3. Rkc Noordoostpolder - Doorwerkingsonderzoek - definitief.pdf

Rekenkamercommissie Noordoostpolder

1

Datum: 22 november 2022 Opdrachtgever: Rekenkamercommissie Noordoostpolder rekenkamercommissie@noordoostpolder.nl

Onderzoekers: Emilie Stumphius MSc LLM emilie@necker.nl Stefanie Jager MSc stefanie@necker.nl Willemijn van Donk MA willemijn@necker.nl

2

Landelijk is binnen de Nederlandse Vereniging van Rekenkamer en Rekenkamercommissies (NVRR) afgesproken dat iedere rekenkamer zelf aan kwaliteitszorg doet en in dat kader onderzoekt hoe het staat met de doorwerking van de rekenkameronderzoeken. Het verheugt mij om u het rapport over doorwerking te kunnen aanbieden. Dit onderzoek geeft een beeld van de effectiviteit van enkele onderzoeken die de rekenkamercommissie van de gemeente Noordoostpolder in de achterliggende jaren heeft uitgevoerd. Effectiviteit betekent niet dat dit onderzoek zich exclusief richt op de mate waarin raad en college zich bezig houdt met het wel of niet implementeren van conclusies en aanbevelingen. Het gaat hierbij ook om de vraag over zelfreflectie van de rekenkamercommissie: wat hadden wij beter kunnen doen om er voor te zorgen dat onze conclusies en aanbevelingen worden opgevolgd? Het is dus een rapport waarvan alle betrokkenen kunnen leren (i.c. raad, college en ambtelijke organisatie). Het is daarom juist dat zowel het college als de raadsgriffier en -voorzitter in hun bestuurlijke reactie vaststellen dat een belangrijk aantal aanbevelingen ook aanbevelingen aan de rekenkamercommissie zelf zijn. De mate waarin rekenkameronderzoeken daadwerkelijk gebruikt worden, heeft immers direct invloed op de effectiviteit van de rekenkamercommissie.

Onderzoek naar de doorwerking biedt handvatten aan alle betrokken gremia om te leren, om verbeteringen aan te kunnen brengen in de voorwaarden voor een zo goed mogelijke doorwerking en om de meerwaarde van de rekenkamercommissie voor de gemeente te vergroten. Naar aanleiding van de wet op de Rekenkamers heeft de raad besloten om de deelname van interne (gemeenteraads)leden aan de rekenkamercommissie te stoppen. Dit doorwerkingsonderzoek markeert dus ook het einde van een periode en het begin van een nieuwe fase waarin de rekenkamer(commissie) uitsluitend uit externe leden bestaat. Dit is geen geringe stap. Daar waar in het verleden de binding met de raad door de aanwezigheid van interne leden goed was geborgd moet deze binding opnieuw vorm krijgen. Een rekenkamer is weliswaar per definitie volstrekt onafhankelijk, maar dat laat onverlet dat een rekenkamer niet als een verlengstuk van de raad kan functioneren zonder die binding. Het is verheugend om te constateren dat de uitwerking van de conclusies en aanbevelingen in dit doorwerkingsonderzoek mede aanleiding geven om die binding op een constructieve wijze vorm te geven. Tot slot wil ik alle personen die bij dit onderzoek betrokken zijn geweest danken. In het bijzonder gaat mijn dank uit naar Emilie Stumphius en Stefanie Jager van bureau Necker van Naem die dit onderzoek hebben uitgevoerd.

Joris van Enst Voorzitter van de rekenkamercommissie Noordoostpolder

3

Colofon: Voorwoord rekenkamercommissie Bestuurlijke nota Onderzoeksverantwoording Conclusies en aanbevelingen Reactie van college van B&W Nawoord rekenkamercommissie Nota van Bevindingen 1.

De onderzoeken en de aanbevelingen 1.1. Beschrijving van de onderzoeken .............................................................................................................. 20 1.1.1. Passend Organiseren (2020) ................................................................................................................. 20 1.1.2. Jeugdzorg (2019) .................................................................................................................................. 20 1.1.3. Quick scan integriteitsbeleid (2018) ..................................................................................................... 21 1.1.4. Grip op grote projecten (2017) ............................................................................................................. 21 1.1.5. Trots op de toren (2012)....................................................................................................................... 21 1.2. Aanbevelingen rekenkameronderzoek ..................................................................................................... 21 1.2.1. Proces besluitvorming door de raad over rekenkameronderzoeken ................................................... 21 1.3.

2.

Proces implementatie en monitoring........................................................................................................ 23

Bestuurlijke behandeling onderzoeken 2.1. Collegebehandeling ................................................................................................................................... 24 2.1.1. Hoor en wederhoor .............................................................................................................................. 24 2.1.2. Bestuurlijke reacties ............................................................................................................................. 24 2.2. Raadsbehandeling ..................................................................................................................................... 27 2.2.1. Raadsvoorstel en besluit....................................................................................................................... 27 2.2.2. Raadsbehandeling ................................................................................................................................ 27

3.

Doorwerking aanbevelingen 3.1.

Doorwerking aanbevelingen ..................................................................................................................... 29

3.2. Bevindingen over de politieke en bestuurlijke situatie ............................................................................. 30 3.2.1. Doorwerking aanbeveling per gremium ............................................................................................... 31 3.3. Verklaringen voor mate van doorwerking ................................................................................................. 31 3.3.1. Factoren die van invloed zijn op de mate van doorwerking ................................................................. 31 3.3.2. Onderwerpkeuze .................................................................................................................................. 31 3.3.3. Communicatie rondom publicatie van onderzoeken ........................................................................... 32 3.3.4. Interactie tussen de rekenkamer en de raad, het college en de ambtelijke organisatie .................... 32

4

3.3.5. 3.3.6.

Monitoring aanbevelingen aan de raad ............................................................................................... 33 Positie rekenkamercommissie .............................................................................................................. 33

Bijlage 1.

Normenkader

Bijlage 2.

Doorwerking per aanbeveling van de vijf onderzoeken

Bijlage 3.

Raadsbehandeling rapporten - uitgewerkt

Bijlage 4.

Bronnen

5

6

Aanleiding De rekenkamercommissie van de gemeente Noordoostpolder1 wil een bijdrage leveren aan de kwaliteit van het bestuur van de gemeente. Om dit te bereiken doet de rekenkamercommissie onderzoek naar doelmatigheid, doeltreffendheid en de rechtmatigheid van gemeentelijk beleid en de uitvoering hiervan. Om te beoordelen in hoeverre de onderzoeken hieraan bijdragen, is het belangrijk om na te gaan wat er precies met de aanbevelingen uit de onderzoeken gebeurt. In dit doorwerkingsonderzoek hebben wij gekeken naar vijf door de rekenkamercommissie geselecteerde onderzoeken uit de periode 2012-2020. / / / / /

Passend Organiseren (2020) Jeugdzorg (2019) Quick scan integriteitsbeleid (2018) Grip op grote projecten (2017) Trots op de toren (2012)

Deze onderzoeken bevatten elk tussen de drie en twaalf aanbevelingen voor het college en de raad. De rekenkamercommissie heeft de wens om inzicht te krijgen in hoeverre deze aanbevelingen doorwerking hebben gekregen en welke lessen hieruit getrokken kunnen worden voor de raad, het college, de ambtelijke organisatie en de rekenkamer zelf.

Doelstelling en vraagstelling De vraag die in dit onderzoek beantwoord is, luidt als volgt: Hoe is werk gemaakt van de aanbevelingen uit de betreffende (vijf) onderzoeksrapporten?

Om de hoofdvraag te beantwoorden zijn de volgende deelvragen gehanteerd: 1. 2. 3. 4. 5.

Welke aanbevelingen zijn door de raad overgenomen? Zijn de overgenomen aanbevelingen door het college omgezet in uitvoerbare maatregelen? Zijn de maatregelen geïmplementeerd conform de besluitvorming? In welke mate vindt informatie en sturing over de uitvoering van de aanbevelingen plaats? Wat is er gedaan met de aanbevelingen die aan de raad zelf zijn gericht?

Onderzoek uitvoering

1

De rekenkamercommissie Noordoostpolder gaat binnenkort verder als rekenkamer, om aan te sluiten bij het wetsvoorstel Versterking decentrale rekenkamers. Daar moet nog een raadsbesluit over genomen worden.

7

De onderzoekwerkzaamheden zijn uitgevoerd in de periode februari 2022 tot en met juni 2022. Het onderzoek begon met een startgesprek op 17 februari 2022. De onderzoekwerkzaamheden bestonden uit een documentanalyse en interviews. De aanbevelingen uit alle vijf de onderzoeksrapporten zijn getoetst op de mate waarin zij geïmplementeerd zijn. Daarbij is onderzocht óf de aanbevelingen geïmplementeerd zijn en op welke wijze. Wanneer een aanbeveling niet geïmplementeerd is, is gevraagd of de aanbeveling alsnog zal worden geïmplementeerd, dan wel wat de reden is om de implementatie niet op te pakken. Allereerst is de organisatie gevraagd om zelf beargumenteerd aan te geven wat er met de aanbevelingen is gebeurd en met welk resultaat. Aanvullend op de beantwoording zijn relevante documenten bekeken, waaruit de implementatie zou moeten blijken. Tot slot is er voor elk onderzoek een verdiepend interview gevoerd. De onderzoekers spraken in deze interviews met de ambtelijk contactpersonen voor de betreffende onderzoeken. Indien dat niet mogelijk was (bijvoorbeeld omdat de betreffende persoon niet langer in dienst is bij de gemeente), spraken de onderzoekers met de ambtenaar die momenteel verantwoordelijk is voor het beleidsterrein waarop het onderzoek is uitgevoerd. Ook spraken de onderzoekers met de gemeentesecretaris.

Hij is de contactpersoon voor de rekenkamercommissie bij aanvang van een rekenkameronderzoek en vanuit zijn rol verantwoordelijk voor de ambtelijke inzet rondom een rekenkameronderzoek. Daarnaast voerden de onderzoekers twee groepsgesprekken, om met een wat bredere blik naar de inhoud te kijken: een gesprek met een aantal collegeleden die verantwoordelijk waren voor de beleidsterreinen waarop onderzoeken of aanbevelingen betrekking hadden en met vertegenwoordigers van alle fracties. Tot slot is met de rekenkamercommissie gesproken om ook hun perspectief mee te nemen in dit onderzoek. Op 21 september 2022 is de Nota van Bevindingen aan de organisatie aangeboden voor een toets op de feitelijke juistheid van de bevindingen in het kader van het ambtelijk wederhoor. Op 5 oktober 2022 ontving de rekenkamer de reactie van de gemeentesecretaris en op 6 oktober van de griffier in het kader van het ambtelijk wederhoor. Vervolgens is de rapportage op 26 oktober 2022 naar het college gestuurd voor een bestuurlijke reactie. Deze reactie ontving de rekenkamer op 8 november 2022. Op 22 november is het eindrapport verstuurd naar de griffie ten behoeve van de gemeenteraad.

Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen: de Bestuurlijke nota en de Nota van bevindingen. De Bestuurlijke nota bevat deze onderzoeksverantwoording, die wordt gevolgd door de centrale boodschap van dit onderzoek (inclusief conclusies en aanbevelingen). Daarna is de bestuurlijke reactie van het college integraal opgenomen. In de bijlagen treft u het normenkader aan (bijlage 1); een schema met de doorwerking van aanbevelingen per onderzoek (bijlage 2) en de bronnen (bijlage 3).

8

Conclusies 1. Van de 32 aanbevelingen zijn er 22 volledig geïmplenteerd Er stonden vijf onderzoeken centraal in dit doorwerkingsonderzoek, met in totaal 32 aanbevelingen. 22 aanbevelingen (69%) is opgevolgd. Van vijf aanbevelingen heeft doorwerking gedeeltelijk plaatsgevonden of is de beoogde verbeterslag op een andere wijze tot stand gekomen. Daarnaast zijn drie aanbevelingen niet geïmplementeerd en van twee aanbevelingen is de doorwerking niet navolgbaar. 2. Verbetermogelijkheden voor de rekenkamercommissie bij het opstellen van de aanbevelingen In het onderzoek is gebleken dat de uitvoering van een aantal aanbevelingen een doorlooptijd van meerdere jaren had, die duur van uitvoering kan korter. Een verklarende factor is dat de rekenkamercommmissie bij de aanbevelingen niet heeft aangegeven dat er een plan van aanpak nodig is met een tijdpad. Ook heeft de rekenkamercommissie onvoldoende duidelijk gemaakt bij de aanbevelingen wie eigenaar is voor de uitvoering van de aanbevelingen. 3. Aanbevelingen aan het college en de ambtelijke organisatie worden goed gemonitord, de aanbevelingen aan de raad niet Aanbevelingen die door de raad zijn overgenomen worden altijd toegevoegd aan de takenlijst van de organisatie en toegewezen aan specifieke medewerkers. De stand van zaken rondom de aanbevelingen worden door de ambtelijke organisatie bijgehouden in een overzichtstabel.

Indien de aanbeveling wordt aangemerkt als 'adequaat opgepakt’ of ‘akkoord dat het niet wordt opgepakt', verdwijnt deze uit de overzichtstabel. Aanbevelingen die specifiek aan de raad gericht zijn en algemeen van aard zijn worden eenmaal opgenomen in de overzichtstabel, waarna deze uit de tabel verdwijnen met de mededeling dat het aan de raad is om invulling te geven aan de aanbeveling. Binnen de raad en de griffie worden de aanbevelingen niet gemonitord. 4. De raad neemt geen actieve rol in ten aanzien van de opvolging van aanbevelingen In de documenten en gesprekken hebben we niet teruggevonden dat de raad een actieve rol neemt in het monitoren van de opvolging van aanbevelingen die aan de raad zijn gericht. Tweemaal per jaar wordt de overzichtstabel met de opvolging van aanbevelingen met name gericht aan het college (de algemeen geformuleerde aanbevelingen aan de raad staan slechts eenmalig in de tabel) geagendeerd in de auditcommissie. Ervaring leert dat die tabel nauwelijks wordt besproken. De raad controleert het college dan ook niet in de opvolging van de aanbevelingen en stuurt niet bij in de wijze waarop aanbevelingen geïmplementeerd worden. Daar wijzen de raadsleden niet één oorzaak voor aan. 5.

Raad geeft weinig aanvullende opdrachten mee in raadsbesluit In de raadsvoorstellen bij rekenkamerrapporten wordt de raad altijd voorgesteld het rekenkamerrapport ter kennisgeving aan te nemen, de conclusies te onderschrijven en de aanbevelingen over te nemen. De raadsbesluiten komen altijd overeen met de opgestelde raadsvoorstellen. De raad geeft geen expliciete 9

extra opdrachten mee aan het college, zoals bijvoorbeeld de opdracht om voor een bepaalde datum terug te koppelen over de wijze waarop het college uitvoering geeft aan bepaalde aanbevelingen. Het is voor de gemeenteraad daardoor niet altijd mogelijk een’vinger aan de pols te houden’, met andere woorden de opvolging van de aanbevelingen systematisch te volgen, verantwoording te nemen en evenentueel de opvolging bij te sturen. Door aanvullende opdracht kan de raad de implementatie van de overgenomen aanbevelingen beter volgen en wordt het eigenaarschap van de aanbevelingen beter geborgd. 6. In de gemeente Noordoostpolder is in de afgelopen jaren aandacht geschonken aan de positie van de rekenkamer, maar de samenwerking tussen rekenkamer enerzijds en college en organisatie anderzijds behoeft nog versterking Op meerdere momenten is de afgelopen jaren gewerkt aan het verbeteren van de samenwerking met de rekenkamercommissie. Zo vinden er eens of tweemaal per jaar gesprekken plaats tussen de burgemeester als voorzitter van de raad en het college en de rekenkamercommissie. Voorts geven raadsleden tegenwoordig in een raadsworkshop hun voorkeuren voor een onderzoeksprogramma mee. Dit alles kan een positieve invloed hebben op de doorwerking in de komende jaren, maar er is nog werk aan de winkel. De rekenkamercommissie neemt hiertoe veelal het initiatief.

Voor een blijvend sterke samenwerking dienen alle betrokkenen zich in te zetten voor het verankeren van de wettelijke positie van de rekenkamercommissie.

Aanbevelingen aan de raad 1. Versterk de opvolging en de monitoring van de aanbevelingen aan de raad, door de griffier te verzoeken de aanbevelingen aan de raad te registeren en (in overleg met de raad) te implementeren volgens een af te spreken tijdpad en uitvoeringswijze. Raad verzoek de griffier om verantwoordelijkheid te nemen voor de monitoring en opvolging van de aanbevelingen aan de raad en borg dat er tijdig en systematisch verantwoordingsinfomatie daarover beschikbaar is. Met verantwoordingsinformatie over de opvolging van de aanbevelingen aan de raad kan de raad beter zicht houden op de doorwerking van deze aanbevelingen en eventueel indien nodig bijsturen. Betrek de op te richten klankbordgroep bij de monitoring en verantwoording over de stand van zaken van de aanbevelingen aan de raad. 2. Versterk de positie van de rekenkamercommissie en het belang van rekenkameronderzoek Raad, beschouw de rekenkamercommissie als raadsinstrument voor de controlerende taak. De taak van de rekenkamercommissie is het doen van onderzoek. Houd als raad de vinger aan de pols voor wat betreft de samenwerking en het draagvlak voor het werk van de rekenkamercommissie binnen de ambtelijke en bestuurlijke organisatie. Hoewel hier verschillende stappen in zijn gezet lopen de processen nog niet naar ieders tevredenheid.

Verzoek de driehoek burgemeester, gemeentesecretaris en grifier samen met de voorzitter van de rekenkamercommisie twee keer per jaar de samenwerking te bezien en het draagvlak voor het rekenkameronderzoek te versterken.

10

3. Versterk de rol van de auditcommissie bij de monitoring van de opvolging van de aanbevelingen gericht aan het college Besteed in een aparte jaarlijkse sessie van de auditcommissie meer en expliciet aandacht aan het overzicht met de stand van zaken van de aanbevelingen gericht aan het college en bewaak daarbij de termijn van uitvoering. In het kader van een rekenkameronderzoek wordt veel nuttige informatie verzameld, en met een raadsbesluit vraagt u als hoogste orgaan om een aantal veranderingen. Het is een gemiste kans om de ontwikkelingen vervolgens niet actief te volgen. 4. De rekenkamercommissie gaat in het vervolg het eigenaarschap van de aanbevelingen met een tijdpad opnemen in de eindrapportage De rekenkamercommissie kan de formulering van aanbevelingen concreter maken en daarbij duidelijk maken of een aanbeveling aan de raad of het college is gericht met een verzoek om een tijdspad voor realisatie en evaluatie daarbij ook vast te leggen. 5. De rekenkamercommissie moet blijvend investeren in draagvlak voor de positie van de commissie, maar dit is niet de kerntaak van de commissie Het belang bij rekenkameronderzoek wordt versterkt door een goede samenwerking van alle betrokkenen. De rekenkamercommissie moet blijvend inzetten op het verbeteren van de relatie met college en ambtelijke organisatie. Daarvoor zijn vaste momenten van overleg met de driehoek van belang.

Essentieel is echter dat het niet de kerntaak van de rekenkamercommissie is. Die taak is het doen van onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid van de gemeente Noordoostpolder. Daartoe dient de commissie royaal in de gelegenheid te worden gesteld. 6. De rekenkamercommissie zal jaarlijks een quickscan uitbrengen naar doorwerking De commissie zal jaarlijks een quickscan uitbrengen naar de doorwerking, die bespreken met de auditcommissie en vervolgens rapporteren aan de raad. Zodra het wetsvoorstel Versterking decentrale rekenkamers van kracht wordt, kan aansluiting gezocht worden bij de wettelijke plicht van het college om jaarlijks aan de raad te rapporteren over de voortgang van de implementatie van aanbevelingen.

11

12

13

14

15

16

Wij danken het college alsmede de raadsvoorzitter, griffier en gemeentesecretaris voor hun constructieve reacties (brief en memo) op het rapport over doorwerking. Hiermee wordt duidelijk dat de doorwerking van de rekenkamercommissie-onderzoeken serieus genomen wordt. De rekenkamercommissie ervaart dit als een positief signaal. Ook de rekenkamercommissie wil zich blijvend inzetten voor een goede en constructieve samenwerking met respect voor elkaars onafhankelijke opstelling. 1. Bestuurlijke reactie van het college: In dat verband is het verheugend dat het gesprek tussen raadsvoorzitter, griffier en de gemeentesecretaris tenminste één keer per jaar wordt georganiseerd. Daarnaast zijn er meer instrumenten denkbaar om in te zetten. De rekenkamercommissie is het met u eens om naar aanleiding van de nieuwe verordening nadere afspraken te maken. Het college stelt in zijn reactie vast dat een aantal aanbevelingen niet zozeer de raad of het college betreft, maar de rekenkamercommissie zelf. Dat is een juiste constatering (aanbeveling 4, 5 en 6). Enerzijds is een doorwerkingsonderzoek ook bedoeld als moment van zelfreflectie van de rekenkamercommissie omtrent haar eigen aanpak, anderzijds zou die zelfreflectie minder effectief zijn als die niet in dit rapport worden opgenomen.

Het college schrijft verder dat er ook aanbevelingen aan de raad gericht zijn en dat het aan de raad is om invulling te geven aan die aanbevelingen. Dit zijn aanbeveling 1: de griffier een rol te geven in het registreren en implementeren van de aanbevelingen aan de raad en aanbeveling 3: het versterken van de rol van de auditcommissie. De rekenkamercommissie kan zich hierin goed vinden en is in afwachting van de behandeling van dit rapport door de gemeenteraad en diens besluitvorming over het opvolgen van die aanbevelingen. Zowel het versterken van de rol van de auditcommissie (aanbeveling 3), het koppelen van een tijdpad aan de uitwerking van de aanbevelingen (aanbeveling 4), als het investeren in het draagvlak van de commissie (aanbeveling 5) zijn aanbevelingen die voor de rekenkamercommissie aanleiding zijn om hier meer aandacht aan te besteden. De rekenkamercommissie gaat er van uit dat het college bereid is samen met de raad op te trekken bij het uitvoeren van de door de raad overgenomen aanbevelingen. Voorts is het goed om te constateren dat de commissie hierin niet alleen staat maar dat de nieuwe verordening aanleiding geeft om afspraken te maken over de uitwerking van deze aanbevelingen.

Ten aanzien van aanbeveling 4; het is niet de bedoeling van de rekenkamercommissie om de planning van het college, dan wel de organisatie te doorkruisen of de bevoegdheid over te nemen. In het onderzoek is gebleken dat de uitvoering van een aantal aanbevelingen een doorlooptijd van meerdere jaren had; die duur van uitvoering kan korter. Een verklarende factor is dat de rekenkamercommissie bij de aanbevelingen niet heeft aangegeven dat er een plan van aanpak nodig is met een tijdpad. Ook heeft de rekenkamercommissie onvoldoende duidelijk gemaakt bij de aanbevelingen wie eigenaar is voor de uitvoering van de aanbevelingen. De aanbeveling richt zich dan ook op het college om een plan van aanpak binnen een bepaalde periode op te stellen. 2. Reactie van raadsvoorzitter en griffier: 17

Naar aanleiding van aanbeveling 2 wordt geadviseerd om een stapeling van gesprekken te voorkomen. De rekenkamercommissie is het verlengde van de raad, maar is volstrekt onafhankelijk. Als gevolg van het besluit om geen interne (raads)leden lid van de rekenkamer te laten zijn, is de natuurlijke binding met de raad minder vanzelfsprekend. Dat laat echter onverlet dat de rekenkamercommissie niet naar behoren kan functioneren als een goed georganiseerde informatiestroom en een sterke samenwerking tussen de raad, het college en de driehoek ontbreekt. Het is daarom een goed voorstel om naar aanleiding van de nieuwe verordening betreffende de rekenkamer e.e.a. goed en grondig te organiseren, zodat alle betrokken zich blijvend inzetten voor het verankeren van de wettelijke positie van de rekenkamercommissie. De aanbevelingen 4, 5 en 6 kunnen gelezen worden als de aankondiging van een aantal voornemens van de rekenkamercommissie zelf. In de reactie van de raadsvoorzitter en griffier wordt om duidelijkheid gevraagd: “Wellicht kan de rekenkamercommissie nog duidelijk maken aan welk overleg het ‘tijdspad voor realisatie en evaluatie’ dient te worden aangeboden.

Is dat de auditcommissie/klankbordcommissie? Of is dat de rekenkamercommissie zelf?” Het “tijdpad voor realisatie en evaluatie” dat de rekenkamer voor ogen heeft, zal in geval de aanbeveling aan de raad, aan deze gericht zijn en visa versa aan het college. De aanbeveling kan als volgt worden geformuleerd: 1. een plan van aanpak te maken voor de opvolging van de aanbevelingen en dit plan van aanpak binnen een half jaar aan te bieden aan de gemeenteraad; 2. te rapporteren over de resultaten als de aanbevelingen zijn uitgevoerd; 3. jaarlijks tussentijds te rapporteren over de stand van zaken van de uitvoering van de aanbevelingen als dit langer dan een jaar duurt. Aanbeveling 4 kan in samenhang met aanbeveling 6 “de versterkte monitoring” worden gezien en verder worden uitgewerkt.

Tot slot De rekenkamercommissie is verheugd te constateren dat de raadsvoorzitter, de griffier en het college zich herkennen in de conclusies en dat ze graag aan de slag gaan met de aanbevelingen van de rekenkamercommissie.

18

19

In dit eerste hoofdstuk introduceren we kort de vijf onderzoeken. Daarnaast staan we stil bij de aanbevelingen, de wijze waarop deze geïmplementeerd worden en de monitoring van deze implementatie.

In deze paragraaf brengen we kort in beeld wat de achtergrond en inhoud is geweest van de vijf bestudeerde onderzoeken.

De rekenkamercommissie heeft kwalitatief onderzoek gedaan naar de wijze waarop de gemeente Noordoostpolder georganiseerd is, en specifiek naar de rol van de gemeenteraad. Het onderzoek richt zich op de rolinvulling door de raad en het samenspel van de raad met het college bij passend organiseren. Het doel van het onderzoek was inzicht in mogelijkheden om het samenspel tussen de verschillende geledingen in het gemeentebestuur te versterken, door de knelpunten in kaart te brengen. De centrale vraag luidde: Wat is de rol van de raad geweest bij de (door)ontwikkeling en uitvoering van passend organiseren in Noordoostpolder? Passend organiseren gaat over een andere manier van werken die betrekking heeft op dienstverlening en beleidsontwikkeling. Hierbij wordt niet langer geredeneerd vanuit interne regels, protocollen en procedures, maar staat de context van inwoners, bedrijven en organisaties centraal.

Op 1 januari 2015 is, in het kader van de decentralisaties, de Jeugdwet ingevoerd. In 2018 werd het onderzoek gestart. Drie jaar na de invoering van de Jeugdwet was er behoefte aan kennis over de stand van zaken van de jeugdhulp. Vragen waar het onderzoek zoal op ingaat zijn: hebben gemeenten de uitvoering van de jeugdzorg goed ingericht? In hoeverre worden de beoogde resultaten behaald? En hoe staat het met de wachttijden binnen de jeugdhulp? Mede gevoed door de onderzoekssuggesties vanuit het burgerpanel van de gemeente, heeft de rekenkamercommissie inzicht willen geven in de uitvoering van de jeugdzorg in de gemeente Noordoostpolder.

2

Rapport Passend Organiseren https://raad.noordoostpolder.nl/rekenkamercommissie/RekenkamerrapportPassend-Organiseren.pdf 3 Rapport Jeugdzorg https://raad.noordoostpolder.nl/rekenkamercommissie/03-1-Eindrapportage-onderzoekjeugdzorg-Noordoostpolder.pdf

20

In dit onderzoek heeft de Rekenkamercommissie met een quick scan een verkenning gedaan naar de stand van zaken van het integriteitsbeleid in de gemeente. Het gaat daarbij om het gemeentelijke integriteitsbeleid ten behoeve van de ambtelijke en de bestuurlijke organisatie.

Het doel van dit onderzoek was inzicht geven in de mate van effectieve en efficiënte besluitvorming, sturing op en verantwoording over grote projecten. Bij grote projecten gaat het om belangrijke processen, grote belangen en diverse financiële risico’s gecombineerd met een lange doorlooptijd. Transparante informatievoorziening en adequate risicobeheersing zijn aangemerkt als belangrijke randvoorwaarden voor een effectieve en efficiënte proceskwaliteit. Waarbij de raad actief, tijdig en volledig door het college geïnformeerd dient te worden over voortgang en risico’s, zodat de raad zijn controlerende en kaderstellende rol goed kan vervullen.

Het doel van dit rekenkameronderzoek was om inzicht te geven in het proces van aankoop en ontwikkeling van de Poldertoren met het oogmerk hiervan te kunnen leren. Binnen dit onderzoek worden vier onderzoeksthema's onderscheiden, namelijk: kaderstelling tijdens aankoop en het herontwikkelingsproject; inrichten van de herontwikkeling en exploitatie; uitvoering van herontwikkeling en exploitatie en tenslotte, sturing met betrekking tot het dossier Poldertoren.

Nadat de rekenkamercommissie een onderzoek heeft opgeleverd en aanbevelingen heeft gedaan, wordt er een vaste procedure gevolgd. De griffie (in de rekenkamercommissie betrokken als adviseur van de rekenkamercommissie) stelt op basis van de rekenkamerrapporten raadsvoorstellen op, met daarin een voorstel over het al dan niet overnemen van de aanbevelingen. Noordoostpolder kent momenteel drie commissies, namelijk de Commissie Samenlevingszaken, Commissie Woonomgeving en de Commissie Bestuur, Financiën en Economische Zaken. De rekenkamer presenteert het rekenkamerrapport tijdens de commissievergadering, waarna er ook gelegenheid is om vragen te stellen. Aansluitend is er ruimte voor vragen aan de collegeleden. In de raadsvergadering wordt vervolgens besloten over het onderzoek. In 2017 heeft de gemeente zijn vergadermodel aangepast. Op één avond werden het vragenhalfuur, drie commissievergaderingen en de raadsvergadering gecombineerd. Eind 2020 zijn de voorbereidingen gestart om het vergadermodel anders in te richten en te werken volgens het zogenaamde BOB-model

4

Rapport Quick scan integriteitsbeleid https://raad.noordoostpolder.nl/Documenten/RKC-rapport-Integriteit.pdf Rapport Grip op grote projecten https://raad.noordoostpolder.nl/rekenkamercommissie/20171219Rekenkamercommissie-Noordoostpolder-Grip-op-grote-projecten.pdf 6 Rapport Trots op de toren https://raad.noordoostpolder.nl/rekenkamercommissie/trots-op-de-toren.pdf 5

21

(Beeldvorming, Oordeelvorming, Besluitvorming). In dit model staan de genoemde onderdelen juist apart van elkaar op de kalender. Rekenkamercommissie doet aanbevelingen aan raad, college en aan raad en college samen Van de 32 aanbevelingen die de rekenkamercommissie in de vijf onderzoeken heeft gedaanHet college ontving 11 aanbevelingen van de rekenkamercommissie, waarbij gezegd dient te worden dat 9 daarvan werden geformuleerd in het onderzoek Poldertoren. In de meeste onderzoeken zijn de aanbevelingen dan ook gericht aan de raad, al dan niet in combinatie met het college. Onderstaande tabel geeft inzicht in de geadresseerden van de aanbevelingen per onderzoek. Een overzicht van alle aanbevelingen staat in bijlage 1. Tabel 1: Geadresseerden aanbevelingen per rekenkameronderzoek: raad (R), college (C), ambtelijke organisatie (A), politieke partijen (P)

Strekking van de aanbevelingen per actor is toegespitst op ieders rol De aanbevelingen aan de raad zijn veelal gericht op het versterken van de kaderstellende rol van de raad. Daarbij valt te denken aan het vaststellen van een kader voor grote projecten, financiële kaders en een ontwikkelingsstrategie. Daarnaast richten aanbevelingen aan de raad zich op het versterken van de controlerende rol van de raad, bijvoorbeeld door als raad de wijze van informatieverstrekking te bepalen of door gebruik te maken van de mogelijkheid om onafhankelijke expertise in te winnen. De aanbevelingen waarbij zowel het college als de raad aan zet zijn, gaan veelal over het maken van afspraken tussen beiden of over de wijze waarop de raad het college een opdracht dient te geven. Aanbevelingen die specifiek aan het college gericht zijn, gaan voornamelijk over het verbeteren van de uitvoering. Bijvoorbeeld het zorgen voor professionalisering van projectmanagement en het ontwikkelen van instrumenten om zicht te krijgen op de uitvoering. In de quick scan integriteit zijn er bovendien aanbevelingen gericht aan de ambtelijke organisatie. Deze aanbevelingen richten zich op het treffen van specifieke maatregelen, zoals het beleid rondom de aanvraag van VOG's. Twee aanbevelingen in hetzelfde onderzoek richten zich tevens op politieke partijen.

Deze aanbevelingen houden verband met het opstellen van een integraal integriteitsbeleid.

22

Er is een vaste structuur voor het bijhouden van de stand van zaken na oplevering van het onderzoek Aanbevelingen die door de raad zijn overgenomen worden altijd toegevoegd aan de takenlijst van de organisatie en toegewezen aan specifieke medewerkers, zo wordt toegelicht in interviews. Indien de uitvoering van aanbevelingen niet haalbaar is, gaat het college terug naar de raad met een voorstel over hoe de aanbevelingen wel opvolging kunnen krijgen. Aanbevelingen die specifiek aan de raad gericht zijn en niet door het college worden opgepakt of overgenomen, worden niet aan een ambtelijke takenlijst toegevoegd. De opvolging van deze aanbevelingen is immers een taak voor de raad en griffier. De stand van zaken rondom de aanbevelingen worden door de ambtelijke organisatie bijgehouden in een overzichtstabel genaamd 'totaaloverzicht onderzoeken'. In deze tabel staan naast de aanbevelingen uit rekenkameronderzoeken ook alle openstaande aanbevelingen en risico's die zijn geformuleerd in collegeonderzoeken, interne controles, producten van de accountant en integriteitsscans. Per aanbeveling staat de vorige en de huidige stand van zaken vermeld en de verwachte gereeddatum. Indien de aanbeveling wordt aangemerkt als 'adequaat opgepakt of akkoord dat het niet wordt opgepakt', verdwijnt deze uit de overzichtstabel.

7 De overzichtstabel wordt tweemaal per jaar geagendeerd in de auditcommissie. Uit verschillende interviews blijkt dat de tabel daarbij niet in detail besproken wordt en dat er geen vragen gesteld worden over de opvolging van de aanbevelingen. Gesprekspartners geven daarvoor als reden dat de tabel onderaan de agenda staat, vaak na omvangrijke onderwerpen als de jaarrekening. Daardoor is er beperkte tijd en aandacht om in te gaan op de tabel en door te vragen op de stand van zaken van de aanbevelingen. Werkwijze bij aanbevelingen aan de raad Aanbevelingen die specifiek aan de raad gericht zijn en algemeen van aard zijn worden eenmaal opgenomen in de overzichtstabel, waarna deze uit de tabel verdwijnen met de mededeling dat het aan de raad is om invulling te geven aan de aanbeveling, zo komt naar voren in de interviews. Als reden hiervoor wordt gegeven dat de aanbevelingen aan de raad te algemeen zijn om concreet opvolging aan te geven. Hierdoor missen de aanbevelingen slagkracht en dat is een gemiste kans voor het versterken van de rol van de raad. Een voorbeeld van een te algemene aanbeveling is: 'Maak werk van de versterking van de rol van de gemeenteraad'.

In het totaaloverzicht wordt deze aanbeveling slechts eenmaal opgenomen met de toelichting: 'het is aan de raad om invulling te geven aan deze aanbeveling'.8 In het daarop volgende overzicht is de aanbeveling niet meer opgenomen. Bij aanbevelingen aan de raad zou de griffier een rol kunnen spelen - bijvoorbeeld in het bovenstaande voorbeeld, als het gaat om het betrekken van onafhankelijke expertise. Uit het onderzoek is niet gebleken dat de griffier op opvolging van aanbevelingen aan de raad stuurt. Daar past een kanttekening bij: sommige aanbevelingen aan de raad zijn eigenlijk een opdracht aan het college. Als bijvoorbeeld wordt voorgesteld om een beleidsnota vast te stellen, neemt het college het initiatief om zo'n kader op 7 8

Gemeente Noordoostpolder (2013 - 2021). Totaaloverzichten onderzoeken. - 13 documenten ontvangen. Gemeente Noordoostpolder (2018, april). Totaaloverzicht onderzoeken - versie april 2018 (stavaza compleet), p. 8

23

te stellen. Daarnaast is het mogelijk dat de rol van de griffier in het onderzoek niet naar voren is gekomen doordat deze zich (mondeling) op de achtergrond afspeelt, bijvoorbeeld binnen de driehoek of bij de advisering van raadsleden en ambtenaren.

In dit hoofdstuk staat beschreven hoe de rekenkamerrapporten en de conclusies en aanbevelingen die daarin staan, worden behandeld door het college en de gemeenteraad van Noordoostpolder.

Er vindt ambtelijk en bestuurlijk wederhoor plaats na oplevering van een rapport Elk rekenkamerrapport wordt aangeboden voor ambtelijk wederhoor. Dit betreft een feitelijke check op de nota van bevindingen. Daarbij kunnen eventuele feitelijke onjuistheden onderbouwd worden aangekaart, waarna de rekenkamercommissie de afweging maakt deze wel of niet te verwerken. In de gemeente Noordoostpolder is de portefeuillehouder noch het college betrokken bij het ambtelijk wederhoor, zo komt naar voren in interviews. Nadat het ambtelijk wederhoor heeft plaatsgevonden, worden de rekenkamerrapporten inclusief conclusies en aanbevelingen aangeboden aan het college voor bestuurlijk wederhoor. Tijdens het bestuurlijk wederhoor stelt het college een bestuurlijke reactie vast, en stuurt deze per brief aan de rekenkamercommissie. Na het sturen van de (concept) bestuurlijke reactie vindt er tevens een gesprek plaats tussen het college en de rekenkamercommissie om het rapport en de reactie te bespreken.

Inhoudelijke reactie college per aanbeveling Het college heeft bij elk van de vijf onderzoeken door middel van een bestuurlijke reactie inhoudelijk gereageerd op de conclusies en aanbevelingen in het rapport. Deze bestuurlijke reacties zijn in alle onderzoeken integraal opgenomen in de rapportage. Doorgaans gebruikt het college de bestuurlijke reactie om de aanbevelingen afzonderlijk te voorzien van opmerkingen en context, bijvoorbeeld door de beleidsinhoudelijke ontwikkelingen te schetsen of de wijze waarop de uitvoering momenteel is ingericht. In het onderzoek 'Quickscan integriteitsbeleid' geeft het college aan zich volledig in de aanbevelingen te kunnen vinden. In de vier andere onderzoeken geeft het college aan zich deels in de aanbevelingen te herkennen. In onderstaande tabel is de strekking van de bestuurlijke reactie per onderzoek uiteengezet.

24

Tabel 2: Overzicht strekking bestuurlijke reacties per rekenkameronderzoek

Titel rapport

College neemt

Motivatie

aanbevelingen over Trots op de

Deels

Toren

Het college geeft in de bestuurlijke reactie aan van mening te zijn dat zes van de negen aanbevelingen al eerder, naar aanleiding van voorgaande rekenkamerrapporten, tot implementatie hebben geleid. Het college kan zich in wisselende mate vinden in de overige drie aanbevelingen. Wat betreft de eerste aanbeveling; 'Draag de Poldertoren over aan beheer', geeft het college aan dit bewust nog niet te doen. De aanbeveling om de raad te voorzien van volledige en actuele informatie verrast het college. Maar ze geven aan dat dit een blijvende uitdaging is en aandacht vereist. Ze kunnen zich wel compleet vinden in de derde aanbeveling om de technische voorwaarden vast te leggen voor er commerciële invulling aan de toren wordt gegeven.

Jeugdzorg

Deels

In de bestuurlijke reactie geeft het college aan dat zij zich kunnen vinden in de bevindingen van het rekenkamerrapport. In de bestuurlijke reactie komen niet alle aanbevelingen terug. Zo wordt er niet concreet ingegaan op het ontwikkelen van instrumenten en maatregelen om zicht te krijgen op de doeltreffendheid en doelmatigheid en de kostenbeperkende maatregelen.

Quickscan

Ja

integriteitsbeleid

Het college geeft in de bestuurlijke reactie aan zich te herkennen in het beeld wat in het rekenkamerrapport wordt geschetst. Ze geven aan de aanbevelingen gezamenlijk met de nieuwe raad op te gaan pakken.

Passend Organiseren

Deels

In de bestuurlijke reactie geeft het college aan zich te kunnen vinden in de hoofdlijnen van de conclusies van het rekenkamerrapport. Vooral in de verwijdering van de raad, het college en de ambtelijke organisatie van elkaar 25

Titel rapport

College neemt

Motivatie

aanbevelingen over met betrekking tot de betekenis van het begrip passend organiseren. Het college geeft in het bestuurlijke reactie aan het veranderen van dit begrip in overweging te nemen. Het begrip is uiteindelijk wel aangepast. Grip op grote projecten

Deels

De conclusies van het rapport worden niet allemaal onderschreven door het college. De aanbevelingen worden daarentegen wel door het college onderschreven. Het college geeft aan hierover met de raad in gesprek te treden. Wel geven ze aan er nog niet over uit te zijn of het opstellen van een Kader Grote Projecten de juiste weg is, omdat maatwerk vaak cruciaal is bij grote projecten.

Het oudste rapport dat is meegenomen in dit doorwerkingsonderzoek, Trots op de Toren, bevat ruimschoots de meeste aanbevelingen aan het college; negen in totaal. Waar het college zich over het algemeen redelijk kan vinden in de conclusies en aanbevelingen van de rapporten, was dat hier minder het geval. Bij zes van de negen aanbevelingen geeft het college aan dat deze al eerder geïmplementeerd zouden zijn. Bij de aanbeveling 'Verbeter waar mogelijk de contractrelatie met de projectontwikkelaar' noemen ze dat er een nadere allonge (aanvullende overeenstemming) op de samenwerkingsovereenkomst met Provast is afgesloten waarin expliciete afspraken zijn gemaakt om het risicoprofiel te verlagen en betere beheersbaarheid van het project te creëren. Bij de overige vijf aanbevelingen (nummer 4 tot en met 8) waarvan het college aangeeft dat deze al gerealiseerd zijn, is geen nadere toelichting gegeven. Hier is dus geen duidelijkheid gegeven over hoe hier opvolging aan is gegeven. Bij de rapporten over Grote Projecten en Passend Organiseren is per aanbeveling een reactie gegeven door het college. Bij Passend Organiseren gaf het college aan met alle aanbevelingen aan de slag te gaan. Wel geven ze een twijfel aan over het veranderen van het begrip 'passend organiseren'.

Uit de documenten blijkt dat ze deze aanbeveling uiteindelijk wel hebben opgevolgd; passend organiseren wordt nu 'samenspel' genoemd. Bij het rapport Grote Projecten staat het college in eerste instantie minder achter alle aanbevelingen blijkt uit de bestuurlijke reactie. Zo wordt er aanbevolen om een Kader Grote Projecten op te stellen en het college per groot project te laten starten met een voorstel aan de raad over hoe er voor dat specifieke project invulling wordt gegeven aan dit Kader Grote Projecten. Het college geeft hierbij aan dat maatwerk eerder tot bewustere keuzes leidt dan institutionalisering. In de overige aanbevelingen kan het college zich wel helemaal vinden. In het rapport over jeugdzorg noemt het college dat zij slechts een onderdeel zijn in de schakel van een groot aantal partners. Het college vult hierop aan dat het verkrijgen van grip op jeugdzorg niet alleen een lokaal vraagstuk is, maar ook landelijk. In de bestuurlijke reactie wordt in zijn algemeenheid op het 26

rapport gereageerd, maar niet specifiek op de aanbevelingen. Zo wordt er geen reactie gegeven op de twee aanbevelingen die specifiek aan het college gericht zijn: 1) ontwikkel concrete instrumenten en maatregelen om zicht te krijgen op de doeltreffendheid en doelmatigheid van de jeugdzorg; 2) ontwikkel maatregelen om de kosten van de jeugdzorg te beheersen. Dat vraagt om aanpassingen in de organisatie van de jeugdzorg. Op de Quickscan integriteitsbeleid heeft een relatief korte bestuurlijke reactie op gevolgd. Het college herkent zich in de conclusies en aanbevelingen van het rapport en neemt dit mee in de aanpassing van hun beleid en de besprekingen met de raad. Een voorbeeld van een reactie van het college op dit rapport is "De aanbeveling om het onderwerp actiever te bespreken en op deze manier meer aandacht te vragen voor ons integriteitsbeleid nemen wij ter harte." Het college noemt geen concrete opvolgingsacties. Wel wordt er in de bestuurlijke reactie genoemd dat het college samen met de nieuwe raad een training integriteit zal volgen.

Raadsbesluit altijd in lijn met raadsvoorstel De raadsvoorstellen die bij de vijf rekenkameronderzoeken horen kennen allemaal een soortgelijke opbouw, waarbij de conclusies en aanbevelingen worden uitgeschreven, waarna er wordt voorgesteld om het Rekenkamerrapport ter kennisgeving aan te nemen, de conclusies te onderschrijven en de aanbevelingen over te nemen. De raadsbesluiten wijken in geen van de vijf gevallen af van de raadsvoorstellen. Bij het onderzoek Poldertoren is in het raadsbesluit daarnaast een aanvullende opdracht meegegeven aan het college, namelijk om tegelijkertijd met het voorstel betreffende eventuele doorexploitatie te rapporteren hoe de aanbevelingen die aan het college zijn gericht, worden uitgevoerd. In de andere raadsbesluiten zijn er door de raad geen aanvullende opdrachten aan het college meegegeven.

Een uitgebreide beschrijving van de raadsbehandelingen van ieder rapport staat in de bijlage. De belangrijkste informatie over de raadsbehandelingen is als volgt:

27

Onderzoek

Raadsbesluit

Moties

Amendementen

Passend organiseren

Raadsvoorstel aannemen

6 (1 aangehouden en 5 ingetrokken)

0 (1 ingetrokken)

Jeugdzorg

Raadsvoorstel aannemen

4 (2 ingetrokken, 1 aangehouden, 1 aangenomen)

0 (2 ingetrokken)

Integriteitsbeleid

Raadsvoorstel aannemen

0

0

Grote projecten

Raadsvoorstel aannemen

2 (1 verworpen, 1 ingetrokken)

0

Poldertoren

Raadsvoorstel aannemen

0

1 (verworpen)

28

In dit laatste hoofdstuk staan we stil bij de mate waarin de aanbevelingen uit rekenkameronderzoeken geïmplementeerd zijn. Daarbij gaan we tevens op zoek naar mogelijke verklaringen hiervoor.

In de onderstaande tabel staat beschreven in hoeverre de aanbevelingen geïmplementeerd zijn. In de onderzoeksverantwoording heeft u kunnen lezen hoe we de mate van doorwerking getoetst hebben. De cijfers zijn een optelling van de tabellen in bijlage 1. Type doorwerking

Aantal aanbevelingen

Percentage

Doorwerking heeft plaatsgevonden

22

68,8%

Doorwerking heeft gedeeltelijk plaatsgevonden of de beoogde verbeterslag is op een andere wijze tot stand gekomen

5

15,6%

Doorwerking heeft niet plaatsgevonden

3

9,4%

De doorwerking is niet navolgbaar

2

6,3%

Totaal

32

100%

Voor de vijf onderzoeken in totaal geldt dat 22 van de 32 aanbevelingen van de rekenkamercommissie zijn doorgevoerd. In viijf gevallen zijn de aanbevelingen gedeeltelijk op of een andere manier opgevolgd. Een voorbeeld is te zien bij de quick scan integriteitsbeleid. Aanbevolen werd om als ambtelijke organisatie het melden van financiële belangen en transacties in effecten verplicht te stellen. Deze aanbeveling is op een andere manier opgevolgd: het melden van financiële belangen heeft wel een plaats gekregen in de integriteitsinfrastructuur, maar daarbij wordt uitgegaan van eigen inschatting en initiatief van de medewerker. De aanbeveling is daarmee gedeeltelijk doorgevoerd. Vandaar dat we de doorwerking van deze aanbeveling bestempelen als ‘oranje’. Van twee aanbevelingen hebben we de doorwerking niet (voldoende) kunnen vaststellen. Zo deed de rekenkamer de aanbeveling aan de raad om gebruik te maken van de mogelijkheid om onafhankelijk van het college zelf informatie (expertise) in te winnen bij de besluitvorming over belangrijke inhoudelijke keuzes in één of meerdere grote projecten. Tot nog toe is er geen gebruik gemaakt van het inwinnen van 29

onafhankelijke expertise bij grote projecten. Tegelijkertijd was dat natuurlijk ook geen vereiste en betekent het feit dat de raad dit nog niet heeft gedaan, niet dat hij dat wel al had moeten doen. Bij twee aanbevelingen is de doorwerking niet navolgbaar gebleken. In het ene geval was dit doordat het beleid zo recent was opgesteld dat de effecten hiervan nog niet waarneembaar waren. In het andere geval was dit doordat er geen documenten beschikbaar waren die inzicht boden in de opvolging van de aanbeveling.

Rekenkameronderzoeken vinden altijd plaats in de specifieke context van de gemeente waarin het onderzoek plaatsvindt. Die context kan eraan bijdragen dat er al dan niet aan de slag gegaan wordt met de aanbevelingen uit onderzoeken. In de verschillende interviews die zijn gevoerd in het kader van dit doorwerkingsonderzoek en de bestudeerde documenten zijn een aantal onderwerpen ter sprake gekomen die in het kader van doorwerking relevant zijn om te benoemen. Vier van de vijf rekenkameronderzoeken die in dit doorwerkingsonderzoek centraal staan dateren uit de periode 2017 - 2020. In diezelfde periode is er binnen de gemeente Noordoostpolder veel aandacht geweest voor de onderwerpen rolbewustzijn en rolinvulling door raad, college en organisatie. In 2019 is er een burgemeester vroegtijdig vertrokken, waarna er een waarnemend burgemeester is benoemd. Deze waarnemer heeft van de commissaris van de Koning van de provincie Flevoland een specifieke opdracht meegekregen: 9 1. Het verkennen of laten verkennen naar de wijze waarop de raad, het college en de ambtelijke organisatie zich tot elkaar verhouden en hun rol en verantwoordelijkheden invullen. 2. Het toezien op een heldere en eenduidige toepassing van procedures en processen. 3. De uitkomsten te rapporteren aan de commissaris in de vorm van een ambtsbericht.

Eventuele verbetervoorstellen (laten) uitwerken en een actieve rol vervullen in de implementatie daarvan. In het daaropvolgende jaar zijn er vele stappen gezet in zowel organisatie, college als raad met betrekking tot rolbewustzijn en rolinvulling, zo stelt de waarnemend burgemeester in zijn presentatie van de resultaten van zijn verkenning. Zo heeft de raad gewerkt aan de debatcultuur, vergaderstructuur en een cultuur van 'spreken met in plaats van spreken over'. Het college, de griffie en de werkorganisatie hebben gewerkt aan het in positie brengen van de raad, bijvoorbeeld door scenario's voor te leggen aan de raad, de raad leidende principes vast te laten leggen en startnotities op te stellen. 10

9

Provincie Flevoland (2019, 16 oktober). Persbericht: De heer Jan Westmaas is per 15 oktober benoemd tot waarnemend burgemeester. Geraadpleegd op 22 april 2022 van: https://raad.noordoostpolder.nl/nieuws/de_heer_jan_westmaas_is_per_15_oktober_benoemd_tot_waarnemend _burgemeester_/ 10 Gemeenteraad Noordoostpolder (2020, 14 december). Extra raadsvergadering. Terug te zien via: https://raad.noordoostpolder.nl/Vergaderingen/Gemeenteraad/2020/14-december/20:30

30

De rekenkamer richt zich met haar aanbevelingen voornamelijk op het college en de gemeenteraad. In dit doorwerkingsonderzoek hebben we 10 aanbevelingen onderzocht die aan de raad gericht waren, 11 die aan het college gericht waren en 6 die zowel aan de raad als het college waren gericht. Daarmee is de verdeling tussen aanbevelingen aan de raad en het college vrijwel gelijk. De overige 5 aanbevelingen waren gericht aan de ambtelijke organisatie of aan zowel de ambtelijke organisatie, de raad en het college als politieke partijen. De twee aanbevelingen waarvan de doorwerking niet navolgbaar bleek, waren gericht aan het college (1) en de ambtelijke organisatie (1). Alle drie de aanbevelingen waarbij er geen doorwerking heeft plaatsgevonden (rood gekleurd in bovenstaande tabel) waren gericht aan de raad (2) of aan de raad in combinatie met andere gremia (1).

Door na te gaan welke verklaringen ten grondslag kunnen liggen aan de mate van doorwerking, kunnen gericht aanbevelingen worden gedaan om de mate van doorwerking te vergroten. De Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) heeft een overzicht van factoren gepubliceerd die in beginsel zowel een positieve als negatieve werking kunnen hebben: Mogelijke verklaringen voor wel/niet realiseren van doorwerking 11 • Onderwerpkeuze/aansluiting bij de behoefte van de raad • Timing van het onderzoek • Kwaliteit van de analyse, conclusies en de aanbevelingen • Vorm/presentatie van het onderzoek • Communicatie rond de publicatie • Procedures rond de behandeling van rekenkamerproducten • Bestuurscultuur binnen de gemeente • Interactie rekenkamer met de raad, ambtenaren en/of het college • Acceptatie/steun binnen de ambtelijke organisatie voor de aanbevelingen

In de verschillende interviews met ambtelijke organisatie, bestuur en gemeenteraad is stil gestaan bij bovengenoemde onderwerpen. Een aantal onderwerpen die niet eerder in dit rapport aan de orde zijn gekomen vielen daarbij op en zullen hieronder worden uitgewerkt.

De onderwerpen voor een rekenkameronderzoek worden door de rekenkamer gekozen, vaak nadat de raadsleden hiervoor hun input hebben kunnen leveren. De rekenkamercommissie kan ook zonder de raad te consulteren voor een onderwerp kiezen. Bij het onderzoek naar jeugdzorg is er ook gebruik 11

Nederlandse Vereniging voor Rekenkamers en Rekenkamercommissies (2018, april). Handreiking meten van doorwerking rekenkamerproducten.

31

gemaakt van het burgerpanel om mogelijke onderwerpen op te halen. Voorheen deed de rekenkamercommissie een ronde langs alle fracties om de input op te halen. Sinds kort wordt de input opgehaald in een gezamenlijke bijeenkomst met de fracties. Raadsleden zijn positief over deze ontwikkeling en vinden het proces om tot onderwerpkeuze te komen hierdoor transparanter geworden. De ambtelijke organisatie wordt niet geraadpleegd voordat de onderwerpkeuze gemaakt wordt.

Een onderwerp dat in meerdere interviews ter sprake kwam is de communicatie rond de publicatie. Verschillende gesprekspartners merken op dat er in de pers naar aanleiding van rekenkameronderzoeken doorgaans meer aandacht is voor zaken die niet goed gaan binnen de gemeente, dan zaken die wel goed gaan. Een deel van de gesprekspartners wijt dat aan de persberichten die door de rekenkamercommissie worden opgesteld. De rekenkamercommissie van Noordoostpolder stelt bij publicatie van een onderzoeksrapport standaard een persbericht op. Deze persberichten worden enkele uren voordat deze aan de pers gestuurd worden ter informatie gedeeld met de portefeuillehouder.12 De daadwerkelijk gepubliceerde artikelen wijken veelal af van deze persberichten: de pers gaat immers zelf over zijn berichtgeving.

In vergelijking met doorwerkingsonderzoeken in andere gemeenten valt op dat de aanbevelingen uit rekenkameronderzoeken actief opgepakt en gemonitord worden. In de afgelopen jaren is er door alle partijen gewerkt aan het zoeken van verbinding. Zo vinden er eens of tweemaal per jaar gesprekken plaats tussen de burgemeester als voorzitter van de raad en het college en de rekenkamercommissie. Collegeleden spreken met de rekenkamercommissie bij oplevering van de rekenkameronderzoeken. Het is een expliciete wens van de Rekenkamer dat er jaarlijks gesprekken met de gemeentesecretaris/algemeen directeur en college plaatsvinden. In het ambtelijk wederhoor komt naar voren dat er voor de coronapandemie wel jaarlijkse gesprekken plaatsvonden tussen de rekenkamercommissie, (vertegenwoordigers van) het college, de gemeentesecretaris en de griffier. Daarbij wordt aangegeven dat men voornemens is deze gesprekken weer jaarlijks in te gaan plannen. Contacten tussen de raad en de rekenkamercommissie vinden met regelmaat plaats, onder andere bij het ophalen van suggesties voor onderzoeksonderwerpen en de presentatie van rapporten. Een rapport dat tot discussie heeft geleid is het onderzoek Passend Organiseren uit 2020. Voorlopige conclusies van het rapport leidden tot vragen binnen het college, waarna de rekenkamercommissie heeft besloten een deel van de interviews opnieuw uit te voeren.

Het onderzoek is uitgevoerd in de maanden voorafgaand aan het vertrek van de toemmalige burgemeester en daarom is ervoor gekozen om aanvullende gesprekken te voeren met alle collegeleden, twee directieleden en de griffier. Zo werd het onderzoek geactualiseerd naar de situatie onder de waarnemende burgemeester die de toenmalige burgemeester opvolgde. Dat leidde tot enkele maanden vertraging.13 In de conclusies van het onderzoek konden niet alle betrokkenen zich vinden. Zo is er, zoals eerder benoemd, tijdens de raadsvergadering over het onderzoek een amendement ingediend waarin werd voorgesteld de conclusies niet over te 12

Rekenkamercommissie gemeente Noordoostpolder (2021, 23 april). Onderzoeksprotocol, p. 10. Omroep Flevoland (2020, 10 januari). Rekenkamerraport gemeente opnieuw vertraagd. Geraadpleegd op 16 juni 2022 van https://www.omroepflevoland.nl/nieuws/177318/chartbeat 13

32

nemen. Dat amendement behaalde geen meerderheid, maar laat wel iets zien van de discussie naar aanleiding van het onderzoek. Ten aanzien van de interactie tussen de rekenkamer en de ambtelijke organisatie en het college valt op dat er naar aanleiding van de publicatie van twee recente onderzoeken discussie is ontstaan. In 2021 was dit het geval bij het rapport Samen werken loont: het rapport werd door de rekenkamercommissie teruggetrokken, nadat bleek dat er binnen de ambtelijke organisatie een onderzoek was gedaan waar de rekenkamercommissie geen weet van had14 en dat mogelijk consequenties kon hebben voor de conclusies en aanbevelingen. Daarbij ontstond de discussie of de rekenkamercommissie goed geïnformeerd was door de ambtelijke organisatie. In de interactie tussen de ambtelijke organisatie en de rekenkamer valt te zien dat de ambtelijke organisatie zich sterk inzet om bij te dragen aan de rekenkameronderzoeken, waarbij er ook een zekere mate van voorzichtigheid merkbaar is. Daarnaast valt ook op dat er bij vrijwel elk ambtelijk interview een directielid aanwezig was en dat ambtenaren in dit onderzoek terughoudend bleken met het delen van verbeterpunten voor de rekenkameronderzoeken.

Dat hoeft niets te betekenen: de aanwezigheid van directieleden kan ook worden verklaard vanuit hun betrokkenheid bij en kennis over de onderzoeken en kan ook te maken hebben met bijvoorbeeld onbekendheid met het instrument 'rekenkamer'. Wel constateren de onderzoekers dat er in andere gemeenten vaak uitgesprokener over de onderzoeken wordt gesproken.

Zoals eerder genoemd worden de aanbevelingen aan de raad eenmaal opgenomen in de monitoringstabel, waarna deze uit het overzicht verdwijnen. Aanbevelingen aan de raad worden niet ergens specifiek belegd. De griffier vervult hier ook geen specifieke rol in (zie 1.3). Aanbevelingen gericht aan de raad worden vaak wel impliciet opgepakt door raadsleden. In verschillende interviews komt naar voren dat gesprekspartners merken dat de raad naar aanleiding van de verschillende rekenkameronderzoeken scherper is geworden op de kaderstellende taak. Zowel raadsleden zelf merken dit, als andere gremia. Raadsleden geven aan dat het refereren aan eerdere rekenkameronderzoeken voornamelijk afhankelijk is van het initiatief van individuele raadsleden. Overigens zijn er ook voorbeelden waarbij de raad door de griffie in de annotaties al is gewezen op referenties met rekenkameronderzoeken.15

De positie van de rekenkamer(commissie) is wettelijk verankerd in de gemeentewet. In de wet zijn ook maatregelen opgenomen om te zorgen dat de rekenkamercommissie haar werk goed kan doen. Zo is de rekenkamer bevoegd om alle documenten die berusten bij het gemeentebestuur, te onderzoeken voor zover zij dat ter vervulling van haar taak nodig acht. Ook kan de rekenkamercommissie documenten

14

GroenLinks Noordoostpolder (2021, 31 maart). Nieuws: participatiebeleid. Geraadpleegd op 16 juni 2022 van https://noordoostpolder.groenlinks.nl/nieuws/participatiebeleid 15 Annotatie Visie op Participatie; Annotatie Subsidieverordening; Annotatie Randvoorwaarden Aandeelhouderschap HVC.

33

opvragen bij aan de gemeente gerelateerde instellingen. De rekenkamercommissie streeft er naar om inzicht te bieden in de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur. In het kader van dit onderzoek is ook de rekenkamercommissie zelf geïnterviewd. De beleving van de rekenkamerleden is dat de rekenkamercommissie in Noordoostpolder niet de ruimte krijgt die zij zou moeten krijgen. Stroeve communicatie met het college en de ambtelijke top, het feit dat bij het eerder genoemde rapport 'Samenwerking loont' niet alle informatie werd verstrekt, zijn de aanleiding voor deze ervaring. Ondanks herhaalde pogingen vanuit de rekenkamercommissie om de communicatie te versterken, heeft de rekenkamercommissie het idee dat dit achterblijft. Hoewel de ervaringen voor wat betreft het beschikbaar stellen van documenten in dit onderzoek goed waren, begrijpen de onderzoekers dit beeld van de rekenkamer, gezien de gegeven voorbeelden, wel.