8.1 Rekenkameronderzoek VIV gemeente Noordoostpolder.pdf

.

Rekenkameronderzoek Voorzien in Vastgoed 4 oktober 2024

Voorwoord rekenkamer Als het gaat om vastgoed van de gemeente is de eerste gedachte dat het vast goed zit met de financiering het onderhoud en de zorg om vervanging. Op het eerste gezicht is dit een terechte aanname. Echter, achter een aanname kan soms een andere waarheid schuilen dan aanvankelijk gedacht. Dat is dan ook de reden dat de rekenkamer onderzoek heeft gedaan naar het beleid rond het vastgoed in de gemeente. Wij voelden ons hierin gesteund omdat dit onderwerp ook door de raad was aangedragen. In het onderzoek valt het ons op dat er veel goed gaat met het vastgoed, maar dat wij ook een aantal bevindingen hebben gedaan, die tot conclusies en aanbevelingen hebben geleid. Wij zijn er van overtuigd dat het vast goed komt met het vastgoed als de raad vasthoudt aan het nauwkeurig opvolgen van de aanbevelingen en het college oproept de aanbevelingen ten uitvoer te brengen. Het zal u opgevallen zijn dat dit rapport de titel: “Vastgoed, Infrastructuur en Majeure Projecten” draagt. Het afronden van het totale onderzoek vergt meer tijd dan aanvankelijk gedacht. Om toch met één deelrapport voorafgaand aan de begrotingsbehandelingen te komen heeft te rekenkamer het onderzoek gesplitst in het deel Voorzien in Vastgoed. Infrastructuur en Majeure project vormt het tweede deel. Dit zal in de komende periode aan u worden gepresenteerd.

Rest mij nog het team van TwynstraGudde alsmede de ambtelijke organisatie en het college te danken voor hun medewerking en inzet. Zonder die inzet was dit onderzoek niet mogelijk geweest. Joris van Enst Voorzitter Rekenkamer Noordoostpolder.

2 / 58

Inhoudsopgave 1 Voorwoord rekenkamer

2

Inhoudsopgave

3

1. Inleiding

5

1.1. Aanleiding 1.2. Doelstelling 1.3. Aanpak 1.4. Scope en opbouw rapportage 1.5. Leeswijzer

2. Vastgoed 2.1. Voorzien in Vastgoed 2.1.1. Aanleiding en opdracht 2.1.2. Bevindingen Voorzien in Vastgoed 2.2. Scope VIV 2.2.1. Scope 2.2.2. Scopewijzigingen 2.2.3. Type investeringen 2.2.4. Bevindingen scope VIV 2.3. Doelen en ambities 2.3.1. Inhoudelijke ambitie 2.3.2. Onderhoud 2.3.3. Duurzaamheid 2.3.4. Bevindingen doelen en ambities 2.4. Financiën 2.4.1. Begroting middelen 2.4.2. Financiering 2.4.3. Normbedragen 2.4.4. Casuïstiek 2.4.5. Bevindingen financiën 2.5. Rolinvulling 2.5.1. Rol van de gemeenteraad 2.5.2. Rol van het college 2.5.3. Rol van de ambtelijke organisatie 2.5.4. Bevindingen rolinvulling

5 5 5 7 7

8 8 8 10 11 11 13 15 16 18 18 19 20 21 22 22 25 27 29 32 35 35 36 37 38

3 / 58

3. Conclusies en aanbevelingen

39

3.1. Conclusies 3.2. Aanbevelingen 3.3. Bestuurlijke reactie

39 41 43

4. Nawoord rekenkamer

49

Bijlage 1. Normenkader

51

Bijlage 2. Bronnenoverzicht

54

Bijlage 3. Overzicht leidende documenten

56

Bijlage 4. Overzicht geïnterviewde personen

57

4 / 58

1. Inleiding 1.1. Aanleiding De gemeente Noordoostpolder heeft een diversiteit aan vastgoed, wegen en bruggen in haar bezit en/of in gebruik. Voor vastgoed geldt dat het beleid is gevat in het accommodatiebeleid Voorzien in Vastgoed (hierna: VIV), met daarmee samenhangend het Uitvoeringsprogramma VIV. Voor Infrastructuur geldt dat er momenteel gewerkt wordt aan het beleidsplan Voorzien in Infra (hierna: VII) met focus op het financieel grip krijgen op de vervangingsopgave van de infrastructuur van wegen en bruggen. Daarnaast kent de gemeente diverse Majeure en Grote Projecten, zoals zwembad het Bosbad, de VO-campus, Werelderfgoedcentrum Schokland, de Poldertoren en het Cultuurbedrijf.1 Tijdens een overleg van de rekenkamer met de klankbordgroep is aangegeven dat de raad onvoldoende inzicht heeft in de benodigde middelen voor instandhouding en vervanging van het vastgoed, wegen en bruggen. Daarom is verzocht een onderzoek uit te voeren naar inzicht in en grip op de inzet van middelen. De vraag over inzicht in en grip op de inzet van de middelen hangt samen met landelijke ontwikkelingen en lokale zorgen in de gemeenteraad van de gemeente Noordoostpolder: • Stijging bouwkosten: de afgelopen jaren zijn de bouwkosten aanzienlijk gestegen. De vraag is of de ambtelijke organisatie hier adequaat op kan inspelen.

• Onzekerheid over begrotingsposten: in diverse plannen zijn zogenaamde PM-posten opgenomen voor vervangingsinvesteringen die forse budgetrisico’s met zich meebrengen. • Omvangrijke opgave: een groot aantal gebouwen, wegen en bruggen in de Noordoostpolder bereikt in dezelfde periode het einde van haar levensduur.

1.2. Doelstelling De focus van de vraag van de rekenkamer Noordoostpolder ligt op het beoordelen van het beleid en de financiën aangaande de onderwerpen vastgoed, infrastructurele werken en majeure projecten. Een belangrijk aandachtspunt is of de gemeenteraad voldoende zijn kaderstellende en controlerende rol kan invullen en grip heeft op de doelen, ambities en financiën.

1.3. Aanpak Voor het onderzoek is door de rekenkamer een tweetal hoofdvragen geformuleerd en – onder andere op basis van een aantal vragen uit de klankbordgroep van de gemeenteraad – 13 deelvragen opgesteld. Om samenhang te bereiken in het beantwoorden van de hoofdvragen, zijn deze deelvragen uitgewerkt naar normen. Bijlage 1 bevat een overzicht van het voor dit onderzoek gebruikte normenkader. In deze bijlage is tevens per vraag/norm een verwijzing opgenomen naar de paragraaf waarin deze wordt behandeld. 1

Het onderwerp Majeure Projecten wordt op een later moment nader onderzocht en toegelicht in een separate rapportage.

5 / 58

1

2

1

2

3

4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Hoofdvragen Wat zijn de gestelde kaders en doelen voor het vastgoedbeleid (inclusief majeure projecten, wegen en bruggen) van de gemeente Noordoostpolder en hoe verhouden de begrote middelen zich hiertoe? Ontvangt de gemeenteraad voldoende informatie om de voortgang van de kosten en het efficiënt, toekomstbestendig en duurzaam, in stand houden van het vastgoed (inclusief majeure projecten, wegen en bruggen) te kunnen controleren?

Deelvragen Wat zijn de kaders (voorafgaand aan project) en de gestelde doelen voor het vastgoedbeleid van de gemeente Noordoostpolder, zowel het accommodatiebeleid als ook de infrastructurele werken en de majeure projecten (hierna: vastgoed)? Wat is de argumentatie om bepaald vastgoed wel en bepaald vastgoed niet in VIV op te nemen en waarom zijn voor andere majeure projecten PM posten opgenomen? Wie bepaalt de opname in VIV? En wat zijn de voor- en nadelen van het wel of niet opnemen in de VIV en heeft de raad hier een rol in? Hoe worden de middelen begroot voor het vastgoed uit vraag 1 en hoe wordt bepaald of dit een reële begroting is om de kwaliteit van het vastgoed voldoende meerjarig te kunnen borgen? En bij de vrijvallende kapitaallasten van eerdere investeringen: worden die gereserveerd voor toekomstige investeringen? Houden de gereserveerde middelen voor toekomstige investeringen voldoende rekening met prijsstijgingen en veranderende eisen met betrekking tot bijvoorbeeld veiligheid, energiegebruik en onderwijsgebruik? Hoe zijn de taken en bevoegdheden bij het vastgoedbeleid inclusief infrastructurele werken en majeure projecten verdeeld tussen de raad, het college van B&W en de ambtelijke organisatie? Hoe is de gemeentelijke vastgoedportefeuille samengesteld en hoe is deze verdeeld over de programma’s in de gemeentebegroting? Welke normbedragen worden gehanteerd bij

renovatie of vervanging en zijn die bedragen realistisch gegeven de geldende wetgeving? Wat is de staat van het onderhoud en hoe wordt dat integraal gemonitord? Wat is de meerjarige planning van het onderhoud en hoe vindt de actualisatie plaats? In hoeverre houdt de gemeente adequaat toezicht op de onderhoudssituatie van gebouwen en infrastructurele werken als wegen en bruggen? In welke mate verloopt de uitvoering van beleid, toezicht en verantwoording doelen, en financiën volgens verwachting? Welke informatie ontvangt de gemeenteraad over de stand van zaken ten aanzien van het realiseren van deze doelen? Hoe kan de raad (tussentijds) sturen op de planning (doelen en financiën) van vastgoed? Mede in relatie tot de jaarlijkse overhevelingen. Is deze informatie toereikend om de resultaten (tijdens projectuitvoer) van het vastgoedbeleid inclusief majeure projecten en andere infrastructurele werken op hoofdlijnen te kunnen controleren? Zo nee, hoe kan deze informatie worden verbeterd?

6 / 58

Het onderzoek is uitgevoerd door TwynstraGudde. De volgende methoden zijn gehanteerd: • Documentstudie: documenten met betrekking tot het VIV, VII en Majeure Projecten zijn bestudeerd, evenals de raadsinformatie daarover. In bijlage 2 is een overzicht opgenomen van de documenten die hiervoor gehanteerd zijn. In bijlage 3 is een overzicht opgenomen van de leidende documenten en hoe deze zich tot elkaar verhouden. • Interviews: er zijn 13 interviews gehouden (zie bijlage 3) over het beleid, de uitvoering, rol en reflectie daarop. • Sessie met de gemeenteraad: er is een sessie met de gemeenteraad geweest waarin zijn rol en betrokkenheid bij VIV, VII en Majeure Projecten is besproken. • Ambtelijke wederhoor: de ambtelijke organisatie is in de gelegenheid gesteld om te reageren op de rapportage en bijbehorende bevindingen. De opmerkingen zijn zorgvuldig beschouwd. In de reactie richting de ambtelijke organisatie is een overzicht gegeven met daarin omschreven op welke manier de opmerkingen al dan niet zijn verwerkt in deze rapportage. Bij de interviews en bij de sessie met de raad is er telkens een vertegenwoordiging vanuit de rekenkamer aanwezig geweest als toehoorder. Van de eerste ronde interviews zijn verslagen op hoofdlijnen opgesteld, die zijn voorgelegd aan de geïnterviewden. Deze verslagen zijn gebruikt als naslagwerk, maar zijn geen onderdeel van deze rapportage.

Daarna hebben nog een aantal aanvullende gesprekken plaatsgevonden. Deze zijn niet vastgelegd.

1.4. Scope en opbouw rapportage Dit onderzoek beschouwt de onderwerpen vastgoed, infrastructuur en majeure projecten, met de focus op de beleidsmatige kaderstelling en beschikbare middelen, aangevuld met de informatievoorziening richting de raad. Buiten de scope van het onderzoek valt de wijze waarop vastgoed- en infrastructurele objecten tot stand komen (projectuitvoering), alsmede de manier waarop beheer en exploitatie plaatsvindt. Tijdens het onderzoek is gebleken dat het beleidsdocument VII nog in ontwikkeling is. Dit geldt ook voor de aanstaande Voortgangsrapportage Majeure Projecten, die naar verwachting in het najaar van 2024 voor de eerste keer aan de raad wordt verstrekt. Om de kwaliteit van het onderzoek te borgen en om te zorgen dat het onderzoek van waarde is voor de gemeenteraad, is besloten deze twee onderdelen separaat en op een later moment nader te onderzoeken. De verwachting is dat het onderzoek met betrekking tot VII en Majeure Projecten in het vierde kwartaal van 2024 kan worden opgeleverd.

1.5. Leeswijzer Hoofdstuk 2 gaat nader in op het Vastgoed. De verschillende onderwerpen, zoals naar voren gekomen in de deelvragen, worden behandeld waarna aan het eind van elk paragraaf een aantal bevindingen wordt gegeven. In de financiële paragraaf komt de casusverdieping op de projecten VO-campus en het Dorpshuis Marknesse aan bod. In hoofdstuk 3 zijn de beschouwing en aanbevelingen opgenomen. De bijlagen bevatten het normenkader, bronnenoverzicht en overzicht van geïnterviewde personen.

7 / 58

2. Vastgoed 2.1. Voorzien in Vastgoed 2.1.1. Aanleiding en opdracht Vanwege de ontstaansgeschiedenis van de polder is een groot deel van het vastgoed in de gemeente Noordoostpolder in dezelfde periode gebouwd, ongeveer 60 jaar geleden. Hierdoor heeft het gemeentelijk vastgoed in 2017 een gemiddelde leeftijd van 49 jaar.2 Als gevolg daarvan is een groot deel van het vastgoed technisch verouderd. Bovendien is de omvang en samenstelling van de bevolking gewijzigd en zijn wensen ten aanzien van maatschappelijke voorzieningen aan verandering onderhevig. Dit betekent dat het vastgoed in de loop der jaren niet alleen technisch, maar ook functioneel is verouderd. Om het maatschappelijk voorzieningenniveau op peil te houden, is het belangrijk dat de gemeente inspeelt op deze ontwikkelingen.3

Tabel 1. Onderverdeling vastgoed gemeente Noordoostpolder naar leeftijd, peiljaar 2017 4

2

(Beleidsvisie VIV, 2017, p. 19)

3

(Beleidsvisie VIV, 2017, p. 2)

4

(Beleidsvisie VIV, 2017, p. 20) Dit figuur maakt de leeftijd van in totaal 126 gebouwen inzichtelijk. Dit aantal wijkt af van het aantal gebouwen dat wordt

benoemd in de teksten en andere figuren in de Beleidsvisie. Hierin wordt gesproken over een totaal van 127 gebouwen. Het is onduidelijk waar het verschil in aantallen vandaan komt, het verschil is echter dermate klein dat de aanname gemaakt kan worden dat dit komt door een wijziging in de portefeuille. De indeling in de categorieën is nader toegelicht in de Beleidsvisie VIV, pagina 14.

8 / 58

In 2016 heeft de gemeenteraad door middel van een Startnotitie de volgende opdracht gegeven aan het college: Ontwikkel een beleidsplan waarmee maatschappelijke activiteiten efficiënt en toekomstbestendig gehuisvest worden / blijven in accommodaties die duurzaam geëxploiteerd kunnen worden.5 Deze opdracht heeft geresulteerd in het beleid Voorzien in Vastgoed (VIV). Hiertoe zijn de volgende beleidskaders door de raad vastgesteld: •

Startnotitie VIV (vastgesteld op 22 februari 2016)6 In de Startnotie is de opdracht van de raad aan het college omschreven, namelijk het ontwikkelen van een accommodatiebeleid. Het doel van het beleid is onder andere het verkrijgen van inzicht in investeringen voor de komende jaren en inzicht in de maatschappelijke en financiële prestaties van gebouwen. Daarnaast wordt er in de Startnotitie richting gegeven aan het verdere beleidsproces.

•

Beleidsvisie VIV (vastgesteld op 16 oktober 2017)7 In de Beleidsvisie zijn de uitgangssituatie, relevante ontwikkelingen, beleidskaders en ambities ten aanzien van gemeentelijk vastgoed opgenomen. Het geeft richting hoe de gemeente de kwaliteit van het vastgoed op peil houdt en wat de gemeente ermee wil bereiken. De Beleidsvisie gaat over 127 gebouwen van de gemeente.8

•

Uitvoeringsprogramma VIV 2018-2029 (vastgesteld op 19 februari 2018)9 Het Uitvoeringsprogramma beschrijft hoe de ambities en beleidsuitgangspunten uit de Beleidsvisie gerealiseerd kunnen worden. Het programma is in feite een meerjaren vastgoedplanning voor de periode van 2018 tot 2030, waarin is vastgelegd wanneer de gemeente wil investeren en wat de financiële consequenties zijn.10

•

Aanpassing 2023 Uitvoeringsprogramma VIV (vastgesteld op 10 juli 2023)11 Begin 2022, na circa vijf jaar, is een stand van zaken opgemaakt en is het Uitvoeringsprogramma geëvalueerd. Op basis van de bevindingen zijn er onderdelen aangepast. Zo is onder andere vanwege de stijgende bouwkosten het normbedrag voor investeringen bijgesteld. 12

•

Uitvoeringsjaarplan VIV 2018, 2019, 2020, 2021, 2022, 2023 en 2024 (jaarlijks vastgesteld)13 Jaarlijks wordt een concreet Uitvoeringsjaarplan opgesteld. Aan de basis ligt het Uitvoeringsprogramma. In het Uitvoeringsjaarplan zijn alle projecten in realisatie en voorbereiding omschreven, met daarbij de financiële consequenties voor het betreffende jaar. 14 Daarnaast wordt er teruggeblikt op het afgelopen jaar en wordt de stand van zaken van de projecten gegeven.

5

(Startnotitie VIV, 2016, p. 1)

6

(Raadsbesluit: startnotitie Voorzien in Vastgoed, 16 februari 2016)

7

(Raadsbesluit: vaststellen Beleidsvisie Voorzien in Vastgoed, 18 september 2017)

8

(Raadsbesluit: vaststellen Beleidsvisie Voorzien in Vastgoed, 18 september 2017, p. 1)

9

(Raadsbesluit: uitvoeringsprogramma VIV, 9 januari 2018)

10

(Raadsbesluit: uitvoeringsprogramma VIV, 9 januari 2018, p. 1)

11

(Raadsbesluit: Aanpassing Uitvoeringsprogramma VIV, 30 mei 2023)

12

(Raadsbesluit: Aanpassing Uitvoeringsprogramma VIV, 30 mei 2023, p. 2)

13

(Raadsbesluit: Jaarplan VIV 2024, 7 november 2023, p. 1)

14

(Raadsbesluit: Jaarplan VIV 2024, 7 november 2023, p. 1)

9 / 58

2.1.2. Bevindingen Voorzien in Vastgoed • •

•

•

De bovengenoemde documenten zijn goed navolgbaar, overzichtelijk en leesbaar. Ook is er een duidelijke samenhang tussen de verschillende documenten. In de basis biedt het Uitvoeringsprogramma VIV de raad, het college en de gemeentelijke organisatie overzicht en inzicht in de vervangingsopgave van vastgoed voor de middellange termijn. Dit langjarig voorruitkijken is iets dat niet altijd structureel gebeurt binnen gemeenten. De Beleidsvisie en het Uitvoeringsprogramma laten zien dat er binnen de gemeente Noordoostpolder proactief naar de opgave wordt gekeken, dat er is nagedacht over de te hanteren systematiek (Beleidsvisie, Uitvoeringsprogramma en Uitvoeringsjaarplan) en dat er samenhang tussen de verschillende documenten is. De Beleidsvisie, het Uitvoeringsprogramma en de Uitvoeringsjaarplannen vormen een geheel, waarin de jaarlijkse verantwoordingscyclus richting de raad is verweven. Het is in de kern een krachtig instrument waarmee de raad inzicht heeft in de projecten en zijn controlerende en kaderstellende rol kan invullen. De opdracht in de Startnotitie richt zich op een beleidsplan met de focus op efficiënte en toekomstbestendige huisvesting. In de Beleidsvisie wordt nader ingegaan op deze begrippen.

In het Uitvoeringsprogramma, de Uitvoeringsjaarplannen en de bijbehorende Raadsbesluiten zijn deze begrippen echter niet expliciet gemaakt, waardoor de controlerende taak de raad wordt bemoeilijkt.

10 / 58

2.2. Scope VIV Deze paragraaf heeft betrekking op de gebouwen die wel of niet in VIV zijn opgenomen. Het gaat hierbij niet over scopewijzigingen binnen de vastgoedprojecten. 2.2.1. Scope In de Beleidsvisie VIV is een overzicht opgenomen van de 127 gebouwen die de gemeente in eigendom heeft in het peiljaar 2017. Het gaat daarbij niet over nutsvoorzieningen zoals traforuimtes, gronden zonder opstal, kunstwerken, sportvelden, straatmeubilair, bruggen en andere infrastructurele werken.15 Daarnaast is in het VIV omschreven in welke gebouwen de gemeente investeert, op welk moment, wat de investeringskosten zijn en hoe de kosten gedekt kunnen worden. 16 Er wordt 12 jaar vooruit gekeken tot het jaar 2030. Een periode tussen de 10 en 15 jaar is gebruikelijk voor een dergelijke vastgoedplanning. Ook sluit deze termijn aan op het Integraal Huisvestingsplan (IHP) voor onderwijshuisvesting dat veel gemeenten opstellen. Om de Beleidsvisie te verwezenlijken zijn er in het Uitvoeringsprogramma zes maatregelen omschreven die van toepassing kunnen zijn op een gebouw: 17 1. In stand houden - (58 gebouwen) 2. Vernieuwen (renovatie of nieuwbouw) – (45 gebouwen) 3. Uitbreiden – (8 gebouwen) 4. Verbeteren gebruik en/of exploitatie - (2 gebouwen) 5. Aanhouden vanwege strategische locatie - (5 gebouwen) 6.

Afstoten en herontwikkelen – (19 gebouwen)18 Afhankelijk van de beschikbare budgettaire ruimte en het toekomstperspectief van een gebouw wordt bepaald welke maatregel van toepassing is.19 In het Uitvoeringsprogramma VIV ligt de nadruk met name op maatregel 2: vernieuwen. In het Uitvoeringsprogramma zijn daarnaast twee jaarlijkse reserveringen opgenomen van elk € 20.000 ten behoeve van functionele aanpassingen en een onderhoudsbijdrage nietgemeentelijke gebouwen. Deze twee reserveringen zijn niet specifiek aan gebouwen toebedeeld. Gebouwen vanaf een leeftijd van 50 jaar20 komen in beeld voor vernieuwing of renovatie (volgens maatregel 2). Dit is een standaard levensduurcyclus die gehanteerd wordt in het vastgoed. Deze gebouwen zijn in principe onderdeel van het Uitvoeringsprogramma, inclusief het beschikbare budget. In het Uitvoeringsprogramma zijn echter wel enkele uitzonderingen benoemd, zoals de Multifunctionele 15

(Beleidsvisie VIV, 2017, p. 8)

16

(Beleidsvisie VIV, 2017, p. 8)

17

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 10)

18

In het Uitvoeringsprogramma is per maatregel aangegeven om welke en hoeveel gebouwen het gaat. Opvallend is dat het totaal van gebouwen uitkomt

op 137. Dit wijkt af van het eerder genoemde aantal van 127 gemeentelijke gebouwen. Het is onduidelijk waar dit verschil vandaan komt. Een deel van dit verschil valt te verklaren door een overlap in gebouwen tussen de maatregel uitbreiden en vernieuwen. 19

(Beleidsvisie VIV, 2017, p. 39)

20

De leeftijdsgrens die wordt aangehouden bij het bepalen van de te treffen maatregel is niet consistent gehanteerd. In de Beleidsvisie wordt uitgegaan van

een leeftijd van 40 jaar en in het Uitvoeringsprogramma van 50 jaar. In deze rapportage is uitgegaan van de informatie uit het Uitvoeringsprogramma.

11 / 58

Accommodatie (MFA) Rutten, Poldertoren, Werelderfgoedcentrum Schokland en Cultuurbedrijf Emmeloord. In het Uitvoeringsprogramma is het volgende opgenomen over deze zogenaamde ‘separate projecten’: Voor deze projecten vindt separate besluitvorming en financiering plaats, maar wordt wel zoveel mogelijk aangesloten bij de beleidsuitgangspunten van VIV.21 In de documenten en gesprekken is niet nader onderbouwd waarom deze gebouwen als separate projecten worden beschouwd en financieel geen onderdeel van het VIV zijn. In het Uitvoeringsprogramma en in de Uitvoeringsjaarplannen zijn wel de volgende argumenten herleidbaar: • MFA Rutten: tijdens het opstellen van het Uitvoeringsprogramma bevindt dit project zich in de definitiefase.22 • Poldertoren: tijdens het opstellen van het Uitvoeringsprogramma loopt een separaat traject (buiten VIV) waarin onderzoek wordt gedaan naar de functie en exploitatie van de toren . Als het gaat om de mogelijke invulling en gebruik van de toren wordt er wel afstemming gezocht met het VIV.

23 • Werelderfgoedcentrum Schokland: tijdens het opstellen van het Uitvoeringsprogramma was er geen besluit over het realiseren van het Werelderfgoedcentrum.24 Inhoudelijk is het project toegevoegd aan het VIV om het gewenste overzicht te houden over de maatschappelijk vastgoedprojecten in totaliteit.25 • Cultuurbedrijf Emmeloord: tijdens het opstellen van het Uitvoeringsprogramma was er nog geen besluitvorming over de huisvesting van het Cultuurbedrijf. Omdat er hoe dan ook iets moet gebeuren met de gebouwen, wordt er in het VIV planmatig rekening gehouden met het Cultuurbedrijf. 26 Het project is inhoudelijk toegevoegd aan het VIV om overzicht te houden over de verschillende maatschappelijke vastgoedprojecten. Voor gebouwen jonger dan 50 jaar27 geldt maatregel 1: in stand houden. Dit houdt in dat er tot 2030 geen aanvullende maatregelen worden getroffen, anders dan het uitvoeren van regulier planmatig onderhoud volgens het meerjarenonderhoudsplan (MJOP). De gemeente houdt de technische staat van de gebouwen op niveau, daar waar het de verantwoordelijkheid betreft van de gemeente. Onderwijsgebouwen vallen onder de verantwoordelijkheid van de schoolbesturen. Functionele aanpassingen, vergaande verduurzaming of modernisering vallen niet onder regulier onderhoud.

In 2018 was voor 58 gebouwen van de in totaal 127 in de gemeente Noordoostpolder de maatregel ‘in stand houden’ van toepassing.28 In het Uitvoeringsprogramma is aangegeven om welke gebouwen het gaat. Het Uitvoeringsprogramma richt zich in principe op het inzichtelijk maken van de vervangingsopgave van het gemeentelijk vastgoed in de gemeente Noordoostpolder (maatregel 2: vernieuwen). De middelen die beschikbaar worden gesteld, zijn bedoeld voor deze vervangingsopgave en niet voor het ‘in stand houden’ 21

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 14)

22

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 20)

23

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 38)

24

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 28)

25

(Uitvoeringsjaarplan VIV, 2024, p. 8)

26

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 28)

27

De leeftijdsgrens die wordt aangehouden bij het bepalen van de te treffen maatregel is niet consistent doorgevoerd in het VIV. In de Beleidsvisie wordt

uitgegaan van een leeftijd van 40 jaar en in het Uitvoeringsprogramma van 50 jaar. In deze rapportage is uitgegaan van de informatie uit het Uitvoeringsprogramma. 28

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 16)

12 / 58

(regulier onderhoud) van vastgoed. In 2018 was de maatregel ‘vernieuwen’ van toepassing op 45 gebouwen: 9 nieuwbouwprojecten en 36 renovatieprojecten. Voor het regulier onderhoud is er een onderhoudsvoorziening gebouwen en een bijbehorend onderhoudsplan (MJOP).29 In de praktijk biedt de Beleidsvisie VIV een totaaloverzicht van het vastgoed binnen de gemeente Noordoostpolder. Dat blijkt uit het feit dat alle gebouwen in gemeentelijk eigendom worden genoemd in het VIV en dat de maatregel ‘in stand houden’ (regulier onderhoud) één van de maatregelen is. 2.2.2. Scopewijzigingen Het Uitvoeringsprogramma VIV geeft een overzicht van het gemeentelijk vastgoed en de te nemen maatregelen tot 2030.30 In het Uitvoeringsprogramma zijn 58 gebouwen opgenomen die aan vervanging toe zijn (renovatie dan wel nieuwbouw). In de basis komen gebouwen vanaf 50 jaar oud in aanmerking voor vernieuwing.31 Gebouwen jonger dan 50 jaar vallen in de categorie instandhouding tot en met 2029, in het Uitvoeringsprogramma zijn 45 gebouwen onder deze maatregel opgenomen. Deze onderverdeling is integraal afgestemd en opgesteld met het cluster B&FPC en het Ingenieursbureau. Ook is er afstemming geweest met de gebruikers.

In de praktijk blijkt dat de geplande maatregelen voor de gebouwen in het Uitvoeringsprogramma niet altijd meer geschikt of van toepassing zijn, bijvoorbeeld vanwege een veranderde context of nieuwe inzichten. In het Uitvoeringsprogramma VIV is daar het volgende over opgenomen: Het Uitvoeringsprogramma VIV is niet in beton gegoten, maar een dynamisch document. Eventuele voorstellen tot afwijking van dit Uitvoeringsprogramma zijn mogelijk, maar deze dienen altijd voorzien te zijn van een heldere argumentatie.32 Jaarlijks bekijkt de gemeente samen met betrokkenen of het programma geactualiseerd moet worden.33 Het Uitvoeringsprogramma is aan verandering onderhevig. Om het programma uit te kunnen breiden en/of wijzigen is instemming van de raad benodigd. De afgelopen jaren zijn op verschillende manieren aanpassingen en/of toevoegingen gedaan aan het Uitvoeringsprogramma middels:34 •

•

•

29

Aanpassing Uitvoeringsprogramma VIV (2023) o Samenvoeging Internationale Schakelklassen en CBS de Triangel (Emmeloord) o Uitbreiding Aeres Praktijkonderwijs (Emmeloord) Uitvoeringsjaarplannen VIV o Samenvoeging dorpshuis De Marke en sporthal De Triangel (Marknesse) o Samenvoeging basisscholen SWS De Kring (Nagele) Raadsvoorstellen o Renovatie/verbouw Zwembad Bosbad (Emmeloord) o Nieuwbouw VO-Campus (Emmeloord)

(Beleidsvisie VIV, 2017, p. 43)

30

In dit onderzoek is geen beoordeling opgenomen over het toewijzen van maatregelen per gebouw en of deze keuze/indeling logisch is.

31

(Beleidsvisie VIV, 2017, p. 19)

32

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 5)

33

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 10)

34

(Raadsbesluit: Aanpassing Uitvoeringsprogramma VIV, 30 mei 2023, p. 2)

13 / 58

Het raadsvoorstel voor de Aanpassing Uitvoeringsprogramma VIV zegt het volgende over de aard van de voorgestelde aanpassingen: De afgelopen jaren zien we een aantal ontwikkelingen met name bij het onderwijs die vragen op een aanpassing van het Uitvoeringsprogramma VIV in 2018. 35 Uit de beleidsstukken blijkt dat gebouwen in het VIV terecht kunnen komen door projecten samen te voegen. In de interviews met betrokkenen wordt dit bevestigd. Uit onderzoek kan bijvoorbeeld blijken dat het samenvoegen van twee projecten een betere of efficiëntere optie is. Een gebouw dat in eerste instantie alleen voor onderhoud in aanmerking komt, kan vanwege het samenvoegen van gebouwen worden opgenomen in het VIV. Een voorbeeld is het samenvoegen van dorpshuis De Marke en sporthal de Triangel in Marknesse (zie hiervoor ook casusuitwerking in paragraaf 2.4.4). Daarnaast is in de interviews aangegeven dat gebouwen in de toekomst mogelijk met elkaar uitgewisseld kunnen worden: ingrepen in gebouwen die al in het VIV zijn opgenomen naar voren halen of verlaten zodat een ander gebouw eerder in aanmerking komt voor renovatie of nieuwbouw. Ook is er aangegeven dat gebouwen in de toekomst aan het VIV kunnen worden toegevoegd vanwege de verduurzamingsopgave van de gemeente (zie paragraaf 2.3.3).

Op welke manier gebouwen kunnen worden opgenomen in het VIV is echter niet vastgelegd in de beleidsstukken, ook is er geen procesbeschrijving beschikbaar. De gemeente geeft in de ambtelijke wederhoor aan dat aanpassingen van de scope mogelijk zijn, maar dat deze altijd moeten worden voorzien van een heldere argumentatie. Dit wordt vervolgens per project voorgelegd aan de raad ter besluitvorming. Wijzigingen zijn daarmee vastgelegd in de raadsbesluiten. Gebouwen worden toegevoegd aan het Uitvoeringsprogramma na instemming van de raad. Budgettair wordt er rekening gehouden met een globale inschatting van de kosten. Pas als een project onderdeel is van het VIV en aan de orde is,36 wordt een businessplan opgesteld waarin zaken als financiën, planning, samenwerking en (technische) eisen uitgebreid aan bod komen.37 Daarnaast wordt in de Aanpassing Uitvoeringsprogramma VIV het volgende over de budgetten gezegd: Door de onzekerheid over de prijsontwikkelingen is het onduidelijk welk extra budget per project benodigd zal zijn. Daarmee is het onmogelijk om voor het gehele Uitvoeringsprogramma VIV nu een aanvullend budget te vragen.

Daarom stellen we voor om voor de uitvoering van VIV in de Perspectiefnota 2024-2027 een PM-post op te nemen, zodat ondanks de onzekerheid over de hoogte duidelijk is dat er de komende jaren rekening moet worden gehouden met extra inzet voor de uitvoering van VIV.38 (zie hiervoor ook paragraaf 2.4, Financiën). De bovenstaande bevindingen wekken de indruk alsof de financiële consequenties, zowel wat betreft de totale investeringen als de toekomstige exploitatielasten, niet altijd volledig inzichtelijk zijn voordat de raad besluit of een gebouw wordt opgenomen in het VIV.

35

(Raadsbesluit: Aanpassing Uitvoeringsprogramma VIV, 30 mei 2023, p. 2)

36

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 19)

37

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 6)

38

(Aanpassing 2023 uitvoeringsprogramma VIV , 2023, p. 8)

14 / 58

Hoewel de afgelopen jaren diverse projecten zijn toegevoegd aan het VIV, zijn er in de beleidstukken geen duidelijke spelregels en/of proces opgenomen voor aanpassingen of toevoegingen aan het VIV. Het toevoegen van projecten en het wijzigen van het Uitvoeringsprogramma is een logisch gevolg van voortschrijdend inzicht en een veranderende context. Toch schuilt hier een bepaalde onzekerheid en risico in, aangezien er geen duidelijk beeld is hoeveel gebouwen/projecten de komende jaren nog toegevoegd zullen worden aan het VIV.

2.2.3. Type investeringen Er wordt in de Beleidsvisie een nadrukkelijk onderscheid aangebracht in twee type investeringen. Dit heeft betrekking op de dekking waaruit de investering voortkomt (zie paragraaf 2.4), maar heeft ook betrekking op de scope van VIV: • Wettelijke taak: dit zijn gebouwen waarvoor de gemeente een wettelijke taak heeft (scholen, bewegingsonderwijs, begraven), gebouwen die onder de gemeentelijke verantwoordelijkheid vallen (brandweergarages) en gebouwen die we voor onze eigen huisvesting nodig hebben (gemeentehuis, gemeentewerf, opslag).39 • Beleidsvrij: dit zijn gebouwen die ons beleid ondersteunen (zwembad, opvang, recreatie, welzijn, cultuur), gebouwen die we om een andere reden in eigendom hebben (strategisch bezit, bijzondere objecten) of gebouwen die we willen afstoten of slopen (overig vastgoed). 40

Figuur 1. Onderscheid in wettelijke- en beleidsvrije taken (VIV, 2018)

39

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 12)

40

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 12)

15 / 58

Het onderscheid in type investeringen maakt expliciet waar de gemeente vindt dat zij een wettelijke taak heeft versus een project waar de gemeente kan kiezen om een investering te doen. De Memo VIV - Financiële positie41, is volgens dit onderscheid opgebouwd. Daaruit blijkt ook dat het type investering kan wijzigen ten opzichte van het oorspronkelijke Uitvoeringsprogramma. Een voorbeeld is de Kindvoorziening Marknesse, waarbij de investering van beleidsvrij is verplaatst naar het wettelijk deel van het VIV. Hier is een incidenteel investeringsbedrag van in totaal € 825.000 mee gemoeid welke geïncorporeerd wordt in het Wettelijk deel van VIV. 42 Het argument voor deze wijziging is de integratie met een basisschool, die valt onder de wettelijke voorzieningen. Het is niet nader onderbouwd hoe en waarom de Kindvoorziening dan ook tot het wettelijk deel behoort. Ook in de raadsbesluiten wordt expliciet het onderscheid tussen wettelijke en beleidsvrije taak benoemd. Bijvoorbeeld in een raadsbesluit over zwembad het Bosbad: Het hebben van een zwembad is geen wettelijke taak voor een gemeente. In VIV valt het onder het beleidsvrije deel van VIV. 43 2.2.4. Bevindingen scope VIV •

•

•

•

De Beleidsvisie VIV biedt een overzicht van de totale vastgoedportefeuille van 127 gebouwen en gaat in op zes maatregelen die van toepassing kunnen zijn op een gebouw. In de uitvoering van projecten is een splitsing te zien: o Uitvoeringsprogramma en Uitvoeringsjaarplannen VIV: richten zich met name op de vervangingsopgave (45 gebouwen), heeft een eigen verantwoordingscyclus richting de raad en een apart budget. o Meerjarenonderhoudsplan: richt zicht op (duurzaam) onderhoud van vastgoed, heeft een eigen verantwoordingscyclus richting de raad en een apart budget. o Overig vastgoed: onbekend wat de status is en hoe wordt gerapporteerd richting de raad. Met het Uitvoeringsjaarplan ontvangt de raad jaarlijks relevante en samenhangende informatie, namelijk de voortgang van projecten. Hiermee zijn zij in staat gesteld te sturen. In de informatie richting de raad ontbreekt echter het overzicht en samenhang met de totale portefeuille. Het is onduidelijk wat de impact van keuzes (c.q. scopewijzigingen) is op het totaal VIV-budget en de totale vastgoedportefeuille. Niet alle gebouwen in het VIV zijn financieel gezien onderdeel van het VIV. De gebouwen die vallen onder de maatregel ‘in stand houden’ en ‘separate projecten’ zijn enkel ter informatie toegevoegd aan het VIV en hebben geen financiële doorwerking in het VIV. Dit is gedaan om overzicht te bieden en informatie te bundelen.

Hiermee neemt de zuiverheid van het VIV echter af. Het draagt niet bij aan het creëren van een financieel totaaloverzicht en bemoeilijkt de controlerende rol van de raad als het gaat om de financiële kaders. Het is daarbij ook niet duidelijk waar bijvoorbeeld separate projecten wel financieel geborgd zijn. De scope van het VIV is door de raad vastgesteld in 2018. Wijzigingen in de scope worden voorgelegd aan de gemeenteraad ter besluitvorming. De manier hoe scopewijzigingen in het VIV plaatsvinden is niet eenduidig. Er is geen procesbeschrijving beschikbaar en het is niet inzichtelijk op basis van welke

41

(Memo VIV - Financiele positie in perspectiefnota 2025, 2024)

42

(Memo VIV - Financiele positie in perspectiefnota 2025, 2024, p. 2)

43

(Raadsbesluit: Renovatie en verbouw Bosbad, 2020, p. 2)

16 / 58

•

•

44

criteria dit gebeurt. Wijzigingen zijn in principe terug te vinden in de raadsbesluiten, hierbij ontbreekt echter een overzicht waardoor dit niet gemakkelijk herleidbaar is voor de raadsleden. Daarnaast vormt het een kwetsbare schakel in de organisatie als het gaat om vervangbaarheid van personeel.. Inzicht in de scopewijzigingen en het bewaken van de scope is van belang om grip te hebben op de investeringen. Het Uitvoeringsprogramma loopt tot 2030. Er is niet inzichtelijk gemaakt wat de gemeente staat te wachten vanaf 2030 en wat de (financiële) consequenties zijn. Daar zit een risico in, zeker gezien het omslagpunt44 wat betreft financiering dat in 2028 wordt verwacht. Het herijken van het Uitvoeringsprogramma is een logische stap, aangezien zaken in de praktijk anders kunnen lopen dan verwacht. Door eens in de 4-5 jaar het programma te herijken worden de mutaties die hebben plaatsgevonden inzichtelijk gemaakt en gebundeld.

De gemeente heeft investeringen tot op heden kunnen dekken met eigen middelen. Vanaf 2028 lijkt daar verandering in te komen en zal de gemeente

naar verwachting structureel hogere investeringslasten krijgen vanwege de rentecomponent.

17 / 58

2.3. Doelen en ambities 2.3.1. Inhoudelijke ambitie De gemeentelijke ambities op het gebied van vastgoed zijn het uitgangspunt geweest voor het Uitvoeringsprogramma VIV. Deze ambitie bestaat uit zeven onderdelen:45 1. Aantrekkelijk en leefbaar houden van dorpen en wijken 2. Optimaliseren van de vastgoedportefeuille 3. Passend accommoderen 4. Toekomstbestendig en duurzaam huisvesten 5. Benutten van kwaliteiten 6. Verantwoord inzetten van gemeenschapsgeld 7. Doorontwikkelen vastgoedorganisatie In het Uitvoeringsprogramma wordt expliciet benoemd dat de beschikbare middelen niet leidend zijn geweest bij het opstellen van het programma. In het Uitvoeringsprogramma 2018 is daar het volgende over opgenomen: Als dit niet past binnen de huidige beschikbare budgetten, moet bij de behandeling van de Perspectiefnota en Programmabegroting de afweging worden gemaakt om eventueel extra middelen in te zetten voor de uitvoering van VIV. Als dit geen oplossing biedt, moet gezocht worden naar mogelijkheden om onze ambitie alsnog te kunnen realiseren, bijvoorbeeld door het aanpassen van de fasering of een (hogere) bijdrage van gebruikers, of tot slot door onze inhoudelijke ambitie bij te stellen.46 Hieruit komt naar voren dat de gemeente vasthoudt aan de vastgestelde ambities en deze bij voorkeur pas bijstelt als er geen andere mogelijkheden meer zijn.

Het is echter ook te zien dat de raad op momenten meer vraagt op het gebied kwaliteit, functionaliteit en toekomstbestendigheid bij bijvoorbeeld de nieuwbouw Zwembad het Bosbad: de raad heeft het college gevraagd om verschillende functionele en/of kwalitatieve aanvullingen voor het zwembad, waaronder extra banen, een glijbaan en spray park: Op uw verzoek was ook nog een tweetal extra recreatieve voorzieningen toegevoegd aan scenario II. Dit betrof een middelgrote binnenglijbaan en een spray park voor buiten…47 Doormiddel van ramingen en scenariostudies doet het college pogingen om te sturen op efficiëntie. In de raadsbesluiten komen dan ook de investeringen, structurele lasten en exploitatiekosten naar voren. Het college geeft hierin aan dat de voorstellen niet bekostigd kunnen worden uit het VIV-budget en er extra middelen benodigd zijn. In de raadsvoorstellen over het Bosbad wordt de relatie met de totale vastgoedportefeuille echter niet gelegd. Hierdoor is niet inzichtelijk wat de consequenties zijn van het besluit voor bijvoorbeeld andere projecten in de gehele vastgoedportefeuille. Desondanks heeft de raad ervoor gekozen om middelen toe te voegen aan het VIV-budget ten behoeve van de realisatie van het Bosbad.

45

(Uitvoeringsjaarplan VIV, 2024, p. 7)

46

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 7)

47

(Raadsbesluit: Renovatie en verbouw Bosbad, 2020, p. 2)

18 / 58

2.3.2. Onderhoud In de Beleidsvisie VIV wordt verwezen naar het meerjarenonderhoudsplan (MJOP) 48 van de gemeente: De gemeente mag en wil geen achterstallig onderhoud aan haar gebouwen hebben. Alle gebouwen in eigendom van de gemeente hebben daarom een actueel meerjarenonderhoudsplan (MJOP). 49 Het MJOP wordt ten minste eens in de vier jaar aangeboden aan de raad. De raad stelt deze vervolgens vast. 50 Eén van de taken van het Ingenieursbureau (IB) van de gemeente is het in stand houden van gebouwen. Dit wordt gedaan aan de hand van een actueel MJOP. Het MJOP en bijbehorende onderhoudsvoorziening vallen niet onder het VIV. Wel worden projecten integraal benaderd: Bij de uitvoering van het onderhoud wordt altijd rekening gehouden met actuele ontwikkelingen vanuit het programma 'Voorzien in Vastgoed', inclusief uitbreidingen en renovaties, en op het vlak van duurzaamheid.51 Het MJOP maakt inzichtelijk welk noodzakelijk onderhoud er uitgevoerd moet worden aan de gebouwen om de kwaliteit op peil te houden. Met de software O-prognose52 wordt de standaard onderhoudscyclus van de gebouwen in de gemeente Noordoostpolder doorlopend bijgehouden. Het MJOP wordt bijgesteld en geactualiseerd op basis van bevindingen uit de praktijk door projectleiders en middels inspecties. De staat van onderhoud die wordt nagestreefd in de MJOP’s is gebaseerd op de conditiemeting van de NEN 276753.

Het onderhoud wordt afgestemd op de resterende levensduur van het gebouw. Gebouwen die binnen enkele jaren gesloopt worden of waarvan de instandhouding in de toekomst nog onzeker is, worden op een minimaal niveau onderhouden. Dit betekent dat alleen nog onderhoud wordt uitgevoerd om aan de wettelijke eisen te voldoen en de veiligheid van de gebruikers te waarborgen.54 Momenteel werkt de gemeente toe naar een duurzaam MJOP: het DMJOP.55 Dit betekent dat onderhoud zo veel mogelijk gecombineerd zal worden met verduurzaming van de gebouwen, voor zover dit past binnen de beschikbare financiële ruimte van de onderhoudsvoorziening. Hierin zit een tegenstrijdigheid aangezien deze onderhoudsvoorziening is bedoeld om de technische staat van het gebouw op niveau te houden. Er is geen rekening gehouden met functionele aanpassingen, modernisering en vergaande verduurzaming van gebouwen.56 In de Beleidsvisie is hierover het volgende opgenomen: Om gebouwen te verduurzamen en bij te laten dragen aan onze ambitie is meer geld nodig dan nu beschikbaar is in de onderhoudsvoorziening.57

48

Een meerjarenonderhoudsplan is een rapportage waarin de conditie en onderhoudsstaat van gebouwen wordt toegelicht en waarin de kosten voor het

onderhoud van gemeenschappelijke delen is opgenomen. 49

(Beleidsvisie VIV, 2017, p. 42)

50

(Financile beheersverordening 2023-2026, 2023, p. 15)

51

(Programmabegroting 2024, p. Paragraaf Onderhoud kapitaalgoederen)

52

O-Prognose Vastgoed is een applicatie voor het beheer en onderhoud van vastgoed. Het gehele vastgoedproces kan doorlopen worden:

conditiemetingen, het plannen van het onderhoud in een Meerjaren Onderhoudsplanning (MJOP) tot en met de uitvoering van het onderhoud. 53

De NEN 2767 conditiemeting is een vrij brede inspectie die inzicht geeft in de staat van een object of installatie.

54

(Beleidsvisie VIV, 2017, p. 42)

55

(Perspectiefnota 2024-2027, 2023, p. 10)

56

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 16)

57

(Beleidsvisie VIV, 2017, p. 51)

19 / 58

Deze verduurzamingsopgave (DMJOP) gaat de gebouwen die zijn opgenomen in het VIV raken. Per gebouw wordt gekeken wat nodig is voor verdere verduurzaming. Hierbij sluit de gemeente waar mogelijk aan bij “natuurlijke momenten”. Het Uitvoeringsprogramma (2018) geeft aan dat de gemeente voornemens is om de (financiële) samenhang tussen VIV en DMJOP nader te onderzoeken. De resultaten van dit onderzoek worden separaat aan de raad voorgelegd, zodat hierover ook afzonderlijk besluitvorming kan plaatsvinden.58 Er is ten behoeve van dit rekenkameronderzoek geen nadere informatie verstrekt over de voortgang van het onderzoek en proces. Het is onbekend of het onderzoek is uitgevoerd en wat de resultaten zijn. 2.3.3. Duurzaamheid In het VIV komt naar voren dat de gemeente ambities heeft wat betreft duurzaamheid. Het doel is om als gemeente in 2030 energieneutraal te zijn en in 2050 vrij te zijn van het gebruik van aardgas/fossiele brandstoffen.

Om de gebouwen in gemeentelijk eigendom te verduurzamen worden onder andere de volgende maatregelen ingezet: opstellen en uitvoeren van duurzame meerjarenonderhoudsplannen (DMJOP) en het combineren van groot onderhoud en duurzaamheidsmaatregelen.59 Voor de gebouwen die de gemeente de komende 15 jaar wil behouden en onderhouden, en waarvoor ze zelf de exploitatielasten betalen, geldt het streven om deze gebouwen minimaal naar een energielabel A te krijgen. Waar mogelijk maakt de gemeente deze gebouwen energieneutraal. Bij (vervangende) nieuwbouw, waarvoor de gemeente zelf de exploitatielasten betaalt, is het uitgangspunt om een energieneutraal gebouw te realiseren. Dat betekent dat het gebouw aan hogere eisen voldoet dan in het bouwbesluit is omschreven.60 Het Uitvoeringsprogramma houdt rekening met de bovenstaande maatregelen om gebouwen te verduurzamen. Het idee is dat de investering in renovatie of nieuwbouw voor een deel kan worden terugverdiend gedurende de levensduur/gebruiksduur van een gebouw, bijvoorbeeld door een besparing op de exploitatielasten. Dit geldt alleen voor gebouwen waarbij de gemeente zelf de exploitatielasten betaalt.

Daar waar de gemeente Noordoostpolder niet zelf de exploitatielasten betaalt, zoals bij de dorps- en buurthuizen, wordt dit deel van de besparing in rekening gebracht bij de gebruikers.61 De inhouding op de huur is gebaseerd op de structurele besparingen die de maatregelen opleveren voor de gebruikers. Om gebouwen volledig energieneutraal te maken is in veel gevallen een grotere investering nodig, die niet terugverdiend kan worden in de resterende levensduur van het gebouw. In het Uitvoeringsprogramma komt naar voren dat de gemeente vanwege de duurzaamheidsambitie wellicht bereid is deze investering wel te doen.62 Er is aangegeven dat nog onderzocht moet worden wat de bijbehorende kosten zijn. Vijf jaar na het vaststellen van het Uitvoeringsprogramma is het normbedrag voor nieuwbouw en uitbreiding bijgesteld van €1.800 per m2 naar €3.300 per m2. In het raadsbesluit is de volgende verklaring voor de stijging van het normbedrag opgenomen: …leiden de verplichte duurzaamheidseisen die sinds een 58

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 10)

59

(Beleidsvisie VIV, 2017, p. 51)

60

(Beleidsvisie VIV, 2017, p. 51)

61

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 51)

62

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 10)

20 / 58

aantal jaar gelden, tot aanvullende kosten. De gehanteerde normbedragen zoals opgenomen in het Uitvoeringsprogramma VIV zijn niet toereikend voor duurzaamheidsmaatregelen. In het nieuwe normbedrag is rekening gehouden met duurzaamheid. Het is echter onduidelijk of hiermee alleen de verplichte wettelijke duurzaamheidseisen (Bouwbesluit) bedoeld worden of ook de gemeentelijke duurzaamheidsambities, aanvullend op de wettelijke eisen uit het Bouwbesluit. 2.3.4. Bevindingen doelen en ambities •

• •

Kwaliteitseisen en ambities lijken hoog te liggen, wat is terug te zien in de Beleidsvisie en het Uitvoeringsprogramma, maar ook in de uitwerking van verschillende businessplannen en scenario’s in raadsbesluiten. Dat betekent dat de initiële investering op dit moment vaak hoger is, met als doel om op lange termijn lagere exploitatielasten te generen. De gemeente bereid zich voor op de aankomende verduurzamingsopgave. De relatie tussen de duurzaamheidsopgave, het VIV en (D)MJOP wordt gelegd. In de Aanpassing Uitvoeringsprogramma is het normbedrag voor nieuwbouw en uitbreiding bijgesteld van €1.800 per m2 naar €3.300 per m2. Er is daarbij rekening gehouden met extra kosten voor duurzaamheidsmaatregelen. Het is onduidelijk of er alleen rekening is gehouden met de wettelijk verplichte duurzaamheidseisen (Bouwbesluit) of ook de gemeentelijke duurzaamheidsambities. In het geval dat de gemeentelijke duurzaamheidsambities hier niet in zijn meegenomen heeft dat consequenties voor kosten en/of ambities.

21 / 58

2.4. Financiën 2.4.1. Begroting middelen Eén van de ambities uit de Beleidsvisie VIV is het verantwoord inzetten van gemeenschapsgeld.63 Om daar invulling aan te geven is een afwegingskader investering gebouwen opgenomen, welke voorafgaand aan een investering wordt doorlopen.64 Ook is er een prioritering aangegeven voor de vernieuwing van gebouwen: 1. Voldoen aan wettelijke eisen 2. Technische noodzaak tot investeren 3. Ingrepen waarmee tot reductie van vierkante meters en kosten gekomen kan worden 4. Wens tot functionele verbetering en modernisering Bovenstaande prioritering wordt niet expliciet aangehouden in het Uitvoeringsprogramma of in de Uitvoeringsjaarplannen. In het Uitvoeringsprogramma wordt in de toelichting per gebouw wel regelmatig gerefereerd naar de technische kwaliteit en functionaliteit van het gebouw.65 Op het moment dat investeringen in het Uitvoeringsprogramma worden opgenomen, wordt zoals eerder aangegeven een scherp onderscheid aangebracht tussen investeringen die gedekt worden uit structurele middelen en welke uit incidentele middelen gedekt worden.

Voor de volgende categorieën vastgoed worden investeringen gedekt met structurele middelen: • Gebouwen waarvoor de gemeente een wettelijke taak heeft (scholen, bewegingsonderwijs, begraven) • Gebouwen die onder de gemeentelijke verantwoordelijkheid vallen (brandweer) • Gebouwen die de gemeente voor eigen huisvesting nodig heeft (gemeentehuis, gemeentewerf, opslag) 66 De kapitaallasten voor het wettelijk deel worden gedekt door:67 • Vastgestelde, beschikbare structurele middelen VIV. • (toekomstige) besparing op onderhoud en exploitatie. • Jaarlijkse indexatie van de structureel beschikbare middelen VIV. • Vrijvallende kapitaallasten gymzalen en onderwijsgebouwen. • (jaarlijkse) rentetoevoegingen over het saldo reserve VIV Wettelijk deel. Tabel 2 laat de initiële investeringskosten (2018) voor het wettelijke deel van het VIV zien. Dit is later bijgesteld: …actualisaties en aanpassingen naar aanleiding van besluitvorming in de gemeenteraad leidt tot jaarlijkse, structureel hogere kapitaallasten van € 455.000 vanaf het jaar 2025. 68

63

(Beleidsvisie VIV, 2017, p. 29)

64

(Beleidsvisie VIV, 2017, p. 49)

65

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, pp. 15-44)

66

(Beleidsvisie VIV, 2017, p. 55)

67

(Memo VIV - Financiele positie in perspectiefnota 2025, 2024, p. 3)

68

(Memo VIV - Financiele positie in perspectiefnota 2025, 2024, p. 4)

22 / 58

Kosten wettelijk deel69 Totaal wettelijk deel fase 1 (12 projecten) 70 Totaal wettelijk deel fase 2 (6 projecten) Totaal wettelijk deel fase 3 (7 projecten) Totaal wettelijk deel fase 4 (7 projecten) Totale investeringen wettelijk deel Indicatie investeringsbijdrage schoolbesturen Gemeentelijk deel investeringen wettelijk deel 2018-2029

Investering (geïndexeerd) 10.323.620 30.011.202 6.457.267 8.856.264 55.648.353 -12.187.995 43.460.398

Kapitaallasten gemeentelijk deel over looptijd 2018-204071 Overige kosten Totaal benodigd budget wettelijk deel 2018-2040

36.319.123 3.108.804 39.434.713

Tabel 2: investeringskosten wettelijk deel (2018)

Gebouwen die het gemeentebeleid ondersteunen of van strategisch belang 72 zijn, vallen onder de noemer ‘beleidsvrij’. De dekking van deze investeringen komt uit incidentele middelen. In de Beleidsvisie VIV worden de posten genoemd die gedekt worden met incidentele middelen:73 • Risico’s afboeken van boekwaarden*74 • Investering in gebouwen die ons beleid ondersteunen (verenigingssport, welzijn, cultuur, recreatie, etc.) • Investering in gebouwen die we om een andere reden in eigendom hebben (strategisch bezit, bijzondere objecten) • Kosten voor gebouwen die we willen afstoten of slopen (overig vastgoed) De kapitaallasten voor het beleidsvrije deel worden gedekt door:75 • Startkapitaal vanuit de reserve Onderwijshuisvesting • (toekomstige) huurinkomsten + besparing op onderhoud en exploitatie • (jaarlijkse) rentetoevoegingen over het saldo reserve VIV Tot 2018 was een reserve beschikbaar voor onderwijshuisvesting. Met de inwerkingtreding van VIV zijn de middelen uit de genoemde reserve voor onderwijshuisvesting (circa € 8 mln.) gestort in een nieuw te vormen reserve VIV. Deze middelen zijn gestort in de reserve VIV, bedoeld voor beleidsvrije taken van de gemeente..

69

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 58)

70

De projecten worden benoemd in het Uitvoeringsprogramma, inclusief bouwjaar, categorie en betreffende maatregel. Het aantal projecten (12) is exclusief

MFA Rutten omdat deze financieel buiten het VIV valt en exclusief de uitbreiding Eben Haëzer en CBS Op de Wieken omdat deze reeds beschikt zijn. 71

De financiële consequenties die gepaard gaan met de investeringen vanuit de structurele VIV-middelen zijn doorgerekend tot en met 2040. Van de

investeringen vanuit het beleidsvrije deel zijn de financiële consequenties tot en met 2030 in beeld gebracht. (Uitvoeringsprogramma VIV, 2018, p.46) 72

De gemeente heeft vijf gebouwen in eigendom die van strategische waarde zijn vanwege de locatie waar deze gebouwen staan. Deze gebouwen worden

strategisch aangehouden tot het moment dat herontwikkeling mogelijk is. (Uitvoeringsprogramma VIV, 2018, p. 39) 73

(Beleidsvisie VIV, 2017, p. 55)

74

* Voor de risico’s van het afboeken van boekwaarden wordt gespaard binnen de reserve VIV. (Beleidsvisie VIV, 2017, p.55)

75

(Memo VIV - Financiele positie in perspectiefnota 2025, 2024, p. 2)

23 / 58

Om de reserve VIV te blijven voeden is een aantal middelen voorzien:76 • Incidentele opbrengsten vanuit de verkoop van gebouwen • Jaarlijks niet-besteedde structurele middelen VIV • Vrijval van kapitaallasten • Middelen die vanuit een beleidskeuze beschikbaar worden gesteld

Kosten beleidsvrij deel 2018-202977

Investering (geïndexeerd) 6.831.420 429.506 564.247 864.360 8.689.532 480.000 9.169.532

Totaal beleidsvrij deel fase 1 (7 projecten) 78 Totaal beleidsvrij deel fase 2 (2 projecten) Totaal beleidsvrij deel fase 3 (3 projecten) Totaal beleidsvrij deel fase 4 (4 projecten) Totale investeringen beleidsvrij deel Overige kosten Totaal benodigd budget beleidsvrij deel 2018-202979 Tabel 3: investeringskosten beleidsvrij deel (2018)

Dekking beleidsvrij deel (2018): •

startkapitaal vanuit Reserve Onderwijshuisvesting €8.000.000

•

huurinkomsten + besparing onderhoud en exploitatie €880.432

•

rentetoevoegingen over Reserve VIV €391.808

Figuur 2 Verloop en dekking Reserve VIV (beleidsvrij deel)80

76

(Beleidsvisie VIV, 2017, p. 55)

77

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 56)

78

De projecten worden benoemd in het Uitvoeringsprogramma, inclusief bouwjaar, categorie en betreffende maatregel. Het benoemde aantal projecten (7) is

exclusief de Poldertoren en Werelderfgoedcentrum Schokland, aangezien deze financieel buiten het VIV vallen. 79

Bedrag van €9.169.532 komt niet overeen met het bedrag dat wordt genoemd in de Memo VIV – Financiële positie in perspectiefnota 2025. Daar wordt

gesproken over een bedrag van €9.209.532 in hetzelfde jaar. Het is onduidelijk waar dit verschil vandaan komt. 80

(Uitvoeringsprogramma VIV , 2018, p. 57) Bedragen in de figuur komen niet overeen met bedragen die genoemd worden in het Uitvoeringsprogramma ten

behoeve van de dekking van het beleidsvrije deel. Het verschil in bedragen is niet nader toegelicht.

24 / 58

Op basis van de documenten en interviews blijkt dat incidentele opbrengsten uit de verkoop van gebouwen tot op heden niet worden gestort in de reserve VIV, noch dat er vrijval van kapitaallasten is geweest om deze reserve aan te vullen. Investeringen in gebouwen uit het beleidsvrije deel worden in de praktijk per casus of als onderdeel van het Uitvoeringsjaarplan aan raad voorgelegd. Daarmee vindt er ook geen afweging of besluitvorming in de raad plaats over de benutting van de reserve VIV. Op basis van ambities maakt de raad uiteindelijk een keuze om budget beschikbaar te stellen. In dat geval leidt dat tot de vorming van een specifieke afschrijvingsreserve voor de kapitaallasten van de investering, over de verwachte gebruiksduur van het gebouw. Uit de Uitvoeringsjaarplannen blijkt dat de structurele kapitaallasten jaarlijks toenemen. Zo zijn vanaf 2024 de extra kapitaallasten €103.197.81 Middels de Uitvoeringsjaarplannen wordt de raad op de hoogte gesteld van deze jaarlijkse toename en gevraagd hierover te voteren. In de Uitvoeringsjaarplannen worden de jaarlijkse kapitaallasten benoemd, maar wordt niet expliciet gemaakt wat de impact is ten opzichte van het totaal (het herziene VIV-budget). Binnen de huidige, nog niet herziene VIV-budgetten is er ruimte om dit budget op te vangen. Die ruimte is onder andere ontstaan door vertraging in projecten.

Deze ruimte is hierna nog maar zeer beperkt.82 Dat de structurele kapitaallasten jaarlijks hoger worden valt ook af te leiden uit de Aanpassing Uitvoeringsprogramma 2023, waarin staat dat er de komende jaren rekening moet worden gehouden met extra inzet voor de uitvoering van VIV.83 Omdat de hoogte van de posten nog onzeker is, is in de Perspectiefnota 2024-2027 een PM-post opgenomen voor de uitvoering van VIV. In de perspectiefnota wordt het volgende gezegd over deze onzekerheid wat betreft investeringen: Voor de projecten Cultuurhuisvesting en Werelderfgoedcentrum zijn nog geen budgetten opgenomen in VIV. Dat is voor deze projecten nog te vroeg. In onze begroting staan nu voor het theater, Muzisch Centrum en museum Schokland middelen voor beheer en onderhoud, deze zullen voor een belangrijk deel nieuwe investeringen in de gebouwen kunnen dekken. De verwachting is dat er aanvullende middelen nodig zijn. In deze fase kan nog geen uitspraak gedaan worden hoe hoog deze zullen zijn. Voor deze projecten ontvangt u aparte raadsvoorstellen.84 2.4.2. Financiering De gemeente Noordoostpolder is tot op heden in staat de investeringen met eigen middelen te financieren.

Investeringen met een maatschappelijk nut worden in basis gefinancierd met gegenereerde en te genereren middelen uit vrije kasstromen en voor zover de te vormen afschrijvingsreserve kan worden gedekt uit de reserves.85 De actuele verwachting van de ambtelijke organisatie is dat rond 2028 een omslagpunt optreedt, waarbij de gemeente niet langer alle investeringen uit eigen middelen kan financieren. Dat betekent dat er vanaf dat moment ook externe financiering nodig is, met de consequentie dat in budgetten een rentecomponent aanwezig zal zijn.

81

(Uitvoeringsjaarplan VIV, 2024, p. 13)

82

(Uitvoeringsjaarplan VIV, 2024, p. 13)

83

(Aanpassing 2023 uitvoeringsprogramma VIV , 2023, p. 8)

84

(Perspectiefnota 2025-2028, 2024)

85

(Perspectiefnota 2024-2027, 2023)

25 / 58

In de Financiële Beheersverordening is over investeringen het volgende opgenomen: • Voor een investering of specifiek budget waarvan het investeringskrediet of specifiek budget niet met het vaststellen van de begroting is geautoriseerd, legt het college voorafgaand aan het aangaan van verplichtingen een voorstel met een voorstel voor het vaststellen van een investeringskrediet/specifiek budget aan de raad voor. • Bij investeringen en specifieke budgetten informeert het college de raad in het voorstel over het effect van de investering op de solvabiliteitspositie van de gemeente als aan één van de onderstaande criteria wordt voldaan: • De investering/het specifieke budget is groter dan € 5 miljoen; • Het een politiek/maatschappelijke lading heeft; • Het een substantieel risico met zich meebrengt. • De door de raad geautoriseerde investeringskredieten en specifieke budgetten worden twee jaar na de initiële autorisatie beoordeeld op relevante realisatie. 86 De bovenstaande criteria zijn door de raad vastgesteld. Hieruit valt op te maken dat de solvabiliteitspositie volgens de raad niet in het geding komt bij investeringen tot €5 miljoen. Als een investering groter is dan €5 miljoen, een politiek of maatschappelijke lading heeft of een substantieel risico met zich meebrengt, wordt het effect van de investering op de solvabiliteitspositie van de gemeente voorgelegd aan de raad.

De criteria zijn niet nader gespecificeerd, er is bijvoorbeeld niet aangegeven wat een ‘substantieel risico’ is. Er lijken wel overeenkomsten te zijn met de criteria voor een Majeur Project.87 De raad heeft inzicht in de financiën op basis van de onderstaande documenten: • Financiële beheersverordening Algemene afspraken over onder andere financieel beheer, verantwoording en controle. Het VIV voegt zich naar deze afspraken. • Meerjarenprogrammabegroting Jaarlijkse financiële planning met daarin de gemeentelijke programma’s, uitgaven en inkomsten. In de gemeentelijke Programmabegroting is vanaf 2018 € 1.150.000 per jaar opgenomen voor de uitvoering van Voorzien in Vastgoed.88 Het gaat hierbij om structurele middelen. In de begroting in de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen zijn de verplichte onderdelen opgenomen op grond van artikel 12 van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. • Perspectiefnota Jaarlijks en voorafgaand aan de Meerjarenprogrammabegroting biedt het college de raad een Perspectiefnota aan met daarin de kaders voor het volgende begrotingsjaar.

• Memo VIV Financiële positie in Perspectiefnota Geeft achtergrondinformatie voor de verwerkingsmogelijkheden in de Perspectiefnota 2025-2028.89 • Nota Reserves en Voorzieningen Deze nota behandelt de doelstelling, de bestedingsdoelen en de vorming, opheffing en samenvoeging van reserves en voorzieningen.90 De nota wordt eens in de vier jaar geactualiseerd en vastgesteld. Voor het VIV is een reserve opgenomen van € 7.636.611. Overschotten en tekorten ten opzichte van het