Bijlage 2 ZBB rapportage
Tekst van het document
Zero Based Budgeting Gemeente Noardeast-Fryslân
Rapport | Juni 2022
Partners in verbetering
Zero Based Budgeting Rapport Gemeente Noardeast-Fryslân
| 2 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
Inhoudsopgave H1 | Zero Based Budgeting in relatie tot de gemeente Noardeast-Fryslân
4
1.1
Aanleiding
4
1.2
Zero Based onderzoek als maatpak met impact
4
1.3
Minimumvariant is irreëel en reëel tegelijkertijd
6
1.4
Categorisering helpt bestuurlijke besluitvorming
7
1.5
Het gevolgde proces
8
H2 | Zero Based Budgeting in Noardeast-Fryslân
10
2.1
Financiële opgave van de gemeente Noardeast-Fryslân
10
2.2
Financiële benchmark
11
2.3
Het speelveld
12
2.4
Toelichting op formats in eindoverzicht
13
2.5
Meer inkomsten
13
2.6
Observaties
16
H3 | Handvatten voor toegang tot informatie
18
3.1
Een driestappenplan voor kennisneming van de informatie
18
3.2
Schema en een stappenplan voor meningsvorming
18
3.3
Stappenplan voor het maken van een afweging van taken
19
Bijlage 1 - Benchmark op taakveldniveau
21
Bijlage 2 - Rode draden notities
23
2.1
Rode draden Dienstverlening
23
2.2
Rode draden Economie
28
2.3
Rode draden SD Overig
39
2.4
Rode draden Ruimte
46
2.5
Rode draden Sociaal domein (Wmo en Jeugd)
55
2.6
Rode draden Overhead
64
2.7
Rode draden GREX
71
Colofon
74
Dit document (inclusief eventuele bijlagen) is opgesteld door BMC en de (auteurs)rechten met betrekking tot de inhoud en het format van dit document berusten bij BMC. Dit document is uitsluitend bedoeld voor gebruik door de opdrachtgever en mag niet worden gepubliceerd of aan anderen ter beschikking worden gesteld zonder uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van BMC.
| 3 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
H1 | Zero Based Budgeting in relatie tot de gemeente Noardeast-Fryslân 1.1
Aanleiding
De gemeente Noardeast-Fryslân deelt aanloopproblemen met andere fusiegemeenten: samenwerken kost in eerste instantie geld en moeite en het echte inzicht in de resultaten voor de ambtelijk samengevoegde gemeente ontbreekt nog. Dit laatste wordt veroorzaakt door het nog werken vanuit de samengevoegde kennis en documenten van de voormalige fusiegemeenten (gemeenten Dongeradeel, Ferwerderadeel, Kollumerland en Nieuwkruisland). Partner gemeente Dantumadiel heeft overigens het voornemen om de samenwerking te beëindigen. De gemeente deelt ook een probleem met vele andere gemeenten in Nederland: de gemeente Noardeast-Fryslân heeft nog geen sluitend meerjarenbeeld in de begroting 2023-2026. Een belangrijke onderliggende reden hiervoor is de budgetdruk binnen het sociaal domein, specifiek op de gebieden Jeugd en Wmo. Het niet hebben van een sluitend meerjarenperspectief vraagt om handelen. Medio 2021 wordt de gemeente Noardeast-Fryslân geconfronteerd met opgaven die de uitvoeringskracht en financiële positie van de gemeente verder onder druk zetten. Voorbeelden van deze opgaven zijn: de Omgevingswet, Energietransitie, Woningbouwopgave, ontwikkelingen binnen het Sociaal Domein en dan met name ten aanzien van de Wmo en Jeugd, de ontvlechting van de ambtelijke samenwerking met de gemeente Dantumadiel en financiële consequenties van het nieuwe coalitieprogramma.
De gemeente Noardeast-Fryslân heeft besloten om vroegtijdig een onderzoek uit te voeren aan de hand van de Zero Based Budgeting (ZBB)-methodiek om het inzicht van bestuurders en ambtenaren in het eigen reilen en zeilen te verhogen én om maatregelen te vinden die de lasten kunnen verlagen en de inkomsten kunnen verhogen. Ook moet op deze manier het inzicht worden vergroot om voorbereid te zijn op boven geschetste opgaven. Dit onderzoek is gestart in 2021 en de belangrijkste onderzoeksperiode was begin 2022. De in dit rapport geschetste financiële situatie en de getoonde financiële overzichten en benchmarks tonen daarmee het financiële beeld van die periode.
1.2
Zero Based onderzoek als maatpak met impact
Zero based onderzoek komt uit het bedrijfsleven. Uitgangspunt is het bepalen van minimum capaciteit en budget, die nodig én efficiënt zijn, om gewenste doelen te kunnen realiseren. De gemeente Noardeast-Fryslân heeft gekozen voor een op de gemeente toegesneden zero based aanpak. Dit betreft: ● Doorlichten van alle budgetten (op kostenplaatsniveau, met als doelen het bepalen van: ○ primair: het bestaansrecht van het product (o.m. wettelijke basis, te realiseren maatschappelijk effect, gewekt vertrouwen bij en verwachtingen van burgers); ○ het uitvoeringsniveau (de hoogte van de uitgaven) in relatie tot een minimum;
| 4 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
○ secundair de uitvoeringspraktijk (zelf doen, uitbesteden of samenwerken). ● Analyse op basis van benchmark-data en externe expertise; ○ de benchmark-data is geselecteerd op basis van variabelen met financiële impact zoals het aantal inwoners, sociale structuur, centrumfunctie, aantal kernen, oppervlakte land en water en het aandeel ouderen en jongeren. ● Benutten van interne kennis en ervaring– dit gebeurde door een wisselwerking van kennis en expertise binnen de werkgroepen tussen de interne organisatie en het projectteam van BMC. De interne organisatie is zoveel als mogelijk bij het zero based onderzoek betrokken en is waar mogelijk geïnformeerd over de methodiek ZBB. Bij zero based onderzoek wordt, met als einddoel de realisering van de organisatiedoelen binnen een sluitende begroting, gezocht naar een nieuwe balans tussen beleid (taken), bedrijfsvoering (taakuitvoering) en middelen (financiën).
Beleid
Renderen & Vernieuwen
Organisatie
Middelen
Figuur 1: Balans tussen Beleid, Organisatie en Middelen.
Deze balans is op dit moment binnen de gemeente Noardeast-Fryslân verstoord. De gemeente is vanuit de Rijksoverheid verantwoordelijk geworden voor veel nieuw beleid binnen het sociaal domein. Deze transitie is uitgevoerd zonder voldoende financiële compensatie vanuit het Rijk voor de uitvoering van die taken. Verder heeft de gemeente vanuit bestuurlijke en politieke ambities veel taken (Beleid) op zich genomen. Dit vertaalt zich allereerst in een niet structureel sluitende begroting (Middelen). Tevens staat de uitvoeringskracht van de organisatie op onderdelen onder druk. Het vinden van goed gekwalificeerd personeel in de huidige arbeidsmarkt is een opgave (Organisatie). Met andere woorden: de middelen en organisatie zijn qua omvang onvoldoende om de huidige beleidskeuzes en daarmee gepaarde taken nu en op termijn uit te voeren. De opgave voor de gemeente is om, binnen de eigen handelingsruimte, de balans te herstellen en structurele keuzes te maken, om de balans op langere termijn borgen. Het zero
| 5 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
based onderzoek is een stap in dit proces, waarbij inzicht wordt gecreëerd in de mogelijkheden om deze balans te herstellen. Het zoeken en herstellen van deze balans begint door te redeneren vanuit de maatschappelijke effecten die de gemeente wil bereiken en daaraan de activiteiten (taken), uitvoering (organisatie) en middelen (financiën) te koppelen. Hierdoor wordt inzicht gegeven in de samenhang tussen deze elementen. Door vervolgens in kaart te brengen waar er in de nieuwe raadsperiode keuzemogelijkheden zitten en wat de impact (maatschappelijke, organisatorisch en financieel) daarvan is, wordt een keuzepalet aan mogelijkheden geschetst. Voor het verzamelen van de voorstellen was het vertrekpunt zero based, dat wil zeggen redenerend vanuit hetgeen wettelijk minimaal nodig is: een basisvoorzieningenniveau. De bestuurlijke vraag tijdens de behandeling van de onderzoeksresultaten is: welk nieuw evenwicht tussen bovenstaande drie elementen wil de gemeente Noardeast-Fryslân? Een belangrijke notie is dat deze bestuurlijke keuzemogelijkheden (grote) maatschappelijke effecten kunnen hebben. Afhankelijk van de gemaakte keuzes kunnen inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties consequenties ervaren. Daarnaast kunnen keuzes een waterbedeffect hebben op andere maatschappelijke voorzieningen.
Een keuze kan een beëindiging van een voorziening betekenen, waardoor er ergens anders wachtlijsten of extra vragen kunnen ontstaan. Verder kunnen de voorgestelde keuzemogelijkheden emoties en onrust oproepen bij inwoners en organisaties die het grootste effect van een specifieke keuze zullen ervaren. Deze onderwerpen zijn in de formats van de keuzemogelijkheden (zie bijlage 2) beschreven en in kaart gebracht.
1.3
Minimumvariant is irreëel en reëel tegelijkertijd
Voor alle kostenplaatsen/taken/fcl’s is op basis van een benchmark-verzameling van 8 gemeenten een minimum bepaald. Essentieel is dat steeds per kostenplaats/taak/fcl gezocht is naar gemeenten die goed vergelijkbaar zijn met als criteria de belangrijkste kostenbepalende factoren: inwoneraantal, sociale structuur, centrumfunctie, aantal kernen, oppervlakte land, groene druk (aandeel jongere inwoners) en grijze druk (aandeel oudere inwoners). Het ZBB-minimum is écht een minimum: ● het kan niet voor minder; ● het beleid en het uitvoeringsniveau zijn kaal, sober en ontdaan van alle franje. Het leven in een dergelijke zero based gemeente is verre van ideaal, omdat iedere compensatie voor lage gemeentelijke uitgaven ontbreekt. De zero based gemeente verschilt dermate van andere gemeenten in Nederland dat onacceptabele verschillen ontstaan. In zoverre is de minimum begroting irreëel. Op niveau van de taak/fcl/kostenplaats is de realiteit groot (reëel). Er zijn immers goed vergelijkbare (benchmark-)gemeenten die het voor dat geld of minder doen.
| 6 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
1.4
Categorisering helpt bestuurlijke besluitvorming
Vertrekpunt bij de zero based benadering is uitvoering van hetgeen wettelijk verplicht is op een basisvoorzieningenniveau. Binnen de ambtelijke werkgroepen is gewerkt in werksessies en scrums. Doel van de eerste bijeenkomsten was om de kostenplaatsen in te delen naar vier categorieën. Iedere categorie heeft een eigen ZBB-consequentie: ● Categorie 1: Prestaties/taken die wettelijk verplicht zijn ○ Zero based consequentie: output handhaven, maar op minimum uitvoeringsniveau ● Categorie 2: Niet wettelijk - Prestaties/taken die voortkomen uit het eigen karakter van de gemeente: historische basis, coalitieakkoord, enz ○ Zero based consequentie: output handhaven op minimum uitvoeringsniveau ● Categorie 3: Niet wettelijk - Overige zwaarwegende reden voor continuering: samenwerkingsverbanden met andere gemeenten, meerjarige private contracten, enz. ○ Zero based consequentie: output handhaven op minimum uitvoeringsniveau ● Categorie 4: Niet wettelijk, geen speerpunten en geen zwaarwegende reden voor continuering ○ Zero based consequentie: schrappen, want prestatie /taak past niet in zero based begroting. De categorisering heeft als doel om de besluitvorming door uw college en raad gemeenteraad te ondersteunen. Iedere categorie vraagt om een andere bestuurlijke (af-)weging.
Evident is bijvoorbeeld dat wettelijke taken niet geschrapt/gestaakt kunnen worden, maar taken uit de andere drie categorieën wel. Afweging over
consequenties van een minimaal uitvoeringsniveau
Categorie 1
overwegen
Categorie 2
overwegen
overwegen
Categorie 3
overwegen
overwegen
Categorie 4
voldoende gewicht voor continuering
consequenties van schrappen taak
overwegen
Figuur 2: Afwegingskader voor de vier categorieën
In het bij dit eindrapport aangeboden eindoverzicht treft u voor elke kostenplaats een ingevuld format aan, waarin onder meer wordt aangegeven in welke categorie deze is ingedeeld. U vindt deze categorie rechtsboven in elk format. Op basis van bovenstaand afwegingskader kan dan per taak de bestuurlijke overwegingen worden bepaald. Bijvoorbeeld in het geval van een categorie 3 taak (niet wettelijk - zwaarwegende reden voor continuering) kan binnen de besluitvorming worden geconstateerd dat de reden voor continuering van de taak te mager is. Dit heeft dit tot gevolg dat de categorie-indeling
| 7 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
verschuift van 3 naar 4. U kunt dan volgens bovenstaand afwegingskader kijken naar de consequenties van stoppen van de taak. Is dat maatschappelijk aanvaardbaar en zo ja is dat op dit moment mogelijk? Hiervoor geven we u in hoofdstuk 3 een afwegingskader mee.
1.5
Het gevolgde proces
Voor het bepalen van het bedrag aan keuzes volgens de minimumvariant vormde de primitieve begroting 2022 het vertrekpunt. Enkele budgetten die alleen in 2022 (volledig) incidenteel waren, zijn niet meegenomen in het proces. Het is immers niet mogelijk daarop vanaf 2023 te besparen. Het ZBB proces is binnen de afgesproken planning uitgevoerd. De start vond eind november plaats en het eindrapport is in juni 2022 ter beschikking gesteld aan het college. Voor het ZBB-onderzoek zijn drie stappen doorlopen, deze zijn: Stap 1 Voorbereiden Het project is gestart met een projectvoorbereiding, waarbij afspraken zijn gemaakt over de inrichting en uitvoering van het project. Deze voorbereiding was erop gericht om het onderzoek ‘van de kant te duwen’ en in uitvoering te brengen. Onderdeel van de uitvoering was een organisatiebrede kick-off om nut en noodzaak van het traject te duiden en de medewerkers binnen de gemeente Noardeast-Fryslân mee te nemen in de systematiek van Zero Based Budgeting. Deze kick off vond circa 6 weken na aanvang plaats, hetgeen zich in deze startperiode vertaalde in veel vragen over nut en noodzaak van het onderzoek. Stap 2 Zero Based Budgeting De nadruk lag op het organiseren van een proces met de interne organisatie.
Aan vijf werkgroepen, tijdens het proces aangevuld met een werkgroep Overhead en een werkgroep Grondexploitaties, is gevraagd met een open blik te kijken naar het minimumpakket en de maatschappelijke, organisatorische en de uitvoeringsconsequenties daarvan. Tevens is gezocht naar een alternatieve oplossing voor de soms ‘harde’ ZBB-voorstellen. De vijf werkgroepen waarmee gewerkt is, waren: ● Sociaal Domein: Wmo en Jeugd; ● Ruimte, Wegen, Water, groen, afval en riool; ● Sociaal Domein: Overig; ● Economie, recreatie, milieu, cultuurhistorie, wonen en accommodaties; ● Dienstverlening en bedrijfsvoering. De werkgroepen hebben alle een eindrapportage opgeleverd, in de vorm van een rode draden notitie, en een ingevuld werkbestand. De rode draden notities hebben we als bijlagen achteraan deze eindrapportage gevoegd. Het werkbestand is vertaald in formats, die onderdeel zijn van het u tegelijkertijd aangeleverde eindoverzicht. Stap 3 Rapporteren en presenteren In deze stap zijn alle resultaten uit het onderzoek verzameld en omgezet naar een eindrapportage met bijlagen. Op 7 april is de gemeenteraad geïnformeerd over de financiële
| 8 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
stand van zaken en de principes van een ZBB-onderzoek, door de demissionaire wethouder Financiën en de projectleider van BMC. Op 31 mei 2022 zijn de eerste resultaten gepresenteerd aan het college van B&W. Onderstaande afbeelding maakt de samenhang tussen de eindproducten inzichtelijk.
Rapport BMC
Overkoepelende rapportage Aanleiding Wat is ZBB? Wat is de consequentie van ZBB? Toelichting op het gekozen minimum – feit en fictie van de minimumvariant.
‘Rode draden notitie’
Opgesteld door/onder verantwoordelijkheid van spelverdeler, met BMC als kritisch meedenker en lezer
Formats met maatregelen (geladen vanuit de werkbestanden) Figuur 3: Opbouw van de resultaten van het traject TDFG.
Wij beschrijven hieronder kort de resultaten: ● Rapport BMC. Dit betreft het rapport dat nu voor u ligt. ● Rode lijnen notities. De ‘rode lijnen notities’ zijn opgesteld door werkgroepen. De rode lijnen notitie per werkgroep geldt als samenvatting en conclusie van de formats en is daarmee de boodschap richting uw bestuur. De rode lijnen notities zijn als aparte bestanden opgenomen bij deze rapportage. ● Formats met keuzemogelijkheden om kosten te verlagen en inkomsten te verhogen. Dit betreft het resultaat uit de werkgroepen en geeft de keuzemogelijkheden weer. Iedere keuzemogelijkheid heeft zijn eigen format. Het format geeft de benodigde informatie weer om keuzes te maken. ○ Technische informatie - kostenplaats en omschrijving, betreffende taakveld, categorisering, baten en lasten, Zero Based Begroting (minimum) + keuzeruimte. ○ Aansluiting met de programma’s van de gemeente Noardeast-Fryslân: doelen, activiteiten en manier van uitvoering. ○ Samenstelling van het minimumpakket - waar bestaat het uit en wat is de besparing ○ Gevolgen van het minimum - wat zijn de maatschappelijke en organisatorische consequenties en wat moet er gebeuren om het minimum te realiseren? ○ Alternatieve invulling (optioneel) - omschrijving van een alternatieve invulling.
| 9 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
H2 | Zero Based Budgeting in Noardeast-Fryslân In hoofdstuk 1 is toegelicht wat ZBB is en hoe de methodiek in de gemeente NoardeastFryslân is uitgevoerd. In dit hoofdstuk geven wij eerst inzicht in de opgave die van toepassing is voor de gemeente Noardeast-Fryslân. Vervolgens presenteren we een eerste ‘bril’ om naar de begroting van de gemeente Noardeast-Fryslân te kijken. Dit betreft een benchmark op basis van de cijfers van het CBS. Deze benchmark geeft een indruk op welke velden (hoofdtaken) de gemeente Noardeast-Fryslân meer en minder uitgeeft dan goed vergelijkbare gemeenten (gemiddeld). N.B. in de Zero Based Begroting gaan wij een stap verder een kijken we dieper en meer gedetailleerd en kijken wat een gemeente minimaal nodig heeft. In paragraaf 2.3 geven we een toelichting op het verschil tussen uw bestaande begroting en de zero based begroting; uw besparingspotentieel. In paragraaf 2.6 schetsen we observaties uit het proces dat in de gemeente Noardeast-Fryslân is doorlopen.
2.1
Financiële opgave van de gemeente Noardeast-Fryslân
Onderstaande tabel geeft inzicht in het meerjarenbeeld ten aanzien van het exploitatiesaldo voor de periode 2022-2026 x € 1.000
2023
2024
2025
2026
Saldo vastgestelde begroting 2022-2025
-€ 726
-€ 46
€ 1.351
€ 1.351
Niet doorvoeren verhogen leges naar 100% kostendekkendheid
-€ 530
-€ 530
-€ 530
-€ 530
Niet doorvoeren verhogen OZB opbrengst met 10% per jaar
-€ 960
-€ 1.920
-€ 2.880
-€ 2.880
Structurele kosten BAB-baben (max. aandeel Noardeast-Fryslân)
-€ 400
-€ 400
-€ 400
-€ 400
€0
€0
-€ 290
-€ 290
Raadbesluit onderwijshuisvestingsprogramma 2022 Onderwijshuisvestingprogramma 2023 en verder Structureel exploitatiesaldo begroting 2022 zonder lastenverzwaring
-€ 1.210 -€ 2.616
-€ 2.896
-€ 2.749
-€ 3.959
Figuur 4: Opbouw van de opgave voor de gemeente Noardeast-Fryslân.
De financiële opgave van de gemeente Noardeast-Fryslân om te komen tot een structureel sluitende meerjarenbegroting bedraagt -/- € 2,6 mln. in 2023 oplopend naar -/- € 3,9 mln in 2026. In deze cijfers is nog geen rekening gehouden met de gevolgen van het accres in gemeentefonds als gevolg van de meicirculaire 20221. In bovenstaande bedragen is tevens geen rekening gehouden met ruimte voor nieuw beleid. De gemeente Noardeast-Fryslân gaat uit van benodigde ruimte voor nieuw beleid van structureel € 1,5 mln per jaar. Indien hiermee rekening wordt gehouden, is er sprake van een opgave van -/- 4,1 mln. tot € 5,5 mln. Met dit bedrag houden wij rekening in de Zero Based Begroting, zie paragraaf 2.3.
1
https://www.bmc.nl/actueel/meicirculaire-2022
| 10 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
De jaarrekening 2021 van de gemeente Noardeast-Fryslân sluit af met een positief verschil van + € 6,7 mln. Uit onderzoek van de eigen afdeling financiën van de gemeente blijkt dat hier incidentele en structurele redenen aan ten grondslag liggen. De afdeling financiën is voornemens om een technische uitputtingsanalyse uit te voeren om structurele onderschrijdingen te identificeren en daarmee ‘lucht’ uit de begroting te halen. Dit vormt een aanvulling op het Zero Based Budgeting-onderzoek, met als doel om scherper te begroten en strakker te sturen op de begroting (’scherp aan de wind zeilen’).
2.2
Financiële benchmark
Onderstaande tabel geeft een eerst grofmazig inzicht in de taken, waarop de gemeente Noardeast-Fryslân meer uitgaven of minder uitgaven en/of meer of minder inkomsten heeft dan goed vergelijkbare gemeente. Deze vergelijking is op basis van de cijfers van het CBS en gaat uit van een gemiddelde. De vergelijking vormt een eerste ‘bril’. In de bijlage bij deze rapportage is een uitgebreider overzicht opgenomen op taakveldniveau.
Hoofdtaakvelden
Gemeente Noardeast Fryslan
Vergelijkingsgemeenten
Inwoners
Inwoner s
45.228
Baten ( Lasten (x € x € 1.000) 1.000)
Netto lasten (x € 1.000)
45.205
Netto lasten Netto Verschil per Netto lasten per per inwoner lasten (x inwoner inwoner (x € 1) € 1.000) (x € 1) (x € 1)
Bestuur en ondersteuning
23.802
110.907
-87.105
-1.926
-55.083
-1.213
713
Veiligheid
4.177
47
4.130
91
4.239
93
2
Verkeer, vervoer en waterstaat
13.327
631
12.696
281
6.564
144
-136
Economie
1.390
674
716
16
279
6
-10
Onderwijs
7.384
845
6.539
145
4.586
101
-43
Sport, cultuur en recreatie
9.887
897
8.990
199
10.094
223
24
Sociaal domein
66.366
16.499
49.867
1.103
41.728
925
-177
Volksgezondheid en milieu
14.490
11.612
2.878
64
2.312
52
-12
Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting
2.567
1.280
1.287
28
2.979
66
37
Figuur 5: Financiële Benchmark
In bovenstaande figuur wordt de gemeente Noardeast-Fryslân vergeleken met de selectie van goed vergelijkbare gemeenten. De vergelijking is op basis van: ● de begroting 2022 ● op hoofd functieniveau ● bedrag per inwoner. De gemeente Noardeast-Fryslân had op de peildatum 45.228 inwoners.
| 11 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
De kleuren in figuur 5 geven aan of de gemeente Noardeast-Fryslân (veel) meer (geel/rood) of minder (groen) uitgeeft of meer (groen) ontvangt of minder (geel/rood ontvangt, dan het gemiddelde van de vergelijkbare gemeenten op de betreffende hoofdfunctie. Zoals te zien is, zijn de nettolasten per inwoner van de gemeente Noardeast-Fryslân hoger op de hoofdfuncties: 1. Verkeer, vervoer en waterstaat, 2. Economie, 3. Onderwijs, 4. Sociaal Domein en 5. Volksgezondheid en milieu. De gemeente Noardeast-Fryslân heeft lagere nettolasten dan de vergelijkbare gemeenten op de hoofdfuncties: 1. Bestuur en Ondersteuning, 2. Sport, cultuur en recreatie en 3. Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting. Deze vergelijking is op hoofdlijnen. Deze vergelijking op hoofdlijnen geeft een beeld van waar de gemeente meer of minder netto lasten heeft dan vergelijkbare gemeenten. Een extra oriëntatiepunt voor uw bestuurlijke besluitvorming. Het grote verschil bij hoofdfunctie 1. Bestuur en Ondersteuning is mede te verklaren door de hoge algemene uitwerking en overige uitkeringen uit het gemeentefonds (taakveld 0.7) ten opzichte van de vergelijkbare gemeenten.
2.3
Het speelveld
In onderstaande figuur is een relatie gelegd tussen de begroting, de ZBB-begroting en de categorisering per taak. Daarmee wordt een overzicht gegeven van het zero base speelveld. Keuzemenu II Categorie 1 boven minimum Categorie 2 boven minimum Categorie 3 geschrapte taken
Gewenste bezuiniging 4 % (€ 5,5 mln.)
37% Huidige begroting
Keuzemenu I Categorie 1 en 2 taken op minimumniveau
100% = Exploitatie (exclusief overhead) 63%
Figuur 6: Keuzemenu: resultaten van de zero base aanpak.
Binnen de huidige begroting van ongeveer € 150 miljoen (blauwe deel links, betreft begroting minus kosten voor overhead) wordt gezocht naar een bezuiniging (horizontale blauwe lijn) van ongeveer € 5,5 mln (zie paragraaf 2.1)
| 12 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
Op basis van het onderzoek is de begroting in tweeën gedeeld: ● keuzemenu I (groene deel rechtsonder): de ZBB-minimum begroting is bepaald op ca. 63% van de huidige begroting. Dit betreft een minimum takenpakket, tegen minimale kosten. Met 63% van uw begroting zou u op het basisvoorzieningenniveau zitten (zie paragraaf 1.3 Minimumvariant is irreëel en reëel tegelijk). ● keuzemenu II (oranje deel rechtsboven): het niet ZBB-deel van uw huidige begroting. Dit betreft het deel waarbinnen u keuzes kan maken voor bezuinigingen en inkomstenverhogingen. Feitelijk bestaat de besluitvorming uit het kiezen van opties uit keuzemenu II tot het gewenste bezuinigingspercentage is bereikt. Hiervoor dienen de formats en de rodelijnen notities (zie paragraaf 1.5). In paragraaf 2.4 worden de formats nader uitgelegd.
2.4
Toelichting op formats in eindoverzicht
In totaal zijn 221 taken beschreven in de standaard formats. De besparingsmogelijkheden zijn per werkgroep samengevat in een rode draden notitie (zie paragraaf 1.5). Uitzondering op bovenstaande vormen de voorstellen uit de werkgroepen Overhead en Grondexploitaties. Deze zijn alleen beschreven in rode lijnen notities. Inhoud formats In elk format vindt u per taak de zero based informatie: ● doelstelling, cq. maatschappelijke toegevoegde waarde van taak; ● activiteiten die worden verricht om doelstelling te realiseren; ● categorie-indeling; ● begrotingsbudget (2022); ● ZBB-minimum in geld; ● ZBB-minimum in activiteiten; ● besparingsmaatregelen; ● de maatschappelijke consequenties van de maatregelen; ● de organisatorische consequenties van de maatregelen; ● de te ondernemen acties om de besparing te realiseren; ● alternatieve besparingsmogelijkheid; vaak een maatregel met lichtere of geen consequenties en de maatschappelijke en organisatorische consequenties hiervan, evenals de omvang van de mogelijke besparing.
2.5
Meer inkomsten
De formats geven veel inzicht in de mogelijkheden om invulling te geven aan het minimumniveau qua taakuitvoering en wat daarvan de consequenties zijn. Onderdeel hiervan bedraagt ook het generen van meer inkomsten door de gemeente. Dit onderwerp lichten we in deze rapportage nader toe en geven wat meer context voor uiteindelijk besluitvorming. De belangrijkste inkomstenbronnen van een gemeente kunnen worden gecategoriseerd naar drie onderwerpen: Algemene Uitkering (via het Gemeentefonds), Grondexploitaties (zie apart
| 13 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
rode lijnennotitie) en Belastingen. Deze laatste component beschrijven we in deze paragraaf nader. Voor de belastingen maken we een onderscheid naar de volgende componenten, die we vervolgens beschrijven ● OZB ● Rioolheffing ● Afvalstoffenheffingen ● Overige leges en belastingen OZB Het tarief van de onroerendezaakbelasting (OZB) voor woningen ligt bij de gemeente Noardeast-Fryslân boven het landelijk gemiddelde (0,1384% versus 0,1188%). De tarieven voor niet woningen liggen onder het landelijk gemiddelde (0,2547% en 0,1949% versus 0,2740% en 0,2045%). De OZB-inkomsten worden bepaald door de waarde van het onroerende goed x het tarief. De gemiddelde WOZ-waarde in de gemeente Noardeast-Fryslân bedroeg circa € 195.000 in 2020 en € 234.000 in 2021. Ten opzichte van het art.12-percentage2 is er sprake van een onbenutte belastingcapaciteit op de OZB van circa € 1,1 mln. voor het boekjaar 2022. Riool- en afvalstoffenheffing Voor de afvalstoffenheffing geldt het principe van maximaal 100% kostendekkendheid en het profijtbeginsel. Het profijtbeginsel is gebaseerd op de gedachte dat burgers en bedrijven moeten bijdragen in de kosten van de door de overheid voortgebrachte voorzieningen naar de mate van het profijt dat zij (de burgers) van die voorzieningen hebben. Hiermee is op het eerste gezicht geen budgettair voordeel te behalen.
Ook hierbij is het relevant om te bekijken welke kostencomponenten in de tariefberekening zijn meegenomen. We hebben de tariefopbouw naast de VNG-modellen kostenonderbouwing afvalstoffenheffing3, de Handreiking Kostentoerekening4 en relevante jurisprudentie gelegd. Wij hebben de berekening van beide bestemmingsheffingen getoetst en wij constateren daarbij het volgende: Afvalstoffenheffing ● Straatreiniging. Er wordt nu voor € 92.052 toegerekend aan de afvalstoffenheffing. Er is niet exact te herleiden om welk percentage dit gaat ten aanzien van de totale kosten van straatreiniging. Conform de jurisprudentie mag 40% van de kosten worden toegerekend 5.
2
Zie hiervoor de Gemeentefonds Meicirculaire 2021, p. 100. Voor 2022 is het percentage van de WOZ-waarde voor toelating tot artikel 12 vastgesteld op 0,1800% - Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, 2021, Meicirculaire 2021 Gemeentefonds, 31 mei 2021, p. 1-112. 3 VNG, 2010, Model kostenonderbouwing afvalstoffenheffing versie 1.0: Transparantie in zeven stappen, VNG, februari, p. 1-30. 4 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2014, Handreiking kostentoerekening heffingen, rechten en tarieven, 10 oktober 2014, p. 1-188. 5 Zie hiervoor het volgende arrest: Hoge Raad 23 mei 2014, nr. 13/02955, ECLI:NL:HR:2014:1192.
| 14 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
● Zwerfafval. De kosten van zwerfafval worden nu toegerekend aan de afvalstoffenheffing. Conform de jurisprudentie is dit niet toegestaan6. ● De overige kosten worden conform de richtlijnen toegerekend: BTW, Perceptiekosten, Kwijtschelding, Kapitaallasten, Exploitatiekosten Afval, etc. Rioolheffing ● Straatreiniging. Net als bij de afvalstoffenheffing wordt € 92.052 toegerekend aan de rioolheffing. Er is niet exact te herleiden om welk percentage dit gaat ten aanzien van de totale kosten van straatreiniging. Conform de jurisprudentie mag 60% van de kosten straatreiniging worden toegerekend aan de rioolheffing. Argument dat hierbij is gegeven is dat er door het vegen van de wegen er minder vuil in de riolering terechtkomt, waardoor er minder kosten behoeven te worden gemaakt ter zake van onderhoud van de riolering en het leegzuigen van straat- en trottoirkolken. In de handreiking van het Ministerie van BZK wordt het volgende aangegeven: dat veegkosten ‘in redelijkheid’ toegerekend mogen worden aan rioolheffing. Volgens jurisprudentie is het niet ongebruikelijk om 25-60% van de veegkosten aan het rioolrecht toe te rekenen7. ● Kostendekkendheid 94%. In de aangeleverde berekening is er nu sprake van 94%. Dit betekent dat er nog ruimte zit in de tarieven om toe te werken naar 100%.
● De overige kosten worden conform de richtlijnen toegerekend: BTW, Perceptiekosten, Kwijtschelding, Kapitaallasten, Spaarbedragen voor vervangingsinvesteringen (voorziening), Exploitatiekosten Riool etc. Overige leges De begroting en jaarrekening van de gemeente Noardeast-Fryslân geven in paragraaf Lokale Heffingen alleen de mate van kostendekkendheid van de overige leges. De volgende percentages ten aanzien van kostendekkendheid zijn daar van toepassing: ● Titel 1 Algemene Dienstverlening - leges burgerzaken - 82%. ● Titel 2 Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/ omgevingsvergunning - leges omgevingsvergunning - 60%. ● Titel 3 Dienstverlening vallend onder Europese Dienstenrichtlijnen - leges APV - 17% ● Lijkbezorgingsrechten - 68%. Ten aanzien van de overige leges concluderen dat deze niet 100% kostendekkend zijn en daarmee is er ruimte aanwezig om de tarieven te verhogen en toe te werken naar 100% kostendekkendheid en daarmee het profijtbeginsel optimaal toe te passen. Overige belastingen De gemeente Noardeast-Fryslân heft de volgende belastingen: ● Forensenbelasting - opbrengst 2021 (werkelijk): € 161.000 ● Toeristenbelasting - opbrengst 2021 (werkelijk): € 619.000 ● Parkeerbelasting - opbrengst 2021 (werkelijk): € 328.000 6
Zie hiervoor het volgende arrest: Hoge Raad 10 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BC3691.
7
De volgende arresten zijn van toepassing: Hof Arnhem 19 oktober 1994, ECLI:NL:GHARN:1994:AS2997 en Hof Den Haag 4 januari 2002, ECLI:NL:GHSGR:2002:AR8942.
| 15 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
● Roerend zaak - opbrengst 2021 (werkelijk): € 1.000 ● Reclamebelasting - opbrengst 2021 (werkelijk): € 81.000 ● Precariobelasting op kabels en leidingen - € 3.028.000. In 2017 is besloten dat de precariobelasting voor nutsnetwerken wordt afgeschaft. Gemeenten krijgen 5 jaar de tijd (tot 1 januari 2022) om de effecten van hun inkomensderving te kunnen opvangen. Dit overgangsrecht geldt alleen voor die gemeenten die vorig jaar inkomsten vanuit de precariobelasting ontvingen. Gemeenten mogen hun tarieven de komende jaren niet verhogen. Binnen het Zero Based onderzoek is gekeken naar de mogelijkheden om bovenstaande belastingen te verhogen en welke consequenties daarmee gepaard gaan. Dit is in de formats in kaart gebracht. Naast bovenstaande belastingen kan de gemeente nieuwe belastingen invoeren. Een voorbeeld daarvan is de hondenbelasting. Onze inschatting is dat deze belasting (bruto) ongeveer € 300.000 aan extra inkomsten kan opbrengen. Daarnaast kan de gemeente onderzoeken in hoeverre precariobelasting op de buitenruimte kan worden ingevoerd: De gemeente verstrekt namelijk de gunst om plaatsing van voorwerpen op de gemeentegrond toe te staan. Tevens kan deze belasting worden gezien als een regulerende belasting, als een instrument om vervuiling of vernieling van de openbare ruimte tegen te gaan.
Onze inschatting is dat deze belasting (bruto) ongeveer € 35.000 aan extra inkomsten kan opbrengen.
2.6
Observaties
Het onderzoek heeft veel opgeleverd Gedurende het proces is voor € 1.135.869 aan quick wins verzameld. Dat zijn bezuinigingsvoorstellen die relatief weinig impact hebben op de samenleving en op de organisatie. Daarnaast is er door iedere werkgroep een top 5 gemaakt: dat betreft bezuinigingsvoorstellen die omvangrijk zijn, maar over het algemeen wel impact hebben. De top 5’s bieden voorstellen ter hoogte van € 2.302.947. Naast de quick wins en top 5’s hebben de werkgroepen nog meer voorstellen gedaan, die zijn verwerkt in formats (nadere toelichting in paragraaf 3.1). Bij een aantal keuzemogelijkheden is nader onderzoek nodig om deze te kwantificeren. Deze zijn op nader te bepalen (n.b.) gezet. Voor sommige producten is het lastig om besparingspotentieel te realiseren De gemeente Noardeast-Fryslân zit op sommige producten al op het minimum uit de benchmark, bijvoorbeeld op het gebied van groenonderhoud. Een dergelijk gebied biedt geen besparingspotentieel. Ook zijn er in theorie wel bezuinigingen mogelijk binnen het Sociaal Domein, maar wordt de realisatie daarvan naar verwachting moeilijk. Dit betreft vooral bezuinigingen op het zogenaamde ‘voorliggend veld’. Dit heeft naar alle waarschijnlijk een kostenverhogend effect bij de duurdere maatwerkvoorzieningen.
| 16 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
Meer van hetzelfde en veel tegelijk In sommige werkgroepen bestond het idee voor de zoveelste keer in relatief korte tijd bezuinigingen te moeten verzamelen, terwijl besluitvorming over de eerdere trajecten (gevoelsmatig) uitbleef. De ZBB-aanpak kwam in een periode waarin veel tegelijk moest worden aangepakt. Dit heeft tot langere uitvoeringstrajecten voor diverse werkgroepen geleid, overigens zonder dat de totale planning is overschreden. Organisatiebrede toelichting voor medewerkers kwam te laat De werkgroepen hadden veel tijd nodig om goed op stoom te komen. Dit kwam mede doordat de organisatiebrede toelichting op het ZBB-traject twee maanden later is gegeven dan vooraf gepland. Hierdoor hadden medewerkers een informatieachterstand wat gecompenseerd moest worden in de eerste werkgroepen. In een ZBB-traject wordt van medewerkers gevraagd dat zij hun eigen taken onder de loep nemen en voorstellen doen die impact hebben op de doelen en activiteiten die verband houden met deze taken. Dat vraagt een bepaalde manier van denken en een houding waarin men open staat voor ‘wat kan’ en zich niet te veel laat leiden door ‘wat wenselijk is’. Daarnaast was er binnen verschillende beleidsvelden sprake van recent uitgevoerde bezuinigingsonderzoeken, wat het lastiger maakte voor medewerkers om te komen tot nog meer mogelijke bezuinigingen.
Beperkt zicht bij medewerkers en managers op budgetten Vanuit de sessies met de werkgroepen viel ons op dat het voor medewerkers en managers van de gemeente Noardeast-Fryslân zoeken is qua kennis rondom de budgetten. Dat wil zeggen dat men vanuit de inhoudelijke afdeling zwaar leunt op de kennis van de budgetten van de medewerkers van de afdeling financiën. In de optimale situatie weet een budgethouders precies wat er wel en niet onder zijn budgetten valt en hoe zich dat verhoudt ten opzichte van de taken van de gemeente. We constateren dat de organisatie daarin zoekende is.
| 17 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
H3 | Handvatten voor toegang tot informatie In dit hoofdstuk wordt u een handvat gegeven voor het verkrijgen van toegang tot de omvangrijke informatie en een handvat om u een mening te vormen over iedere taak. Paragrafen 3.1 en 3.2 zijn inleidingen en toelichtingen. Paragraaf 3.3 biedt u een samenvattend stappenplan voor politieke besluitvorming.
3.1
Een driestappenplan voor kennisneming van de informatie
De input betreft: ● Deze eindnotitie, met daarin: ○ toelichting op ZBB en proces en stappenplan voor toegang tot informatie en voor besluitvorming ○ vijf rode draden notities (de rode draden notities van de twee werkgroepen in het Sociaal Domein zijn samengevoegd), met: ■ Beleidsinhoudelijk deel ■ overzicht van behandelde werkvelden; ■ overzicht van ZBB-besparingspotentieel ■ perspectief van dat potentieel ■ overzicht quick wins ■ overzicht top 5 van besparingsmogelijkheden. ● Een eindoverzicht: ○ De formats met per taak dezelfde informatie, gegroepeerd naar werkgroep ○ Verdiepend inzicht in de quickwins van werkgroep Overhead en Grondexploitaties Ons voorstel is dat u het volgende stappenplan volgt: 1. Neem kennis van een rode draden notitie van een werkgroep 2. Selecteer taken waarvoor u verdiepende informatie nodig heeft 3. Raadpleeg voor de geselecteerde taken de formats van de betreffende werkgroep.
3.2
Schema en een stappenplan voor meningsvorming
In paragraaf 1.4 is onderstaand schema gepresenteerd.
| 18 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
Afweging over
consequenties van een minimaal uitvoeringsniveau
voldoende gewicht voor continuering
Categorie 1
overwegen
Categorie 2
overwegen
overwegen
Categorie 3
overwegen
overwegen
Categorie 4
consequenties van schrappen taak
overwegen
Figuur 7: Afwegingskader voor de vier categorieën
Voor een categorie 1 taak; Prestaties/taken die wettelijk verplicht zijn (rechtsboven in format): Zijn de consequenties van een minimum uitvoeringsniveau voor u/fractie/gemeenteraad acceptabel? De consequenties zijn beschreven in de formats onder het groene kopje ‘Gevolgen van het minimum’ ● Zo nee, dan kunt u zien of het geboden alternatief voor u/fractie/gemeenteraad acceptabel is ● Zo ja, dan kunt u een bezuiniging inboeken Het alternatief is beschreven in de formats onder het paarse kopje ‘Beste alternatief’. Voor categorie 2 taken zijn er in het schema steunvragen, alvorens dezelfde kernvraag als hierboven te beantwoorden. Categorie 2 Overige zwaarwegende reden voor continuering: Is er, ondanks dat de taak niet wettelijk is en niet zwaar verbonden is aan uw gemeentelijke visie, voldoende reden voor continuering van de taak? ● Zo nee, dan wordt het een categorie 3 taak (zie hieronder verder). ● Zo ja, beantwoord dan de kernvraag hierboven bij categorie 1. Categorie 3 ‘Niet zero base’: Zijn de consequenties van het stoppen van de taak voor u/fractie/gemeenteraad acceptabel? ● Zo nee, beantwoord dan de kernvraag hierboven bij categorie 1.
3.3
Stappenplan voor het maken van een afweging van taken
In onderstaande afbeelding hebben we hetgeen in paragraaf 3.2 geschetst wordt grafisch vormgegeven. Belangrijk om hierbij te benoemen is dat dit stappenplan niet voorziet in een integrale afweging tussen taken.
| 19 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
Figuur 8 Stappenplan taak afweging
| 20 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
Bijlage 1 - Benchmark op taakveldniveau Gemeente Noardeast Fryslan
Vergelijkingsgemeenten
Inwoners
Inwoners
45.228
Netto lasten (x € 1.000)
Netto lasten per inwoner (x € 1)
Netto lasten (x € 1.000)
Verschil per inwoner (x € 1)
Taakveld
Lasten (x € 1.000)
0.1
Bestuur
€ 3.016
€ 75
€ 2.941
€ 65
€ 2.716
€ 60
-€ 5
0.10
Mutaties reserves
€ 6.218
€ 3.030
€ 3.188
€ 70
€ 366
€9
-€ 62
0.11
Resultaat van de rekening van baten en lasten
€0
€ 556
-€ 556
-€ 12
€2
€0
€ 12
0.2
Burgerzaken
€ 988
€ 369
€ 619
€ 14
€ 1.020
€ 23
€9
0.3
Beheer overige gebouwen en gronden
€ 367
€ 106
€ 261
€6
€ 392
€8
€3
0.4
Ondersteuning organisatie
€ 9.423
€0
€ 9.423
€ 208
€ 13.486
€ 295
€ 86
0.5
Treasury
€ 2.487
€ 3.057
-€ 570
-€ 13
-€ 1.029
-€ 24
-€ 11
0.61
OZB woningen
€ 278
€ 6.135
-€ 5.857
-€ 129
-€ 5.953
-€ 130
€0
0.62
OZB niet-woningen
€0
€ 3.441
-€ 3.441
-€ 76
-€ 5.062
-€ 110
-€ 34
0.63
Parkeerbelasting
€0
€ 311
-€ 311
-€ 7
-€ 71
-€ 2
€5
0.64
Belastingen overig
€ 130
€ 3.020
-€ 2.890
-€ 64
€ 75
€2
€ 66
0.7
Algemene uitkering en overige uitkeringen gemeentefonds
€ 541
€ 90.807
-€ 90.266
-€ 1.996
-€ 61.376
-€ 1.353
€ 643
0.8
Overige baten en lasten
€ 349
€0
€ 349
€8
€ 352
€8
€1
0.9
Vennootschapsbelasting (VpB)
€5
€0
€5
€0
€1
€0
€0
€ 23.802
€ 110.907
-€ 87.105
-€ 1.926
-€ 55.083
-€ 1.213
€ 713
Totaal
Baten ( x € 1.000)
45.205 Netto lasten per inwoner (x € 1)
1.1
Crisisbeheersing en brandweer
€ 3.804
€ 17
€ 3.787
€ 84
€ 3.208
€ 71
-€ 13
1.2
Openbare orde en veiligheid
€ 373
€ 30
€ 343
€8
€ 1.031
€ 22
€ 15
€ 4.177
€ 47
€ 4.130
€ 91
€ 4.239
€ 93
€2
€ 10.813
€ 458
€ 10.355
€ 229
€ 5.762
€ 127
-€ 102
Totaal
2.1
Verkeer en vervoer
2.2
Parkeren
€ 556
€0
€ 556
€ 12
€ 66
€1
-€ 11
2.3
Recreatieve havens
€ 111
€ 26
€ 85
€2
€ 70
€1
€0
2.4
Economische havens en waterwegen
€ 1.847
€ 147
€ 1.700
€ 38
€ 613
€ 13
-€ 24
2.5
Openbaar vervoer
€0
€0
€0
€0
€ 55
€1
€1
€ 13.327
€ 631
€ 12.696
€ 281
€ 6.564
€ 144
-€ 136
Totaal
€0 3.1
Economische ontwikkeling
€ 734
€0
€ 734
€ 16
€ 663
€ 14
-€ 2
3.2
Fysieke bedrijfsinfrastructuur
€ 70
€ 50
€ 20
€0
€ 139
€3
€2
3.3
Bedrijvenloket en bedrijfsregelingen
€7
€3
€4
€0
€ 256
€6
€5
3.4
Economische promotie
€ 579
€ 621
-€ 42
-€ 1
-€ 779
-€ 17
-€ 16
€ 1.390
€ 674
€ 716
€ 16
€ 279
€6
-€ 10
Totaal
| 21 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
4.1
Openbaar basisonderwijs
€ 317
€0
€ 317
€7
€ 153
€3
-€ 4
4.2
Onderwijshuisvesting
€ 3.380
€ 44
€ 3.336
€ 74
€ 2.625
€ 58
-€ 16
4.3
Onderwijsbeleid en leerlingzaken
€ 3.687
€ 801
€ 2.886
€ 64
€ 1.808
€ 40
-€ 24
€ 7.384
€ 845
€ 6.539
€ 145
€ 4.586
€ 101
-€ 43
€ 322
€ 70
€ 252
€6
€ 531
€ 12
€6
Totaal
5.1
Sportbeleid en activering
5.2
Sportaccommodaties
€ 3.525
€ 588
€ 2.937
€ 65
€ 2.825
€ 63
-€ 2
5.3
Cultuurpresentatie, cultuurproductie en cultuurparticipatie
€ 1.606
€ 18
€ 1.588
€ 35
€ 945
€ 20
-€ 15
5.4
Musea
€ 650
€ 51
€ 599
€ 13
€ 394
€9
-€ 5
5.5
Cultureel erfgoed
€ 411
€ 42
€ 369
€8
€ 284
€6
-€ 2
5.6
Media
€ 1.606
€ 105
€ 1.501
€ 33
€ 930
€ 20
-€ 13
5.7
Openbaar groen en (openlucht) recreatie
€ 1.767
€ 23
€ 1.744
€ 39
€ 4.185
€ 93
€ 54
€ 9.887
€ 897
€ 8.990
€ 199
€ 10.094
€ 223
€ 24
€ 4.076
€ 34
€ 4.042
€ 89
€ 3.398
€ 77
-€ 13
€ 379
€0
€ 379
€8
€ 2.007
€ 44
€ 36
Totaal
6.1
Samenkracht en burgerparticipatie
6.2
Wijkteams
6.3
Inkomensregelingen
€ 19.433
€ 16.000
€ 3.433
€ 76
€ 3.307
€ 73
-€ 3
6.4
Begeleide participatie
€ 11.585
€0
€ 11.585
€ 256
€ 5.743
€ 123
-€ 133
6.5
Arbeidsparticipatie
€ 2.732
€0
€ 2.732
€ 60
€ 1.587
€ 34
-€ 26
6.6
Maatwerkvoorzieningen (WMO)
€ 1.294
€0
€ 1.294
€ 29
€ 1.687
€ 38
€9
6.71
Maatwerkdienstverlening 18+
€ 11.790
€ 465
€ 11.325
€ 250
€ 9.311
€ 210
-€ 41
6.72
Maatwerkdienstverlening 18-
€ 12.992
€0
€ 12.992
€ 287
€ 13.483
€ 299
€ 12
6.81
Geëscaleerde zorg 18+
€ 412
€0
€ 412
€9
€ 157
€3
-€ 6
6.82
Geëscaleerde zorg 18-
€ 1.673
€0
€ 1.673
€ 37
€ 1.050
€ 23
-€ 14
€ 66.366
€ 16.499
€ 49.867
€ 1.103
€ 41.728
€ 925
-€ 177
Totaal
7.1
Volksgezondheid
€ 2.327
€0
€ 2.327
€ 51
€ 1.995
€ 44
-€ 7
7.2
Riolering
€ 4.016
€ 5.029
-€ 1.013
-€ 22
-€ 1.068
-€ 24
-€ 1
7.3
Afval
€ 4.903
€ 6.100
-€ 1.197
-€ 26
-€ 349
-€ 8
€ 19
7.4
Milieubeheer
€ 2.663
€ 35
€ 2.628
€ 58
€ 1.511
€ 34
-€ 24
7.5
Begraafplaatsen en crematoria
€ 581
€ 448
€ 133
€3
€ 224
€5
€2
€ 14.490
€ 11.612
€ 2.878
€ 64
€ 2.312
€ 52
-€ 12
Totaal
8.1
Ruimtelijke Ordening
€ 276
€ 45
€ 231
€5
€ 1.302
€ 29
€ 24
8.2
Grondexploitatie (niet-bedrijven terreinen)
€ 213
€ 134
€ 79
€2
€ 66
€1
€0
8.3
Wonen en bouwen
€ 2.078
€ 1.101
€ 977
€ 22
€ 1.611
€ 35
€ 14
€ 2.567
€ 1.280
€ 1.287
€ 28
€ 2.979
€ 66
€ 37
Totaal
| 22 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
Bijlage 2 - Rode draden notities 2.1
Rode draden Dienstverlening
In deze notitie vindt u de opbrengsten van het Zero Based Budgeting-traject van de gemeente Noardeast-Fryslân voor de beleidsonderwerpen dienstverlening en bedrijfsvoering. Een meer gedetailleerde uitwerking is weergeven in de bijbehorende formats. Het Zero Based Budgeting-traject heeft als doel: ● Het vergroten van het inzicht in de begroting van de gemeente: waarom voeren we bepaalde taken uit (ten behoeve van welke doel) en wat doen we daarvoor en met wie? ● Inzichtelijk maken van keuzemogelijkheden om kosten te besparen en inkomsten te verhogen. In de centrale rapportage door BMC wordt de urgentie en werkwijze beschreven voor alle werkgroepen. In deze notitie wordt vanuit een helicopterview naar de formats gekeken van de beleidsonderwerpen dienstverlening en bedrijfsvoering en zijn ‘rode lijnen’ (objectieve conclusies) gedistilleerd die belangrijk zijn om te vermelden richting het bestuur van de gemeente Noardeast-Fryslân. In deze notitie komen de volgende onderwerpen aan de orde: ● Beleidsinhoud - opvallende zaken; ● Werkgroep Dienstverlening en bedrijfsvoering: waar hebben we het over? ● Begroting en minimumniveau; ● Quick wins; ● Potentiële besparingen - top 5. Beleidsinhoud - opvallende zaken De werkgroep Dienstverlening en bedrijfsvoering is een diverse werkgroep met veel verschillende taken en activiteiten.
De overeenkomst is dat deze taken en activiteiten veelal ondersteunend zijn aan de (wettelijke) taken die wij als gemeente voor onze inwoners uitvoeren: bijvoorbeeld het verstrekken van paspoorten en het organiseren van bestuurlijke besluitvorming. Dit betekent dat besparingen in deze werkgroep effect kunnen hebben op de uitvoering van andere wettelijke taken. Wat in deze werkgroep op het eerste oog besparingen lijken, kunnen op lange termijn kostenverhogingen zijn. We kunnen bijvoorbeeld minder gaan samenwerken in de regio, maar daardoor zal de gunfactor van de gemeente afnemen, zal werk minder interessant kunnen worden voor ambtenaren en zullen kosten toe kunnen nemen. De zogenoemde waterbedeffecten. Gelukkig geldt het andersom ook: investeringen op het gebied van digitalisering en in onze ICT (geen wettelijke maar wel noodzakelijke taak) leiden tot besparingen in de toekomst (zie rode draden notitie overhead). Kortom deze werkgroep
| 23 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
vertegenwoordigt de kwetsbare ruggengraat van onze organisatie; een sterke ruggengraat zorgt voor een krachtige organisatie. Eén van de speerpunten is ‘samen sterker in de regio’. Noardeast-Fryslân wil als zelfstandige gemeente met een robuuste en wendbare organisatie de toekomst tegemoet treden. Hiervoor is een krachtige gemeente nodig en een goed samenspel met de omgeving. De afweging tussen samenwerking, expertise inhuren of taken uitbesteden is dan ook in deze werkgroep zorgvuldig bekeken. Welke keuze leidt daadwerkelijk tot kostenbesparing op lange termijn? Wij realiseren ons heel goed dat samenwerken heel belangrijk is om kosten en kwetsbaarheid te verminderen of kwaliteit te verhogen. Zeker op regionaal niveau in gemeenschappelijke regelingen (GR-en) met andere gemeenten. De gemeenteraad is het hoogste bestuursorgaan van de gemeente en tegelijkertijd lekenbestuur. Het hoogste bestuursorgaan bestaat uit goedwillende volksvertegenwoordigers die bijna al hun vrije tijd in het raadswerk steken. Zij kunnen hun taak alleen maar kwalitatief goed vervullen, als er sprake is van voldoende professionele ambtelijke ondersteuning vanuit de griffie. Ook om het raadswerk interessant en werkbaar te houden voor nieuwe, potentiële raadsleden is deze ondersteuning onmisbaar.
Willen we een stevig gesprekspartner zijn en een robuuste organisatie hebben, dan is het noodzakelijk om een aantrekkelijke werkgever te zijn. Alleen zo kunnen we goed personeel in huis krijgen, hebben en houden. Dat betekent blijvend investeren in groei en ontwikkeling van onze medewerkers. Opleiding, vorming en training kost geld, maar het niet kunnen vinden van geschikt personeel of een hoog verloop van personeel kost ons meer. Maatwerk op het gebied van werven en selecteren voor het vervullen van deze vacatures vraagt om een groter budget. We hebben genoeg in huis om een aantrekkelijke werkgever te zijn in deze regio maar dat vraagt wel om voldoende investering om dat te blijven. Uit dit ZBB onderzoek blijkt dat wij in deze werkgroep bij een aantal taken al op het minimum zitten, zoals: de kosten voor raad- en raadscommissies, burgerzaken, verkiezingen, kosten voor kadastrale informatie. Hier zien wij weinig ruimte voor besparingen. Ook zien we binnen de gehele werkgroep beperkte mogelijkheden voor quick wins, omdat onze aandacht afgelopen jaren al veel is uitgegaan naar het zoeken naar besparingen. Besparingen waarbij de maatschappelijke effecten weinig invloed hebben op onze dienstverlening zijn er daarom nu nauwelijks meer. De besparingen bij de quick wins zijn beperkt van omvang.
Leeswijzer vervolg Deze rode draden notitie vervolgt met een opsomming van de onderwerpen uit deze werkgroep. Vervolgens wordt een overzicht gegeven van de mate van wettelijkheid van de budgetten die in deze werkgroep zitten. Om vervolgens te benoemen waar kansen liggen om minder kosten te maken. Dit is vertaald naar ‘quick wins’ en aan potentiële besparingen. Werkgroep Dienstverlening en bedrijfsvoering: waar hebben we het over? De hoofdonderwerpen van de werkgroep betroffen: ● Bestuur ● Burgerzaken
| 24 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
● ● ● ● ● ●
Treasury OZB Overige heffingen Algemene uitkeringen en overige uitkeringen gemeentefonds Crisisbeheer en brandweer Openbare orde en veiligheid
Begroting en minimumniveau Voor het ZBB-traject is uitgegaan van de vastgestelde begroting 2022. De verschillende taken zijn gecategoriseerd naar hun aard. De categorisering is hieronder opgenomen: ● wettelijke taken ● Prestaties / taken die rechtstreeks voortvloeien uit de gemeentelijke visie, raads- of collegeakkoord; ● zwaarwegende reden continuering; ● niet wettelijke taken en taken zonder zwaarwegende redenen (2. en 3.) voor continuering. In onderstaande tabel zijn per categorie taken weergegeven: de lasten voor 2022, het minimumniveau en de mogelijke besparing bij afroming tot het minimum. Vervolgens zijn de lasten, het minimum en het besparingspotentieel voor alle categorieën weergegeven. Opvallend in onderstaande tabel is het verschil tussen de huidige lasten en het minimum relatief laag is. Daarnaast blijkt dat de mogelijke besparingen veelal wettelijke taken betreffen. Huidige Lasten
Minimum
Mogelijke besparing
Wettelijke taken
-7.522.637
-5.694.595
-1.828.042
Zwaarwegende reden tot continuering
-286.739
-218.868
-67.871
Niet wettelijk
-493.261
-287.741
-205.520
Totaal werkgroep Dienstverlening en bedrijfsvoering
-8.302.637
-6.201.204
-2.101.433
Quick wins Overzicht van maatregelen met geen of zeer beperkte maatschappelijke en organisatorische impact. De ‘makkelijke keuzes’. Activiteit
Lasten
Mogelijke besparing
Toelichting besparing
Effecten besparing
Verkiezingen
-79.668
10.000
Minder stembureaus in de gemeente en de huur van de stembureaus kritisch bekijken.
Inwoners moeten verder reizen naar stemlokalen en dit kan effect hebben op de
| 25 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
opkomstbevordering. Ook is de kans dat er door kritisch naar de huur te kijken er minder stembureaus beschikbaar zijn. Hondenbelasting
0
300.000
Hondenbelasting heffen
Zie toelichting op laatste pagina.
Onvoorzien
-95.000
95.000
Post onvoorzien minimaliseren
Minder flexibiliteit om acuut op onvoorziene ontwikkelingen in te spelen.
Rekenkamercommissie
-49.000
10.000
Onderzoeksbudget RKC verminderen
Minder onderzoeken en daardoor ook minder kans op efficiencyvoordelen elders
Raadscommunicatie
-15.000
5.000
Minder (advies) raadscommunicatie
Raad minder zichtbaar
Fractieondersteuning
-23.000
10.000
Fractiebudgetten halveren
Minder ondersteuning voor fracties
Totaal
-261.668
130.000
Potentiële besparingen Overzicht van een aantal grotere (mogelijke) besparingen binnen deze werkgroep, waarbij ook het effect hiervan wordt aangegeven. Activiteit
Huidige lasten Mogelijk besparing
Toelichting besparing
Effecten besparing
Burgemeester en wethouders
-839.028
199.000
Minder wethouders, deeltijdwethouders (van 3,2 naar 2,4. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door drie deeltijd wethouders van 0,8).
Bestuur mogelijk verder op afstand en minder zichtbaar in de samenleving, meer portefeuilles bij één wethouder, grotere druk op wethouders.
Bestuurlijke samenwerking
-286.739
70.000 en/ of 115.000
Beëindiging lidmaatschap VNG en GGU (dat is een onderdeel van VNG)
Verlies van geloofwaardigheid; op dit moment zijn alle Nederlandse gemeenten lid van de VNG. Geen gebruikmaking netwerk, kennis, faciliteiten en uitvoeringsdiensten van VNG (/GGU). Verlies goodwill bij andere gemeenten als samenwerkingspartner door als enige Nederlandse (Friese) gemeente niet deel te nemen aan een gezamenlijk netwerk. Meer externe expertise nodig (door geen gebruik kunnen maken van netwerk en kennis).
Burgerzaken
-730.398
PM
1. Kijken of er nog meer producten gedigitaliseerd
1. Mocht er meer gedigitaliseerd worden, dan kan er efficiënter
| 26 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
Totaal
-1.856.165
kunnen worden. Daarvoor moet nu geïnvesteerd worden waar je in de toekomst voordelen van hebt.
gewerkt worden. Dit scheelt handelingen aan de balie en kan je op termijn besparen op personeelskosten.
2. Investeren in goede software voor het KCC (bv voor Meldingen Openbare Ruimte en een generieke applicatie die informatie haalt uit andere applicaties).
2. Hierdoor kan er wederom efficiënt gewerkt worden. Zo kunnen we de dienstverleningsnormen die afgesproken zijn met gelijke formatie blijven behalen of zelfs aanscherpen zonder de formatie uit te breiden.
269.000
Toelichting hondenbelasting Naast mogelijke besparingen is het ook mogelijk om inkomsten te verhogen, dit kan door o.a. belastingen te heffen. De meeste gemeenten maken gebruik van een aangiftesysteem voor honden. Regelmatige controles zijn nodig om te garanderen dat alle honden in de heffing worden betrokken. De perceptiekosten van deze belasting zijn relatief hoog. Die liggen tussen de 5-20% van de belastinginkomsten. Gemiddeld genomen zijn perceptiekosten voor lokale belastingen ongeveer 3%. Onder meer de hoge perceptiekosten doen regelmatig vragen rijzen bij deze belasting. Landelijk is de discussie nog lang niet verstomd. Berekening van inkomsten: - honden/Nederlanders = 1/10 (er zijn ruim 1,7 miljoen honden in Nederland), circa 4.500 honden in NOF - gemiddelde belastingopbrengst per hond in Nederland = € 76,- bruto opbrengst in NOF = € 342.000 - perceptiekosten (12,5%, gemiddelde van 5-20%) = € 42.000 - netto opbrengst = € 300.000.
| 27 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
2.2
Rode draden Economie
In deze notitie vindt u de opbrengsten van het Zero Based Budgeting-traject van de gemeente Noardeast-Fryslân voor de beleidsonderwerpen Economie, Recreatie, Cultuurhistorie, Wonen en Accommodaties. Een meer gedetailleerde uitwerking is weergeven in de bijbehorende formats. Het Zero Based Budgeting-traject heeft als doel: ● Het vergroten van het inzicht in de begroting van de gemeente: waarom voeren we bepaalde taken uit (ten behoeve van welke doel) en wat doen we daarvoor en met wie? ● Inzichtelijk maken van keuzemogelijkheden om kosten te besparen en inkomsten te verhogen. In de centrale rapportage door BMC wordt de urgentie en werkwijze beschreven voor alle programma’s. In deze notitie wordt vanuit een helicopterview naar de formats gekeken van de beleidsonderwerpen Economie, recreatie, cultuurhistorie, wonen en accommodaties en zijn ‘rode lijnen’ (objectieve conclusies) gedistilleerd die belangrijk zijn om te vermelden richting het bestuur van de gemeente Noardeast-Fryslân. In deze notitie komen de volgende onderwerpen aan de orde: ● Beleidsinhoud - opvallende zaken; ● Werkgroep Economie, recreatie, milieu, cultuurhistorie, milieu, wonen, accommodaties: waar hebben we het over? ● Begroting en minimumniveau; ● Quick wins; ● Potentiële besparingen - top 5. Beleidsinhoud - opvallende zaken 1. Energietransitie De energietransitie staat onder grote publieke aandacht.
Ten eerste door het vaststellen van de Klimaatwet in 2020 en daarmee de verplichting naar de gemeenten toe om inzake de bebouwde omgeving en de productie van hernieuwbare elektriciteit te gaan voorzien. Dit alles met het doel om een substantiële verlaging van de CO2 belasting te realiseren met een peildatum in 2030 en in 2050. De eerste opgave de bebouwde omgeving, kent een heldere doelstelling: in 2050 is Nederland van het aardgas afgekoppeld. Door de ontwikkeling ten aanzien van de oorlog in Oekraïne komt wellicht deze doelstelling in stroomversnelling. De gemeente Noardeast-Fryslân heeft dit vertaald in de Transitie Visie Warmte, die in december 2021 is vastgesteld door de raad. Het planmatig afkoppelen van het aardgas van de woningen en verblijfsgebouwen vraagt jaarlijks een start bij twee dorpen en of wijken in de gemeente. Ten einde het doel in 2050 te behalen. De capaciteitsuitbreiding van de
| 28 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
gemeente is op dit onderdeel nog niet gerealiseerd, laat staan voorzien in de begroting. De middelen van het Rijk ter ondersteuning van dit traject blijven vooralsnog uit, met uitzondering van een aantal incidentele budgetten. De impact zit bij verschillende onderdelen van de organisatie; vooralsnog de dorpen- en wijkcoördinatoren, communicatie en energietransitie. De productie van hernieuwbare elektriciteit is door de raad vastgesteld in het ambitieniveau ten behoeve van de RES Fryslân. Dit ambitieniveau is vastgesteld op minimaal 70% van ons eigen verbruik in 2030 op eigen grondgebied zelf te produceren. De vereiste beleidsstappen ten aanzien van de inpassing in onze omgeving zijn voor zon en kleinschalige windmolens vastgesteld. De uitvoering en de realisatie legt een substantiële druk op de organisatie die niet is begroot. De doorwerking is te ervaren bij Ruimtelijke Ontwikkeling, Dorpen Coördinatoren en Financiën. De productie van hernieuwbare gassen, zoals waterstof en groengas, vragen om aanvullende beleidskaders die nog dienen te worden ontwikkeld. Deze ontwikkelingen worden met name buiten de organisatie gelegd middels inhuur en samenwerking met provincie en New Energy Coalition. De middelen om dit te realiseren zijn zeer beperkt begroot en vragen om aanvullende incidentele financiering.
Ten gevolge van belastingwijzigingen, de oorlog in Oekraïne en het schaarser worden van grondstoffen is de urgentie om de energiearmoede nóg meer aandacht te geven fors gegroeid. De eerste stappen daarin zijn gefinancierd met incidentele middelen vanuit het Rijk; RREW, SPUK gelden en eenmalige uitkeringen aan de groep onder de 120% bijstandsnorm. De inzet van energiecoaches om te komen tot directe besparingsopties voor inwoners worden hierbij actief ingezet. De korte termijn lijkt daarmee afgedekt. Zeer belangrijk is echter de middellange termijn, te denken valt aan isolatie programma's vergaande beperking van het aardgasverbruik verder terug te dringen. Immers slagen we niet in het beperken van de energievraag, lees gasvraag, in onze gemeente dan zal de middengroep in de samenleving meer en meer onder de 120% bijstandsnorm raken ten gevolge van de stijgende energielasten. Het anticiperen op het Nationale Isolatie Programma van het Rijk om hiervoor maatregelen te stimuleren, vraagt ook om extra inzet en dus extra capaciteit die vooralsnog niet begroot is. Energiearmoede speelt ook bij het bedrijfsleven in onze gemeente die afhankelijk zijn van gas, voor hun proceswarmte. Dit versnelt de elektrificatie en vraagt aanvullende inzet vanuit de organisatie die niet is begroot. De aanvullende inzet zit bij de bedrijvencontactfunctionarissen en energietransitie.
Gezien de grote publieke belangstelling, het groeiende urgentiebesef bij de politiek en de stijgende energielasten nemen de vragen uit de politiek bestuurlijk omgeving en de inwoners toe. Dit vraagt om tijdige beantwoording die ten koste gaat van de capaciteit om de doelen te realiseren.
| 29 | Zero Based Budgeting gemeente Noardeast-Fryslân
Energietransitie is van ons allemaal. Dat betekent dat de processen doorweven zijn van participatie. Participatie in de te onderscheiden vormen en fasen van projecten en uitvoering, dit vraagt om een stevige inzet van communicatie en de dorpen- en wijkcoördinatoren in onze organisatie. Deze inzet is niet begroot bij zowel energietransitie als bij de andere teams. De analyse die gemaakt is tijdens de ZBB sessies laat blijken dat er sprake is van een structurele onderbezetting binnen het team energietransitie. Bij het niet realiseren van uitbreiding van de capaciteit en daarmee een bijstelling van de begroting worden doelen niet gehaald. Belangrijke constatering hierbij is dat ten gevolge van de toenemende energiekosten de problematiek in de gemeente gaat toenemen met betrekking tot de energiearmoede. De uitwerking van het kabinet akkoord Rutte IV naar de gemeenten toe laat zoals gezegd op zich wachten. De verwachting is dat in de begroting van 2023/2024 hier meer duidelijkheid over kan worden verwacht. Vooralsnog is de verwachting dat in de meicirculaire van 2022 een bedrag van € 107.000 aan de gemeente wordt uitgekeerd. 2. Omgevingswet Naar verwachting treedt op 1 januari 2023 de Omgevingswet in werking. De invoering van de Omgevingswet is een stevige opgave.