De Beleidsvisie en het Uitvoeringsprogramma laten zien dat er binnen de gemeente Noordoostpolder proactief naar de opgave wordt gekeken en dat er is nagedacht over de te hanteren systematiek. Het is in de kern een krachtig instrument waarmee de raad inzicht heeft in de beleidsuitgangspunten en in de vervangingsopgave. Hierna volgen kanttekeningen over de scope, de doelen en ambities. Die kanttekeningen dragen ertoe bij dat de systematiek kracht verliest en het VIV steeds minder een volledig overzicht bevat. De Beleidsvisie VIV biedt een overzicht van de totale vastgoedportefeuille van 127 gebouwen en gaat in op zes maatregelen die van toepassing kunnen zijn op een gebouw. Wat betreft de scope van het VIV zijn de volgende risico’s te onderscheiden: • Niet alle gebouwen in het Uitvoeringsprogramma zijn financieel gezien onderdeel van het VIV. Onder andere de Multifunctionele Accommodatie (MFA), de Poldertoren en museum Schokland zijn niet in het VIV opgenomen. Deze objecten vergen vermoedelijk aanzienlijke investeringen waarin niet is voorzien.

• Het proces van scopewijzigingen in het VIV is niet eenduidig en niet gemakkelijk herleidbaar. • Er is niet inzichtelijk gemaakt wat de gemeente staat te wachten vanaf 2030 en wat de (financiële) consequenties zijn. Conclusie 2: het waarborgen van doelen en ambities versus het waarborgen van de financiële houdbaarheid op de middellange- en lange termijn wordt niet expliciet meegenomen in het samenspel raad en college Vanwege hoge kwaliteitseisen en ambities, onder andere op het gebied van verduurzaming, met als achterliggend doel om op lange termijn lagere exploitatielasten te generen, is de initiële investering op dit moment vaak hoger. Dit hangt samen met de conclusie op het gebied van financiën: er lijkt door de raad eerder gekozen te worden voor het realiseren van ambities en het beschikbaar stellen van aanvullende dekking, dan dat ambities worden bijgesteld. Deze beleidskeuzen vormen niet direct een financieel probleem; het zorgt voor een kwalitatief goede portefeuille. Het ontbreekt aan expliciet inzicht op de

39 / 58

financiële houdbaarheid van deze keuzes op het niveau van de gehele vastgoedportefeuille, die uiteindelijk ook weer onderhouden en vervangen moet worden. Conclusie 3: financiële dekking opgave VIV wordt op termijn kwetsbaarder, waardoor beter financieel inzicht van belang is. De raad heeft inzicht in de financiën van VIV en ontvangt daartoe structureel informatie. Dit inzicht wordt door drie elementen bemoeilijkt: • Majeure (of grote) projecten en separate projecten zijn financieel geen onderdeel van het VIV Uitvoeringsprogramma. • Risico’s op grote toekomstige investerings- en/of onderhoudsopgaven worden onderkend. Grotere opgaven zijn bijvoorbeeld wel in beeld, maar zijn financieel opgenomen met PM-posten. • Het onderscheid tussen beleidsvrije opgave en wettelijke taak is in de praktijk minder hard, waardoor er soms wordt geschoven met budgetten. • Voor het nieuwe normbedrag en de impact die dit heeft op projecten is geen aanvullend budget aangevraagd; dat gebeurt via de Uitvoeringsjaarplannen. Feitelijk betekent dit dat het budget niet meer bij de scope past en dat elk jaar aanvullend budget moet worden aangevraagd. Hiermee gaat de kracht van het Uitvoeringsprogramma VIV verloren, namelijk dat projecten in samenhang beoordeeld worden en binnen één gesteld financieel kader kunnen worden uitgevoerd. De voorspelbaarheid van investeringen en opgave neemt hierdoor af.

Daarnaast is onduidelijk welk deel van de scope wel uitgevoerd kan worden met de beschikbare middelen en welk deel niet. Dit beperkt de raad in het uitvoeren van zijn controlerende rol. Ook kan de vraag gesteld worden of er een echt integraal overzicht is in de financiële opgave. Op dit moment is de noodzaak om te sturen op bezuinigingen en bijstellen van ambities beperkt. Gezien het verwachte omslagpunt in 2028, waarbij de gemeente niet langer alle investeringen uit eigen middelen kan financieren, zal een andere houding ten aanzien van de betaalbaarheid van het vastgoed op de langere termijn gevraagd worden. Conclusie 4: de raad is onvoldoende in staat om zijn controlerende rol opgavegericht in te vullen doordat informatie over de gehele portefeuille niet inzichtelijk is De opdracht van de gemeenteraad in de Startnotitie (2016) richt zich op een beleidsplan met de focus op efficiënte en toekomstbestendige huisvesting. In de Beleidsvisie wordt nader ingegaan op deze begrippen. In het Uitvoeringsprogramma, de Uitvoeringsjaarplannen en de bijbehorende Raadsbesluiten zijn deze begrippen echter niet expliciet gemaakt, waardoor de controlerende taak van de raad wordt bemoeilijkt. De raad ontvangt structureel updates over de voortgang van het VIV waarmee hij zicht kan hebben op de voortgang en projecten.

Door de veelheid aan informatie zijn onderlinge verbanden tussen projecten binnen het VIV moeilijk te overzien. Met name de impact van keuzes op projectniveau in relatie tot de totale portefeuille en lasten is een aandachtspunt. In de informatie richting de raad ontbreekt het aan overzicht en samenhang met de totale portefeuille. Het is onduidelijk wat de impact van keuzes (c.q. scopewijzigingen) is op het totaal budget en de totale portefeuille. Conclusie 5: Werkwijze VIV is niet vastgelegd In het kader van dit onderzoek is geen informatie verstrekt waaruit blijkt dat de ambtelijke organisatie zijn interne werkwijze met betrekking tot VIV heeft vastgelegd. Daarmee is niet goed na te gaan hoe keuzes

40 / 58

gemaakt zijn ten aanzien van de scope van het VIV en de projecten die hier wel of geen deel van gaan uitmaken. De concerncontroller heeft een belangrijke taak om het totale overzicht van doelen, ambities en beschikbare financiën te overzien, te bewaken en daarover te adviseren richting directie en indien nodig het college of de raad. Onduidelijk is hoe de positie van de concerncontroller is geborgd in de processen rondom vastgoed in brede zin.

3.2. Aanbevelingen Aanbeveling 1. College: Zorg dat het ambitieniveau VIV goed geborgd blijft in de begroting en heb oog voor de leeftijd van de portefeuille en voer daarover het gesprek met de raad In de gemeentebegroting is nog niet voorzien in voldoende middelen voor de vervanging van de huidige vastgoedportefeuille, volgens het huidige ambitieniveau zoals is vastgelegd in het beleid VIV. Maak inzichtelijk welke hiaten er zijn. Probeer die hiaten zo concreet mogelijk te maken met benodigde bedragen. Het stramien van het VIV is goed en biedt voldoende ruimte om de hiaten een plek te geven. Stel een einddatum vast voor deze actualisatie en rapporteer hierover aan de gemeenteraad. Besef daarbij als gemeenteraad dat voor eventuele extra wensen aanvullende financiële ruimte gevonden moet worden. Aanbeveling 2. College: Bewaak de relatie tussen de opdracht uit de startnotitie en de uitvoering van VIV Het VIV is van start gegaan met een opdracht van de raad. De opdracht in deze Startnotitie richt zich op een beleidsplan met de focus op onder andere efficiënte, toekomstbestendige huisvesting die duurzaam geëxploiteerd kan worden. In de Beleidsvisie wordt nader ingegaan op deze begrippen. In het Uitvoeringsprogramma, de Uitvoeringsjaarplannen en de bijbehorende Raadsbesluiten zijn deze begrippen echter niet expliciet gemaakt.

• Maak termen als efficiënt, toekomstbestendig en duurzame exploitatie concreet en meetbaar. Rapporteer over de voortgang op deze onderdelen, zodat de raad kan toetsen of de uitvoering van het beleid doelmatig en doeltreffend is. • Eén van de beoogde resultaten is zicht op investeringen in vastgoed voor de komende jaren. Dit is van belang vanwege het langjarig effect op de gemeentefinanciën (rentelasten), risicobeheersing en waardeontwikkeling. Met de herijking van het Uitvoeringsprogramma wordt invulling gegeven aan het opnieuw vooruitkijken. Het is aan te raden deze herijking vaker dan eens in de vijf jaar uit te voeren, zodat de lange termijn vooruitblik beschikbaar blijft. Aanbeveling 3. College: Zorg dat de scope van het VIV en Uitvoeringsplan navolgbaar en helder is en leg in werkafspraken de procedures vast. Neem alle separate projecten en Majeure Projecten (aangaande vastgoed) niet alleen functioneel, maar ook financieel op in het VIV. Dit geeft een compleet beeld van het maatschappelijk vastgoed van de gemeente. Hiermee wordt verwarring over de scope in relatie tot financiën voorkomen. Hanteer voor de Majeure Projecten de door de raad gevraagde aanvullende verantwoordingsrapportage. Vanwege voortschrijdend inzicht is het mogelijk dat scope van het VIV wijzigt. Stel een wijzigingsprocedure vast en maak wijzigingen definitief doormiddel van een wijzigingsformat.

Maak hierbij ook inzichtelijk wat

41 / 58

de impact op totale vastgoedportefeuille en gehele VIV-budget is. Hiermee zijn scopewijzigingen navolgbaar en is helder wanneer en op welke wijze scopewijzigingen doorgevoerd kunnen worden. Het is verstandig (proces)afspraken meer vast te leggen. Vastleggen kan voorkomen dat afwegingen persoonsafhankelijk worden en daarmee lastig overdraagbaar zijn. Neem daar ook de positie van de concerncontroller in mee. Aanbeveling 4. College: Zorg voor integraal inzicht in de vastgoedportefeuille in relatie tot financiën Met de Beleidsvisie en het Uitvoeringsplan is oorspronkelijk een langjarig inzicht gemaakt met daarbij structurele dekking voor de opgave in de (maatschappelijke) vastgoedportefeuille. Het vooruitkijken en structureel reserveren van middelen is voor een gemeente zeer verstandig en waardevol. Door de aanpassing van het normbedrag en de vertaling daarvan naar een generieke PM-post is de dynamiek van structureel vooruitkijken en het reserveren van middelen, waar VIV ooit mee begon, veranderd. Het zou goed zijn de voorspelbaarheid van investeringen en opgave weer te verhogen. Wat kost het nu om alle geplande objecten te vervangen/onderhouden en hoe verhoudt dit zich tot de middelen die daarvoor gereserveerd zijn? Daarmee zou duidelijk moeten zijn welk deel van de scope wel uitgevoerd kan worden met de beschikbare middelen en welk deel niet.

Als budget bijgesteld wordt, maak dan inzichtelijk wat dit betekent voor de totale scope van het VIV. Nu is het zo dat ‘aanvullende dekking’ als oplossing wordt gehanteerd, terwijl het lijkt alsof de impact van die keuzes voor de lange termijn opgave niet inzichtelijk is. Het is raadzaam om in elk Uitvoeringsjaarplan structureel een doorkijk en terugblik op de totale portefeuille en financiering op te nemen. Dit in aanvulling op de update van projecten en financiën. De impact van eventuele scopewijzigingen en keuzes op projectniveau wordt hiermee inzichtelijk. Op deze manier heeft de gemeenteraad een totaaloverzicht en wordt zij in staat gesteld haar controlerende taak naar behoren uit te voeren. Aanbeveling 5. College: Neem structureel een risicoparagraaf op in de Uitvoeringsjaarplannen Neem standaard in het Uitvoeringjaarplan een risicoparagraaf op met daarin beheersmaatregelen met de focus op het effect van keuzes op de totale portefeuille. Denk hierbij aan risico’s op het gebied van kosten, planning, kwaliteit, duurzaamheid en organisatie. Hiermee worden de risico’s op de totale portefeuille inzichtelijk en expliciet gemaakt. Risico’s op grote toekomstige investerings- en/of onderhoudsopgaven worden onderkend, maar zijn niet altijd voorzien van beheersmaatregelen. Grotere opgaven zijn bijvoorbeeld wel in beeld, maar zijn financieel opgenomen met PM-posten.

Formuleer voor benoemde risico’s altijd toepasbare beheersmaatregelen. Aanbeveling 6. College en raad: Voer het gesprek over het onderscheid tussen beleidsvrije en wettelijke taak De huidig huidige systematiek waarin onderscheid wordt gemaakt tussen de ‘opgave waar een wettelijke verplichting ligt’ en de ‘beleidsvrije opgave’ (dekking van investeringen vanuit incidentele middelen) zorgt niet altijd voor meer helderheid. De gedachte hierachter is navolgbaar, maar in de praktijk blijkt deze scheiding echter niet zo hard. De wettelijke taak van de gemeente in het voorzien van vastgoed, zoals bij onderwijs, is op papier beperkt. Het zijn echter de eigen gemeentelijke doelen in andere beleidsvelden die maken dat de raad het niet altijd voor het kiezen heeft als het gaat om de ‘beleidsvrije opgave’.

42 / 58

Maatschappelijk vastgoed is vaak een noodzakelijke randvoorwaarde om inhoudelijke doelen op het gebied van sport, welkzijn of cultuur te kunnen realiseren. Bij een herijking van de Beleidsvisie is het aan te bevelen om een fundamenteel gesprek te voeren over het genoemde onderscheid en of hieraan moet worden vastgehouden. Aanbeveling 7. College: Hanteer een navolgbare onderbouwing van de normbedragen Het gehanteerde normbedrag heeft een grote impact op de beschikbare middelen voor het VIV. De opbouw van het huidige normbedrag is niet goed navolgbaar. Het is daarom aan te raden in het vervolg een duidelijkere opbouw van het normbedrag te hanteren. Wat betreft de jaarlijkse indexering kan het de gemeente houvast geven wanneer aangesloten wordt bij de daadwerkelijke ontwikkeling van bouwkosten (bijvoorbeeld op basis van BDB-index). Dit zorgt uiteindelijk voor meer grip op de kosten. Daarnaast kan het een overweging zijn om met een bandbreedte te werken voor de normbedragen, waarin rekening wordt gehouden met verschillende functies van het vastgoed.

3.3. Bestuurlijke reactie Geachte Rekenkamer, Wij hebben met belangstelling uw onderzoeksrapport “Rekenkameronderzoek naar Vastgoed, Infrastructuur en Majeure Projecten, Nota van bevindingen Vastgoed” gelezen. U verzoekt in een begeleidend schrijven om een bestuurlijke reactie. Allereerst dankt het college u voor de inzichten die uw onderzoek biedt op dit onderwerp. Wij beseffen ons terdege dat dit complexe materie is en dat het van essentieel belang is dat onze gemeenteraad haar rol hierbij goed kan vervullen. In ons Coalitieakkoord 'Ruimte voor elkaar’ schreven we niet voor niets: “Gemeenteraad en college van Burgemeester & Wethouders brengen elkaar in positie. De raad stelt kaders en laat de uitvoering aan het college over. Het college informeert de raad tijdig, duidelijk en proactief. Het college faciliteert daarmee de kaderstellende en controlerende taak van de gemeenteraad”. Wij delen uw mening dat VIV een krachtig instrument is voor de gemeenteraad om inzicht te krijgen in de beleidsuitgangspunten en de (vervangings-)opgave van ons maatschappelijk vastgoed. We zijn dan ook verheugd te lezen dat de rekenkamer concludeert dat de raadsstukken met betrekking tot Voorzien in Vastgoed (VIV) navolgbaar, overzichtelijk en leesbaar zijn.

Hierin hebben wij veel tijd en aandacht gestoken, omdat wij beseffen dat de maatschappelijke en financiële impact van het programma groot is en het daarom belangrijk is onze gemeenteraad goed in positie te brengen. Tegelijkertijd beseffen we dat het op onderdelen wellicht verbeterd kan worden en zien uw aanbevelingen ook in dat licht. Vooral ook omdat de basis van VIV is gelegd in 2018 en de veranderende tijdsgeest vraagt om een antwoord op de groeiende maatschappelijke opgave en bijbehorende complexiteit. Uw aanbevelingen helpen ons hierbij. Voordat we ingaan op uw aanbevelingen willen we eerst in meer algemene zin reageren op context en achtergrond.

43 / 58

Context en achtergrond De reden voor het programma VIV lag in de behoefte, vanuit zowel college als onze gemeenteraad, aan inzicht in de vervangingsopgaven voor ons maatschappelijk vastgoed. Gezamenlijk waren we ons ervan bewust dat, inherent aan de ontstaansgeschiedenis van de gemeente, deze opgave snel op ons afkomt en omvangrijk is. Bij het opstellen van het Uitvoeringsprogramma VIV zijn we zorgvuldig te werk gegaan en hebben we de gemeenteraad nadrukkelijk gevraagd om input en is ze meegenomen in alle stappen die we gezet hebben. Dit heeft onze gemeenteraad ook zo ervaren, dat blijkt uit het feit dat bij de besluitvorming over VIV in 2018 de raadsfracties hebben aangegeven dat dit een hamerstuk had kunnen zijn. Dit was gezien de omvang en de financiële consequenties van het programma tekenend voor het zorgvuldig doorlopen proces. We beseften ons terdege dat het Uitvoeringsprogramma VIV niet in beton gegoten kan zijn, maar dynamisch is. Ontwikkelingen in onze samenleving hebben impact op de uitwerking, de uitvoering en leiden gegarandeerd tot aanpassingen. Hierbij hoort de afspraak dat wijzigingen altijd aan de gemeenteraad ter besluitvorming wordt voorgelegd met daarbij heldere argumentatie. Een duidelijke afspraak waar we ons aan houden.

De uitvoering van VIV maakt ons maar al te duidelijk dat ons vastgoed nooit af is en dóórontwikkeling en vooruitkijken belangrijk blijven. We zien ook dat de huidige tijdsgeest vraagt om een volgende stap. Dit moeten we samendoen, college en gemeenteraad. In uw rapportage doet u aanbevelingen waar het beter kan en hoe we onze inzet op maatschappelijk vastgoed kunnen doorontwikkelen naar de toekomst. Wij reageren graag op deze aanbevelingen. Aanbeveling 1. College: Zorg dat het ambitieniveau VIV goed geborgd blijft in de begroting en heb oog voor de leeftijd van de portefeuille en voer daarover het gesprek met de raad Het ambitieniveau zoals vertaalt in het Uitvoeringsprogramma VIV is geborgd in onze Programmabegrotingen en meerjarenramingen. Dit geldt ook voor de voorstellen uit ‘Aanpassing 2023 Uitvoeringsprogramma VIV.’ Deze zijn financieel vertaald in de Perspectiefnota 2025-2028. Met de goedkeuring van de gemeenteraad zijn ze verwerkt in de Programmabegroting vanaf 2025. Hiermee borgen we de keuzes in het ambitieniveau van VIV langjarig. In uw conclusies voor deze aanbeveling stelt u dat niet inzichtelijk is gemaakt wat de gemeente te wachten staat vanaf 2030 en wat de (financiële) consequenties zijn. Wat VIV ons leert is dat vooruitkijken belangrijk is. Met het Uitvoeringsprogramma hebben we de komende 5 jaar een duidelijk beeld wat ons te doen staat en met welke kaders.

We beseffen dat het daar mee niet klaar is en er ook na 2029 een opgave voor ons ligt. We zijn bezig met het treffen van de eerste voorbereiding voor een volgende fase. Hierbij lijkt het logisch aan te sluiten bij de wettelijke verlichting die we krijgen om vanaf 2026 elke vier jaar een Integraal OnderwijsHuisvestingsplan (IHP) op te stellen voor de komende 12 jaar. Vooruitlopend op deze verplichting werken wij al met een IHP, dat voor ons een belangrijke onderlegger is voor VIV. In het

44 / 58

Uitvoeringsjaarplan 2025 zullen wij procesvoorstellen aan de gemeenteraad doen om te komen tot een volgend Uitvoeringsprogramma. Concreet: Bij het Uitvoeringsjaarplan 2025 komen wij met een procesvoorstel hoe we gezamenlijk met de gemeenteraad kunnen komen tot een vervolg op het Uitvoeringsprogramma VIV. Aanbeveling 2. College: Bewaak de relatie tussen de opdracht uit de startnotitie en de uitvoering van VIV U wijst ons erop dat we de invulling van de begrippen efficiënte, toekomstbestendige huisvesting en duurzame exploitatie uit de Beleidsvisie niet consequent hebben doorgezet naar de volgende stukken van VIV. Bij elke businesscase voor een project zijn dit wel de uitgangspunten waaraan we toetsen evenals de daaruit voortvloeiende reeks vragen die daar volgens de Beleidsvisie bij horen. Wij kunnen ons goed voorstellen dat het de duidelijkheid van een voorstel ten goede komt als we deze begrippen toepassen om een project nader te duiden. Dit zullen wij expliciet maken bij toekomstige voorstellen en rapportages. Bij deze aanbeveling wijst u ook op het belang van vooruitkijken. U stelt voor vaker dan eens in de vijf jaar te herijken. Zoals eerder aangegeven lijkt het logisch hierbij aan te sluiten bij het ritme van de verplichte IHP eens per 4 jaar.

Bovendien loopt dit dan gelijk aan toekomstige raadsperioden zodat een nieuwe raadsperiode aanvangt met een herijking van het Uitvoeringsprogramma VIV. Concreet: In onze raadsvoorstellen zullen wij in het vervolg expliciet op de beleidsuitgangspunten en begrippen van VIV in gaan op om zo te zorgen voor een navolgbaar geheel. Aanbeveling 3. College: Zorg dat de scope van het VIV en Uitvoeringsplan navolgbaar en helder is en leg in werkafspraken de procedures vast De scope van VIV is vastgesteld door de gemeenteraad in het Uitvoeringsprogramma en alleen de raad kan de scope wijzigingen. U stelt voor om een wijzigingsprocedure vast te stellen met een wijzigingsformat en om procesafspraken beter vast te leggen. Wij vragen ons af of zo'n procedure of - format echt daadwerkelijk iets toevoegt, want alle scopewijzigingen vragen om een raadsvoorstel. Daarin doet het college de gemeenteraad een onderbouwd voorstel, zodat de raad hierin haar eigen afwegingen kan maken. U onderbouwt deze aanbeveling door te stellen dat zo voorkomen wordt dat afwegingen persoonsafhankelijk worden. Dit is sowieso nooit het geval, want dit gaat altijd via een collegevoorstel. Bij deze aanbeveling stelt u ook dat alle separate projecten en Majeure Projecten aangaande vastgoed niet alleen functioneel maar ook financieel opgenomen moeten worden in VIV.

Dat is waar wij naar streven, maar feit is dat sommige projecten (zoals nu bijvoorbeeld Cultuurhuisvesting en Werelderfgoedcentrum) nog in de initiatieffase zitten en nog niet financieel vertaald kunnen worden. Door ze al wel functioneel op te nemen proberen we juist een totaalbeeld te geven van de vervangingsopgave en met welke projecten we nog rekening dienen te houden ondanks dat het bijhorende investeringsbudget nog niet bekend is. Concreet: Bij een raadsvoorstel met scopewijziging zullen wij expliciet maken dat dit een uitbreiding is op de reeds vastgestelde scope.

45 / 58

Concreet: Wij geven in de stukken van VIV een totaalbeeld van alle projecten. Daarbij maken wij het onderscheid in projectfasen en geven waar dat mogelijk is de financiële consequenties van aan. Aanbeveling 4. College: Zorg voor integraal inzicht in de vastgoedportefeuille in relatie tot financiën Wij delen met u dat het waardevol is om vooruit te kijken en middelen te reserveren voor ons maatschappelijk vastgoed. Dat is de essentie van het Uitvoeringsprogramma. U laat blijken dat het werken met generieke PM-posten niet uw voorkeur heeft omdat hiermee de dynamiek van structureel vooruitkijken en het reserveren van middelen verandert. Wij delen die mening maar zien ons af en toe ook genoodzaakt om hier wel mee te werken omdat wij de raad wel een signaal willen geven, maar een benodigd investeringsbudget nog niet gespecificeerd kan worden. U stelt dat het raadzaam is om in elk Uitvoeringsjaarplan structureel een doorkijk en terugblik op de totale portefeuille en financiering op te nemen opdat de gemeenteraad beter in staat gesteld wordt haar controlerende taak uit te voeren. De concrete uitwerkingen van de projecten voor het komende jaar en de daarbij horende investeringsvoorstellen staan centraal in de Uitvoeringsjaarplannen.

Wij hebben echter geen bezwaar tegen het toevoegen van een financieel totaaloverzicht gelijk aan de wijze waarop dit is opgenomen in het Uitvoeringsprogramma. Concreet: In de Uitvoeringsjaarplannen zullen wij een terugblik en doorkijk op de totale VIV portefeuille en financiering opnemen. Aanbeveling 5. College: Neem structureel een risicoparagraaf op in de Uitvoeringsjaarplannen Wij snappen deze aanbeveling en willen voor uitvoering hiervan nader in overleg met de gemeenteraad waar hun behoefte zit. Een risicoparagraaf is een krachtig instrument wat de gemeenteraad helpt om zicht te krijgen op de risico’s van het programma. De kracht zit echter ook in de specificatie per project. Een algemene risicoparagraaf voor het hele programma brengt veralgemenisering met zich mee waardoor het instrument kracht verliest. In de rapportage Majeure Projecten is hier een format voor gevonden per project, mogelijk kunnen we deze breder trekken naar VIV en toepassen in het Uitvoeringsjaarplan. Wij willen voor het opvolgen van deze aanbeveling ook graag uw bevindingen betrekken van het onderzoeksdeel dat u nog uitvoert naar Majeure projecten. Zodat we breder naar onze rapportagesystematiek kunnen kijken en op elkaar kunnen afstemmen.

Concreet: Wij gebruiken de uitkomsten van het brede rekenkameronderzoek om de rapportagesystematiek op majeure projecten en VIV tegen het licht te houden en komen met (een op aanbevelingen gestoeld) voorstel aan de gemeenteraad waarin wij het instrument van een risicoparagraaf opnemen. Aanbeveling 6. College en raad: Voer het gesprek over het onderscheid tussen beleidsvrije en wettelijke taak

46 / 58

U geeft aan dat het huidige onderscheid tussen de ‘opgave waar een wettelijke verplichting ligt’ en de ‘beleidsvrije opgave’ niet altijd voor meer helderheid zorgt en dat in de praktijk deze scheiding niet zo hard blijkt. De gemeenteraad heeft bij het vaststellen van het Uitvoeringsprogramma Voorzien in Vastgoed 20182029 het onderscheid vastgesteld tussen wettelijke taken en taken waar de gemeente beleidsvrijheid kent. Hiermee is het kader door de gemeenteraad gegeven en bij dit onderscheid is ook een financieel technische uitwerking gegeven, namelijk; • •

De uit de investeringen binnen Voorzien in Vastgoed voortvloeiende lasten waarbij de gemeente beleidsvrijheid heeft, worden gedekt door incidentele middelen. Daar waar de gemeente bij de investeringen binnen Voorzien in Vastgoed een wettelijke taak heeft worden de uit de investeringen voortvloeiende structurele lasten gedekt door structurele baten.

Hiermee voldoet de gemeente aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Gemeentewet en acteert het college binnen de kaders die de gemeenteraad heeft gesteld. U stelt dat het belangrijk is hier in het proces naar het vervolg op VIV aandacht aan te geven. Dat delen wij met u, mede gezien de financiële ontwikkelingen. Wij beseffen ons dat het incidenteel afdekken vanuit onze reserves niet oneindig is. Het is goed met onze gemeenteraad de discussie aan te gaan hoe om te gaan met beleidsvrije onderwerpen en in hoeverre een keuze daartoe effect heeft op het uitvoeren van onze wettelijke taken en de financiële positie van onze gemeente. Wij zullen het gesprek met de gemeenteraad hierover faciliteren. Concreet: In het Proces om te komen tot een vervolg op het Uitvoeringsprogramma VIV organiseren wij een beeldvormend gesprek met de gemeenteraad over de wettelijke taken en de beleidsvrije taken met als doel inzicht te geven en dillema's voor te leggen. Aanbeveling 7. College: Hanteer een navolgbare onderbouwing van de normbedragen Het gehanteerde normbedrag is met name gebaseerd op ervaringen uit de recente praktijk. We beseffen dat door de grillige prijsontwikkelingen dit een onzekere factor is en geen garantie geeft dat dit voor komende projecten ook toereikend is. Daarom hebben we de gemiddelde indexatie ook verhoogt, in lijn met de richtlijnen in onze Programmabegroting.

U stelt voor om dit jaarlijks te doen aan de hand van de daadwerkelijke ontwikkelingen van de bouwkosten en stelt daarbij een specifieke index voor. Als gemeente willen we niet uitgaan van één index maar kijken we naar meerdere instrumenten om de ontwikkelingen te duiden. Tijdens de beraadslagingen over de Aanpassing Voorzien in Vastgoed is dit onderwerp ook uitvoerig met de gemeenteraad besproken. Toegezegd is dat we de prijsontwikkelingen nauw in de gaten houden en wanneer nodig terugkomen bij de raad.

47 / 58

Concreet: Middels de Uitvoeringsjaarplannen houden wij de gemeenteraad op de hoogte van de ontwikkelingen van de bouwkosten. Wanneer de prijsontwikkelingen die we in de praktijk zien daarom vragen zullen we wanneer nodig met voorstellen komen hoe hier mee om te gaan. Tot slot Het college is dankbaar voor de inzichten in dit rekenkameronderzoek. Deze helpen ons om onze inzet op maatschappelijk vastgoed blijvend te ontwikkelen. We zien er naar uit hier concreet verder met de gemeenteraad mee aan de slag te gaan.