250409 Bijlage - Transitieplan Definitief Omgevingsplan

Transitieplan definitief omgevingsplan 01-04-2025 V1.0

Wijzigingstabel Versie

Datum

Wijziging t.o.v. vorige versie

1.0

01-04-25

Initiële versie document

Inhoud Hoofdstuk 1 Inleiding ..................................................................................................4

1.1

Aanleiding ....................................................................................................................4

1.2

Doel en scope ...............................................................................................................4

1.3

Wat is er al gebeurd? ...................................................................................................5

1.4

Dynamisch document ...................................................................................................5

1.5

Leeswijzer....................................................................................................................5

Hoofdstuk 2 Omschrijving opgave ...................................................................................7

2.1

Inleiding .......................................................................................................................7

2.2

Instrumenten onder de Omgevingswet .........................................................................7

2.3

Van tijdelijk naar definitief omgevingsplan .................................................................8

2.4

Tijdens de opgave moet de winkel open blijven ..........................................................9

2.5

Hoe nu verder ............................................................................................................11

Hoofdstuk 3 Uitgangspunten ........................................................................................12

3.1

Inleiding .....................................................................................................................12

3.2

De NF strategie: bestaande regels vormen de basis, vernieuwend waar nodig ..........12

3.3

Structuurkeuze ...........................................................................................................14

3.4

Stapsgewijs ontwikkelen ............................................................................................15

3.5

Harmoniseren .............................................................................................................16

3.6

Regels overnemen, aanpassen of schrappen ..............................................................17

3.8

Heroverweging regelkwalificatie ................................................................................17

3.9

Bruidsschat .................................................................................................................18

3.10

Gemeentebrede of locatiespecifieke regels ...............................................................19

3.11

Open of gesloten normen ...........................................................................................20

3.12

Schrijven en annoteren ..............................................................................................21

3.13

Omgevingswaarden ....................................................................................................21

3.14

Instructieregels ..........................................................................................................22

3.15

Toepasbare regels ......................................................................................................24

3.16

Plan-MER ....................................................................................................................28

Hoofdstuk 4 Projectaanpak .........................................................................................29

4.1

Beschrijving projectorganisatie ..................................................................................29

4.2

Communicatie en participatie ....................................................................................30

4.2.1

Interne communicatie ..........................................................................................30

4.2.2

Externe communicatie .........................................................................................31

4.2.3 4.3

Participatie ..........................................................................................................32

Planning, fasering en mijlpalen..................................................................................33

4.3.1

Transitie tot 2032 .................................................................................................33

4.3.2

Planning gehele transitie ......................................................................................33

4.3.3

Detailplanning 2025-2026 .....................................................................................35

4.4

Resultaatdefinities .....................................................................................................37

4.5

Financiële en personele inzet ....................................................................................37

4.6

Afhankelijkheden en risico’s ......................................................................................39

Bijlage I Hoofdstukstructuur ........................................................................................... Bijlage II Bestemmingpakketten ....................................................................................... Bijlage III Instructieregels .............................................................................................. Bijlage IV Resultaatdefinities ..........................................................................................

Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 Aanleiding Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Iedere gemeente heeft vanaf dat moment een omgevingsplan van rechtswege. Dit omgevingsplan bestaat uit een tijdelijk deel en een nieuw deel. Het tijdelijke deel van het omgevingsplan bestaat uit o.a. de bestemmingsplannen, de geurverordening, de erfgoedverordening en de gedecentraliseerde rijksregels (bruidsschat). Het nieuwe deel van het omgevingsplan is eerst nog leeg. De regels in het nieuwe deel komen deels tot stand door bestaande regels uit het tijdelijk deel om te zetten naar het nieuwe deel. Daarnaast neemt de gemeente in het nieuwe deel regels op die gaan over de fysieke leefomgeving en komen uit andere regelbronnen, zoals de algemene plaatselijke verordening. Te zijner tijd worden ook regels opgenomen voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Op dit moment bevinden we ons in de transitiefase. Tijdens de transitiefase tot eind 2031 krijgen de gemeenten de tijd om het tijdelijk deel van het omgevingsplan om te vormen tot één definitief omgevingsplan voor de hele gemeente. Hierin verwerkt de gemeente ook de regels in gemeentelijke verordeningen die over de fysieke leefomgeving gaan. Eind 2031 lijkt ver weg, maar het is een enorme opgave om tot één definitief omgevingsplan te komen.

Zoals bij alle veranderingen is de nieuwe situatie met haar nieuwe werkwijzen uitdagend, maar het pad naar die nieuwe situatie des te meer. Om tot een succesvolle transitie te komen is dit transitieplan opgesteld. Hierin wordt beschreven: - voor welke opgave we staan; - wat we al gedaan hebben; - hoe we de dienstverlening op peil houden gedurende de transitie; - welke keuzes we hebben gemaakt (uitgangspunten voor de transitie); - hoe we de uitwerking van die keuzes aanpakken; - en een overzicht van planning, capaciteit en financiën. Allemaal met als doel om vanaf 2025 aan de slag te kunnen met de uitvoering van de transitie.

1.2 Doel en scope Het doel van dit transitieplan is om de juiste voorbereidingen te treffen zodat we voor 1 januari 2032 een definitief omgevingsplan hebben. Het eenvoudig en snel opstellen van een definitief omgevingsplan dat aan alle inhoudelijke en technische eisen voldoet is een illusie. Om die reden zullen we gefaseerd gaan toewerken naar een definitief omgevingsplan. We stellen onszelf als doel het definitieve omgevingsplan eind 2030 gereed te hebben. Gezien de omvang van deze transitie en het aantal vakdisciplines dat hierbij is betrokken is, is het van groot belang om de scope van het project goed af te kaderen. Daarom hieronder een overzicht wat wel en niet binnen de scope van dit project valt. Valt wel binnen de scope: •

•

Het omzetten van het tijdelijk deel van het omgevingsplan naar het definitief omgevingsplan. Hierbij worden bestaande regels vertaald en overgeplaatst naar de nieuwe vorm van het omgevingsplan; Het omzetten van de bestaande, verplicht over te zetten regels over de fysieke leefomgeving uit andere regelbronnen. Hierbij worden de bestaande regels vertaald en overgeplaatst naar de nieuwe vorm van het omgevingsplan;

4

•

Het schrijven van publicatiemethodiek.

nieuwe

regels

in

het

omgevingsplan

d.m.v.

de

STOP-TPOD

Valt niet binnen de scope: • • •

Het coördineren van nieuwe ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving; het opstellen van nieuwe beleidsregels en het herzien van bestaande beleidsregels, en; het implementeren van de beleidscyclus in de organisatie.

1.3 Wat is er al gebeurd? De implementatie van de Omgevingswet is een omvangrijke exercitie: we werken er al sinds 2019 aan en waarschijnlijk lopen de werkzaamheden nog door tot 2032. Aan het eind van 2023 was het meeste voorbereidende werk gedaan en was het mogelijk om per 1 januari 2024 (de dag dat de Omgevingswet in werking is getreden) te voldoen aan de minimale vereisten van de Omgevingswet. Uiteindelijk willen we ook volledig volgens de bedoeling van de Omgevingswet gaan werken. Hierin zijn al veel stappen gezet (bijv. het opzetten van de intake-tafel en de vergunningencheck) en ook op dit moment wordt er nog aan gewerkt in verschillende werkgroepen. We werken bijvoorbeeld nog aan het implementeren van de beleidscyclus in de organisatie en het opstellen van omgevingsprogramma’s om zo uitvoering te geven aan de omgevingsvisie. De werkgroep ‘definitief omgevingsplan’ houdt zich bezig met de verplichting om het tijdelijke omgevingsplan om te zetten naar het definitieve omgevingsplan (transitie). Dit is de grootste opgave binnen de implementatie van de Omgevingswet (de omvang van de opgave is verder uitgeschreven in hoofdstuk 2). Het is niet voor niets dat de wetgever daarvoor tot 2032 de tijd geeft. We vertrekken niet vanaf een nul-situatie: er is al veel gedaan en er zijn in het verleden keuzes gemaakt.

Inmiddels zijn we een aantal jaren verder en zien we dat we over een aantal vertrekpunten van toen nu anders denken. Dit heeft vooral te maken met de nieuwe kennis en inzichten die we de afgelopen jaren hebben gekregen, zoals de omvang van de opgave, maar ook praktische zaken als personele capaciteit en middelen. Met deze aspecten in het achterhoofd is het oude plan van aanpak ‘definitief omgevingsplan’ ge-update naar dit transitieplan. Hierin zijn de te nemen stappen veel verder uitgewerkt en geconcretiseerd, waardoor het mogelijk is om een realistische en gedetailleerde planning op te stellen. Daarnaast is er een schrijf- en annotatiestrategie gemaakt. Met dit transitieplan komt het oude plan van aanpak definitief omgevingsplan en de daarin gemaakte keuzes te vervallen.

1.4 Dynamisch document Het transitieplan is niet in beton gegoten. De opgave om tot één omgevingsplan te komen is enorm, de landelijke voorziening Digitaal Stelsel Omgevingswet is nog volop in ontwikkeling en er is überhaupt nog veel beweging aangaande de Omgevingswet. Ook vraagt de Omgevingswet om nieuwe kennis en kunde. Vaardigheden en kennis die, binnen de gemeente maar ook daar buiten, niet vanzelfsprekend aanwezig is. Dit maakt dat we op dit moment nog niet alles kunnen voorzien en dat we gaan leren door te doen. Het transitieplan is dan ook een dynamisch document dat continu actueel wordt gehouden. Zo wordt grip gehouden op de opgave en kan waar nodig bijgestuurd worden. Aangebrachte wijzigingen worden bijgehouden in de wijzigingstabel.

1.5 Leeswijzer Dit transitieplan geeft informatie over de opgave van de transitie naar een definitief omgevingsplan, de ontwikkelingen welke we al hebben doorlopen, onze uitgangspunten voor de aankomende transitie en een overzicht van onze aanpak, planning en financiën.

5

Hoofdstuk 2 geeft informatie op de omvang van de opgave, een uitleg van de context en welke stappen we in de afgelopen jaren hebben gezet. Kortom, ons vertrekpunt voor de transitie naar een definitief omgevingsplan. Hoofdstuk 3 bevat kaderstellende uitgangspunten voor hoe wij de transitie aan gaan vliegen. Het gaat dan bijvoorbeeld om onze ambities voor de transitie, fundamentele basiskeuzes voor de vorm van het omgevingsplan en de beoogde wijze van regelschrijven. Hoofdstuk 4 gaat ten slotte over de opbouw van de projectorganisatie, hoe wij intern en extern communiceren en op welke wijze we vormgeven aan participatie. Tevens geeft dit hoofdstuk concrete informatie over onze aanpak, de planning en wat de transitie van ons gaat vragen in de vorm van personele en financiële inzet. Het hoofdstuk sluit af met een paragraaf over potentiële afhankelijkheden en risico’s en op welke wijze we deze eventueel gaan mitigeren met maatregelen.

6

Hoofdstuk 2 Omschrijving opgave 2.1 Inleiding De omgevingswet bepaalt dat de gemeenteraad voor het hele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vaststelt waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen (artikel 2.4 Omgevingswet). Gemeenten krijgen tot 1 januari 2032 de tijd om aan deze verplichting te voldoen en om dus het tijdelijke deel van het omgevingsplan en andere regels over de fysieke leefomgeving om te zetten naar het definitieve omgevingsplan. Dat is in hoofdlijnen de opgave waar we voor staan. In onderstaande paragrafen wordt dit nader toegelicht.

2.2 Instrumenten onder de Omgevingswet De Omgevingswet wil meer samenhang in beleid, besluitvorming en regelgeving in de fysieke leefomgeving. Om dit te bereiken, biedt de Omgevingswet de gemeente vier kerninstrumenten: 1. De omgevingsvisie geeft een integrale en langetermijnvisie op hoofdlijnen en benoemt de kwaliteiten en de opgaven die er zijn. 2. Een omgevingsprogramma is een uitwerking van de omgevingsvisie naar concreet beleid met bijbehorende maatregelen. Het omgevingsplan bevat de gemeentelijke regels voor de fysieke leefomgeving. Het is een vertaling van de omgevingsvisie en de omgevingsprogramma’s naar ‘regels op de kaart’: zo is te vinden welke regels waar gelden. 3. Het gemeentelijke kerninstrument waarmee de regels uit het omgevingsplan worden ‘uitgevoerd’ is de omgevingsvergunning. Voor veel initiatieven geldt een vergunningplicht. Hierbij toetst de gemeente in eerste instantie aan het omgevingsplan. Indien het initiatief niet past binnen de regels van het omgevingsplan wordt gekeken naar de omgevingsvisie en de omgevingsprogramma’s om te beoordelen of het initiatief wenselijk is, namelijk of het past binnen de doelstellingen die we willen bereiken voor de fysieke leefomgeving. Deze vier kerninstrumenten staan niet los van elkaar. Ze hebben duidelijke onderlinge afhankelijkheid en doorwerking. Deze samenhang komt tot uitdrukking in de beleidscyclus (zie Figuur 1).

Figuur 1 Visualisatie van de beleidscyclus

De beleidscyclus bestaat uit vier fasen: 1. Beleidsontwikkeling: de kerninstrumenten ‘omgevingsvisie’ en ‘omgevingsprogramma’ zijn bedoeld voor beleidsontwikkeling; 2. Beleidsdoorwerking: de omgevingsvisie en omgevingsprogramma’s worden door vertaald naar regels in het Omgevingsplan;

7

3. Uitvoering: de regels uit het omgevingsplan worden mede uitgevoerd aan de hand van te verlenen omgevingsvergunningen en wijzigingsplannen; 4. Terugkoppeling: met toezicht en handhaving ziet de gemeente toe op naleving van de algemene regels en vergunningvoorschriften. Aan de hand van monitoring worden beleidsstukken en regels geëvalueerd en wordt vastgesteld of de gemeente de beleidsdoelen heeft bereikt. De uitkomsten hiervan zullen worden gebruikt voor aanpassing van de omgevingsvisie, omgevingsprogramma’s en omgevingsplan. Met het transitieplan wordt beoogd bij te dragen aan een juiste beleidsdoorwerking van de omgevingsvisie en de omgevingsprogramma’s in het Omgevingsplan.

2.3 Van tijdelijk naar definitief omgevingsplan Gemeenten krijgen tot 1 januari 2032 de tijd om het tijdelijke deel van het omgevingsplan en andere regels over de fysieke leefomgeving om te zetten naar het definitieve omgevingsplan. Het tijdelijke deel van het omgevingsplan bestaat uit de volgende onderdelen (artikel 22.1 Ow): 1. ruimtelijke regels uit bestaande instrumenten van de Wet ruimtelijke ordening (Wro): alle vigerende bestemmingsplannen, wijzigingsplannen, uitwerkingsplannen, beheersverordeningen (bijvoorbeeld beheersverordening Waddenzee en Noordzee), exploitatieplannen en voorbereidingsbesluiten; 2. regels uit de gemeentelijke verordeningen zoals de erfgoedverordening (deels) en geurverordening 3. de gemeentelijke bodemkwaliteitskaarten en de ontheffingen zoals bedoeld in artikel 3.5 lid 3 van de Aanvullingswet bodem; 4. de bruidsschat: 600 rijksregels voor de onderwerpen die worden gedecentraliseerd naar gemeenten. Ook op andere plekken zijn regels opgenomen die gaan over de fysieke leefomgeving. Denk bijvoorbeeld aan de Algemene Plaatselijk Verordening, Bomenverordening en de Parkeerverordening. Maar ook eerder verleende omgevingsvergunningen. Deze regels vormen geen onderdeel van het tijdelijke omgevingsplan en blijven zelfstandig voortbestaan totdat deze worden opgenomen in het definitief omgevingsplan.

Tijdens de transitiefase moeten het tijdelijke omgevingsplan en de andere regels over de fysieke leefomgeving omgezet worden naar één volwaardig, integraal en samenhangend definitief omgevingsplan voor de hele gemeente dat voldoet aan alle wettelijke vereisten. Met de Omgevingswet worden het ruimtelijk en milieuspoor volledig geïntegreerd. Dit betekent dat het omgevingsplan – in tegenstelling tot het huidige bestemmingsplan - milieuregels gaat bevatten voor onder andere geur, geluid en trillingen. Deze transitie betekent dus: - het omzetten van ruimtelijke regels van het tijdelijk deel naar het definitief deel van het omgevingsplan; - het verwerken van verleende omgevingsvergunningen; - het verwerken van TAM-omgevingsplannen en BOPA’s; - het overzetten van (delen van) gemeentelijke verordeningen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving in het omgevingsplan; - het opnemen van reeds vastgestelde beleidsregels in het omgevingsplan; - het omzetten van de bruidsschatregels naar het definitief deel van het omgevingsplan. Het omgevingsplan moet voldoen aan de eisen van de Omgevingswet en is digitaal beschikbaar via het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Dit houdt nogal wat in. De vorm, inhoud en opbouw van het definitief omgevingsplan is namelijk wezenlijk anders dan de huidige opzet van de regels.

We moeten dus regels herschrijven waarbij de integraliteit niet uit het oog verloren mag gaan, zodat er geen tegenstrijdige regels voorkomen. Concreet gaat het om het omzetten, overzetten, verwerken van onderstaande regels.

8

Regelbronnen

Aantal

Ruimtelijke regels: bestemmingsplannen, wijzigingsplannen en omgevingsvergunningen uitgebreid

146 bestemmingsplannen, 39 wijzigingsplannen, 42 omgevingsvergunningen, 3 beheersverordeningen

Omgevingsvergunningen onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (kruimelgevallen) TAM-omgevingsplannen, BOPA’s en OPA’s

30 (KOL), 18 (Fer), 64 (DON), 978 (NEF) Circa 5 TAM-omgevingsplannen, 6 BOPA’s en 2 OPA’s1 10 gemeentelijke verordeningen (met regels op het gebied van de fysieke leefomgeving)2 6 beleidsdocumenten met beleidsregels die juridische regels bevatten2

Verordeningen Beleidsregels De bruidsschat

Circa 600 eerdere rijksregels onder meer uit het voormalige Bouwbesluit, Activiteitenbesluit Milieubeheer en Besluit lozing afvalwater

Nota bodembeheer -Bodemfunctieklassenkaart en gebied specifiek beleid.

1 (onderdeel van nota bodembeheer samenwerkende Friese gemeenten)

Besluiten hogere waarden (artikel 110a, Wet geluidhinder)

16 besluiten wegverkeerslawaai, 46 besluiten hogere waarde/maatwerkvoorschriften industrielawaai

2.4 Tijdens de opgave moet de winkel open blijven Hoe kunnen we initiatieven mogelijk blijven maken terwijl we gelijktijdig werken aan het opbouwen van ons definitief omgevingsplan? Ook tijdens de transitie zullen er initiatieven en (gebieds)onwtikkelingen op ons afkomen. Ontwikkelingen die in strijd zijn met het (tijdelijk) omgevingsplan kunnen op twee manieren mogelijk gemaakt worden: - Met een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (Bopa) of; - Door het omgevingsplan te wijzigen (wijzigingsbesluit).

Indicatie op dit moment. Wordt voortdurend aangevuld met nieuwe TAM-omgevingsplannen en BOPA’s voortkomend uit nieuwe ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving. 2 Nog onderhevig aan schifting of aanvulling. 1

9

Buitenplanse omgevingsplanactiviteit Waar mogelijk maken we gebruik van de Bopa. Het werken met de Bopa heeft als voordeel dat de opbouw van het permanente omgevingsplan ongestoord kan plaatsvinden. Een nadeel van de Bopa is dat deze binnen vijf jaar moeten worden verwerkt in het permanente omgevingsplan. Deze verplichting geldt vanaf 1 januari 2032. In principe betekent het gebruik van een Bopa in het omgevingsplan dus dubbel werk. Een bopa kan niet alleen ingezet worden voor kleine en concrete ruimtelijke ontwikkelingen, maar ook voor de grote(re) gebiedsontwikkelingen. Daarvoor is de ‘beoordelingsregel gefaseerde Bopavergunningverlening’ de uitkomst (artikel 12.27a Bkl). In de Notitie Handreiking VTH gemeente Noardeast–Fryslân 2024 opgesteld door Rho adviseurs is de bopa nader uitgewerkt in hoofdstuk 5. Daarin wordt ook toegelicht wanneer een bopa niet mogelijk is. Dan is een gedeeltelijke wijziging van het omgevingsplan (wijzigingsbesluit) aan de orde. Wijzigingsbesluit We kiezen er op dit moment bewust voor om (gebieds)ontwikkelingen die niet met een Bopa gefaciliteerd kunnen worden, onder te brengen in een afzonderlijk plan. We maken daarbij gebruik van de bekende IMRO-standaard. Dit betreft een tijdelijke alternatieve maatregel (hierna: TAM-omgevingsplan).

Het wijzigen van het omgevingsplan met een TAM-omgevingsplan is een volwaardige juridische wijziging van het omgevingsplan, terwijl hiervoor de techniek van de bestemmingsplannen nog gebruikt kan worden. We kiezen voor deze methode totdat we klaar zijn voor het wijzigen van het omgevingsplan met STOP/TPOD, de nieuwe publicatiemethodiek. Het gebruik van TAM-omgevingsplan is vooralsnog toegestaan tot en met 31 december 2025. Mogelijk wordt dit gebruikstermijn in de toekomst verlengd. Als het ontwerp van een TAM-omgevingsplan uiterlijk 31 december 2025 ter inzage is gelegd, mag het ook na 1 januari 2026 worden afgemaakt volgens deze route. In 2024 hebben wij een handboek TAM-omgevingsplan opgesteld. Dit handboek bevat de werkwijze van hoe wij als gemeente omgaan met TAM-omgevingsplannen. Op deze manier weten partijen die in opdracht van ons of een initiatiefnemer dit soort planwijzigingen gaan maken wat wij verwachten. Zoals benoemd is een TAM-omgevingsplan juridisch gezien een volwaardige wijziging van het omgevingsplan, maar technisch gezien betreft het een bestemmingsplan. Dit heeft als voordeel dat de juridische regels voor een specifieke ontwikkeling – net als voorheen - overzichtelijk gebundeld worden in een apart plan.

Het grote nadeel hiervan is dat we nog niet één integraal omgevingsplan maken, maar in feite de huidige werkwijze (met postzegelbestemmingsplannen) verkapt voortzetten. Om tot één integraal omgevingsplan te komen, moeten we de afzonderlijke wijzigingsbesluiten te zijner tijd in het omgevingsplan integreren. Dit moet vóór 2032. Dit betekent dus uiteindelijk, net als bij de Bopa, dubbel werk. Vanaf 1 januari 2026 (vooralsnog) moeten we werken met STOP/TPOD. Zolang ons permanente omgevingsplan nog niet gereed is, doen we dat op vergelijkbare wijze als met de TAM-omgevingsplannen. We blijven de juridische regels voor een specifieke ontwikkeling namelijk bundelen binnen één hoofdstuk van het omgevingsplan. Dit hoofdstuk zal t.z.t. tussen de hoofdstukken ‘Overgangsrecht’ en ‘Slotbepaling’ worden aangemaakt. Met STOP/TPOD krijgt het plan daarmee wél fysiek een plek in de (transitie)structuur van het omgevingsplan, maar wordt nog niet geïntegreerd in het definitieve omgevingsplan. Het betreft dus wederom een tijdelijke oplossing. Met STOP/TPOD is er niet de verplichting om het plan voor 2032 te integreren in het definitieve omgevingsplan. We zijn nog niet zover om (gebieds)ontwikkelingen direct met STOP/TPOD te integreren in het omgevingsplan omdat we enkel de structuur hebben staan. De ‘nieuwe’ regels zijn nog niet bekend.

Voor het maken van de nieuwe regels vormen de bestaande regels de basis (zie paragraaf 3.4). Aanpassingen kunnen plaatsvinden n.a.v. het harmoniseren (zie paragraaf 3.6), het toepassen van de regelpiramide (zie paragraaf 3.7) en op basis van de Omgevingsvisie of regelgeving van hogere overheden (zie paragraaf 3.8). Eén enkele ontwikkeling bepaalt niet de nieuwe regels in het definitieve omgevingsplan. Pas wanneer ook de nieuwe regels zijn verwerkt, kunnen we ontwikkelingen juridisch gezien integreren in

10

het permanente omgevingsplan. Daarbij lopen we op dit moment nog aan tegen een uitdaging wat heet ‘parallel wijzigen en besluiten’. Parallelle wijzigingen en besluiten Er zijn op dit moment nog (landelijk) veel technische onzekerheden over het wijzigen van het omgevingsplan met de STOP/TPOD. Vooral wanneer er verschillende wijzigingen tegelijkertijd in procedure worden gebracht. Bestemmingsplannen stonden op zichzelf en functioneerden los van andere plannen. Nu hebben we echter maar één (tijdelijk) omgevingsplan. Dit betekent dat elke wijziging van het plan, automatisch doorwerkt in de volgende wijziging. We werken gelijktijdig aan verschillende wijzigingen en er worden soms ook meerdere plannen in één raadsvergadering vastgesteld. Dit maakt het een grote uitdaging om ervoor te zorgen dat alle afzonderlijke wijzigingen een coherent en juridisch kloppend geheel blijven vormen. De onderlinge samenhang tussen de verschillende wijzigingsbesluiten en de volgorde waarin ze genomen worden noemen we ‘parallel wijzigen en besluiten’. Op dit moment is er vanuit het DSO en de plansoftwareleveranciers nog geen technische oplossing voorhanden om parallel wijzigen en besluiten zorgvuldig te coördineren. Hier ligt t.z.t. dus nog een grote uitdaging.

Als we zover zijn dat onze regels zijn verwerkt en we juridisch gezien nieuwe ontwikkelingen kunnen integreren in het permanente omgevingsplan, lopen we vooralsnog tegen bovengenoemd technisch probleem aan. Uitgangspunten: 1. Waar het kan maken we gebruik van de Bopa; 2. Bij wijzigingsbesluiten maken we – zolang het kan - gebruik van TAM IMRO; 3. Eén enkele ontwikkeling bepaalt niet de nieuwe regels in het definitieve omgevingsplan; 4. Zodra de structuur en de regels klaar zijn, integreren we nieuwe (gebied)ontwikkelingen in het omgevingsplan. We gaan er daarbij vanuit dat het probleem ten aanzien van parallel wijzigen en besluiten dan inmiddels is opgelost.

2.5 Hoe nu verder Nu duidelijk is voor welke complexe opgave we staan, is het van belang om heldere keuzes te maken voor wat betreft de transitie. Welke uitgangspunten hanteren we en hoe pakken we het aan? Hierover gaan hoofdstuk 3 en 4.

11

Hoofdstuk 3 Uitgangspunten 3.1 Inleiding Bij het maken van het definitief omgevingsplan hebben gemeenten veel keuzevrijheid. Het gaat om keuzes met betrekking tot de aanpak, de structuur én de inhoud van het omgevingsplan. In dit hoofdstuk gaan we in op de keuzemogelijkheden die er zijn. Dit leidt tot uitgangspunten voor het maken van het definitief omgevingsplan. Omdat de keuze voor een bepaald uitgangspunt consequenties heeft voor andere uitgangspunten, is het van belang om de keuzes in samenhang te zien.

3.2 De NF strategie: bestaande regels vormen de basis, vernieuwend waar nodig Voor de transitie naar een definitief omgevingsplan heeft de VNG 4 invoeringsstrategieën opgesteld: consoliderend, calculerend, onderscheidend of vernieuwend. Gemeenten kunnen deze gebruiken om de aanpak te bepalen voor het maken van het definitieve omgevingsplan. Elke invoeringsstrategie vraagt iets anders van de gemeente. Consoliderende strategie: aanpassen en interne focus Gaat uit van de huidige situatie en inventariseert welke beleidskaders aangepast moeten worden vanuit een vakinhoudelijke benadering. Projectmatig werken hoort bij de consoliderende strategie, daarom is het aan te raden om een inhoudelijk projectplan te maken. Calculerende strategie: veranderen en interne focus Gaat uit van de nieuwe situatie en analyseert wat daarvoor nodig is. Resultaatgericht werken hoort bij deze strategie. Daarom is het aan te raden een impactanalyse en businesscase te maken. In de businesscase is er focus op de kosten en baten die gemoeid zijn met een nieuwe manier van werken. Vervolgens kunnen keuzes gemaakt worden op basis van efficiëntie en effectiviteit. Onderscheidende strategie: aanpassen en externe focus Gaat uit van de huidige situatie en kiest vervolgens voor een bepaalde gebiedsopgave. Opgave- en gebiedsgericht werken hoort bij deze strategie.

Het valt aan te raden een specifiek gebied te kiezen waar uw gemeente kan experimenteren om hier vervolgens van te leren en de aanpak door te ontwikkelen. Vernieuwende strategie: veranderen en externe focus Gaat uit van de nieuwe situatie. Proces- en mensgericht werken hoort bij de vernieuwende strategie. Het is daarom zinvol om een proces (bijvoorbeeld en pilot) te starten om samen met externe betrokkenen te bepalen hoe de nieuwe werkwijze eruit moet komen te zien. Verken de veranderopgave gezamenlijk, focus op de mensen in het gebied en organiseer het proces om samen te werken.

12

Onze omzetstrategie: bestaande regels als basis, doelen omgevingsvisie meenemen Wij kiezen niet duidelijk voor één strategie, maar gebruiken wat we nuttig en wenselijk vinden3. We kiezen ervoor om de bestaande bestemmingplannen (nu: tijdelijk deel van het omgevingsplan) en verordeningen als basis te nemen. En daarbij de ambities en doelen zoals geformuleerd in de omgevingsvisie mee te wegen voor de vertaling naar het definitieve omgevingsplan (beleidsintegraal). Dit noemen we de Noardeast-Fryske strategie: praktisch, efficiënt, kwalitatief en vernieuwend waar realistisch en wenselijk. Kanttekening bij het meenemen van de omgevingsvisie: In de omgevingsvisie zijn ambities en doelen geformuleerd. De uiteindelijke bedoeling is om deze in het omgevingsplan te verwerken. Om dit te kunnen doen moeten ze eigenlijk in de nog op te stellen omgevingsprogramma’s concreter uitgewerkt worden om ze vervolgens te kunnen vertalen naar regels in het omgevingsplan (zoals de beleidscyclus bedoeld is). Omdat we de omgevingsprogramma’s en het definitief omgevingsplan parallel aan elkaar maken is het niet mogelijk om alle ambities van de omgevingsvisie volledig naar het omgevingsplan te vertalen. Daarom hanteren we voor de omgevingsvisie het volgende uitgangspunt: waar kan nemen we de ambitie mee, anders wachten op het omgevingsprogramma. De argumenten om voor onze eigen strategie te kiezen: • •

• • •

Het maken van het nieuwe omgevingsplan is een zeer grote opgave en heel complex. We denken dat het zo behapbaar blijft gezien de beschikbare capaciteit. We hebben eerder goed nagedacht over de regels in de bestemmingsplannen en verordeningen, daarom is er geen aanleiding om alles opnieuw tegen het licht te houden. We behouden wat goed is en verbeteren waar nodig. Rechtszekerheid inwoners en bedrijven: we continueren (zoveel als mogelijk) de huidige regelgeving. Participatie is belangrijk, maar we willen de mienskip niet belasten met overmatige participatie (zie paragraaf 4.2.3. over participatie). We willen het risico op nadeelcompensatie verkleinen.

Zowel de omgevingsvisie als het omgevingsplan zijn onderhevig aan de beleidscyclus en vereisen dus regelmatige herijking. We zetten de regels over op basis van de op dat moment actuele visie. Gaandeweg passen we niet aan, aan een eventueel nieuwe visie. Dat doen we weer na 2032. Het omgevingsplan draait na 2032 mee in de beleidscyclus. Uitgangspunt: We hanteren onze eigen omzetstrategie, namelijk de Noardeast-Fryske strategie. Dit houdt in dat we: - bestaande regels van bestemmingsplan en verordeningen als basis zien, en; - indien mogelijk (realistisch) de ambities/doelen van de omgevingsvisie meenemen. Anders wachten we op een verdere uitwerking in een omgevingsprogramma.

In het ambitiedocument het college van 2020 staat dat we kiezen voor een vernieuwende aanpak waar mogelijk. Eerder hebben we daarom voorgesteld om niet te kiezen voor de beleidsneutrale overzetting, maar meteen te gaan voor de integrale herijking. Vanwege alle nieuwe inzichten van de afgelopen jaren, stellen we nu toch een andere aanpak voor. 3

13

3.3 Structuurkeuze Gemeenten hebben de vrijheid om een eigen inhoudelijke structuur te kiezen voor het omgevingsplan. Het gaat dan om hoe het omgevingsplan is opgebouwd en in welke structuur de regels hierin worden geborgd. Deze flexibiliteit is een belangrijk kenmerk van de nieuwe wetgeving. Wél gelden er een aantal wettelijke uitgangspunten: - Het omgevingsplan moet alle regels bevatten die gelden voor de fysieke leefomgeving binnen de gemeente; - Het moet voldoen aan de eisen van de Omgevingswet en aansluiten bij het Digitaal Stelsel Omgevingswet. De vrijheid in structuur betekent dat gemeenten kunnen kiezen voor een: - Gebiedsgerichte structuur; - Themagerichte structuur; - Functiegerichte structuur; - Activiteitgerichte structuur, of - Hybride structuur (combinatie van bovenstaande) Elke structuur heeft specifieke voor- en nadelen. Bij de keuze voor een structuur hebben we in de eerste plaats gekeken naar de: - Beheersbaarheid: hoe eenvoudiger en hoe minder herhalingen hoe beter voor het kunnen beheren van het omgevingsplan. - Gebruikers: rekening houden met hoe inwoners en bedrijven de informatie raadplegen in het omgevingsloket/regels op de kaart.

en in de tweede plaats naar: - Aanpasbaarheid: toekomstige aanpassingen moeten eenvoudig gedaan kunnen worden; - Doorgrondbaarheid: complexe regels begrijpelijk presenteren door een logische ordening waardoor de opsteller het plan kan doorgronden. We hebben gekozen voor de activiteitgerichte structuur. De gekozen structuur leidt tot de hoofdstukindeling zoals opgenomen in bijlage I. We hebben de verschillende structuurmogelijkheden getoetst aan de bovenstaande aspecten. In de tabel hieronder staan onze bevindingen: de verschillende opties, wat ze inhouden en de voor- en nadelen die wij vinden dat deze optie met zich meebrengt. Optie Themagericht

Gebiedsgericht

Wat houdt dit in? Welke voor-/nadelen? Per thema (zoals ruimtelijke kwaliteit, mobiliteit, klimaat, etc.) worden regels opgesteld. Dit sluit niet aan op de integrale gedachte van de Omgevingswet. Bovendien is het lastig om te bepalen welke regel waar precies hoort en later terug te vinden is (verminderde doorgrondbaarheid). Ook verwachten we veel herhalingen omdat per thema steeds gebruiksactiviteiten, bouwactiviteiten, etc. terugkomen. Hierdoor scoort deze optie niet goed op beheersbaarheid en aanpasbaarheid. Daarom is deze optie afgevallen. Het grondgebied van de gemeente wordt ingedeeld in verschillende gebiedstypen (bijv. dorpen, buitengebied, natuurgebied). Per gebied worden regels opgesteld die specifiek voor dat gebied gelden. Het idee erachter is dat het wenselijk is om per gebied andere regels op te stellen. Dit klopt echter niet.

Conclusie Minder geschikt

Minder geschikt

14

Functiegericht

Activiteitengericht

We zijn tot de conclusie gekomen dat er in de verschillende gebiedstypen per activiteit weinig onderscheid in regels hoeft te zijn en dat veel onderscheid is op te vangen in omgevingsnormen en dat veel gebiedsdekkend geannoteerd wordt. Bovendien veroorzaakt deze opbouwkeuze veel herhalingen. Hoewel deze variant goed aansluit bij onze omgevingsvisie, valt deze optie af vanwege de grote hoeveelheid herhalingen die in het omgevingsplan zullen ontstaan (scoort slecht op beheersbaarheid, gebruiksvriendelijkheid en aanpasbaarheid). Is een structuur waarbij alles wat geldt voor de functie (bijv. wonen, bedrijven, groen) bij elkaar wordt geregeld. Net als in de voormalige bestemmingsplannen. Dus functie wonen met daaronder de gebruiksactiviteiten, bouwactiviteiten, aanlegactiviteiten etc. Dit leidt tot veel herhalingen in het omgevingsplan. Vooral vanwege de beheersbaarheid van het omgevingsplan vinden we deze optie niet handig. Gaat uit van dat gegroepeerd wordt naar type activiteiten, en binnen een activiteit. Hierdoor wordt elke activiteit eenmaal gebruikt en zijn ze gemakkelijk terug te vinden.

Minder geschikt

Meest geschikt

Daarmee zijn de beheersbaarheid en het wijzigingen van het omgevingsplan in de activiteitgerichte structuur het eenvoudigste. Dit geeft minder verschillende werkingsgebieden en is daarom voor de gebruiker via het omgevingsloket ook het meest duidelijk. Uitgangspunt: We gebruiken een activiteitgerichte opbouw van het omgevingsplan. Hierbij: - Gaan we voor de vindbaarheid via regels op de kaart wel op thema’s annoteren. - Indien het nodig of wenselijk blijkt kunnen we een gebiedstype (conform hoofdstuk 4 van de Omgevingsvisie 2024) toekennen.

3.4 Stapsgewijs ontwikkelen We kiezen er voor om ons omgevingsplan stapsgewijs op te bouwen. Dit doen we met name gebiedsgericht. Dit houdt in dat we de bestaande regels voor een specifiek gebied op gestructureerde wijze overzetten. Het gebiedsgericht overzetten van regels geldt voor de bestemmingsplannen, TAMomgevingsplannen, Bopa’s, Opa’s, de bouwverordening, kruimelgevallen en een deel van de bruidsschatregels. Hiervoor is gekozen omdat de regels uit deze bronnen veelal betrekking hebben op een specifieke locatie en niet op het hele ambtsgebied. Het overzetten van de regels voor het eerste gebied (de dorpen) is een grote opgave, omdat in dit geval alle relevante regels moeten worden geschreven. Voor de daaropvolgende vergelijkbare gebieden zullen de meeste regels al in het omgevingsplan zijn opgenomen en moeten ‘slechts’ de juiste geografische locaties worden toegevoegd. De gebieden die we onderscheiden zijn de dorpen, Kollum, Dokkum, het buitengebied en de natuurgebieden.

15

De resterende regels, zoals bijvoorbeeld verordeningen, voorbeschermingsregels, beleidsregels en de vangnetregeling nemen we op thematische wijze op. Dit zijn regels die vaak gelden voor het hele ambtsgebied en dus vaak niet voor een specifieke plek. Het is daarom verstandig om deze regels thematisch te bundelen en op basis daarvan over te zetten naar het omgevingsplan. Een overzicht van welke regelbronnen gebiedsgericht en themagericht overgaan is hieronder zichtbaar.

Gebiedsgericht

Themagericht

Bestemmingsplannen

Voorbeschermingsregels

Erfgoedverordening

TAM-omgevingsplan

Vangnetregeling

Welstand

BOPA

Parapluplannen

APV (+ aanleggen en onderhouden van uitwegen )

OPA Bbruidsschat - bouw & sloop

bomenverordening

Afvalstoffenverordening + uitvoeringsbesluit

Bruidsschat - milieu

Parkeerverordening

Bouwverordening

Bodemfunctieklassenkaart

Algemene verordening ondergrondse infrastructuren

Kruimelgevallen

Bodembeheersgebied Verordening geurhinder en melkveehouderij

Bruidsschat - aanleggen wegen of spoorwegen

Instructieregels Beheersverordening gemeentelijke begraafplaatsen

Beleidsregels

Beheersverordening waddenzee

De wijze en volgorde waarop deze regels worden overgezet is verder uitgewerkt in de planning en resultaatdefinities (zie hoofdstuk 4.3 & 4.4). Uitgangspunten: bestemmingsplannen, TAM-omgevingsplannen, BOPA’s, OPA’s, de bouwverordening, kruimelgevallen en een deel van de bruidsschat zetten we gebiedsgericht over. De resterende regels worden op thematische wijze overgezet.

3.5 Harmoniseren Om de huidige bestemmingsplanregels over te kunnen zetten naar het omgevingsplan dienen deze eerst te worden geharmoniseerd. Op dit moment worden vergelijkbare situaties in bestemmingsplannen namelijk op verschillende manieren geregeld. Dit is een gevolg van het schrijven van bestemmingsplannen over tientallen jaren en afkomstig van verschillende gemeenten, waar het huidige Noardeast-Fryslân uit voortgekomen is. Een harmonisatieslag is noodzakelijk. Het is noodzakelijk om eerst te komen tot een uniform planologisch beleid. Oftewel geüniformeerde bestemmingsplanregels als vertrekpunt voor het ombouwen naar het nieuwe omgevingsplan. De huidige bestemmingsplannen onderscheiden momenteel een groot aantal verschillende bestemmingen en dubbelbestemmingen. Stap voor stap gaan we de verschillen in bestemmingen inventariseren en een keuze maken voor een basisregel. Dit doen we op volgordelijke wijze a.d.h.v. gekozen groepjes bestemming zoals aangegeven in bijlage II. Vervolgens wordt deze vertaald en overgezet naar het omgevingsplan. Hoe deze aanpak er concreet uit gaan zien is te lezen in hoofdstuk 4. Daarbij nemen we de onderstaande uitgangspunten in acht: -

We kiezen bij het harmoniseren over het algemeen voor de ruimste regel, met uitzondering van waar ooit maatwerk is toegepast. We zetten de bestemmingsplannen zo beleidsneutraal als mogelijk over naar het definitief omgevingsplan. Het beoogde doel van de Omgevingswet om activiteiten op zo groot mogelijk schaalniveau te reguleren nemen we over. Waar nodig passen we maatwerk toe.

16

Uitgangspunten: We kiezen bij het harmoniseren over het algemeen voor de ruimste regel, met uitzondering van waar ooit maatwerk is toegepast. We zetten de huidige bestemmingsplanregels zo beleidsneutraal als mogelijk over naar het definitief omgevingsplan. We kiezen ervoor om het uitgangspunt van de Omgevingswet, namelijk het reguleren van activiteiten op een zo groot mogelijk schaalniveau, over te nemen. Het werken met gemeentebrede regels heeft de voorkeur. Waar nodig worden locatie specifieke regels toegevoegd om zo lokaal maatwerk te kunnen bieden.

3.6 Regels overnemen, aanpassen of schrappen o.b.v. omgevingsvisie en regelgeving Rijk/provincie Huidige regels over de fysieke leefomgeving zijn mogelijk deels gedateerd en opgesteld met de tijdsgeest van toen ze geschreven zijn. In sommige gevallen kan dat betekenen dat regels met de tijdsgeest van toentertijd niet meer goed passen bij het huidige beleid voor de fysieke leefomgeving zoals bedoeld in de omgevingsvisie. Ook regelgeving van hogere overheden kunnen ervoor zorgen dat regels aangepast moeten worden. We passen regels aan of schrappen regels o.b.v. de omgevingsvisie en regelgeving van het Rijk/provincie als dit moet en/of de inhoud van de regel haaks staat op het beleid. Bij de afweging tussen het al dan niet wijzigen van regels wordt er rekening gehouden met: -

Risico op nadeelcompensatie (Significante) ontregeling van de fysieke leefomgeving Het wijzigen van één regel kan doorwerken op andere regels

Voor het wijzigen van een regel wordt een inventarisatie van mogelijke consequenties opgesteld. Hiermee worden de consequenties voor het wijzigen van de regel inzichtelijk gemaakt. Uitgangspunten: wanneer oude regels haaks staan op huidig beleid worden deze aangepast of gewijzigd, mits dit geen grote negatieve gevolgen heeft. Het wijzigen kan namelijk verregaande gevolgen hebben, bijvoorbeeld door nadeelcompensatie of doorwerking op andere regels in het omgevingsplan. De consequenties worden met een inventarisatie inzichtelijk gemaakt. In de gevallen waarbij verregaande gevolgen worden verwacht, blijven de regels ongewijzigd.

3.8 Heroverweging regelkwalificatie We gaan ook kijken of de huidige regelkwalificatie nog passend is. De Omgevingswet beoogt om meer mogelijk te maken en meer verantwoordelijkheid bij de initiatiefnemer te leggen. Het loslaten van een vergunningplicht zou hier bij kunnen passen. In bepaalde situaties zou een informatie- of meldingsplicht mogelijk hetzelfde doel kunnen bereiken, terwijl dit voor de ambtelijke organisatie veel werk scheelt. Voor de initiatiefnemer zou dit tevens lagere leges kunnen betekenen. Omdat het effect van de regelkwalificaties onder de Omgevingswet nieuw zijn kiezen we om terughoudend om te gaan met het verlichten van vereisten voor de deelnemer in de regelkwalificatie. Echter is er wel de wens om zo effectief en efficiënt mogelijk te werken. Daarom is er gekozen om enkel bij bestaande vergunningplichten, waar sprake is van een objectief beoordelingskader, de regelkwalificatie te heroverwegen en te veranderen in een informatie- of meldplicht. De effecten van het verlichten van een vergunningplicht moeten dan wel goed in beeld zijn. Uitgangspunten: Alleen bij vergunningplichten met een objectief beoordelingskader wordt de regelkwalificatie veranderd in een meldplicht.

17

3.9 Bruidsschat De huidige situatie Bij de inwerktreding van de Omgevingswet zijn meer dan 600 regels van het Rijk naar de gemeenten overgeheveld. Die zijn al opgenomen in het tijdelijke deel van het omgevingsplan en daarmee gemeentelijke regels geworden. Het is aan de gemeenten om te kijken wat deze met de nieuwe regels wil en om dit te verwerken in hun definitief omgevingsplan. Gezien de aard en de thema’s van de nieuwe regels wordt er nogal wat van gemeenten gevraagd bij het eigen maken van de bruidsschat. Er worden momenteel voorbereidingen getroffen door het Rijk om te onderzoeken of de overplaatsing van de bruidsschat naar gemeenten negatieve effecten voor de omgeving kan opleveren. Dit wordt onderzocht d.m.v. een MER voor de bruidsschat. Het resultaat hiervan kan bepalen of (een deel van) de bruidsschat naar het gezag van het Rijk moet terugkeren. Bij het overbrengen van de bruidsschat zijn discrepanties ontstaan met de instructieregels van het Rijk en provincie. Er zijn acties nodig om deze weer in één lijn te brengen. Daarnaast zijn er fouten gemaakt bij het overbrengen van de bruidsschatregels. Een aantal oplossingen zijn door het Rijk verwerkt in een vangnetregeling, welke dus ook onderdeel uitmaakt van het tijdelijk omgevingsplan. De Vangnetregeling bevat onder andere aanvullingen voor de regels van de bruidsschat in het omgevingsplan.

De regels in de Vangnetregeling die aanvullend zijn op de bruidsschatregels gelden naast de bruidsschat en wijzigen de bruidsschat niet. Ze zijn geen onderdeel van het omgevingsplan en niet zichtbaar in het onderdeel Regels op de kaart van het Omgevingsloket. Omdat de regels uit de vangnetregeling vrijwel statisch zijn is dit een goede oefening met het overplaatsen van regels in het omgevingsplan. Om deze reden worden deze vrij vroeg in het transitietraject overgezet. Meer informatie hierover in hoofdstuk 4. Van de overige fouten zijn voor de milieuregels en bouwregels door ons uitvraag gedaan bij de FUMO. De overzichten hiervan zijn bij de projectgroep bekend. Deze fouten moeten worden gerepareerd. Voor wat betreft de fouten in milieuregels zal naar ons beeld de FUMO een grote rol moeten spelen. De meeste fouten zullen namelijk voor alle gemeenten overeenkomen. Bij de gemeenten, inclusief Noardeast-Fryslân, mist de inhoudelijke kennis om dit goed op te pakken. Voor bepaalde regels zijn inhoudelijke wijzigingen ontstaan bij de overplaatsing van de bruidsschat. Het is de bedoeling van de Omgevingswet om wetgeving van de fysieke leefomgeving toegankelijker te maken voor burgers en initiatiefnemers. Het hoge taalniveau van regels in de bruidsschat draagt hier niet aan bij. Het is gewenst om regels te vertalen naar B1-taalniveau.

Ook is het de wens om de regels van wat betreft vorm en inhoud aan te laten sluiten bij de gemeentelijke ambities. Hier ligt dus ook een grote opgave. Op basis van bovenstaande bevindingen zijn voor het volledig succesvol eigen maken van de bruidsschat een aantal acties vereist, namelijk; -

Overzetten van de bruidsschat in de omgevingsplanstructuur van de gemeente, Aansluiten van bruidsschat aan instructieregels, Verwerken vangnetregeling in omgevingsplan, Herstellen fouten in bruidsschat, Terugdraaien (of houden) van regelinhoudelijke wijzigingen na 1 januari, Vertaling bruidsschat naar B1-niveau, en Politieke opinie van de nieuwe regels.

Onze aanpak

18

Hoewel het overplaatsen van de bruidsschat naar gemeenten is voltrokken, gebeurt er achter de schermen nog veel. De resultaten van de MER voor de bruidsschat die alsnog door het Rijk wordt uitgevoerd, zullen bepalen in hoeverre de bruidsschat zoals deze nu bestaat, behouden blijft. Daarnaast mist de gemeente specialistische kennis om de bruidsschat volledig te kunnen beoordelen. Zonder de expertise van de FUMO is de bruidsschat over milieubelastende activiteiten en over milieu-aspecten lastig te doorgronden. Dit terwijl de FUMO zelf nog volop aan het ontdekken is wat de bruidsschat nou precies behelst. We verwachten van de FUMO nog voorstellen voor de deelnemende gemeenten hoe om te gaan met de regelgeving voor geluid, bodem, trilling, luchtkwaliteit en dergelijke. Het is daarom voor ons als gemeente in dit stadium nog te vroeg om de hele bruidsschat te ontleden en deze naar de situatie van Noardeast-Fryslân te vormen. Het uitgangspunt voor de bruidsschat is om een aantal van de benoemde acties tijdens de transitie uit te voeren en waar dat kan de regels thematisch en gebundeld te verhuizen. Het is op dit moment, door de benoemde onzekerheden en het gebrek aan specialistische kennis, onmogelijk om in de transitie alle acties uit te voeren. Een inschatting van wanneer de resterende acties uitgevoerd worden is nu nog niet te maken.

Uitgangspunt De vangnetregeling willen we vroeg in de transitieperiode overzetten. Het is een vrij statische regelbron en een goede manier om te oefenen met het opbouwen van het definitief omgevingsplan. Voor wat betreft de bruidsschat zijn de volgende acties onderdeel van de transitie naar een definitief omgevingsplan: - Overzetten van de bruidsschat in de omgevingsplanstructuur van de gemeente; - Verwerken vangnetregeling in omgevingsplan; - Aansluiten van bruidsschat aan instructieregels, en; - Herstellen fouten in bruidsschat.

3.10 Gemeentebrede of locatiespecifieke regels De visie van de wetgever op het omgevingsplan is dat het omgevingsplan een meer verordenend karakter heeft. Hierbij is het uitgangspunt dat regels op een zo groot mogelijk schaalniveau worden opgenomen. Passend binnen dit uitgangspunt is dat activiteiten zoveel mogelijk gemeentebreed worden gereguleerd. Indien nodig kunnen vervolgens gebiedsgerichte regels worden opgenomen. Indien ook daarmee niet volstaan kan worden, kunnen locatiegerichte regels opgenomen worden. Ter verduidelijking: deze keuze is anders dan het heroverwegen van de regelkwalificatie. De regelkwalificatie gaat over de mate van regulering (bijvoorbeeld algemene regels of vergunningplicht). Binnen de nu voorliggende keuze gaat het over gebiedsmaatwerk (waarbinnen dan nog steeds zoveel mogelijk gewerkt kan worden met algemene regels). Bij deze keuze zijn een aantal aandachtspunten te benoemen. Hoewel het voordelen heeft om zo veel mogelijk uniform en gemeentebreed te regelen, zijn er natuurlijk ook nadelen. Zo willen we de diversiteit van onze gemeente bewaren omdat we dit als kwaliteit zien. Overal uniforme regels is daarom niet gewenst. Bovendien is het soms wenselijk om bij verschillende gebieden andere regels te hanteren.

Als voorbeeld: voor wonen in een buitengebied kunnen wellicht ruimere regels voor het bouwen van bijgebouwen worden gesteld dan in een dichtbebouwd gebied. Uitgangspunt: - Als een regel gemeentebreed kan, dan doen we dat. - Als specifiek maatwerk voor een gebied gewenst of nodig is, dan doen we dat. Bijvoorbeeld om specifieke doelen uit de omgevingsvisie te behalen.

19

3.11 Open of gesloten normen In de huidige bestemmingsplannen wordt (vooral) gewerkt met 'gesloten normen'. Het is dan direct duidelijk wat met een regel in het plan wordt bedoeld. Een voorbeeld is: de hoogte van een gebouw mag niet meer zijn dan 8 meter. Iedereen weet dan dat een initiatief met een hoogte van 7,9 meter wel past en een hoogte van 8,1 meter niet past binnen die regel. Met het omgevingsplan wordt het mogelijk om ook kwalitatieve beschrijvingen op te nemen in de regels. Dit worden ook wel 'open normen' genoemd. Een voorbeeld van een open norm is: de hoogte van een gebouw moet passen bij het stedenbouwkundige beeld. Maar hoe bepalen we of een aanvraag voldoet aan dit ‘stedenbouwkundige beeld’? Niet iedereen zal dezelfde ideeën hebben bij een dergelijk begrip, terwijl we misschien wel bedoelen dat gebouwen tussen de 6 en 9 meter mogen. Om de open normen te verduidelijken, kunnen deze vervolgens worden uitgewerkt in beleidsregels. In de beleidsregel wordt aangegeven hoe de regel moet worden uitgelegd. In het voorbeeld van ‘passend bij het stedenbouwkundige beeld’ zal in de beleidsregel bijvoorbeeld per gebied aangegeven worden wat hiermee wordt bedoeld. Het voordeel van het werken met open normen is dat: - Open normen meer flexibiliteit bieden. Beleidsregels kunnen worden aangepast zonder dat het omgevingsplan hoeft te worden aangepast. -

Open normen meer beoordelingsvrijheid bieden, op basis van de omstandigheden van het concrete geval (maatwerk).

Het nadeel van het werken met open normen is dat: - Open normen minder duidelijkheid bieden dan gesloten normen, omdat de gemeenten nog een afweging moet maken.

-

-

Open normen zowel voor de initiatiefnemer als voor de omgeving minder rechtszekerheid bieden.

-

Open normen zich moeilijk laten vertalen in toepasbare regels. Daarmee zal een initiatiefnemer op basis van een open norm niet met zekerheid kunnen beoordelen of zijn of haar plan voldoet aan de regels van het omgevingsplan. Een gemeentelijke toets is in (vrijwel) alle gevallen noodzakelijk. Open normen niet in alle gevallen toepasbaar zijn. Met name bij (handhavings-) bepalingen waaraan een boetebepaling wordt gekoppeld, moet terughoudend worden omgegaan met het gebruik van open normen.

Argumenten - We werken met gesloten normen vanwege: o duidelijkheid en rechtszekerheid o mogelijkheid ze te vertalen naar toepasbare regels o sluiten het beste aan bij de huidige bestemmingplannen - Werken met open normen sluiten we niet uit. Als de situatie daarom vraagt en een specifieke beoordeling gewenst is, is het mogelijk om open normen op te nemen. Bijvoorbeeld waar we maatwerk willen leveren (zoals in de binnenstad van Dokkum), of bijvoorbeeld wanneer het niet mogelijk is om concrete normen op te nemen (bijvoorbeeld bij landschappelijke inpassing). Uitgangspunt: - We werken met gesloten normen. - Als de situatie vraagt om maatwerk gebruiken we open normen. Dit passen we terughoudend en in uitzonderingsgevallen toe.

20

3.12 Schrijven en annoteren Eén van de doelen van de Omgevingswet is om regelgeving toegankelijker te maken. Via ‘Regels op de kaart’ kan iedereen regels en informatie over de leefomgeving bekijken in het Omgevingsloket. Om dit mogelijk te maken moeten we als gemeente ons omgevingsplan volgens de zogenaamde STOP/TPODstandaard publiceren. Vergeleken met hoe regels geschreven en gepubliceerd werden onder de Wet Ruimtelijke Ordening is deze STOP/TPOD-standaard een hele nieuwe manier van werken. We moeten op een nieuwe wijze regels schrijven. Dit is met name het gevolg van het machineleesbaar maken van omgevingsdocumenten zoals het omgevingsplan. Dit proces staat ook bekend als ‘annoteren’. Om op gestructureerde wijze te schrijven en te annoteren is een gedegen strategie noodzakelijk. Onze schrijf- en annotatiestrategie geeft een uitleg hoe wij regels, met bijbehorende annotaties, in het omgevingsplan vorm gaan geven. Bij het annoteren speelt geografische informatie een centrale rol. Naar verwachting zal voor de ontwikkeling van het omgevingsplan een grote hoeveelheid accurate geodata vereist zijn. Hoe we deze data gaan beheren is beschreven in onze geobeheerstrategie. Deze strategieën krijgen binnen de transitie een centrale functie als naslagwerk bij het stapsgewijs ontwikkelen van ons omgevingsplan.

Uitgangspunten: We schrijven en annoteren volgens de schrijf- en annotatiestrategie. Het geobeheer wordt gedaan volgens de geobeheerstrategie. Wat betreft de oogmerken zal er tijdens de transitiefase worden gekeken of deze van toegevoegde waarde zijn, of dat we deze los moeten laten.

3.13 Omgevingswaarden Omgevingswaarden zijn bedoeld voor het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Een omgevingswaarde bepaalt voor de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan: a. de gewenste staat of kwaliteit, b. de toelaatbare belasting door activiteiten, c. de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen. Gemeentelijke omgevingswaarden worden vastlegt in het omgevingsplan. Door omgevingswaarden vast te stellen, kunnen doelen die er zijn voor de kwaliteit voor de leefomgeving vanuit bijvoorbeeld de omgevingsvisie gemakkelijker behaald worden. De omgevingswaarde moet objectief vast te stellen en meetbaar zijn. Het gaat dan bijvoorbeeld om luchtkwaliteit of waterkwaliteit. Verplichte omgevingswaarden gemeenten Het Rijk schrijft voor dat in het gemeentelijke omgevingsplan in ieder geval als omgevingswaarden geluidproductieplafonds worden vastgesteld rondom industrieterreinen waar bij algemene maatregel van bestuur aangewezen activiteiten kunnen worden verricht die in aanzienlijke mate geluid kunnen veroorzaken. Vooralsnog is dit de enige verplichte omgevingswaarde voor gemeenten. Er zijn ook verplichte omgevingswaarden voor het rijk en de provincie.

Via instructieregels van provincie of rijk, kunnen rijks- of provinciale omgevingswaarden hun weg naar het omgevingsplan vinden (zie hiervoor paragraaf over instructieregels, paragraaf 3.14). Vrijwillige omgevingswaarden gemeente De gemeente mag ook zelf omgevingswaarden voor andere onderwerpen vaststellen om hun doelen te bereiken. Bijvoorbeeld geur van veehouderijen of lichthinder (of juist donkerte). Gemeenten mogen alleen omgevingswaarden vaststellen op onderwerpen waar rijk of provincie geen omgevingswaarden hebben vastgesteld.

21

Een andere mogelijkheid die de regelgeving biedt is dat een gemeente of provincie voor luchtkwaliteit wel aanvullende of strengere omgevingswaarden vastlegt dan die het Rijk heeft vastgesteld. Voor omgevingswaarden voor waterkwaliteit die het Rijk heeft vastgesteld mag alleen de provincie aanvullende waarden vastleggen. Het vaststellen van omgevingswaarden schept verplichtingen Het vaststellen van omgevingswaarden is niet vrijblijvend: het schept altijd een verplichting. Dit kan een resultaatsverplichting, een inspanningsverplichting of een andere verplichting inhouden. Als we omgevingswaarden in het omgevingsplan opnemen, moeten we onze taken en bevoegdheden zo uitvoeren dat deze omgevingswaarden ook worden behaald. Dat kan bijvoorbeeld door het stellen van algemene regels voor activiteiten, maar ook kan door feitelijk handelen of door het nemen van besluiten buiten de reikwijdte van de Omgevingswet, zoals verkeersmaatregelen. Als we in het omgevingsplan omgevingswaarden hebben opgenomen, dan zijn we ook verplicht om te meten en te beoordelen of aan die waarde wordt voldaan. Wordt de waarde niet gehaald of dreigt deze niet te worden gehaald, dan moeten we een zogenoemd omgevingsprogramma bij (dreigende) overschrijding vaststellen. In dat programma staan dan de acties om de omgevingswaarde alsnog te halen. We gaan vooralsnog niet werken met vrijwillige omgevingswaarden.

We verwachten dat we de zaken die we belangrijk vinden voldoende kunnen borgen in omgevingsvisie, omgevingsprogramma’s en vooral in het omgevingsplan. Op het moment dat blijkt dat er toch de noodzaak/wens is om te gaan werken met omgevingswaarden, dan is het op een later tijdstip mogelijk om alsnog omgevingswaarden vast te stellen. Uitgangspunten: - We nemen verplichte omgevingswaarden op in het omgevingsplan. - We gaan geen vrijwillige omgevingswaarden via het omgevingsplan vastleggen.

3.14 Instructieregels Een instructieregel is een algemene regel waarmee het Rijk of een provincie aan een ander bestuursorgaan, in dit geval de gemeente, aangeeft hoe die een taak of bevoegdheid moet uitoefenen. Instructieregels gaan over de wijze van uitoefening van een taak of over de inhoud of motivering van het omgevingsplan. Een instructieregel van het Rijk is onderdeel van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Een instructieregel van de provincie staat in de omgevingsverordening van de provincie. De ministerraad stelt het Bkl vast en Provinciale Staten de omgevingsverordening.