Rekenkameronderzoek - inkoop en aanbesteding - Nissewaard

Bij dat laatste kan bijvoorbeeld gekeken worden naar de levensduur van een bepaalde levering, werk of dienst. Voor de aanleg van de speeltuin is een offerte opgevraagd, het was immers een enkelvoudige onderhandse aanbesteding. Na diverse inhoudelijke aanpassingen heeft de projectleider hier een akkoord op gegeven. Bij de renovatie van de sportvelden hebben vier partijen een offerte uitgebracht, waarna is gekozen voor de partij met de offerte met de laagste prijs en die voldeed aan een aantal verplichtingen (ingevuld aanbestedingsdocument, productspecificatie etc.). Voor de aanschaf van het personeelssysteem heeft uiteindelijk maar één partij zich ingeschreven, waardoor geen overleg over de beste offerte plaats heeft hoeven vinden. Wel heeft de inschrijvende partij nog een demo laten zien. Hiervoor was wel een beoordelingsteam van betrokken medewerkers opgesteld. Omdat de inschrijvende partij voldeed aan de wensen is geen nieuw aanbestedingstraject opgestart.

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 28.

Beoordeling van offertes Bij inkooptrajecten waarbij team inkoop betrokken is, vindt een consensusvergadering plaats bij de beoordeling van de offerte. Voorafgaand aan de vergadering beoordelen de individuele medewerkers de offertes en dienen hun bevindingen in bij de inkoopadviseur. Team inkoop faciliteert dit proces, maar heeft geen inhoudelijke rol in het proces. In de consensusvergadering bespreken de beoordelaars hun beoordelingen en wordt er één gezamenlijk cijfer per gunningscriterium gegeven. Na weging van prijs en kwaliteit wordt de partij gekozen.

Dossiervorming en contractmanagement Bij de onderzochte casussen wordt gebruikgemaakt van verschillende systemen voor dossiervorming. Nadat de uitvraag voor de renovatie van de sportvelden is gedaan via de mail, werden de documenten op de interne schijf opgeslagen. De eenheid kan bij deze stukken, maar team inkoop niet. In een Excel wordt de financiële voortgang gemonitord door de beheerder. Deze documenten staan niet in het zaaksysteem van de gemeente. Daarnaast vindt de financiële afhandeling weer plaats in het financiële systeem. Hier is een budgetnummer gekoppeld aan het project. De dossiervorming van de aanleg van de speeltuin is op nagenoeg dezelfde wijze verlopen. Het inkoopproces voor het personeelssysteem is via TenderNed verlopen. De documenten zijn ook in dit systeem opgeslagen en zijn voor team inkoop toegankelijk. De renovatie van de sportvelden en de aanleg van de speeltuin zijn twee zichtbare ontwikkelingen. Bij de renovatie van de sportvelden is na afronding getoetst of de afgesproken kwaliteit is geleverd en dit gebeurt ook na afloop van de onderhoudsperiode. Bij de autorisatie van de facturen heeft een vierogenprincipe plaatsgevonden. Dit blijkt uit het feit dat verschillende betrokken medewerkers een akkoord gegeven hebben of de factuur. Bij de implementatie van het personeelssysteem is vooraf om een plan gevraagd met daarin ook een aantal evaluatiemomenten.

Op die vaste momenten is gesproken over de voortgang van de opdracht met de opdrachtnemer. Daarnaast is er ook een ambtelijke stuurgroep betrokken bij dit project.

Overkoepelend beeld Er is vanuit het casusonderzoek geen representatieve uitspraak te doen over het inkoopproces van de gemeente Nissewaard. Wel kan op basis van het casusonderzoek en de gevoerde gesprekken gesteld worden dat er op het gebied van doelmatigheid ruimte voor groei is. Doordat vakafdelingen zelf verantwoordelijkheid kunnen dragen voor meervoudige en enkelvoudige aanbestedingen vindt het inkoopproces op verschillende manieren plaats en ontbreekt een integraal overzicht, waardoor er op organisatieniveau beperkt geleerd kan worden van deze ervaringen. Verder ontbreekt een duidelijke koppeling met de doelen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid en aanpalend beleid, waardoor de bijdrage van een inkooptraject aan de doeltreffendheid niet inzichtelijk is. In de conclusies en aanbevelingen zal de rekenkamer hier verder op ingaan.

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 29.

2.4 Ervaringen met het inkoop- en aanbestedingsbeleid Kernbevinding: Team inkoop geeft meerdere keren per jaar trainingen voor alle medewerkers om de inkoopprofessionaliteit te vergroten. Daarnaast faciliteert de gemeente ook actief bijeenkomsten voor ondernemers om hen te informeren over de praktijk van inkoop en aanbesteding. Binnen de gemeentelijke organisatie is er waardering voor de wijze waarop team inkoop zijn rol invult. Mogelijke verbeterpunten zitten in het inkoopproces en de vrijblijvende betrokkenheid van team inkoop bij enkelvoudige en meervoudige aanbestedingen.

Interne en externe betrokkenheid bij inkoop en aanbesteding Team inkoop zoekt zelf actief andere afdelingen en medewerkers op om de inkoopprofessionaliteit te vergroten. Jaarlijks geeft team inkoop minimaal vier interne trainingen over inkoop binnen de gemeente Nissewaard. In deze trainingen is bijvoorbeeld aandacht voor contractbeheer, aanbestedingsprocedures en regelgeving. Ook zijn er specifieke voorlichtingen geweest over spendanalyses en TenderNed en is er een presentatie gegeven specifiek voor eenheidsmanagers en teamleiders.32 Ook heeft een extern bureau een training gegeven over inkoop voor niet-inkopers. De gemeente Nissewaard zoekt in het kader van het betrekken van lokale ondernemers ook het Nissewaardse bedrijfsleven op. Gesprekspartners geven aan dat er in de afgelopen jaren diverse workshops zijn georganiseerd voor ondernemers die raken aan inkoop en aanbesteding. Daarnaast kondigt de gemeente Nissewaard op haar website ook voorgenomen aanbestedingen aan. Hier staat ook een verwijzing naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente. Ten tijde van het onderzoek verwees deze link nog naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid van 2023.33

Er is binnen de gemeentelijke organisatie waardering voor team inkoop Vanuit de gesprekken volgt dat team inkoop gewaardeerd wordt door de collega’s en indien nodig geacht, ook betrokken wordt. Tegelijkertijd herkennen gesprekspartners het risico dat team inkoop niet betrokken is bij alle inkooptrajecten. Dit risico heeft betrekking op de rechtmatigheid van de inkooptrajecten. Eventuele verbeterpunten zitten voornamelijk op het proces. Dit zijn kleine verbeteringen in de concreetheid van het inkoopstartformulier of de vindbaarheid van benodigde documentatie bij inkoop. Deze onderwerpen hebben de aandacht van team inkoop.

32 Gemeente Nissewaard. (2025). 4 presentaties over inkoop gegeven in 2025 33 Gemeente Nissewaard. (2026). Webpagina inkoop en aanbesteden. Geraadpleegd februari 2026

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 30.

3. Monitoring en evaluatie Het derde hoofdstuk gaat in op de monitoring van de inkoopopdrachten. Dit betreft de stappen bewaken en nazorg uit het inkoopproces. Hiervoor kijken we allereerst naar de wijze waarop de interne controle is georganiseerd en of dit tot bijsturing leidt. Daarvoor wordt ook het mandaatregister in beeld gebracht. Ook kijken we in hoeverre doelen worden gerealiseerd en of dit wordt gemonitord. Het hoofdstuk geeft antwoord op de onderstaande deelvragen: 5. Hoe is de interne controle georganiseerd? En leidt dit zo nodig tot bijsturing? a. Hoe is het mandaatregister binnen de gemeente Nissewaard ingericht? 6. In hoeverre vindt de inkoop en aanbesteding conform het inkoop- en aanbestedingsbeleid plaats en worden de aan het beleid gekoppelde doelen hiermee gerealiseerd?

3.1 Interne controle op inkoop en aanbesteding Kernbevinding: De mandaten voor inkoop liggen laag in de lijnorganisatie. Een teamleider kan tot en met € 750.000 inkopen, de eenheidsmanager tot en met € 1.500.000 en de gemeentesecretaris tot en met € 2.500.000. Bij hogere inkoopopdrachten is een collegebesluit nodig. De gemeente Nissewaard beschikt over een controleplan, waar ook het inkoopproces onderdeel van uitmaakt. De inkopende medewerker is de eerstelijnscontrole, team inkoop verzorgt de tweedelijnscontrole en team audit & control draagt zorg voor de derdelijnscontrole. De accountant is in zekere zin de vierdelijnscontrole. In de periode 2022 – 2024 is de omvang van de rechtmatigheidsfouten afgenomen. Tegelijkertijd staat nog een aantal aanbevelingen vanuit de Verbijzonderde Interne Controle en van de accountant open voor opvolging. Deze zijn gericht op een betere beheersing van het inkoopproces.

Mandaatverdeling voor inkoopopdrachten Het college van B&W van Nissewaard heeft het Mandaatbesluit gemeente Nissewaard (2021) vastgesteld. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) definieert mandaat als de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen.34 Het college verlegt bepaalde bevoegdheden, waaronder de uitvoering van selectie en gunning op basis van het inkoopbeleid tot € 2,5 miljoen, lager in de organisatie. Binnen de gemeentelijke organisatie van Nissewaard kunnen de gemeentesecretaris, directeuren, managers en teamleiders gemandateerd worden door het college. Wel dient bij bestuurlijke of politiek gevoelige zaken overleg met het college of de portefeuillehouder plaats te vinden, voordat een besluit genomen wordt. Daarnaast moet het verleggen van de bevoegdheid leiden tot een efficiency- en effectiviteitswinst.35 Tabel 2 geeft een overzicht van de verschillende mandaten met betrekking tot inkoop en aanbesteding. Tabel 2 Mandaten ten aanzien van inkoop en aanbesteding gemeente Nissewaard

Functionaris / team

Mandaat

Grens

Gemeentesecretaris

Het nemen van besluiten en verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen voor de uitvoering van de vastgestelde begroting en vastgesteld beleid

Tot en met € 2.500.000

Eenheidsmanager Teamleider Programmamanager Projectleider RO

Tot en met € 1.500.000 Tot en met € 750.000 Tot en met € 750.000 Tot en met € 750.000

34 Algemene wet bestuursrecht. Artikel 10.1 35 Gemeente Nissewaard. (2021). Mandaatbesluit gemeente Nissewaard 2021

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 31.

Ook heeft een aantal teams, waaronder het team inkoop en het team A&C, het mandaat voor het nemen van besluiten en verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen voor de uitvoering van de vastgestelde begroting en vastgesteld beleid tot en met een bedrag van € 100.000. Tot slot is aan een aantal specifieke functionarissen nog een mandaat verstrekt voor inkoopopdrachten. Een voorbeeld hiervan is de medewerker vastgoed die tot € 250.000 gemandateerd is.

Controleplan van de gemeente Nissewaard Naast de jaarlijkse accountantscontrole voert de gemeentelijke organisatie zelf een interne controle uit op de administratieve organisatie. Hiervoor stelt team A&C jaarlijks een gemeentelijk controleplan op. De rechtmatigheid van inkoop- en aanbestedingstrajecten is hier een onderdeel van. Het controleplan maakt onderscheid tussen drie soorten controles:36 ●

●

●

Eerstelijnscontrole: Dit betreft het volgen van het inkoophandboek bij de uitvoering van een inkoop- of aanbestedingsopdracht door de verantwoordelijk ambtenaar. Een voorbeeld hiervan is het gebruik van het inkoopstartformulier. Tweedelijnscontrole: Hierbij kan gedacht worden aan de betrokkenheid van team inkoop en financiën bij een inkooptraject. Het team is niet inhoudelijk betrokken, maar houdt wel toezicht op het proces. Derdelijnscontrole: De verbijzonderde interne controle (VIC) is een toetsing op de voorgaande twee controles. Team A&C voert dit in opdracht van het college uit. Vanuit deze controle worden indien nodig aanbevelingen opgesteld om ook daadwerkelijk te kunnen bijsturen. Op basis van deze controle bepaalt de accountant de diepgang van zijn accountantscontrole.

In het voorgaande hoofdstuk is aandacht geweest voor de eerstelijnscontrole. De volgende paragrafen gaan in op de tweedelijnscontrole uitgevoerd door team inkoop en de derdelijnscontrole (VIC) uitgevoerd door team audit. Tot slot gaan we in op de controle door de accountant. De accountant is verantwoordelijk voor de ‘externe’ controle en in die zin de vierdelijnscontrole.

Tweedelijnscontrole Er zijn in principe altijd (senior-)inkoopadviseurs betrokken bij het inkoopproces van de nationale en Europese aanbestedingen door de gemeente Nissewaard. Inkopende medewerkers kunnen zelf besluiten of ze ook een inkoopadviseur aanhaken bij enkelvoudige en/of meervoudige onderhandse aanbestedingen. Dit bleek ook uit het casusonderzoek. Dat betekent dat de tweedelijnscontrole niet altijd plaatsvindt tijdens het inkoopproces. Uit het inkoopactieplan volgt dat er in de periode 2022 – 2025 (tot september) in totaal 763 enkelvoudige en meervoudig onderhandse inkooptrajecten hebben gelopen. Bij ongeveer 25% (189) van deze trajecten is team inkoop betrokken geweest.37 Om ook meer grip te krijgen op deze inkoopopdrachten, is het sinds 2023 verplicht om bij inkopen boven de € 10.000 een inkoopnummer aan te vragen.38 Een kwetsbaarheid hierbij is wel dat het inkoopnummer ook aangevraagd worden nadat de gunning al is geweest. Op het gebied van monitoring en controle speelt team inkoop ook een andere belangrijke rol. De inkoopadviseurs voeren één keer per kwartaal een gesprek met de eenheidsmanagers aan de hand van de spendanalyse. De gesprekken richten zich bijvoorbeeld op mogelijke onrechtmatigheden en de naleving van inkoopregels.

36 Gemeente Nissewaard. (2025) Intern controleplan 2025 37 Gemeente Nissewaard. (2025). Inkoopactieplan IAP 38 Gemeente Nissewaard. (2025). INK-001 Understand the Business Process - Inkoop en aanbestedingen (intern document)

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 32.

Verbijzonderde interne controle Vier keer per jaar voert team A&C controle uit op de crediteuren van de gemeente Nissewaard. De crediteuren worden gefilterd op inkoopopdrachten door de gemeente Nissewaard. Uit de totaallijst wordt een risicogerichte steekproef aan de hand van het SRA-steekproefmodel (sinds 2024) getrokken.39 Dit is een model waar veel accountants ook gebruik van maken. Vanuit de gesprekken volgt dat team A&C als minimale grens € 200.000 hanteert voor de steekproef. Naast deze steekproef kijkt team A&C ook naar de alle zogenaamde doorlopende fouten. Dit zijn crediteuren waarbij in voorgaande jaren onrechtmatigheden zijn gevonden. Team A&C toetst de rechtmatigheid van de geselecteerde inkoopopdrachten en kijkt hierbij bijvoorbeeld naar of de juiste inkoopprocedure is gevolgd en of een eventuele overschrijding gevolgen heeft voor deze inkoopprocedure. De bevindingen vanuit de VIC worden door team A&C teruggekoppeld aan het Centraal Managementteam en het college van B&W. Het memo bevat onder meer de omvang van de rechtmatigheidsfout, nieuwe aanbevelingen en de opvolging van eerdere aanbevelingen.40 Tabel 3 geeft een overzicht van de financiële omvang van de rechtmatigheidsfouten in de periode 2022 – 2024. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen doorlopende fouten en “nieuwe fouten”.

De fouten in 2023 kwamen voort uit een gebrek aan inzicht en/of expertise omtrent regelgeving, onjuist gebruik van kenmerken in het systeem, het verstrekken van losse opdrachten of onderhandse contracten boven de aanbestedingsgrens en het gebrek aan een goede raming. In 2024 werden de fouten veroorzaakt door het verstrekken van losse opdrachten of onderhandse contracten die boven de aanbestedingsgrens lagen en het gebrek aan een goede raming. Tabel 3 Ontwikkeling rechtmatigheidsfout in de gemeente Nissewaard

2022 Doorlopende fouten Rechtmatigheidsfout boekjaar Totaal

Niet uitgesplitst € 6.800.000

Ontwikkeling rechtmatigheidsfout

2023

2024

€ 4.422.990

€ 2.780.574

€ 1.613.121

€ 571.817 41

€ 6.036.111

€ 3.352.391

ca. € 800.000 +

ca. € 2.500.000 +

Er is een positieve ontwikkeling te zien in de ontwikkeling van de rechtmatigheidsfout. Vanuit de gesprekken volgt dat dit mede komt door de professionalisering van het inkooptraject. De volgende aanbevelingen vanuit de VIC staan ten tijde van het onderzoek nog open:42 ● ● ● ● ●

Bespreek de doorlopende fouten periodiek in het CMT om hier toezicht op te houden en deze op te lossen; Verzorg voldoende capaciteit, zodat inkopers ingezet kunnen worden bij aanbestedingen en de inkopers hun kennis kunnen vergroten door trainingen/opleidingen; Richt het nieuwe boekhoudsysteem dusdanig in, dat tijdig wordt gesignaleerd wanneer aanbestedingsgrenzen van toepassing zijn; Koppel de contractregistratie aan het boekhoudsysteem en geef in managementrapportages aandacht aan de uitgaven in relatie tot de drempelbedragen; Houd rekening met soortgelijke opdrachten bij dezelfde crediteuren vanuit verschillende eenheden/afdelingen om overschrijding van drempelbedragen te voorkomen.

39 Gemeente Nissewaard. (2024). Format lijncontrole aanbesteden 2024 40 Gemeente Nissewaard. (2024 – 2025). Controlememoranda EU-aanbesteden 2023 - 2024 41 Het controlememorandum van 2023 spreekt over een totale rechtmatigheidsfout van € 6.033.847. De som van de

doorlopende fouten en rechtmatigheidsfout ligt echter € 2.264 hoger. 42 Gemeente Nissewaard. (2025). Controlememoranda EU-aanbesteden 2023 - 2024

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 33.

De accountantscontrole De accountant heeft in 2025 een goedkeurende controleverklaring bij de jaarstukken voor 2024 verstrekt. In het accountantsverslag gaat de accountant ook in op inkoop en aanbesteding. Belangrijk om te benoemen is dat de accountant in zijn controle alleen toetst aan de landelijke wet- en regelgeving en niet aan het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Op het gebied van Europese aanbestedingen schrijft de accountant dat de aanbestedingsfouten van de gemeente Nissewaard het gevolg waren van tekortkomingen in de interne beheersing van het primaire inkoopproces, maar dat de effecten van het verbeterplan zichtbaar zijn door een daling van nieuwe aanbestedingsfouten.43 Verder heeft de accountant een aantal bevindingen ten aanzien van inkoop en aanbesteding binnen de organisatie. De accountant geeft aan dat de huidige opzet van inkoop voldoende waarborgen biedt om tot een getrouwe rechtmatigheidsverantwoording te komen. Wel adviseert de accountant om de noodzakelijke beheersing in het primaire proces te versterken. Nu ligt bij enkelvoudige en meervoudige aanbestedingen de verantwoordelijkheid voor inkoop bij de inkopende medewerker, en zijn team inkoop en team audit pas achteraf betrokken. Fouten kunnen dan niet meer worden hersteld.

Ook constateert de accountant dat het gebruik van het inkoopstartformulier niet altijd goed geborgd is bij enkelvoudige en meervoudige aanbestedingen. Er zijn onvoldoende maatregelen om te borgen dat er conform de Aanbestedingswet wordt ingekocht.44

3.2 Realisatie van het inkoop- en aanbestedingsbeleid Kernbevinding: De gemeente Nissewaard monitort de realisatie van de zes doelstellingen uit het inkoop- en aanbestedingsbeleid niet. Binnen de organisatie is wel de wens om dit te gaan doen. Wel stelt de organisatie jaarlijks een rapportage op over de inzet van SROI bij inkoop en aanbesteding. In de jaren 2023 en 2024 is meer SROI gerealiseerd dan dat benodigd was. Daarentegen is er geen overzicht van welk deel van alle inkooptrajecten lokaal zijn ingekocht, zowel in aantal ondernemers als in financiën. De rekenkamer ziet dat de gemeente voornamelijk stappen heeft gezet op rechtmatigheid en professionaliteit.

Voortgang van de doelstellingen uit het inkoop- en aanbestedingsbeleid Het inkoop- en aanbestedingsbeleid (2025) van de gemeente Nissewaard bevat zes doelstellingen, zoals die in hoofdstuk 1 zijn benoemd. In de praktijk monitort en rapporteert de gemeente Nissewaard niet op deze doelstellingen. Dit komt mede doordat de doelstellingen abstract zijn geformuleerd en hierdoor niet goed meetbaar zijn. Diverse gesprekspartners geven aan dat de wens er wel is om meer in te zetten op de monitoring van deze doelen. De rekenkamer heeft op basis van de bevindingen in tabel 4 indien mogelijk haar perspectief gegeven op de realisatie van de doelstellingen. Tabel 4 Perspectief van rekenkamer op realisatie van doelstellingen inkoop- en aanbestedingsbeleid Nissewaard

Doelstelling

Perspectief op realisatie

Rechtmatig en doelmatig inkopen zodat gemeenschapsgelden op controleerbare en verantwoorde wijze worden aangewend en besteed.

Vanuit de VIC, de rechtmatigheidsverantwoording en de accountantscontrole volgen dat de onrechtmatigheden ten aanzien van inkoop door de gemeente Nissewaard afnemen. Desalniettemin is er nog wel een rechtmatigheidsfout van ca. €3,5 miljoen en is hier nog werk te verzetten.

43 Deloitte. (2025). Accountantsverslag 2024 44 Deloitte. (2025). Accountantsverslag 2024

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 34.

Een integere, betrouwbare, zakelijke en professionele inkoper en opdrachtgever zijn.

Sinds 2022 heeft de gemeente Nissewaard ingezet op de inkoopprofessionalisering van de gemeentelijke organisatie. Op deze manier stuurt de gemeente ook op deze doelstelling. Aandachtspunt is dat team inkoop niet bij alle inkoopopdrachten vooraf betrokkenheid heeft.

Inkopen tegen de meest optimale (integrale) prijs-kwaliteitverhouding.

Op basis van de bevindingen van de verschillende casussen is hier geen conclusie aan te verbinden. Wel is er nog steeds de mogelijkheid voor medewerkers om de laagste prijs als gunningscriterium te hanteren en is er daarmee de mogelijkheid om niet altijd voor de beste prijs-kwaliteitverhouding te kiezen.

Een continue positieve bijdrage leveren aan het gehele prestatieniveau van de Gemeente;

De rekenkamer heeft geen zicht op deze bijdrage.

De gemeente stelt een administratieve lastenverlichting voor zowel zichzelf als voor ondernemers voorop.

Intern werkt de gemeente met verschillende systemen. Een integraal inkoopsysteem zal op de langere termijn leiden tot meer administratieve lastenverlichting.

Dit Inkoop- en aanbestedingsbeleid sluit zoveel mogelijk aan op het algemene beleid van de gemeente.

Er vindt geen koppeling plaats in het inkoopstartformulier tussen de doelstellingen van de algemene beleidskaders en de desbetreffende inkoopopdracht.

Inzet van SROI en lokale ondernemers Zoals aangegeven in hoofdstuk 1 zijn ook SROI en lokaal inkopen twee belangrijke uitgangspunten bij inkoop en aanbesteding binnen de gemeente Nissewaard. Jaarlijks stelt de SROI-adviseur een jaarrapportage SROI in aanbestedingen. Sinds 2023 is de SROI-realisatie sterk omhooggegaan, evenals het aantal contracten waar SROI onderdeel van is. Dit komt mede door de inzet van de SROIcoördinator, zoals ook de rekenkamer in 2022 aanbevolen heeft. In 2023 en 2024 is zelfs meer gerealiseerd dan de daadwerkelijke opgave.45 Zie daarvoor de omvang in tabel 4. Tabel 5 Realisatie van SROI in de gemeente Nissewaard (bedragen afgerond)

2022

2023

2024

Aantal contracten

84

116

147

SROI-opgave

€ 2,3 miljoen

€ 1,9 miljoen

€ 2,2 miljoen

SROI-realisatie

€ 276.000

€ 3,6 miljoen

€ 2,5 miljoen

Op het gebied van lokaal inkopen is te zien dat de gemeente Nissewaard zich inzet om contact te krijgen met lokale ondernemers en dit als onderdeel van het inkoopstartformulier heeft opgenomen. Vanuit de monitoringsinformatie maakt team inkoop nu niet inzichtelijk bij hoeveel lokale ondernemers er wordt ingekocht en hoe zich dit verhoudt tot het totaal.

45 Gemeente Nissewaard. (2024/2025). Jaarverslagen SROI in aanbestedingen 2023 en 2024

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 35.

4. De rol van de gemeenteraad Het laatste hoofdstuk gaat in op de rol van de gemeenteraad bij inkoop en aanbesteding. Eerst kijken we naar de wijze waarop het college van B&W verantwoording aflegt over het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Tot slot gaan we in op de rolinvulling van de gemeenteraad ten aanzien van inkoop en aanbesteding. Daarmee geeft dit hoofdstuk antwoord op de volgende deelvragen: 7. Hoe verantwoordt het college van B&W de resultaten van het inkoop- en aanbestedingsbeleid aan de gemeenteraad, met name voor wat betreft de realisatie van de gestelde doelen? 8. Hoe vult de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol op het gebied van inkoop- en aanbestedingsbeleid in?

4.1 Verantwoording door het college Kernbevinding: Sinds 2023 heeft het college van B&W de verantwoordelijkheid en verplichting om de rechtmatigheidsverantwoording op te nemen in de jaarstukken. Op deze manier informeert het college de gemeenteraad over inkoop. Ook de andere momenten in de P&C-cyclus zijn een informatiemoment over inkoop richting de raad over inkoop. Verder ontvangt de auditcommissie een overzichtsrapportage met betrekking tot de opvolging van de aanbevelingen van de accountant, de VIC, interne controle en overige onderzoeken. Directe terugkoppeling over de doelen uit het inkoop- en aanbestedingsbeleid vindt niet plaats.

Rechtmatigheidsverantwoording door het college Sinds 2023 heeft het college van B&W de verantwoordelijkheid en verplichting om de rechtmatigheidsverantwoording op te nemen in de jaarstukken. Deze rol lag voorheen bij de accountant. De rechtmatigheidsverantwoording houdt in dat het college verantwoordt in hoeverre het zich aan de financiële regelgeving heeft gehouden. Het betreft hier de verantwoording over alle inkomsten, uitgaven en veranderingen van de balans.46 De rechtmatigheidsverantwoording is onderdeel van de jaarstukken van de gemeente Nissewaard. Op deze manier vindt een deel van de informatievoorziening over inkoop aan de gemeenteraad plaats. Het college van B&W van Nissewaard heeft in 2022 als “oefening” de rechtmatigheidsverantwoording opgenomen in de jaarstukken. In de daaropvolgende jaren heeft het college steeds aangegeven in hoeverre er onrechtmatigheden zijn geweest. In hoofdstuk 3 is hier al nader op ingegaan.

Informatievoorziening via de P&C-cyclus Naast de rechtmatigheidsverantwoording is er ook in bredere zin aandacht voor inkoop in de P&Ccyclus. Het college informeert de gemeenteraad over wijzigingen in de begroting via de tussenrapportage. In de tweede tussenrapportage van 2022 en 2023 is de gemeenteraad geïnformeerd over de benodigde financiële middelen voor professionalisering van het inkoopproces, de aanbestedingen en het contractmanagement. In hoofdstuk 2 is ingegaan op de inhoud van dit verbeterplan. Verder ontvangt de gemeenteraad op verschillende plekken in de jaarstukken informatie over inkoop door de gemeente Nissewaard, bijvoorbeeld op het gebied van WMO en jeugdzorg. In 2024 is de gemeenteraad geïnformeerd over resultaten vanuit het verbeterplan en dat deze lijn wordt doorgezet in 2025.

46 Commissie BBV. (2025). Kadernota rechtmatigheid 2025

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 36.

Verantwoording over het inkoop- en aanbestedingsbeleid In de informatievoorziening is geen aandacht voor de daadwerkelijke realisatie van de doelen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Uit hoofdstuk 3 blijkt ook dat deze informatie niet voor handen is. De gemeenteraad is ook niet actief meegenomen in het nieuwe inkoop- en aanbestedingsbeleid. De gemeenteraad is hier indirect over geïnformeerd via de besluitenlijst van het college op de lijst van ingekomen stukken, waarin vermeld staat dat het college het nieuwe beleid heeft vastgesteld.47 Vanuit de gesprekken volgt dat de auditcommissie voor de gemeenteraad de plek is waar bijvoorbeeld gesproken wordt over inkoop en aanbesteding. De concerncontroller en eventueel een inkoopadviseur sluiten hier in die gevallen ook bij aan. Jaarlijks ontvangt de auditcommissie een voortgangsrapportage van de opvolging van de aanbevelingen van de accountant, de VIC, interne controle en overige onderzoeken. 48 49

4.2 Rolinvulling door de gemeenteraad Kernbevinding: De kaderstellende rol van de gemeenteraad met betrekking tot inkoop is beperkt, doordat de bevoegdheid voor het vaststellen van het beleid bij het college is belegd. De gemeenteraad stelt vanuit zijn budget wel de middelen voor inkoop en inkoopprofessionalisering beschikbaar en is zelf betrokken bij een inkooptraject bij het aanwijzen van de accountant. De controlerende rol van de gemeenteraad wordt voornamelijk ingevuld door de auditcommissie en is daarmee beperkt.

Kaderstellende rol gemeenteraad Inkoop en aanbesteding is een bedrijfsvoeringstaak en is in beginsel een college-aangelegenheid. Dit onderschrijven de gesprekspartners ook. De gemeenteraad heeft wel een indirecte kaderstellende rol gehad bij het inkoop- en aanbestedingsbeleid, namelijk door het vaststellen van de financiële verordening. Hierin is de bevoegdheid voor het vaststellen van inkoopbeleid bij het college neergelegd, zoals vermeld in paragraaf 1.1. Verder stelt de gemeenteraad vanuit zijn budgetrecht middelen beschikbaar bij het vaststellen van de begroting, die deels worden ingezet voor inkoop. Wel heeft de gemeenteraad via de tussenrapportage direct middelen beschikbaar gesteld voor de professionalisering van het inkoopproces. In de periode 2022 – heden heeft de gemeenteraad geen moties en amendementen ingediend ten aanzien van inkoop. Tegelijkertijd heeft de gemeenteraad vanuit de Gemeentewet artikel 213 lid 2 de bevoegdheid om de accountant voor de jaarrekening aan te wijzen. Hier heeft ook een inkoopprocedure voor gelopen, waarbij de gemeenteraad de uiteindelijke keuze heeft gemaakt. De gemeenteraad heeft via de accountant ook de mogelijkheid om aandachtspunten voor de controle mee te geven.

Controlerende rol gemeenteraad De controlerende rol van de gemeenteraad uit zich door het stellen van schriftelijke vragen en de betrokkenheid van de auditcommissie. In de periode 2022-2025 zijn er één keer schriftelijke vragen gesteld door de raad die raken aan het onderwerp inkoop en aanbesteding. Deze vragen gingen over de inhuur van externe adviesbureaus en hoe deze vergund en aanbesteed zijn. Het college beschrijft in zijn beantwoording de procedure en criteria voor onderhandse vergunning.50 Vanuit de gesprekken volgt dat in de auditcommissie het gesprek gevoerd wordt over inkoop en aanbesteding. In 2025 is hier een aantal keer vragen gesteld over het inkoopbeleid naar aanleiding van het afwijken van het inkoopbeleid en de rechtmatigheidsfouten. Concluderend is ook de controlerende rol van de gemeenteraad beperkt ten aanzien van inkoop. 47 Gemeente Nissewaard (2025) Lijst van ingekomen stukken 12 maart 2025 48 Gemeente Nissewaard. (2023). Voortgangsrapportage Auditcie 49 Gemeente Nissewaard. (2024). Memo doorlopende aanbestedingsfouten 2024 50 Gemeente Nissewaard. (2023, 14 november). Beantwoording schriftelijke vragen 14 november 2023

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 37.

Bijlage 1. Geraadpleegde bronnen Schriftelijke documentatie Voor de geraadpleegde schriftelijke documentatie wordt verwezen naar de voetnoten in de rapportage.

Gehouden interviews Datum gesprek

Functionaris

18 november 2025

Concerncontroller en senior inkoopadviseurs

18 november 2025

Senior inkoopadviseurs, medior-inkoopadviseur en juniorinkoopadviseur en administratief medewerker inkoop

26 november 2025

Portefeuillehouder inkoop

20 januari 2026

Kwartiermaker team audit & inkoop en senior auditer

Casusonderzoek interviews Datum gesprek

Inkooptraject

9 februari 2026

Renovatie sportvelden (inkoopadviseur aanwezig bij gesprek)

11 februari 2026

Aanleg speeltuin Oranjebuurt (inkoopadviseur aanwezig bij gesprek)

12 februari 2026

Aanschaf personeelssysteem

Onderzoeksverantwoording Het onderzoek is uitgevoerd in de periode september 2025 – februari 2026. Het onderzoek is uitgevoerd in vijf fasen: Fase 1 Startgesprek: Het onderzoek is aangevangen met een startgesprek tussen de ambtelijke organisatie en de onderzoekers van de rekenkamer op 11 september 2025. In dit gesprek is de onderzoeksopzet besproken en zijn er procesmatige afspraken gemaakt. Tijdens het startgesprek is het informatieverzoek aan de organisatie toegelicht. De gemeente Nissewaard heeft vervolgens de documenten aangeleverd. Fase 2 Beleid in beeld: Tijdens de tweede fase brachten we het beleid en de kaders van de gemeente Nissewaard voor inkoop en aanbesteding in beeld. In oktober en november voerden we een documentenanalyse uit om inzicht te krijgen in het beleid, de visie en uitgangspunten van de gemeente Nissewaard. Hiervoor keken we onder andere naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid, het inkoophandboek en het mandaatregister. Daarnaast voerden we drie gesprekken, waarvan twee met de ambtelijke organisatie en één met de portefeuillehouder. Fase 3 Uitvoering en dossieronderzoek: In de derde fase richtten we ons op de uitvoering en monitoring van inkoop en aanbesteding binnen de gemeentelijke organisatie van Nissewaard. Hiervoor is gekeken naar drie inkoopdossiers, waarvoor een aanvullend informatieverzoek is uitgezet bij de gemeentelijke organisatie.

De gesprekken over deze dossiers vonden in februari plaats. Op het gebied van monitoring voerden we een gesprek met team audit. Verder is in deze fase een aanvullende documentenanalyse uitgevoerd. Voor deze fase ging het om documenten als de jaarverslagen, procesbeschrijvingen en interne verantwoordingsinformatie. Deze documenten geven een beeld van

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 38.

de praktijksituatie. De hoofdwerkzaamheden voor deze fase vonden plaats in de maanden december 2025 en januari 2026. Fase 4 Rol van de raad: In de vierde fase onderzochten we de rol van de gemeenteraad bij inkoop en aanbesteding. Enerzijds hebben we informatie opgehaald tijdens de eerder gevoerde gesprekken. Anderzijds voerden we een aanvullende documentenanalyse uit, naar bijvoorbeeld het raadsinformatiesysteem, verslagen van vergaderingen en de P&C-cyclus. De focus lag op de informatievoorziening aan de raad en de wijze waarop de raad sturing geeft op dit thema. De werkzaamheden vonden plaats in januari – februari. Fase 5 Rapportage en afronding: In de afrondende fase stelden we het onderzoeksrapport op, bestaande uit een nota van bevindingen en een bestuurlijk deel met conclusies en aanbevelingen. We bespraken een concept van de nota van bevindingen met de rekenkamer voordat deze naar de organisatie ging voor ambtelijk wederhoor. De conceptversie van de nota van bevindingen is op 26 februari 2026 aan de organisatie aangeboden voor het ambtelijk wederhoor. Het ambtelijk wederhoor is een feitelijke check op de rapportage en ontvangen op 19 maart 2026. Na ontvangst en verwerking van het ambtelijk wederhoor is de definitieve rapportage, bestaande uit een bestuurlijke nota en de nota van bevindingen, op 1 april 2026 aangeboden aan het college voor een bestuurlijke reactie.

Deze is op 24 april 2026 ontvangen en vervolgens opgenomen in de bestuurlijke nota. Hierna is de rapportage aangeboden aan de gemeenteraad van Nissewaard

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 39.

Bijlage 2. Casusselectie Totstandkoming selectie In dit onderzoek is nader gekeken naar drie inkooptrajecten door de gemeente Nissewaard. Dit casusonderzoek is gebruikt om de praktijk van inkoop nader te illustreren. De rekenkamer heeft de selectie van de inkoopdossiers aan de hand van een aantal criteria aselect gedaan. Op basis van de selectie is op 25 november 2025 een extra informatieverzoek uitgezet bij de gemeentelijke organisatie.

Selectiecriteria ● ● ●

Verschillende organisatieonderdelen Type inkoop Wijze van inkoop (omvang opdracht)

Daarnaast mochten de casussen niet al eerder onderwerp van onderzoek geweest zijn. Dit heeft geleid tot de volgende selectie: Wijze van inkoop

Inkooptraject

Meervoudig onderhandse aanbesteding Renovatie sportvelden Onderhandse aanbesteding

Aanleg speeltuin Oranjebuurt

Nationale aanbesteding

Aanschaf personeelssysteem

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 40.