Deel 2 Rekenkameronderzoek - Coalitieakkoorden - onderzoeksrapport 260126

Sturen via akkoorden: samenspel Onderzoek coalitieakkoord Noardeast-Fryslân Deel 2 : onderzoeksrapport

Inhoudsopgave 1.

Inleiding en aanpak .................................................................................................... 3

1.1 Aanleiding....................................................................................................................... 3 1.2 Onderzoeksvragen .......................................................................................................... 3 1.3 Aanpak van het onderzoek ............................................................................................... 4 1.4 Leeswijzer....................................................................................................................... 4 2.

Kader: sturen op akkoorden ........................................................................................ 5

2.1 Formatieproces .............................................................................................................. 5 2.2 Soorten akkoorden .......................................................................................................... 7 2.4 Normenkader.................................................................................................................. 8 3.

Formatieproces: voorbereiding, proces en inrichting akkoord .................................... 10

3.1 Coalitieakkoord 2022 .................................................................................................... 10 3.1.1

Voorbereiding formatie............................................................................................ 10

3.1.2

Verloop formatieproces: verkenning, informatie en formatie ..................................... 11

3.1.3

Inrichting Coalitieakkoord Ferbun mei de Mienskip 2022 - 2026 ................................ 12

3.2 Coalitieakkoord 2024 .................................................................................................... 13 3.2.1

Voorbereiding ......................................................................................................... 13

3.2.2

Verloop formatieproces: verkenning, informatie en formatie ..................................... 13

3.2.3

Inrichting Coalitieakkoord Foar de mienskip 2024-2026 ........................................... 14

3.3 Bevindingen voorbereiding, proces en inrichting akkoorden ............................................ 14 4.

Uitvoering en verantwoording van de akkoorden ........................................................ 16

4.1 Uitvoering en verantwoording coalitieakkoord in het algemeen ....................................... 16 4.1.1

Inleiding.................................................................................................................. 16

4.1.2

Uitvoering via programmasturing ............................................................................. 16

4.1.3

Verantwoording via informatievoorziening ................................................................ 17

4.1.4

Gebruik van het akkoord in de praktijk...................................................................... 18

4.2 Navolgbaarheid specifieke ambities uit het coalitieakkoord ............................................ 18 4.2.1

Thema Wonen - grondbeleid .................................................................................... 18

4.2.2

Thema Wonen - DOM’s en SOM’s ............................................................................ 20

4.2.3

Thema Economie - toeristische ontwikkeling ............................................................ 21

4.2.4

Thema Duurzaamheid - energie-zelfvoorzienend zijn ................................................ 22

4.2.5

Mienskip ................................................................................................................. 24

4.3 Bevindingen uitvoering en verantwoording ..................................................................... 25 5.

Analyse en beoordeling ............................................................................................ 27

1

5.1

Vergelijking ervaringen elders ................................................................................... 27

5.2

Bevindingen nader beschouwd ................................................................................. 28

Bijlage 1 Casusbeschrijvingen: hoe gaat het elders? ............................................................ 32 1

Rekenkamer Tilburg ..................................................................................................... 32

2

Rekenkamer Leiden - Leiderdorp .................................................................................. 33

3

Gemeente Assen.......................................................................................................... 34

4

Gemeente Borger-Odoorn ............................................................................................ 36

Bijlage 2 Overzicht respondenten ........................................................................................ 38 Bijlage 3 Bestudeerde documenten ..................................................................................... 39

Colofon Opdrachtnaam

Onderzoek coalitieakkoord Noardeast-Fryslân

Opdrachtgever

Rekkenkeamer Noardeast-Fryslân

Opdrachtnemer

Parma Groep, Greet Seinen

Contactgegevens

Parma Groep – www.parmagroep.nl info@parmagroep.nl 06-52490465

Datum

18 december 2025 – Rapport voor bestuurlijk wederhoor

2

1. Inleiding en aanpak 1.1 Aanleiding De Rekenkamer van Noardeast-Fryslân heeft het initiatief genomen om de gemeenteraad voor te bereiden op de formatie van 2026. In dat kader is gekozen voor een evaluatieonderzoek naar de coalitieakkoorden van de huidige bestuursperiode: het akkoord 2022–2026 ‘Ferbûn mei de mienskip’ en het akkoord 2024–2026 ‘Foar de mienskip’. Beide akkoorden leggen nadruk op de verbinding met inwoners (mienskip), en op thema’s als wonen, zorg, economie en duurzaamheid. Tegelijkertijd staat de gemeente voor complexe opgaven, zoals stijgende kosten, onzekerheid in het sociaal domein, tekorten in de jeugdzorg en grote investeringsvraagstukken. De centrale vraag die de Rekenkamer wil beantwoorden is: wat kan de gemeenteraad van Noardeast-Fryslân leren van de totstandkoming, uitwerking en verantwoording van deze coalitieakkoorden, in vergelijking met andere gemeenten? Het doel is om de raad beter toe te rusten voor de formatie van 2026, met meer grip op het proces en de inhoud van toekomstige akkoorden. Het onderzoek richt zich niet op de inhoudelijke keuzes zelf, maar op de transparantie, navolgbaarheid en verantwoording van het proces: wie maakte welke keuzes, op basis van welke informatie, en met welke rol voor de raad? Het onderzoek wil achterhalen wat de huidige werkwijze heeft betekend voor de kaderstellende en controlerende rol van de raad.

De analyse en vergelijking bieden de raad van Noardeast-Fryslân inzicht in hoe hij zijn kaderstellende en controlerende rol al vanaf de start naar wens kan inrichten.

1.2 Onderzoeksvragen De Parma Groep heeft de opdracht gekregen om dit evaluatieonderzoek uit te voeren. De centrale onderzoeksvraag luidt: Wat kan de gemeenteraad van Noardeast-Fryslân leren van de totstandkoming, uitwerking en verantwoording van de huidige coalitieakkoorden in vergelijking met andere gemeenten – om beter voorbereid te zijn op de formatie van 2026? Deze centrale vraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1. Hoe zijn de coalitieakkoorden voorbereid en ingericht? 2. Bevatten de akkoorden afspraken over uitvoering en verantwoording, en hoe is daar in de praktijk invulling aan gegeven? 3. Hoe tevreden is de raad over zijn invloed op, de aard van en de verantwoording over het coalitieakkoord? 4. Hoe zijn coalitieakkoorden in drie andere gemeenten voorbereid en ingericht? 5. Welke lessen kan Noardeast-Fryslân trekken uit deze voorbeelden voor de vormgeving en uitvoering van toekomstige akkoorden?

3

1.3 Aanpak van het onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd in drie fasen, met tussentijdse afstemming met de Rekkenkeamer van Noardeast-Fryslân. De Parma Groep voert het onderzoek uit met een onafhankelijke, politieksensitieve en lerende benadering, gericht op praktische toepasbaarheid voor de gemeenteraad. Startfase. In deze fase is gestart met een inventarisatie van beschikbare documenten en het opstellen van een interviewplanning. Tijdens een startbijeenkomst is het onderzoek toegelicht aan de ambtelijke organisatie en zijn er werkafspraken gemaakt. In afstemming met de Rekenkamer zijn drie thema’s gekozen (die centraal staan in de coalitieakkoorden) voor thematische verdieping, waarbij nadrukkelijk is gekeken naar domeinen waarin de gemeente beleidsvrijheid heeft en waarin de mienskip een centrale rol speelt: Wonen: het voornemen tot actief grondbeleid en het stimuleren van Dorps- en Stadsontwikkelingsmaatschappijen. Economie: de ontwikkeling van recreatie en toerisme. Duurzaamheid: het streven naar zelfvoorzienendheid in de energiebehoefte, inclusief de financiële inzet daarop. Een overzicht van bestudeerde documenten is te vinden in de bijlagen. Ophaalfase. In deze fase zijn interviews afgenomen met betrokkenen binnen de gemeente, waaronder formateurs/informateurs, griffier, gemeentesecretaris, ambtenaren en wethouders.

De interviews zijn geanalyseerd en de bevindingen zijn teruggelegd in een sessie met raadsleden, waarin ook vooruit is gekeken naar de formatie van 2026. Daarnaast zijn gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers uit vier vergelijkingsgemeenten (Tilburg, Leiden/Leiderdorp, Borger-Odoorn en Assen). In de bijlagen is een overzicht van de respondenten te vinden. Rapportagefase. In deze fase is het rapport opgesteld, waarin de onderzoeksvragen systematisch worden beantwoord. Het conceptrapport is besproken met de opdrachtgever, waarna het ambtelijk wederhoor is verwerkt. Tot slot zijn conclusies en aanbevelingen geformuleerd, gericht op het versterken van de positie van de raad en het verbeteren van de navolgbaarheid van toekomstige akkoorden.

1.4 Leeswijzer Dit rapport is opgebouwd uit zes hoofdstukken. Hoofdstuk 2 bevat achtergrondinformatie over het sturen op akkoorden en wat dat betekent voor de rol van de raad en is de basis voor het normenkader. Hoofdstuk 3 bevat een beschrijving van de voorbereiding voor, het formatieproces en de inrichting van de akkoorden uit 2022 en 2024 en sluit af met de vergelijking met andere gemeenten. Hoofdstuk 4 bevat de informatie over de uitvoering en verantwoording van de akkoorden en de thematische verdieping. Hoofdstuk 5 bevat een overzicht van de bevindingen op basis van het onderzoek. De eerste bijlage bevat de casusbeschrijvingen van het verloop van de formatie in andere gemeenten.

4

2. Kader: sturen op akkoorden Dit hoofdstuk biedt een theoretisch kader dat bruikbaar is bij het analyseren van het formatieproces en de akkoorden van Noardeast-Fryslân. Zowel in het formatieproces als in het uiteindelijke akkoord kan de raad een eigen rol kiezen. De inrichting van het akkoord en de wijze waarop het akkoord wordt uitgevoerd heeft invloed op de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Paragraaf 2.1 bespreekt de rol van de raad in het formatieproces. Paragraaf 2.2 bespreekt de soorten akkoorden die gesloten kunnen worden. Paragraaf 2.3 introduceert het normenkader dat wordt gehanteerd in dit onderzoek. Het theoretisch kader is gebaseerd op een verkenning van literatuur, bestaand onderzoek, praktijkhandleidingen en de relevante wetgeving.

2.1 Formatieproces Er is geen voorgeschreven stappenplan om een formatieproces in te richten of om tot een programma te komen. Gemeenten zijn vrij om het proces zelf in te vullen, de wet zegt hier weinig over. Over de verkiezingen is de wet heel duidelijk (Gemeentewet en Kieswet): de gemeenteraadsleden worden verkozen en vormen samen de gemeenteraad, het hoogste orgaan in de gemeente. De gemeentewet schrijft voor dat er ook een college van burgemeester en wethouders is, waarvan de raad de wethouders benoemt en ontslaat (art 35 Gemeentewet). Er zijn vereisten en regels voor wie raadslid of wethouder kan zijn en met welke functies dat te combineren is. Maar - hoe die wethouders geselecteerd worden en met welk programma ze gaan besturen, laat de wet vrij. Van Kalken (2021) schrijft dat het bij het formatieproces gaat om twee beslissingen: Er moeten wethouders worden benoemd; Er moet een programma worden samengesteld. Hoe dat gaat, mag iedere raad zelf beslissen. In de VNG-handreiking voor de formatie worden er verschillende fasen onderscheiden: de voorbereiding, de verkenning, de informatiefase en de formatiefase. De voorbereiding is de periode voor de verkiezingen, waar veelal de griffier met de lijsttrekkers afspraken maakt over het proces rond de verkiezingsuitslag en het opstarten van de formatie.

De verkenningsfase start meestal met het benoemen van een verkenner die alle fracties spreekt en verkent welke vorm van een akkoord en welke coalities er mogelijk zijn (programma en wethouders staan centraal). De informatiefase is de fase waarin een informateur een specifieke coalitie onderzoekt waarmee de inhoudelijke onderhandelingen worden opgestart (met als uitkomst een programma). De formatiefase is de afrondende fase waarin het akkoord wordt afgerond en de personele invulling wordt geregeld (met als uitkomst de selectie van wethouders). Vergelijkend onderzoek laat zien dat deze fasen in de praktijk niet zo strak gescheiden zijn (Voermans, Boogaard, Uzman, 2015, Rekenkamer Tilburg, 2022). Vaak rondt de informatiefase af met een intentie tot samenwerking (beoogde coalitie), waarna de inhoudelijke onderhandelingen uitgediept worden in de formatiefase. Soms worden verkenning en informatie samengenomen. Gemiddeld genomen is de griffier de belangrijkste adviseur/ondersteuner in het proces van de voorbereiding en verkenning en neemt de ambtelijke organisatie die rol over als er een intentie tot samenwerking is (in of na de informatiefase).

5

De VNG heeft een handreiking voor raden om met de formatie aan de slag te gaan. In de handreiking wijst de VNG erop dat het goed is om in de voorbereidende fase vast te leggen wat de spelregels voor de formatie zijn. Het doel van de handreiking is om de rol van de raad in dit proces te verstevigen. Al in het akkoord kan de raad een kaderstellende rol vervullen – een grotere rol in de formatie is een meer kaderstellende rol voor de raad. Het VNG-advies is om te bespreken: Wat de rol van de raad tijdens de formatie is (geïnformeerd worden, adviseren, bijsturen of initiëren); Wat de rol van griffier en burgemeester is; Welke fasen de raad wil onderscheiden en wie bij deze fasen in welke rol betrokken wordt en de aanstelling van procesbegeleider/verkenner/informateur/formateur; Hoe de afspraken over het proces worden vastgelegd (niet, memo of verordening); Budget voor het formatieproces; Mate van transparantie over de verslaglegging tijdens de gesprekken en de rapportages; Wie het proces start (grootste partij of de raad) Wanneer het formatieproces start (voor of na de installatie van de raad); Hoe het proces wordt gestart (met (openbare)adviezen, een opdracht voor de procesbegeleider, analyse van de uitslag (duidingsdebat, advies of informeel gesprek) en het aanstellen van de (in)formateur); Waar de inhoudelijke onderhandelingen mee begonnen worden (soort akkoord, obstakels).

Wie mee kan praten tijdens de onderhandelingen (inwoners en organisaties, ambtelijke organisatie); Hoe de raad betrokken wordt bij de afrondende fase (vorm van de presentatie van de rapportage, wel of niet een debat, wel of niet vaststellen van het akkoord); Hoe de raad betrokken is bij de selectie van wethouders (vanuit raad of coalitie, partij of gezamenlijk, wel of niet met een hoorzitting); Hoe de raad het proces gaat evalueren. Kortom, in de voorbereiding kan een raad al heel wat keuzes maken waarmee de rol van de raad groter of kleiner wordt. Maakt de raad deze keuzes niet vooraf, dan zal de gekozen (in)formateur met de formerende partijen deze keuzes invullen (een deel van de raadsfracties). Een deel van de te maken afspraken gaan over praktische zaken en de inrichting van ondersteuning - gericht op een soepel proces. Een aantal afspraken heeft direct invloed op de democratische legitimiteit van de uitkomst van het proces.

Dat zijn de afspraken over: de mate van transparantie tijdens het proces (alles achter gesloten deuren, tussentijdse informatie of openbare bijeenkomsten - informeren, bespreken of vaststellen van keuzes en uitkomsten); de rol van de samenleving (via vertegenwoordiging door raadsleden, een agenda vanuit inwoners, de consultatie van inwoners of een maatschappelijk akkoord); de rol van de raad bij de selectie van wethouders (uit de raad, vanuit de coalitiefracties, hoorzitting met de raad, voorstel aan de raad); het beoogde resultaat (soort akkoord) - waarover in de volgende paragraaf meer. Hoe meer ruimte voor de samenleving en de rol van de raad als geheel, hoe breder de democratische legitimatie van de twee belangrijkste keuzes: programma en wethouders. Er zijn 6

verschillende opvattingen over het wel of niet vaststellen van een coalitieakkoord door de raad. De VNG-handreiking gaat ervanuit dat de raad dat doet. Essentieel is echter niet zozeer de vaststelling ervan door de raad (en de spanning coalitie/oppositie die dan meteen zichtbaar kan worden), maar vooral dat de raad de gelegenheid heeft zijn mening over het akkoord kenbaar te maken in een openbare bijeenkomst.

2.2 Soorten akkoorden Akkoorden zijn er in soorten en maten en er worden veel verschillende namen voor gebruikt, die overigens niet formeel gedefinieerd zijn: termen als coalitieakkoord, collegeakkoord, bestuursakkoord en hoofdlijnenakkoord worden door elkaar gebruikt en iedere gemeente verstaat er wat anders onder (Voermans, Boogaard, Uzman, 2015, Rekenkamer Tilburg, 2022). Aspecten die relevant zijn voor het bepalen van de mogelijke soorten akkoorden zijn: De deelnemers aan het akkoord (samenleving, de hele of een deel van de raad, de coalitiepartijen); De aard van de afspraken (geen, prioriteren, afspraken op hoofdlijnen, afspraken tot in detail/op concrete onderwerpen); Het aantal afspraken (smal/beperkt aantal onderwerpen of juist breed/veelomvattend). Uit de vergelijkende onderzoeken en Van Kalken (2021) is een veelheid aan mogelijke vormen af te leiden. De onderzoekers ordenen deze vormen aan de hand van de drie aspecten die hiervoor zijn onderscheiden.

Dat leidt tot de volgende soorten akkoorden: Een maatschappelijk akkoord of een maatschappelijke agenda (agenda of afspraken gemaakt met de samenleving); Een raadsagenda (de raad prioriteert); Een raadsakkoord (de raad maakt afspraken/stelt kaders) met of zonder collegeprogramma/coalitieakkoord; Een coalitie agenda (de coalitie prioriteert); Een smal coalitieakkoord op hoofdlijnen; Een uitgebreid coalitieakkoord; Een coalitie(uitvoerings)programma (met afspraken tot op detailniveau). Uiteraard zijn er nog meer varianten denkbaar en soms worden ze ook in combinatie gebruikt. Van Kalken et al (2021) laten zien dat een coalitieakkoord het meest gebruikt wordt, maar dat steeds meer raden experimenteren met een breder akkoord: een raadsagenda naast een coalitieakkoord, een raadsakkoord naast een coalitieakkoord of een raadsakkoord naast een college uitvoeringsprogramma (zie ook Voermans, Boogaard, Uzman, 2015, Rekenkamer Tilburg, 2022). Een coalitieakkoord kan verschillende functies hebben. In de literatuur (Bekker en Boogers, 2006) worden de volgende functies onderscheiden: Functie Betekenis Inhoud Symbolisch-politiek Wil tot samenwerking en Speerpunten, aandachtspunten, politieke overeenstemming hoofdlijnen BeleidsmatigRichtlijn voor de raad, houvast Concrete plannen en afspraken, bestuurlijk voor ambtenaren evt financieel kader 7

Verantwoording/ communicatief

Hulpmiddel bij verantwoording aan inwoners (en raad), legitimiteit

Doelen en indicatoren, expliciete compromissen, evt financieel kader

Coalitieakkoorden verschillen sterk in breedte en mate van detail. De mate van detail of concreetheid in de afspraken en de omvang van het akkoord heeft invloed op de politieke ruimte in de bestuursperiode en daarmee ook de inhoud van het debat in de raad. Hoe minder breed en hoe algemener het akkoord is, hoe meer vrije politieke onderwerpen er zijn en hoe meer debat er over richting en inhoud (kaderstelling) gevoerd moet worden in de bestuursperiode. Hoe meer op detail en hoe meer onderwerpen, hoe minder behoefte er is aan debat over richting en hoe minder ruimte er is voor inhoudelijk debat en hoe meer de nadruk zal liggen op het controleren van de aan de start gemaakte afspraken. Onderzoek wijst uit dat een smaller akkoord meer ruimte laat voor de oppositie, maar dat persoonlijke verhoudingen meer bepalend zijn voor de debatcultuur dan het soort afspraken dat in het akkoord is gemaakt (Voermans, Boogaard, Uzman, 2015). Het onderzoek wees ook uit dat richting in een akkoord wordt gewaardeerd, maar dat de uitwerking daarvan in een begroting pas zorgt voor meer bestuurskracht. Om effectief kaders te stellen is een koppeling met de uitwerking in de begroting noodzakelijk. Als een akkoord is gesloten moet het daarna uitgevoerd worden: de afspraken worden vertaald en opgenomen in de reguliere P&C cyclus.

De raad is het bevoegde orgaan om keuzes te maken over de indeling van de programma’s in de begroting (via de financiële verordening). Omdat akkoorden vrij in indeling zijn, is een één-op-één koppeling aan de begroting niet altijd mogelijk of wenselijk. Dit houdt in dat er meestal een vertaalslag gemaakt moet worden van de ambities uit het akkoord, naar relevante doelen/activiteiten in de begroting. De manier waarop dit is gedaan maakt het voor de raad meer of minder makkelijk om afspraken uit het coalitieakkoord te kunnen volgen. Hoe explicieter de vertaling, hoe meer navolgbaar het is voor de raad en hoe makkelijker de raad zijn controlerende rol kan vervullen. Het is ook mogelijk dat in het akkoord een verantwoordingsmoment wordt afgesproken: een midterm bijvoorbeeld. De rol van de raad bij dat moment kan groter of kleiner zijn: de raad kan meedoen met opstellen, de midterm vaststellen of bespreken, of ter informatie ontvangen.

2.4 Normenkader Op basis van de informatie in dit hoofdstuk is een normenkader opgesteld een oordeel te kunnen formuleren over de wijze waarop de werkwijze bij de formatie invloed heeft gehad op de kaderstellende en controlerende rol van de raad (in lijn met de VNG-handreiking). De normen zijn geordend naar de volgende thema’s: Voorbereiding en inrichting van het akkoord met aandacht voor de inhoudelijke en procesmatige informatie op basis waarvan de raad bewuste keuzes heeft kunnen maken voor zijn rol bij het akkoord. Verloop formatieproces met aandacht voor de tevredenheid van de raad over het proces en de invloed van de raad in het proces. Afspraken over uitvoering en verantwoording met aandacht voor de gemaakte en daadwerkelijk uitgevoerde afspraken hierover in het akkoord.

8

Uitvoering en verantwoording van drie ambities in de praktijk, met aandacht voor de vertaling van de ambities in activiteiten in drie concrete ambities. Hierbij is de veronderstelling dat de raad meer of minder in positie kan zijn als kadersteller in de voorbereiding en inrichting van het akkoord en het verloop van het formatieproces, en dat de raad controlerend meer of minder in positie is afhankelijk van hoe de uitvoering en verantwoording over het akkoord is ingericht en hoe dat in de praktijk verloopt. Onderdeel Voorbereiding akkoord

Verloop formatieproces

Inrichting akkoord

Afspraken over uitvoering en verantwoording coalitieakkoord

Uitvoering en verantwoording op drie ambities uit het akkoord in de praktijk

Norm In de voorbereiding zijn de raadsleden geïnformeerd over mogelijke vormen voor de aard van het akkoord, de aard van de afspraken en de omvang van het akkoord. Voor de formatie zijn er heldere en transparante afspraken gemaakt over de rol van griffie en ambtelijke ondersteuning en deze afspraken zijn afgestemd met de raad. Raad en/of onderhandelaars kunnen beschikken over inhoudelijke en financiële achtergrondinformatie als input voor de komende bestuursperiode. Tijdens de formatie zijn afspraken gemaakt over de mate van transparantie naar raad en inwoners en deze afspraken zijn nagekomen. De vooraf afgesproken rollen zijn in de praktijk ingevuld zoals afgesproken. De uitkomst van de formatie is navolgbaar voor inwoners en raad (evt op basis van rapportage). De raad heeft de gelegenheid gehad om zich uit te spreken over het akkoord of het akkoord vast te stellen. De raad vindt dat hij voldoende invloed heeft gehad op het akkoord. Er is een bewuste keuze gemaakt voor de aard van het akkoord, de aard van de afspraken en de omvang van het akkoord. In het akkoord is een financieel kader voor de afspraken opgenomen. Er is een afspraak gemaakt over het kunnen volgen en/of afleggen van verantwoording over de afspraken uit het akkoord en het akkoord zelf.

De afspraken over het monitoren van de voortgang en de verantwoording over de voortgang zijn in de praktijk uitgevoerd zoals afgesproken. De raad is tevreden over de manier waarop hij de voortgang van het uitvoeren van de afspraken uit het coalitieakkoord kan volgen. Er is sprake van een duidelijke rolverdeling tussen raad, college en organisatie bij het uitwerken van en beslissen over de uitvoering van de ambities. De uitwerking van doelen (en financiële kaders) zijn in lijn met het coalitieakkoord vastgelegd in de P&C cyclus of een ander uitvoeringsdocument. De doelen zijn doorvertaald naar uitvoeringsinstrumenten (activiteiten) en indicatoren voor de voortgang. Er zijn afspraken over het volgen, meten en evalueren van de resultaten. Er is structurele monitoring per thema met vaste verantwoordingsmomenten uitgevoerd. De raad krijgt heldere informatie over de voortgang op de thema’s (cijfers, sturing, financiën).

9

3. Formatieproces: voorbereiding, proces en inrichting akkoord Dit hoofdstuk bevat informatie over het verloop van het formatieproces van de beide coalitieakkoorden uit de bestuursperiode 2022-2026. Daarmee is het een antwoord op onderzoeksvraag 1. Paragraaf 3.1 gaat in op de voorbereiding, procesverloop en de inrichting van het akkoord uit 2022. Paragraaf 3.2 gaat in op de voorbereiding, het procesverloop en de inrichting van het akkoord in 2024. Het hoofdstuk sluit af met een aantal bevindingen over de beide formatieprocessen.

3.1 Coalitieakkoord 2022 In deze paragraaf wordt het verloop van de formatie van 2022 gevolgd. Dat gebeurt chronologisch: de voorbereiding, het procesverloop (verkenning, informatie en formatie) en tenslotte de inrichting van het akkoord (een analyse van het document en de daarin gemaakte afspraken).

3.1.1 Voorbereiding formatie De voorbereiding van de formatie wordt besproken in de driehoek burgemeester, secretaris, griffier en is een taak voor de griffier. De voorbereiding bestond uit een viertal bijeenkomsten die zijn ingepland tussen december 2021 en maart 2022. Het zogenoemde lijsttrekkersoverleg was een informeel overleg, gericht op het gezamenlijk deel van de campagne en de voorbereiding van de informatie en formatie. Het ging over praktische zaken als het inwerkprogramma en de begroting voor verschillende activiteiten, maar ook over inhoudelijke aspecten als de soorten mogelijke akkoorden, de rol van de informateur, proces benoeming wethouders, vormgeving proces formatie. De afspraak is gemaakt dat de griffier en de directieadviseur het proces van verkenning en informatie ondersteunen en dat tijdens de formatie de gemeentesecretaris met de directieadviseur het zou overnemen. Uiteindelijk is begin maart 2022 in het lijsttrekkers overleg besloten tot het gebruiken van een externe verkenner/informateur en een proces in drie fasen: verkenning, informatie en formatie. In de verkenning werden na de verkiezingen keuzes gemaakt voor het soort akkoord, de wijze van selectie van de wethouders, de transparantie van het proces en de bestuurscultuur (door de raad als geheel). In de verkenning kwamen nog geen inhoudelijke onderwerpen aan de orde.

Het lijsttrekkersoverleg heeft ook besloten geen overdrachtsdossier te maken van de oude naar de nieuwe raad, maar bij voorstellen de historie van ieder besluit te beschrijven. Wel komt er een document voor alle raadsleden met daarin de belangrijkste ontwikkelingen. Het onderscheid in de fasen is als volgt omschreven in de notitie Procesinformatie: Verkenningsfase: kader voor de informatie bepalen (afspraken over soort akkoord, transparantie, wethoudersselectie en bestuurscultuur); Informatiefase: gewenste akkoord realiseren en afspraken bestuurscultuur vastleggen, de uitkomst is een raads- en/of coalitieakkoord; Formatiefase: verdeling portefeuilles en selectie wethouderskandidaten.

10

11 maart 2022 hebben de raadsleden de documenten met daarin de belangrijkste ontwikkelingen ontvangen ten behoeve van de onderhandelingen (de contourenagenda). Daarbij kreeg de raad niet alleen een contourenagenda, maar ook een overzicht van de financiële stand van zaken, de samenwerkingsagenda ANNO en de agenda platteland. De contourenagenda is opgesteld door de regisseurs en programmagroepen in opdracht van de driehoek en ingedeeld aan de hand van de begroting. De raad heeft daarmee zowel inhoudelijke als financiële informatie ontvangen voorafgaand aan het formatieproces.

3.1.2 Verloop formatieproces: verkenning, informatie en formatie Voor de verkenning is Durk Durksz benoemd die individuele gesprekken heeft gevoerd met alle partijen aan de hand van een aantal richtvragen. In het verslag van de verkenning zijn de gezamenlijke antwoorden op die vragen opgetekend. De raadsleden hebben gekozen voor een formatie achter gesloten deuren met op ijkpunten een verslag aan de gehele raad. In de vorige periode is gewerkt met een raadsakkoord, een evaluatie daarvan leverde op dat de partijen dat dit keer liever niet weer wilden. De raadsleden kozen voor de periode 2022-2026 voor een raadsagenda, vooral om ook de gezamenlijke inzet te benadrukken, maar verwachtten een richtinggevend programma van een meerderheidscoalitie. Daarnaast zijn onderwerpen als bestuurscultuur, participatie en vergadermodel besproken. In de opdracht aan de informateur werd van de informateur verwacht dat deze de raad zou ondersteunen bij het opstellen van een raadsagenda, zou onderzoeken welke partijen in aanmerking kwamen voor de coalitie en een helder en richtinggevend coalitieakkoord zou formuleren. In de informatiefase zijn door de verkenner/informateur met alle partijen gesprekken gevoerd en met een aantal partijen een tweede gesprek. Daaruit is naar voren gekomen dat een coalitie van FNP, S!N en Gemeentebelangen het meest kansrijk was.

Daarbij is ook afgesproken om te werken met ten minste vier wethouders uit de gemeente en is een indeling gekozen voor het coalitieakkoord en de raadsagenda op een aantal hoofdthema's (net andere dan de indeling van de begroting). Daarmee werd de informatiefase afgerond. Het verslag is besproken in een raadsvergadering op 19 april 2022. De formatiefase is gestart met een opdracht aan de formateurs: Durk Durksz en Roel Cazemier. De ondersteuning in deze fase is overgegaan van de griffier naar de secretaris. De opdracht omvatte het formuleren van een raadsagenda en richtinggevend coalitieakkoord met een beperkt aantal heldere en richtinggevende afspraken, het selecteren van vijf wethouders uit de partijen en het verdelen van de portefeuilles. Er is een bijeenkomst georganiseerd waarin het coalitieakkoord is toegelicht en de raad kon kennismaken met de wethouders (17 mei 2022). Daarna volgde een besluitvormende raadsvergadering waarin de wethouders zijn benoemd (19 mei 2022). De wethouders kwamen allemaal uit de groep onderhandelaars. In deze vergadering is de raad gevraagd kennis te nemen van het coalitieakkoord. De gesprekken in de formatiefase verliepen informeel, doelgericht en met tempo en ambitie. In drie bijeenkomsten in een bruin café is er een tekst gemaakt, waarmee steeds instemming is gevraagd van alle betrokken onderhandelaars.

Er zijn geen afspraken gemaakt over de financiën. De formateurs functioneerden als gespreksleiders. De raad als geheel werd tussentijds niet meer 11

betrokken. De terugkoppeling naar de fracties van de onderhandelaars verliep divers: bij de ene partij zat de fractie aan de onderhandelingstafel, bij de andere fractie was er terugkoppeling per mail en app en bij de derde fracties was er geen terugkoppeling. Bij sommige betrokkenen bestond het beeld dat de raad de raadsagenda zou kunnen amenderen, maar het raadsvoorstel bood daar geen ruimte voor. De raad heeft de raadsagenda en het coalitieakkoord in één document voor kennisgeving aangenomen, er is in de benoemingsvergadering van wethouders geen inhoudelijke discussie over gevoerd. De raad zag bij de presentatie van het akkoord ook de raadsagenda voor het eerst, maar zo gaven ze aan: er stonden ook geen gekke dingen in. Binnen de driehoek en de raad zijn verschillende opvattingen over het wel of niet vaststellen van een coalitieakkoord. Het vaststellen ervan kan worden gezien als een vorm van draagvlak voor het college. Een aantal raadsleden geeft aan na presentatie van het akkoord wel te willen horen hoe de oppositie het akkoord beoordeelt, als eerste toets voor de komende periode. Aan de andere kant vraagt het college daarmee de raadsleden die niet in de coalitie zitten, te tekenen voor een programma dat zij niet delen. Dit terwijl de voornemens uit het akkoord uiteindelijk een plek krijgen in concrete voorstellen, waar de raad sowieso over moet besluiten.

Het is in NoardeastFryslân niet de gewoonte om het akkoord vast te stellen en het loopt ook prima zo, volgens de raadsleden.

3.1.3 Inrichting Coalitieakkoord Ferbun mei de Mienskip 2022 - 2026 Het coalitieakkoord start met een voorwoord met daarin de missie: verbinding met de samenleving. De instrumenten voor die verbinding zijn volgens het akkoord: het instellen van dorpswethouders die samenwerken met de dorpencoördinatoren en bedrijfscontactfunctionarissen en een actieve houding naar samenleving, andere overheden en Den Haag. De raadsagenda is volgens het akkoord het instrument om raadsbreed verbinding te zoeken. Daarna volgt de raadsagenda ingedeeld op de door de partijen aangedragen belangrijkste opgaven in de verkennings- en informatiefase. Deze opgaven zijn meteen ook de indeling voor het coalitieakkoord. In de raadsagenda staat per opgave een korte beschrijving van de stand van zaken en daarna wordt een concrete richting geformuleerd. In het coalitieakkoord zijn de thema’s uit de raadsagenda geconcretiseerd en soms voorzien van kaders en randvoorwaarden. Per thema is de richting uitgewerkt in een aantal deelonderwerpen en ieder onderwerp wordt voorzien van een aantal meer concrete activiteiten/randvoorwaarden. Er is geen financieel kader geformuleerd, er is wel een paragraaf met een aantal voornemens voor het omgaan met de financiën als onderdeel van het thema zorg. Het coalitieakkoord bevat geen afspraken over de manier van uitvoeren of over een vorm van evalueren of verantwoorden.

Er is gekozen voor een raadsagenda met een beperkte omvang en een coalitieakkoord op hoofdlijnen met een redelijk beperkte omvang. Het akkoord is volgens de formateur bedoeld om samenwerking te smeden en ook in de driehoek wordt coalitievorming opgevat als bouwen aan vertrouwen. Eén van de collegeleden ziet een akkoord als een politieke afspraak bedoeld om richting te geven. De raadsleden zien een akkoord als de plek voor afstemming van de programma’s van de coalitiepartijen. Zowel in hoe erover gesproken wordt als in de aard van de

12

afspraken in het document, kan dit coalitieakkoord gekwalificeerd worden als een symbolischpolitiek document.

3.2 Coalitieakkoord 2024 3.2.1 Voorbereiding Na een bestuursperiode waarin één wethouder vertrok om naar de Tweede Kamer te gaan en een bestuurlijke crisis over het AZC is in juli 2024 de coalitie gevallen. Er was geen tijd voor voorbereiding, er is een externe verkenner aangezocht (Jornt Ozenga) en die heeft de opdracht gekregen om de verkenning voor een nieuwe formatie te doen.

3.2.2 Verloop formatieproces: verkenning, informatie en formatie De opdracht van de verkenner was tweeledig: verken de mogelijkheden voor een coalitie en of dat een minderheids- of meerderheidscoalitie moet zijn en uit welke partijen deze moet bestaan en verken in hoeverre het huidige coalitieakkoord kan worden gebruikt. De ondersteuning bij de verkenning was in handen van de griffier. De verkenner heeft een uitgebreid rapport geschreven, waarin hij aangeeft dat er is gesproken over hoe men naar de breuk kijkt en welke weg men vanaf hier ziet. Ook is gevraagd naar blokkades op inhoud, partijen en personen. De verkenner wees er is zijn verslag op dat de breuk verschillend wordt beleefd: als ontknoping van aldoor al moeilijke verhoudingen of als breuk op één moeilijk dossier. Een verklaring volgens de respondenten is de moeizame samenwerking tussen college en coalitiefracties - mede doordat de onderhandelaars bijna allemaal in het college terecht zijn gekomen. Het vergadergedrag na de breuk heeft de onderlinge verhoudingen geen goed gedaan. Naast een formatieproces, is er daarom ook gewerkt aan de onderlinge verhoudingen. Alle fracties gaven aan zich verantwoordelijk te voelen voor goed bestuur. Verschillende scenario’s zijn verkend, maar geen enkel scenario bleek voldoende stabiliteit te bieden voor goed bestuur.

De onderlinge verhoudingen stonden in de weg van een stabiel bestuur. De verkenner adviseerde om daaraan te werken en na de zomer een coalitie van FNP, GBNF, CDA en CU te onderzoeken. Daarbij zou het coalitieakkoord als basis kunnen dienen, waarbij een aantal belangrijke onderwerpen aanpassingen behoeven (energietransitie, financiële positie en AZC). De raadsleden hebben bewust gekozen voor een beperkte aanpassing van het eerste akkoord, in verband met nog beschikbare tijd tot het einde van de bestuursperiode. Het tweede akkoord moet volgens hen worden gezien als een herijking en actualisatie van het eerste akkoord. De informatie is gestart met de benoeming van informateur Engbert van Esch die de opdracht had om te onderzoeken of de voorgestelde combinatie bereid zou zijn om onderhandelingen te starten om tot een coalitie te komen. De informateur heeft gesprekken gevoerd, ondersteund vanuit de griffie. De informateur heeft eerst met de partijen apart gesproken en hen dat zelf laten terugkoppelen in de gezamenlijke gesprekken. Op 12 september heeft de informateur verslag gedaan van deze pre-informatiefase en in het verslag is benoemd hoe de houding ten aanzien van het AZC dossier is en dat de partijen bereid waren tot een coalitie te komen en daarbij ook een aantal andere onderwerpen te betrekken. De informateur heeft een vervolgopdracht gekregen om

13

tot een coalitie te komen en daarna ook tot de formatie over te gaan, met als basis het huidige coalitieakkoord (inclusief raadsagenda). Toen de coalitiepartijen bekend waren, is in het tweede deel van het informatieproces met de coalitiepartijen onderhandeld over de inhoud van het akkoord. De ondersteuning werd gedaan door de directieadviseur en een bestuursadviseur en de gemeentesecretaris. Bij die onderhandelingen zijn op verzoek ambtenaren aangeschoven om technische informatie te verstrekken. Dit is door de onderhandelaars gewaardeerd en werd gezien als een verdieping op haalbaarheid en uitvoerbaarheid. De gesprekken zijn door de informateur stevig gestructureerd en voorzien van een strakke agenda. De deelnemers kregen vooraf informatie, konden in het eerste deel vragen stellen aan de ambtenaar en daarna werd zonder ambtenaren het politieke gesprek gevoerd. De informateur heeft de deelnemers aan de gesprekken steeds nadrukkelijk gevraagd hun fracties te informeren. De raad als geheel is alleen via de verslagen na iedere fase meegenomen. Het zijn intensieve weken geweest met gesprekken in de avonden en soms ook in het weekend. De informateur heeft ook af en toe een pauze ingebouwd om mensen de tijd te geven bij te komen. In het verslag van 17 oktober 2024 staan de aanvullende thema’s waarover is gesproken als aanpassing van het coalitieakkoord 2022 benoemd en uitgewerkt.

Dan is ook al de formatie geweest, waarbij de wethouders zijn geselecteerd en de portefeuilles zijn verdeeld. Op 24 oktober vindt de benoeming van wethouders plaats in de raadsvergadering. Bij die vergadering bleek dat de verhoudingen in de raad nog niet helemaal hersteld zijn. Er werden vragen gesteld over het proces van de formatie door fracties die niet in de coalitie zaten. De raad heeft in deze ronde het uiteindelijke akkoord wel inhoudelijk besproken.

3.2.3 Inrichting Coalitieakkoord Foar de mienskip 2024-2026 Het nieuwe coalitieakkoord kent dezelfde opbouw en indeling als het vorige coalitieakkoord: een bijlage over het AZC is toegevoegd en op een beperkt aantal onderwerpen zijn de afspraken aangepast aan de wensen van de coalitie in nieuwe samenstelling. Het bevat geen nieuw financieel kader en er zijn ook geen afspraken gemaakt over de uitvoering en verantwoording.

3.3 Bevindingen voorbereiding, proces en inrichting akkoorden De bevindingen uit dit hoofdstuk vormen de basis voor het beoordelen van de normen over de voorbereiding, het procesverloop, de inrichting van het akkoord en de afspraken over uitvoering en verantwoording. Voorbereiding De voorbereiding van het eerste akkoord is tijdig gestart op basis van informatie over het formatieproces, de soorten akkoorden en te maken praktische afspraken. Daardoor hebben de lijsttrekkers bewuste keuzes kunnen maken over zowel het inrichten van het proces als het kiezen uit opties voor de verschillende akkoorden. Er was inhoudelijke informatie en financiële informatie beschikbaar voorafgaand aan de onderhandelingen. De raad heeft in het eerste akkoord gekozen voor een agenderende rol: de opdracht aan de informateur was om een raadsagenda op te stellen met de raad naast een coalitieakkoord. De raad kiest hierbij voor een 14

kleinere rol dan in de periode 2018-2022 (agenda en geen akkoord). De raad geeft de inwoners geen expliciete rol en kiest voor een proces met rapportages na afronding van iedere fase en het bespreken daarvan. Voorafgaand aan de verkiezingen maakt de raad praktische keuzes, de inhoudelijke keuzes over soort akkoord en soort afspraken maakt de raad na de verkenning en de informatie. In het tweede akkoord is geen sprake van een uitgebreide voorbereiding. Procesverloop De verkenning en informatiefase is in beide gevallen met de gehele raad gedaan en ondersteund vanuit de griffie met in 2022 ook ambtelijke ondersteuning. Vanaf het moment dat duidelijk was dat er een coalitie gevormd kon worden, is de ondersteuning overgenomen door de secretaris en is verder onderhandeld met de coalitiepartijen. De keuze voor het soort akkoord is gemaakt in de verkenning en informatie. Het rapport van de verkenner in 2022 noemt de thema’s voor de raadsagenda. In de opdracht aan de formateur grijpt de raad hier niet op terug, maar gaf de opdracht aan de formateur om de raadsagenda op te stellen. Ook koos de raad het aantal te benoemen wethouders. De onderhandelende partijen formuleerden vervolgens de raadsagenda en het coalitieakkoord. Het uiteindelijke resultaat wordt gepresenteerd aan de raad maar niet inhoudelijk besproken en niet vastgesteld (ook de raadsagenda niet).

De agenda van de hele raad is daarmee alleen aan de voorkant is besproken en is niet achteraf vastgesteld door de raad zelf. De indeling van het proces is fasen in beide akkoorden is gelijk verlopen: verkenning, informatie en formatie. Wat besproken is in de formatie en hoe het proces verliep is echter verschillend. De coalitievorming van 2022 verliep vlot en was binnen een paar weken afgerond. Niet alle fracties zijn in even grote mate betrokken geweest en de wethouders waren allen onderhandelaars. De coalitievorming van 2024 is uitgebreider en met veel aandacht voor de onderlinge relaties verlopen en daarbij is steeds nadrukkelijk gevraagd de fracties op de hoogte te houden. Een ander verschil is dat bij de presentatie van het akkoord in 2024 wel een behandeling is geweest in de raad (al heeft de raad daar het akkoord ook niet vastgesteld). Inrichting akkoord De akkoorden kennen beide dezelfde opzet: in de verkenning van 2024 heeft de raad aangegeven te willen werken met het bestaande akkoord. Beide akkoord hebben de thema indeling van de raadsagenda: de raad heeft daarmee de opgaven geprioriteerd. Het coalitieakkoord is in beide gevallen een akkoord op een beperkt aantal onderwerpen, waarbij het akkoord van 2024 op een aantal onderwerpen is aangepast aan nieuwe ontwikkelingen (bij energie en duurzaamheid) en politieke wensen. Ook is een breekpunt op detail uit onderhandeld.

De akkoorden gaan in op wat het college wil bereiken en deels op hoe het college dat gaat doen. In beide akkoorden is geen financieel kader opgenomen. Afspraken uitvoering en verantwoording De beide akkoorden bevatten geen afspraken over de uitvoering of verantwoording. In het akkoord zelf is geen basis gelegd voor de controlerende rol van de raad.

15

4. Uitvoering en verantwoording van de akkoorden Waar het vorige hoofdstuk het proces van formeren bevatte, gaat dit hoofdstuk over de inhoud: hoe zijn de ambities uitgevoerd en hoe kan de raad dat controleren/hoe verantwoordt het college zich? De uitvoering en verantwoording van de akkoorden wordt in dit hoofdstuk beschreven op grond van gevoerde interviews en bestudeerde documenten. Dit hoofdstuk geeft antwoord op onderzoeksvraag 2. Paragraaf 4.1 bevat de uitvoering en verantwoording van het akkoord als geheel en bespreekt de vertaling ervan in de reguliere aansturing in de organisatie. Paragraaf 4.2 bespreekt voor de gekozen ambities hoe ze in de praktijk vertaald en uitgevoerd zijn. Daarbij is ook aandacht voor de aandacht voor de Mienskip. Het hoofdstuk sluit af met een samenvatting van de bevindingen uit dit hoofdstuk.

4.1 Uitvoering en verantwoording coalitieakkoord in het algemeen 4.1.1 Inleiding De gemeente Noardeast-Fryslân heeft de afgelopen jaren zichtbaar gewerkt aan het versterken van de verbinding tussen politieke ambities en concrete uitvoering. Sinds de invoering van programmasturing in 2019 is stapsgewijs gewerkt aan een duidelijker structuur voor het vertalen van coalitieafspraken naar programmadoelen, middelen en resultaten. Deze ontwikkeling komt onder meer tot uiting in de invoering van programma-tafels en startnotities, de uitbreiding van de rapportagesystemen Pepperflow en RaadsAORTA en de Tussentijdse Rapportage (TURAP). De organisatie vertaalt de ambities via deze instrumenten in concrete activiteiten. Hoe deze instrumenten worden ingezet, staat in de volgende paragrafen omschreven.

4.1.2 Uitvoering via programmasturing De uitvoering van de coalitieakkoorden in Noardeast-Fryslân verloopt via de bestaande programmasturing binnen de organisatie – er is geen apart uitvoeringsprogramma voor het coalitieakkoord. Deze programmasturing biedt het raamwerk waarbinnen de ambities uit het coalitieakkoord worden vertaald naar concrete programma’s, doelen en middelen. Daarmee vormt het een belangrijk hulpmiddel om richting te geven aan beleid en uitvoering. Programmasturing is vooral een werkwijze die samenhang tussen politiek-bestuurlijke keuzes (coalitieakkoorden) en de uitvoering in de organisatie tracht te borgen. De programmasturing start met zogenoemde creatiesessies: interne ambtelijke sessies waarin beleidsadviseurs, financieel adviseurs, clusterhoofden, de programmasecretaris en de bestuursadviseur samen de lijnen uitzetten voor kadernota, begroting en tussenrapportages (TURAP). In deze fase is de bestuurder nog niet betrokken. De uitkomsten van de creatiesessies vormen de basis voor de programmatafels, waar de portefeuillehouder wel aanschuift en de politieke ambities strategisch worden gewogen en vertaald naar uitvoerbare programma’s. Bij deze vertaling van het coalitieakkoord naar programma’s heeft de raad geen actieve rol. Het coalitieakkoord functioneert in dit geheel als richtinggevend document.

Het akkoord wordt vertaald in de programma’s van de P&C-cyclus. Beleidsadviseurs en management gebruiken het

16

akkoord actief bij de ontwikkeling van nieuw beleid en bij het opstellen van startnotities. In die zin vervult het akkoord niet alleen een politieke, maar ook een ambtelijke functie: het geeft richting, prioriteit en legitimatie aan beleid.

4.1.3 Verantwoording via informatievoorziening In de akkoorden is geen afspraak gemaakt over verantwoording via een midterm. De griffier vindt het wenselijk om een midterm te doen en te bespreken met de raad. Het is in 2024 niet geagendeerd vanuit de driehoek, in verband met de val van het college. De secretaris geeft aan dat het verstandig is dat het college zelf de voortgang bespreekt om te bepalen hoe ze op koers liggen en om prioriteiten voor een volgende periode te formuleren. Verantwoording vindt daarmee uitsluitend plaats via het reguliere systeem van verantwoording in de P&C cyclus. De gemeente beschikt over een systeem van monitoring en verantwoording, waarin de raad op verschillende momenten inzicht krijgt in de voortgang van de uitvoering. De P&C cyclus is daarbij de basis. In de begroting, tussenrapportages en jaarrekening wordt gerapporteerd over de stand van zaken op de programmadoelen, over eventuele financiële afwijkingen en over de maatschappelijke effecten van beleid. Een aantal raadsleden gebruikt alle P&C documenten voor het controleren van de voortgang van activiteiten, anderen vooral de kadernota en begroting.

Ondanks een volwassen systeem van monitoring en verantwoording kwam in 2024, vrij vlot na de formatie, aan het licht dat de financiële realiteit en politieke ambitie in de voorgaande coalitieperiode uit balans waren geraakt, doordat incidentele middelen structureel werden ingezet. Deze ervaring heeft geleid tot een verscherpte financiële discipline, zo werd opgemerkt in verschillende interviews. In reactie op deze situatie zijn in de Kadernota 2025–2026 structurele ombuigingen doorgevoerd en is het gebruik van reserves aan strengere voorwaarden gebonden. Daarmee heeft de gemeente een stap gezet richting meer realistische, financieel onderbouwde programmasturing. De gemeente maakt daarnaast ook gebruik van enkele ondersteunende instrumenten. In Pepperflow worden de programmadoelen, activiteiten en middelen digitaal gevolgd. Sinds 2025 maakt participatie – het betrekken van inwoners en maatschappelijke organisaties – daar standaard onderdeel van uit. Dit zorgt ervoor dat niet alleen resultaten, maar ook de manier waarop beleid tot stand komt, zichtbaar wordt. Een tweede belangrijk hulpmiddel is RaadsAORTA, een digitaal planningsinstrument dat de gemeenteraad inzicht biedt in alle relevante besluitvormingsmomenten. Raadsleden kunnen hierin moties, amendementen en projecten volgen en zien in één oogopslag welke onderwerpen wanneer terugkomen op de agenda.

Informatie is daarmee niet alleen formeel beschikbaar, maar ook praktisch toegankelijk. Dit bevordert transparantie en vergemakkelijkt de controlerende rol van de raad. De raadsleden gebruiken de raadsAORTA veel en graag om op de hoogte te blijven van wat er op de agenda komt te staan. Om bij grote projecten vroegtijdig duidelijkheid te bieden, werkt de gemeente bovendien met startnotities. Daarin worden de doelstellingen, de wijze van participatie/Mienskip, de planning en 17

de betrokkenheid van de raad vastgelegd. Deze notities vormen een brug tussen politieke ambitie en uitvoering en dragen bij aan een voorspelbaar besluitvormingsproces. De afgelopen jaren zijn diverse verbeteringen in de verantwoordingscyclus doorgevoerd, onder de noemen Financieel Comfort (een traject van raad, college en organisatie). Zo worden financiële rapportages nu elk kwartaal opgesteld in plaats van halfjaarlijks. De rapportages zijn verschoven van een focus op activiteiten naar rapportage op doelen en effecten, met expliciete koppeling aan de Duurzame Ontwikkelingsdoelen (SDG’s). Daarnaast werkt de organisatie aan de ontwikkeling van indicatoren om maatschappelijke resultaten beter meetbaar te maken.

4.1.4 Gebruik van het akkoord in de praktijk Beleidsadviseurs en clusterhoofden gebruiken de programmatafels met de portefeuillehouders om samen te reflecteren op wat werkt, welke doelen haalbaar zijn en waar bijsturing nodig is. De directie ziet dit als een kans om de beleidskwaliteit te verbeteren en de verbinding tussen politiek en uitvoering te versterken. De coalitieakkoorden worden binnen deze werkwijze beschouwd als een levend document. Toen in 2024 een nieuw akkoord tot stand kwam na een politieke breuk, kon veel van het bestaande beleid worden voortgezet. De accenten verschoven – met name op het gebied van energie en duurzaamheid – maar de basis bleef intact. Uit gevoerde interviews komt naar voren dat medewerkers vinden dat het coalitieakkoord richting geeft aan beleid en dat de P&C-cyclus zorgt voor de verbinding tussen ambitie en uitvoering. De raadsleden gebruiken het coalitieakkoord verschillend: raadsleden uit de coalitie gebruiken het akkoord om bij onderwerpen te checken of er afspraken over zijn gemaakt. Raadsleden uit de oppositie gebruiken het akkoord in de praktijk eigenlijk niet.

4.2 Navolgbaarheid specifieke ambities uit het coalitieakkoord In deze paragraaf volgen de onderzoekers de vertaling en uitvoering van de geselecteerde ambities. Hiervoor wordt de ambitie zoals geformuleerd in beide akkoorden besproken, wordt geanalyseerd hoe de ambitie is uitgevoerd en op welke manier daarover verantwoording is afgelegd.

4.2.1 Thema Wonen - grondbeleid Ambities in de coalitieakkoorden In de coalitieakkoorden worden de ambities op grondbeleid als volgt verwoord: De coalitie wil een actief grondbeleid voeren, zodat de gemeente zelf sturend kan optreden bij de ontwikkeling van woningbouwlocaties. Grondbeleid wordt ingezet om in Dokkum én in de dorpen voldoende en passende woningen te realiseren voor alle doelgroepen, met nadruk op betaalbaarheid en een goede mix (starters, senioren, wonen-zorg, alternatieve woonvormen). Daarbij hoort het aankopen/ontwikkelen van grond, gericht investeren in uitleglocaties en inbreiding, en het ondersteunen van dorps- en stadsontwikkelingsmaatschappijen (DOM’s/SOM’s) als lokale

18

(ontwikkel)partners. Ook wordt grond- en woningbeleid gebruikt om ongewenste verschuiving naar recreatief gebruik tegen te gaan en de sociaal-economisch gebonden inwoners van NoardeastFryslân extra kans op een woning te geven. In het coalitieakkoord 2024–2026 wordt de ingezette lijn van een actief grondbeleid voortgezet, maar op enkele punten expliciet verbreed en verdiept. Waar in het eerdere akkoord vooral de nadruk lag op het mogelijk maken van woningbouw in algemene zin, wordt nu sterker ingezoomd op de kwaliteit en variëteit van woonvormen. Zo benoemt de coalitie expliciet de ontwikkeling van alternatieve woonvormen, waaronder generatiewoningen en hofjeswoningen, als speerpunt. Deze vormen worden gezien als middel om beter aan te sluiten bij de vergrijzing, de behoefte aan nabuurschap en het langer zelfstandig wonen. Daarnaast wordt de koppeling tussen grondbeleid, woon-zorgopgaven en het bredere volkshuisvestingprogramma nadrukkelijker gemaakt. De in de woon-zorgvisie ontwikkelde uitgangspunten worden expliciet verankerd in de uitvoeringsagenda voor volkshuisvesting.

Sturing & uitvoering Binnen het thema grondbeleid is zichtbaar dat de gemeente Noardeast-Fryslân uitvoering geeft aan de coalitieafspraken om actiever te willen sturen op ruimtelijke ontwikkeling, woningbouw en zorgvuldig gebruik van gemeentelijke gronden. Met het vaststellen van het Programma Grondbeleid 2025–2028 heeft de raad de koers verlegd van een situationeel naar een actief grondbeleid. Dit betekent dat de gemeente zelf meer initiatief wil nemen om woningbouwopgaven en de ontwikkeling van bedrijventerreinen te versnellen. De raad heeft daarvoor de financiële kaders en reserves vastgesteld en het college gemandateerd om aankopen te doen binnen afgesproken grenzen. Grondbeleid is ingebed in het programma 'Wenjen en Omjouwing' en sluit aan bij de thema’s wonen, economie en duurzaamheid. Het beleid is ook juridisch afgestemd op de Omgevingswet en de eisen van het Didam-arrest, waardoor transparantie en gelijke behandeling bij uitgifte van grond zijn geborgd. De uitvoering kent twee sporen: strategisch beheer en verpachting van agrarische gronden. In 2025 heeft de gemeente het verpachtingsbeleid vernieuwd. Daarbij is nadrukkelijk aandacht voor biodiversiteit en duurzaam landgebruik. Nieuwe pachtcontracten worden vanaf 2026 uitgegeven op basis van een puntenstelsel waarin nabijheid, duurzaamheid en natuurvriendelijke bedrijfsvoering meetellen.

Amendementen van de raad hebben geleid tot extra voorwaarden, zoals een verbod op niet-biologische sierteelt en een 3-meter maaivrije strook langs sloten. Verantwoording De raad wordt structureel geïnformeerd via de paragraaf grondbeleid in de begroting en jaarrekening en via tussentijdse rapportages. De raad wordt ook via het woonplatform, een halfjaarlijkse nieuwsbrief en de gemeentelijke website op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen. Verder is vastgelegd dat bij iedere strategische aankoop binnen drie maanden rapportage aan de raad plaatsvindt. De ambities op grondbeleid zijn vertaald in het programma Wonen en Milieu en 19

zijn daarmee navolgbaar voor raad en inwoners. Hoewel de sturing en verantwoording goed zijn ingericht, zijn meetbare indicatoren over de effecten (zoals biodiversiteit of maatschappelijke waarde) nog beperkt ontwikkeld. Samenvattend - hoe navolgbaar zijn de ambities voor de raad? De ambities op grondbeleid zijn goed navolgbaar: ze zijn uitgewerkt in het Programma Grondbeleid 2025–2028, ingebed in het programma Wenjen en Omjouwing en worden structureel teruggekoppeld. Wel geldt dat de effectkant – zoals impact op biodiversiteit, duurzaamheid en maatschappelijke waarde – nog beperkt is onderbouwd met concrete, meetbare indicatoren.

4.2.2 Thema Wonen - DOM’s en SOM’s Ambities in de coalitieakkoorden In de coalitieakkoorden worden de ambities op DOM’s en SOM’s als volgt geformuleerd: In beide coalitieakkoorden van de gemeente Noardeast-Fryslân worden dorps- en stadsontwikkelingsmaatschappijen (DOM’s en SOM’s) nadrukkelijk gezien als belangrijke instrumenten om de lokale woonopgave samen met de mienskip vorm te geven. De gemeente koppelt deze ontwikkelmaatschappijen expliciet aan de ambitie om initiatieven “van onderop” te ondersteunen en om woningbouw in zowel Dokkum als de dorpen beter te kunnen organiseren en realiseren. In het coalitieakkoord 2022–2026 wordt vastgelegd dat de gemeente wil inzetten op een actief woonbeleid, waarin ruimte wordt gegeven aan initiatieven uit de dorpen en waarin de gemeente tegelijkertijd zelf een sturende rol neemt. Binnen deze aanpak krijgen DOM’s en SOM’s een duidelijke plek: de coalitie wil deze ontwikkelmaatschappijen stimuleren, financieel ondersteunen en waar mogelijk beter faciliteren. Daarmee worden DOM’s en SOM’s benoemd als lokale partners die concrete woningbouwinitiatieven kunnen trekken en uitvoeren, passend bij de aard, schaal en het karakter van dorp en stad.

De ontwikkelmaatschappijen worden zo gepositioneerd als schakel tussen gemeentelijk beleid en de mienskip: zij moeten helpen om nieuwe woningen, passende woonmilieus en dorpsgerichte plannen daadwerkelijk van de grond te krijgen. In het coalitieakkoord 2024–2026 wordt dezelfde lijn doorgetrokken.De formulering van de ambitie is in de kern ongewijzigd: de gemeente blijft DOM’s en SOM’s zien als belangrijke uitvoerings- en ontwikkelpartners voor lokale woningbouw.

Sturing & uitvoering De gemeente Noardeast-Fryslân heeft de sturing, uitvoering van de Dorps- en Stadsontwikkelingsmaatschappijen (DOM’s en SOM’s) in de afgelopen jaren ondergebracht in haar reguliere programmasturing. Daarmee zijn het geen aparte projectstructuren meer, maar structurele onderdelen van de programma’s Mienskip (DOM’s) en Wenjen en Omjouwing (SOM Dokkum). Uit interviews met beleidsmedewerkers wordt hier het volgende over gezegd: “De DOM/SOM aanpak was een subsidie voor dorpen om van onderop plannen te maken voor de toekomst van een gebied. Bij die subsidie was ook de provincie betrokken. Het is gestart als aparte regeling. De DOM/SOM-aanpak (Dorps- en Stadsontwikkelings maatschappijen) is 20