Rekenkameronderzoek - inkoop en aanbesteding - Nissewaard

Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde Rekenkamer Nissewaard

Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 29-4-2026 Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 1.

Colofon Datum: 29-4-2026 Rekenkamer Nissewaard: De heer W. (Wouter) de Jong, directeur Mevrouw dr. S. (Sabine) van Zuydam, plaatsvervangend directeur Contactgegevens: De heer N. (Nick) Woudstra, secretaris nick@necker.nl Onderzoekers: De heer L.G.W. (Lennart) Straver MSc Mevrouw K.A. (Kirsten) Commijs MSc De heer M.K. (Maarten) van der Velde MA

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 2.

Inhoudsopgave Colofon

2

Inhoudsopgave

3

Bestuurlijke nota

4

Inleiding

5

Kernbevindingen

7

Conclusies en aanbevelingen

10

Reactie van college van B&W

13

1. Inkoop en aanbesteding op papier

18

1.1 Doelen inkoop en aanbesteding van de gemeente Nissewaard 1.2 Landelijke kaders voor inkoop en aanbesteding

18 21

2. Inkoop en aanbesteding in de praktijk

23

2.1 Context van het inkoop- en aanbestedingsproces in de praktijk 2.2 Het inkoop- en aanbestedingsproces op papier 2.3 Het inkoop- en aanbestedingsproces in de praktijk 2.4 Ervaringen met het inkoop- en aanbestedingsbeleid

23 25 27 30

3. Monitoring en evaluatie

31

3.1 Interne controle op inkoop en aanbesteding 3.2 Realisatie van doelen inkoop- en aanbestedingsbeleid

31 34

4. De rol van de gemeenteraad

36

4.1 Verantwoording door het college 4.2 Rolinvulling door de gemeenteraad

36 37

Bijlage 1. Geraadpleegde bronnen

38

Bijlage 2. Casusselectie

40

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 3.

Bestuurlijke nota

Bestuurlijke nota

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 4.

Inleiding Aanleiding Lokale overheden hebben een groeiend takenpakket. Een deel daarvan voert de gemeentelijke organisatie zelf uit, maar voor andere taken zijn gemeenten genoodzaakt om goederen, diensten en werken in te kopen. Ook in Nissewaard speelt inkoop een grote rol in veel van de activiteiten die de gemeente doet of waarvoor zij verantwoordelijk is. Veel van de goederen, diensten en werken die de gemeente inkoopt hebben directe impact op het leefgenot van inwoners. Dit geldt bijvoorbeeld voor infrastructuurprojecten die worden uitbesteed en voor de inkoop van WMO-ondersteuning. Een professionele inrichting en interne organisatie van inkoop is van belang. Het beschikbare geld dient op een rechtmatige, doelmatige en doeltreffende manier besteed te worden. Naar aanleiding van groeiende rechtmatigheidsfouten bij aanbesteden van goederen en diensten, heeft de gemeente Nissewaard eind 2022 een taskforce samengesteld en een verbeterplan opgesteld.1 Dit onderzoek geeft onder andere inzicht in de resultaten daarvan. Inkoop en aanbesteding is voor een gemeente een belangrijk instrument om beleidsdoelen te halen en is medebepalend voor hoe inwoners de gemeente ervaren. Om die reden doet de rekenkamer onderzoek naar dit onderwerp.

Doelstelling en vraagstelling Dit onderzoek geeft inzicht in de praktijk van inkoop- en aanbesteding van de gemeente Nissewaard en in hoeverre dit op een rechtmatige, doelmatige en doeltreffende manier plaatsvindt. De volgende vraag staat centraal in het onderzoek: In hoeverre is het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Nissewaard en de uitvoering daarvan rechtmatig, doelmatig en doeltreffend en hoe is dat geborgd in de organisatie? De rekenkamer beantwoordt de centrale vraag door antwoord te geven op de volgende deelvragen:

Beleid 1.

Welke doelen streeft de gemeente Nissewaard na met haar inkoop- en aanbestedingsbeleid?

2.

In hoeverre voldoet het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Nissewaard aan de geldende wet- en regelgeving?

Uitvoering 3.

Hoe is het proces van inkoop en aanbesteding in de gemeente Nissewaard georganiseerd?

4.

Welke ervaringen zijn er binnen de gemeentelijke organisatie met het werken volgens het inkoopen aanbestedingsbeleid?

Monitoring en evaluatie 5.

Hoe is de interne controle georganiseerd? En leidt dit zo nodig tot bijsturing? a.

Hoe is het mandaatregister binnen de gemeente Nissewaard ingericht?

1 Gemeente Nissewaard. (2024). Jaarrekening 2023. p. 202

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 5.

6.

In hoeverre vindt de inkoop en aanbesteding conform het inkoop- en aanbestedingsbeleid plaats en worden de aan het beleid gekoppelde doelen hiermee gerealiseerd?

Bestuur en gemeenteraad 7.

Hoe verantwoordt het college van B&W de resultaten van het inkoop- en aanbestedingsbeleid aan de gemeenteraad, met name voor wat betreft de realisatie van de gestelde doelen?

8.

Hoe vult de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol in op het gebied van inkoop- en aanbestedingsbeleid?

Afbakening en reikwijdte: In dit onderzoek kijken we naar trajecten van inkoop en aanbesteding van producten, werken en diensten die plaatsvinden binnen de ambtelijke organisatie van de gemeente. Inkoop binnen gemeenschappelijke regelingen of binnen andere verbonden partijen valt daarmee buiten de scope van het onderzoek. Ook inkoop van externe inhuur waarmee reguliere capaciteit wordt ingevuld valt buiten het bereik van dit onderzoek.

Leeswijzer Deze rapportage bestaat uit een bestuurlijke nota en een nota van bevindingen. De bestuurlijke nota bestaat uit de inleiding, de conclusies en aanbevelingen en de bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders. De nota van bevindingen bestaat uit vier hoofdstukken. Het eerste hoofdstuk gaat in op het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Nissewaard. Het tweede hoofdstuk richt zich op de praktijk van inkoop en aanbesteding door de gemeentelijke organisatie. In het derde hoofdstuk is er aandacht voor de monitoring en evaluatie van inkoop en aanbesteding. Tot slot gaat het vierde hoofdstuk in op de rol van de gemeenteraad. De onderzoeksverantwoording is opgenomen in bijlage 1. Bijlage 2 bevat een overzicht van de casussen die gebruikt zijn ter illustratie.

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 6.

Kernbevindingen Dit onderzoek geeft verschillende inzichten en bevindingen over inkoop en aanbesteding in de gemeente Nissewaard. Dit hoofdstuk bevat een beknopte beantwoording van de onderzoeksvragen. Voor een volledig beeld van de bevindingen en onderzoeksresultaten verwijst de rekenkamer naar de nota van bevindingen.

Beleid 1. Welke doelen streeft de gemeente Nissewaard na met haar inkoop- en aanbestedingsbeleid? 2. In hoeverre voldoet het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Nissewaard aan de geldende wet- en regelgeving? Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Nissewaard is in 2019, 2023 en 2025 geactualiseerd en kent zes doelstellingen. Deze doelstellingen zijn onder meer gericht op rechtmatig en doelmatig inkopen, integer opdrachtgeverschap en de beste prijs-kwaliteitverhouding. De zes doelstellingen zijn bij de actualisaties gelijk gebleven en het beleid volgt het VNG-modelbeleid. Het college is bevoegd om dit beleid vast te stellen. Naast de zes hoofddoelstellingen zet de gemeente Nissewaard ook in op SROI en de inzet van lokale ondernemers. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid bevat de drempelbedragen voor de verschillende inkoopprocedures. De Aanbestedingswet (2012) vormt het landelijk juridisch kader voor inkoop en aanbesteding. De vier beginselen van deze wet zijn: non-discriminatie, gelijke behandeling, transparantie en proportionaliteit. Een belangrijk landelijk kader voor inkoop is de Gids Proportionaliteit die invulling geeft aan het vierde beginsel.

Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Nissewaard volgt de landelijke regelgeving, maar hanteert wel hogere drempelwaarden voor enkelvoudige en meervoudige aanbestedingen dan die volgen vanuit het advies van de Gids Proportionaliteit.

Uitvoering 3. Hoe is het proces van inkoop en aanbesteding in de gemeente Nissewaard georganiseerd? 4. Welke ervaringen zijn er binnen de gemeentelijke organisatie met het werken volgens het inkoopen aanbestedingsbeleid? De eenheid Control en Informatie houdt zich binnen de gemeentelijke organisatie bezig met inkoop en aanbesteding. De eenheid bestaat onder andere uit de teams inkoop en audit & control. Team inkoop is altijd betrokken bij Europese en nationale aanbestedingen. Medewerkers van de gemeente zijn bij enkelvoudige en meervoudige aanbesteding zelf verantwoordelijk voor de inrichting van het inkoopproces en besluiten zelf of ze team inkoop betrekken. Team audit & control houdt zich bezig met de rechtmatigheid van het inkoopproces. In 2022 is de gemeente Nissewaard gestart met de professionalisering van het inkoopproces naar aanleiding van een beperkende accountantsverklaring in 2021. Er is onder meer een inkoopstartformulier geïntroduceerd, er is een contractensysteem ingevoerd en er is een SROI-coördinator aangesteld. Het traject is nog niet geheel afgerond. De procedures voor inkoop van gemeente Nissewaard staan uitgebreid beschreven in een inkoophandboek uit 2020 en is in meer beknopte vorm beschikbaar op het intranet van de gemeente. Medewerkers maken meer gebruik van de informatie op intranet dan de informatie uit het inkoophandboek.

De wens bestaat binnen team inkoop om het inkoophandboek te actualiseren. Dit

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 7.

betreft namelijk een handboek van ruim 100 pagina’s en is hierdoor een weinig toegankelijk document. Het inkoopproces dat wordt geschetst in het inkoophandboek en op het intranet bestaat uit de inkoopactiviteiten en de bestelactiviteiten en bestaat uit vaste stappen die in ieder traject ook worden doorlopen. Team inkoop geeft meerdere keren per jaar trainingen voor alle medewerkers om de inkoopprofessionaliteit te vergroten. Daarnaast faciliteert de gemeente ook actief bijeenkomsten voor ondernemers om hen te informeren over de praktijk van inkoop en aanbesteding. Binnen de gemeentelijke organisatie is er waardering voor de wijze waarop team inkoop zijn rol invult. Mogelijke verbeterpunten zitten in het inkoopproces en de vrijblijvende betrokkenheid van team inkoop bij enkelvoudige en meervoudige aanbestedingen. De rekenkamer heeft drie inkooptrajecten nader onderzocht: een enkelvoudige, een meervoudige en een Europese aanbesteding. Team inkoop is alleen direct betrokken geweest bij de Europese aanbesteding. In twee van de drie gevallen is gebruikgemaakt van het inkoopstartformulier. Bij de selectie van partijen zijn verschillende gunningscriteria gebruikt: laagste prijs en beste prijs-kwaliteit. De offertes werden beoordeeld door een beoordelingsteam. In het geval van de Europese aanbesteding is er maar één inschrijving geweest.

Uit het casusonderzoek komt verder naar voren dat dossiers in verschillende systemen zijn geregistreerd en dat hier geen koppeling tussen is.

Monitoring en evaluatie 5. Hoe is de interne controle georganiseerd? En leidt dit zo nodig tot bijsturing? a. Hoe is het mandaatregister binnen de gemeente Nissewaard ingericht? 6. In hoeverre vindt de inkoop en aanbesteding conform het inkoop- en aanbestedingsbeleid plaats en worden de aan het beleid gekoppelde doelen hiermee gerealiseerd? De mandaten voor inkoop liggen laag in de lijnorganisatie. Een teamleider kan tot en met € 750.000 inkopen, de eenheidsmanager tot en met € 1.500.000 en de gemeentesecretaris tot en met € 2.500.000. Bij hogere inkoopopdrachten is een collegebesluit nodig. De gemeente Nissewaard beschikt over een controleplan, waar ook het inkoopproces onderdeel van uitmaakt. De inkopende medewerker is de eerstelijnscontrole, team inkoop verzorgt de tweedelijnscontrole en team audit & control draagt zorg voor de derdelijnscontrole. De accountant is in zekere zin de vierdelijnscontrole. In de periode 2022 – 2024 is de omvang van de rechtmatigheidsfouten afgenomen. Tegelijkertijd staat nog een aantal aanbevelingen vanuit de Verbijzonderde Interne Controle en van de accountant open voor opvolging. Deze zijn gericht op een betere beheersing van het inkoopproces. De gemeente Nissewaard monitort de realisatie van de zes doelstellingen uit het inkoop- en aanbestedingsbeleid niet. Binnen de organisatie is wel de wens om dit te gaan doen.

Wel stelt de organisatie jaarlijks een rapportage op over de inzet van SROI bij inkoop en aanbesteding. In de jaren 2023 en 2024 is meer SROI gerealiseerd dan dat benodigd was. Daarentegen is er geen overzicht van welk deel van alle inkooptrajecten lokaal zijn ingekocht, zowel in aantal ondernemers als in financiën. De rekenkamer ziet dat de gemeente voornamelijk stappen heeft gezet op rechtmatigheid en professionaliteit.

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 8.

Bestuur en gemeenteraad 7. Hoe verantwoordt het college van B&W de resultaten van het inkoop- en aanbestedingsbeleid aan de gemeenteraad, met name voor wat betreft de realisatie van de gestelde doelen? 8. Hoe vult de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol in op het gebied van inkoop- en aanbestedingsbeleid? Sinds 2023 heeft het college van B&W de verantwoordelijkheid en verplichting om de rechtmatigheidsverantwoording op te nemen in de jaarstukken. Op deze manier informeert het college de gemeenteraad over inkoop. Ook de andere momenten in de P&C-cyclus zijn een informatiemoment over inkoop richting de raad over inkoop. Verder ontvangt de auditcommissie een overzichtsrapportage met betrekking tot de opvolging van de aanbevelingen van de accountant, de VIC, interne controle en overige onderzoeken. Directe terugkoppeling over de doelen uit het inkoop- en aanbestedingsbeleid vindt niet plaats. De kaderstellende rol van de gemeenteraad met betrekking tot inkoop is beperkt, doordat de bevoegdheid voor het vaststellen van het beleid bij het college is belegd. De gemeenteraad stelt vanuit zijn budget wel de middelen voor inkoop en inkoopprofessionalisering beschikbaar en is zelf betrokken bij een inkooptraject bij het aanwijzen van de accountant. De controlerende rol van de gemeenteraad wordt voornamelijk ingevuld door de auditcommissie en is daarmee beperkt.

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 9.

Conclusies en aanbevelingen De rekenkamer van Nissewaard heeft op basis van de nota van bevindingen vijf conclusies en vier aanbevelingen opgesteld.

Conclusies Conclusie 1. De doeltreffendheid van het inkoop- en aanbestedingsbeleid is beperkt inzichtelijk. De gemeente Nissewaard beschikt over een actueel inkoop- en aanbestedingsbeleid uit 2025. In de 2019 en 2023 is het beleid ook geactualiseerd. Het vaststellen van dit beleid is een verantwoordelijkheid van het college. Deze doelstellingen zijn onder meer gericht op rechtmatig en doelmatig inkopen, integer opdrachtgeverschap en de beste prijs-kwaliteitverhouding. Het ontbreekt de doelstellingen soms aan meetbare indicatoren. Daarnaast monitort de gemeente de realisatie en voortgang van deze doelstellingen niet direct. Het is wel een wens van de gemeente om de voortgang hiervan te gaan monitoren. Rechtmatigheid en SROI als onderdeel van inkoop monitort de gemeente Nissewaard wel. In hoofdstuk 3 geeft de rekenkamer haar perspectief op de voortgang van de doelstellingen. Conclusie 2: Sinds 2022 zijn goede stappen gezet in het professionaliseren van de inkoopfunctie. Inkoop heeft sinds 2022 nadrukkelijk de aandacht van de gemeente Nissewaard naar aanleiding van de groeiende rechtmatigheidsfout en een beperkende accountantsverklaring in 2021. Een taskforce is aan de slag gegaan met het verbeterplan voor inkoop.

Het actualiseren van het inkoopbeleid, de introductie van het inkoopstartformulier, het verplichten van een inkoopnummer bij inkopen boven de €10.000 en periodieke SPEND-gesprekken zijn voorbeelden van de professionalisering. De rechtmatigheidsfout is in de periode 2022 – 2024 bijna gehalveerd. Ook op het gebied van SROI zijn grote stappen gezet. Door het aanstellen van een SROI-coördinator en actieve sturing en monitoring is de SROI-realisatie hoger dan de opgave. Conclusie 3. De gemeente Nissewaard hanteert bewust hogere drempelwaarden voor onderhandse aanbestedingen dan geadviseerd vanuit de Gids Proportionaliteit. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Nissewaard is gebaseerd op en voldoet aan de geldende landelijke wet- en regelgeving. Gemeenten hebben de ruimte om hun eigen drempelwaarden te bepalen voor enkelvoudige en meervoudige aanbestedingen. De Gids Proportionaliteit schrijft de geadviseerde bovengrenzen voor. De gemeente Nissewaard heeft de keuze gemaakt om hogere drempelwaarden te hanteren, die nog net binnen de adviesruimte vallen. Door hogere grenzen te gebruiken voor een enkelvoudige aanbestedingen is er een risico op beperkte waarborging van prijsvorming. Er is dan geen vergelijking met andere partijen.

Bij hogere grenzen voor meervoudige onderhandse aanbestedingen is er een risico dat andere relevante partijen gemist worden, die bij een nationale openbare procedure wel een mogelijkheid hadden gehad om zich te melden. Conclusie 4: Er is te weinig grip op de uitvoering van enkelvoudige en meervoudige inkooptrajecten. Er is veel waardering voor team inkoop binnen de gemeentelijke organisatie. De rekenkamer onderschrijft dit. Team inkoop is in ieder geval betrokken bij nationale en Europese aanbestedingen. Bij enkelvoudige en meervoudige aanbesteding is de betrokkenheid van team inkoop optioneel. De inkopende medewerker is zelf verantwoordelijk voor het inkoopproces van enkelvoudig en meervoudige inkooptrajecten. De dossiervorming van deze trajecten vindt ook plaats in verschillende systemen. Voorgaande leidt ertoe dat team inkoop krijgt pas zicht op deze inkooptrajecten na aanvraag van een inkoopnummer of nadat de opdracht verstrekt is. De rekenkamer vindt dat dit te laat is en dat dit een risico voor de rechtmatigheid van het inkoopproces met zich meebrengt. De accountant benoemt dit ook als aandachtspunt in zijn controle.

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 10.

Conclusie 5: De gemeenteraad heeft weinig zicht op de realisatie van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. De betrokkenheid van de gemeenteraad van Nissewaard ten aanzien van inkoop en aanbesteding is beperkt en krijgt vooral vorm in de auditcommissie. De verantwoordelijkheid voor het inkoopbeleid is via de financiële verordening bij het college belegd. Sinds 2023 is het college verplicht om te rapporteren over de rechtmatigheid binnen de gemeente. De gemeenteraad is niet actief meegenomen in het nieuwe inkoop- en aanbestedingsbeleid en heeft ook geen zicht op de voortgang hiervan (zie conclusie 1). Dit maakt dat het lastig is voor de gemeenteraad om zijn controlerende rol uit te voeren.

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 11.

Aanbevelingen Aanbeveling 1: Maak de voortgang op de doelstellingen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid inzichtelijk. Op dit moment monitort de gemeente Nissewaard de voortgang van het inkoop- en aanbestedingsbeleid niet actief. De doelstellingen lijken nu voornamelijk als uitgangspunten te dienen. Om zicht te krijgen op de doeltreffendheid van dit beleid is het van belang wel te gaan monitoren en meetbare indicatoren aan de doelstellingen te koppelen. Dit kan bijvoorbeeld door de doelstellingen uit het inkoop- en aanbestedingsbeleid waar mogelijk op te gaan nemen in het inkoopstartformulier, zodat dit ook inzichtelijk is per inkoopopdracht. Hetzelfde geldt voor het inzichtelijk maken van de mate van lokale inkoop. Aanbeveling 2: Versterk de sturing op de enkelvoudige en meervoudige inkooptrajecten door verplichting van het inkoopstartformulier en heroverweging van de drempelbedragen. Het is mogelijk en wenselijk om meer grip te krijgen op enkelvoudig- en meervoudige onderhandse inkooptrajecten. Hiervoor is allereerst het verplichten van het inkoopstartformulier nodig. Nu is het de wens dat de gehele organisatie hier gebruik van maakt. De rekenkamer is van mening dat dit te vrijblijvend is.

Wanneer voor elk inkooptraject een inkoopstartformulier wordt gebruikt is er meer zicht op de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van de verschillende inkoopopdrachten van de gemeente. Op die manier heeft team inkoop voorafgaand aan het inkooptraject zicht op de inkoop. Daarnaast acht de rekenkamer het verstandig om de drempelbedragen voor onderhandse inkoopopdrachten te heroverwegen. Het verlagen van drempelbedragen naar de voorgeschreven drempels vanuit de Gids Proportionaliteit leidt ertoe dat er minder onderhands wordt aanbesteed en dat team inkoop vaker betrokken is. Het risico op onrechtmatigheden en beperkte prijsvorming wordt dan verkleind. Aanbeveling 3: Ga door op de ingeslagen weg van professionalisering van de inkoopfunctie. De rekenkamer is positief over de professionaliseringslag die de gemeente Nissewaard heeft ingezet voor de inkoopfunctie. Wel staat er nog een aantal acties open, die nog opgepakt moeten worden. Er is bijvoorbeeld - ten tijde van het onderzoek - nog geen keuze gemaakt over de positionering van team inkoop. Ook is het inkoophandboek uit 2020 nog niet geactualiseerd, terwijl het inkoopbeleid sinds die tijd wel twee keer is herzien. In de praktijk blijkt dit inkoophandboek weinig gebruikt te worden en dat kan leiden tot inkoopfouten. Een geactualiseerd toegankelijk handboek is daarom gewenst.

Om de inkoopprofessionalisering op peil te houden, onderschrijft de rekenkamer het belang van de trainingen die gegeven worden door team inkoop aan de organisatie. Daarnaast staan er ook nog een aantal aanbevelingen uit de VIC open. Aanbeveling 4: Bespreek met de gemeenteraad de wensen voor de informatievoorziening over inkoop en aanbesteding. De informatievoorziening aan de gehele gemeenteraad is vooral gericht op de rechtmatigheid van het inkoopproces. Ook via de accountant krijgt de gemeenteraad hier zicht op. Het is wenselijk dat de gemeenteraad ook zicht heeft op de doeltreffendheid van het gevoerde inkoop- en aanbestedingsbeleid. Dit sluit aan bij aanbeveling 1. Nu een nieuwe raadsperiode is aangebroken, is het ook een goed moment om als college met de gemeenteraad te bespreken wat verdere wensen zijn voor de informatievoorziening. Mogelijke onderwerpen kunnen zijn: -

De bijdrage van inkoop aan de verschillende beleidsambities; Inzicht in de financiële totaalomvang van inkooptrajecten (uitgesplitst naar inkoopprocedure); De bijdrage van inkoop bij lokale ondernemers in de gemeente Nissewaard.

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 12.

Reactie van college van B&W

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 13.

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 14.

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 15.

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 16.

Nota van bevindingen

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 17.

1. Inkoop en aanbesteding op papier Het eerste hoofdstuk gaat in op de doelstellingen die de gemeente Nissewaard heeft gesteld in haar inkoop- en aanbestedingsbeleid. We kijken ook in hoeverre het inkoop- en aanbestedingsbeleid voldoet aan de geldende wet- en regelgeving. Hiervoor brengen we het landelijk juridisch kader voor inkoop in beeld. Daarmee geeft dit hoofdstuk antwoord op de volgende deelvragen: 1. Welke doelen streeft de gemeente Nissewaard na met haar inkoop- en aanbestedingsbeleid? 2. In hoeverre voldoet het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Nissewaard aan de geldende wet- en regelgeving? Bij de uitvoering van haar wettelijke taken en het werken aan de door de gemeente gestelde beleidsdoelen, maakt de gemeente veelvuldig gebruik van producten en diensten van derden. Een dergelijke inkoopopdracht doorloopt het proces van inkoop en aanbesteding. De gemeente kan drie soorten inkoopopdrachten uitzetten, namelijk voor werken, leveringen en diensten. Werken zijn bijvoorbeeld de aanleg van een nieuw fietspad of de bouw van een skatebaan. Leveringen bestaan uit de aankoop, huur, lease of huurkoop van producten. Hierbij kan gedacht worden aan de aanschaf van nieuwe tablets of de koffie voor de gemeentelijke organisatie. Wat niet onder werken of leveringen valt, hoort bij diensten. Onderhoud aan gemeentelijk vastgoed is hier een voorbeeld van.

Het proces van inkoop en aanbesteding doorloopt de gemeente Nissewaard veelvuldig. In de periode 2022 – 2025 hebben meer dan 1.460 inkooptrajecten plaatsgevonden. Sommige van deze trajecten lopen nu nog. De kaders voor deze trajecten liggen vast in het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente. 2

1.1 Doelen inkoop en aanbesteding van de gemeente Nissewaard Kernbevinding: Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Nissewaard is in 2019, 2023 en 2025 geactualiseerd en kent zes doelstellingen. Deze doelstellingen zijn onder meer gericht op rechtmatig en doelmatig inkopen, integer opdrachtgeverschap en de beste prijs-kwaliteitverhouding. De zes doelstellingen zijn bij de actualisaties gelijk gebleven en het beleid volgt het VNG-modelbeleid. Het college is bevoegd om dit beleid vast te stellen. Naast de zes hoofddoelstellingen zet de gemeente Nissewaard ook in op SROI en de inzet van lokale ondernemers. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid bevat de drempelbedragen voor de verschillende inkoopprocedures.

Het college stelt het inkoop- en aanbestedingsbeleid vast in de gemeente Nissewaard Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Nissewaard is op 21 januari 2025 door het college vastgesteld.3 Met het inkoop- en aanbestedingsbeleid wil de gemeente de inkoopprofessionaliteit van de ambtelijke organisatie bevorderen. Door het inkoopproces transparant en inzichtelijk te maken, kan richting worden gegeven aan waarop de gemeente haar leveringen, diensten en werken inkoopt. De gemeenteraad heeft in de financiële verordening (2023) vastgelegd dat het college bevoegd is om het inkoop- en aanbestedingsbeleid vast te stellen. 2 Gemeente Nissewaard. (2025). Inkoopactieplan IAP. Hier is gekeken naar de trajecten die in de periode 01/2022 – 09/2025 zijn

afgerond, lopend en doorlopend zijn en/of inkoopnummer hebben, waarvan ook een opdrachtwaarde bekend is. Dit overzicht is aan de rekenkamer verstrekt. Dit betreft enkelvoudig onderhands, meervoudig onderhands, nationale- en Europese aanbestedingen 3 Gemeente Nissewaard. (2025). Besluitenlijst van de vergadering van burgemeester en wethouders (met terugwerkende kracht met ingang van 1 september 2024)

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 18.

Financiële verordening gemeente Nissewaard (artikel 28, lid g)4 Het college draagt zorg voor het beleid en de interne regels voor de inkoop en de aanbesteding van goederen, werken en diensten. Het beleid bevat, naast de gemeentelijke doelstellingen, de juridische, ethische, economische en organisatorische uitgangspunten en gaat in op de doelstellingen voor inkoop.5 Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Nissewaard volgt hiermee dezelfde opbouw als het VNG-Model Inkoop- en aanbestedingsbeleid. In het onderdeel Ethische, ideële uitgangspunten en maatschappelijke waarde wordt stilgestaan bij de uitgangspunten die de gemeente kent op het gebied van integriteit, duurzaamheid, social return on investment (SROI) en innovatie. Bij de economische uitgangspunten, die zijn geformuleerd met het oog op de markt, is onder meer aandacht voor de product- en marktanalyse, het leveranciersbeleid en de manier waarop de inkoopprocedure wordt bepaald. Hierbij is ook uitgewerkt op welke manier de gemeente oog heeft voor de lokale economie en lokale ondernemers. De organisatorische uitgangspunten gaan in op het interne inkoopproces.

De gemeente Nissewaard streeft zes doelen na met inkoop en aanbesteding Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Nissewaard bevat zes gemeentelijke doelstellingen:6 1.

Rechtmatig en doelmatig inkopen zodat gemeenschapsgelden op controleerbare en verantwoorde wijze worden aangewend en besteed; De eerste doelstelling heeft betrekking op de (landelijke) wet- en regelgeving met betrekking tot inkoop. In dit verband wordt ook efficiëntie en effectiviteit genoemd: de inspanningen en uitgaven dienen bij te dragen aan de gestelde doelen. Ook moeten de kosten die de gemeente maakt proportioneel zijn. De gemeente heeft oog voor het beheersen en verlagen van de gemeentelijke middelen. 2. Een integere, betrouwbare, zakelijke en professionele inkoper en opdrachtgever zijn; De tweede doelstelling richt zich op de integriteit en betrouwbaarheid van de gemeente in de rollen van inkoper en opdrachtgever. De gemeente investeert in kennis over de in te kopen werken, leveringen en diensten en over de ontwikkelingen op de markt(en). Zicht houden op de relevante weten regelgeving hoort hier ook bij. Als opdrachtgever vindt de gemeente het belangrijk dat zij adequaat wordt voorzien van informatie die relevant is voor het inkoopproces. 3. Inkopen tegen de meest optimale (integrale) prijs-kwaliteitverhouding; De derde doelstelling richt zich op de prijs-kwaliteitverhouding van de in te kopen werken, leveringen en diensten.

In het inkoop- en aanbestedingsbeleid is vastgelegd dat de gemeente in het afwegingsproces ook rekening kan houden met andere gemeentelijke kosten. Daarnaast is er veel aandacht voor de kwaliteit van de in te kopen werken, leveringen en diensten. 4. Een continue positieve bijdrage leveren aan het gehele prestatieniveau van de Gemeente; Deze doelstelling richt zich op de bijdrage die het inkoop- en aanbestedingsbeleid moet leveren aan het ‘gehele prestatieniveau van de gemeente’. Om dat te kunnen waarborgen, zijn de doelstellingen die van toepassing zijn op het inkoop- en aanbestedingsbeleid direct afgeleid van de meer algemene doelstellingen van de gemeente. 4 Gemeente Nissewaard. (2023). Financiële verordening 5 Gemeente Nissewaard. (2019). Inkoop- en aanbestedingsbeleid Gemeente Nissewaard 2019 6 Gemeente Nissewaard. (2025). Inkoop- en aanbestedingsbeleid Gemeente Nissewaard 2025

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 19.

5.

De Gemeente stelt een administratieve lastenverlichting voor zowel zichzelf als voor Ondernemers voorop; Uit de vijfde doelstelling blijkt dat de gemeente administratieve lastenverlichting voor zowel de gemeente als voor de opdrachtgever van het inkoopproces belangrijk vindt. 6. Dit Inkoop- en aanbestedingsbeleid sluit zoveel mogelijk aan op het algemene beleid van de Gemeente. Inkoop en aanbesteding is een middel om beleid te realiseren. De gemeente Nissewaard benoemt hierbij specifiek de Kadernota Economie, Kadernota Participatiewet, de gedragscode, de routekaart duurzaam Voorne-Putten en de uitvoeringsagenda Bereikbaarheid. De doelstellingen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid zijn niet dusdanig geoperationaliseerd dat de realisatie daarvan meetbaar is. In gesprekken komt ook naar voren dat de doelstellingen daarom voornamelijk als uitgangspunten worden gehanteerd bij inkoop. In hoofdstuk 3 gaan we hier verder op in.

Aandacht voor SROI en lokale ondernemers in het beleid Het inkoop-en aanbestedingsbeleid is in 2019, 2023 en 2025 geactualiseerd. De zes doelstellingen zijn daarbij onveranderd gebleven. In de gesprekken komt naar voren dat aanpassingen voortkomen uit de veranderingen in de Gids Proportionaliteit, de rol van SROI en het lokaal kunnen aanbesteden. Lokaal aanbesteden en SROI zijn in zekere zin ook doelstellingen van de gemeente Nissewaard bij inkoop. In de economische uitgangspunten van het inkoopbeleid heeft de gemeente de lokale economie expliciet opgenomen. De gemeente Nissewaard wil bij enkelvoudige inkopen, indien mogelijk, een offerte opvragen bij een ondernemer uit Nissewaard. Bij een meervoudig onderhandse aanbesteding wil de gemeente Nissewaard ten minste twee lokale ondernemers uitnodigen als dit mogelijk is. Ook is SROI opgenomen onder de sociaal maatschappelijke doelstellingen. De grens voor SROI is van € 221.000 (20197) naar € 50.000 (20258) gegaan. Om eventuele verwarring voor ondernemers weg te nemen, heeft de gemeente deze drempel laten aansluiten op het drempelbedrag van omliggende gemeenten.9 Social return on investment (SROI)10 Bij SROI, een vorm van maatschappelijk verantwoord ondernemen, gaat het erom dat een investering die de gemeente doet, ook concrete sociale winst oplevert, naast het standaard beoogde rendement.

Voor de gemeente Nissewaard is SROI een instrument om de arbeidsparticipatie van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt te vergroten. Hierbij gaat de voorkeur uit naar de inzet van inwoners van de gemeente Nissewaard.

7 Gemeente Nissewaard. (2019). Inkoop- en aanbestedingsbeleid Gemeente Nissewaard 2019 8 Gemeente Nissewaard. (2023). Inkoop- en aanbestedingsbeleid Gemeente Nissewaard 2023 9 Gemeente Nissewaard. (2025). Inkoop- en aanbestedingsbeleid Gemeente Nissewaard 2025 10 De rekenkamer Nissewaard heeft in 2022 onderzoek gedaan naar SROI binnen de gemeente Nissewaard. Het onderzoek is

hier te lezen.

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 20.

Drempelbedragen zijn vastgelegd in het inkoop- en aanbestedingsbeleid Gemeenten zijn tot aan de drempelbedragen voor Europese aanbestedingsprocedures zelf bevoegd om hun procedure met bijbehorende drempels te bepalen. Hierbij kan gedacht worden aan de keuze om kleine inkoopopdrachten enkelvoudig onderhands aan lokale ondernemers te gunnen of om grotere opdrachten onder de Europese drempel via een nationale procedure aan te besteden. Enkelvoudig onderhands gunnen betekent dat er maar één partij gevraagd wordt om een offerte uit te brengen. In 2023 heeft het college besloten om de grens voor enkelvoudige aanbesteding op te hogen van € 50.000 naar € 70.000, omdat dan minder vaak afgeweken zou worden van het inkoop- en aanbestedingsbeleid.11 Bij een meervoudige onderhandse gunning worden drie tot vijf partijen gevraagd en wordt op basis van de verschillende offertes een keuze gemaakt. Nationale en Europese aanbestedingen plaatst de gemeente Nissewaard op TenderNed (inkoopplatform). De drempelbedragen die de gemeente Nissewaard hanteert, staan in tabel 1. Tabel 1 Drempelbedragen per type aanbesteding12 13 (peildatum 2024/2025)

Drempelbedragen per type aanbesteding Leveringen en Diensten

Sociale en andere specifieke diensten

Werken

Enkelvoudig

Tot € 70.000

Tot € 70.000

Tot € 150.000

Meervoudig

€ 70.000 - € 221.000

€ 70.000 - € 750.000

€ 150.000 - € 3.000.000

Nationaal

Niet van toepassing

Niet van toepassing

€ 3.000.000 - € 5.538.000

Europees

Groter dan € 221.000

Groter dan € 750.000

Groter dan € 5.538.000

1.2 Landelijke kaders voor inkoop en aanbesteding Kernbevinding: De Aanbestedingswet (2012) vormt het landelijk juridisch kader voor inkoop en aanbesteding. De vier beginselen van deze wet zijn: non-discriminatie, gelijke behandeling, transparantie en proportionaliteit. Een belangrijk landelijk kader voor inkoop is de Gids Proportionaliteit die invulling geeft aan het vierde beginsel. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Nissewaard volgt de landelijke regelgeving, maar hanteert wel hogere drempelwaarden voor enkelvoudige en meervoudige aanbestedingen dan die volgen vanuit het advies van de Gids Proportionaliteit.

De Aanbestedingswet (2012) vormt het landelijk juridisch kader inkoop en aanbesteding De landelijke wet- en regelgeving voor inkoop en aanbesteding ligt vast in de Aanbestedingswet (2012). Alle overheden die een opdracht uitzetten, dienen zich hierbij aan deze wetgeving te houden. De Aanbestedingswet maakt onderscheid in regelgeving voor overheidsopdrachten voor diensten, leveringen en werken.14 De Aanbestedingswet gaat uit van vier beginselen:15 ● ● ● ●

Non-discriminatie: geen onderscheid maken op basis van nationaliteit c.q. land van vestiging. Gelijke behandeling: geen onderscheid in behandeling en informatievoorziening aan ondernemers. Transparantie: het inkoopproces is open en begrijpelijk. Proportionaliteit: de eisen staan in verhouding tot de opdracht.

11 Gemeente Nissewaard. (2023). Collegebesluit - Wijziging Inkoopbeleid gemeente Nissewaard 2021 12 Gemeente Nissewaard. (2025). Inkoop- en aanbestedingsbeleid Gemeente Nissewaard 2025 13 De drempelbedragen zijn steeds exclusief btw. De Europese drempelbedragen worden om de twee jaar aangepast 14 Aanbestedingswet 2012. (2025). Artikel 1.1 15 PIANOo. (2025). Webpagina Aanbestedingswet 2012, geraadpleegd oktober 2025

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 21.

Het laatste beginsel is verder uitgewerkt in de zogenaamde Gids Proportionaliteit. Deze gids is een verplicht richtsnoer voor de gehele aanbestedingsprocedure en komt vanuit het Rijk. In de gids is uitgewerkt hoe het proportionaliteitsbeginsel toegepast dient te worden voor inkoopopdrachten. De gids geeft bijvoorbeeld richtlijnen voor welke inkoopprocedure past bij een de financiële omvang van een opdracht. De gids richt zich niet alleen op aanbestedingen, maar ook op nationale én meervoudig onderhandse aanbestedingsprocedures.16 De aanbevolen grenzen uit de Gids Proportionaliteit liggen lager dan de grenzen die de gemeente Nissewaard hanteert. Hiervoor hanteert de gids een stoplichtmodel. Voor leveringen en diensten schrijft de gids € 30.000 als bovengrens (groen) voor enkelvoudig voor en € 100.000 (groen) voor meervoudig onderhands. Daarna is nationaal openbaar tot aan de Europese drempel het advies. Voor werken ligt de geadviseerde grens voor enkelvoudig op € 50.000 (groen) en voor meervoudig onderhands op € 1,5 miljoen (groen). Daarna is nationaal openbaar tot aan de Europese drempel het advies. Belangrijk om hierbij te benoemen is dat dit een richtlijn is en de gemeente Nissewaard de maximaal geadviseerde drempel niet overschrijdt.17 De grenzen die de gemeente Nissewaard hanteert vallen onder oranje in het stoplichtmodel.

Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van Nissewaard voldoet aan de regelgeving Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van Nissewaard bevat een hoofdstuk met juridische uitgangspunten. Hier staat centraal dat de gemeente de relevante wet- en regelgeving nastreeft met betrekking tot inkoop- en aanbesteding. De gemeente verwijst hier naar relevante wet- en regelgeving en noemt onder meer de Aanbestedingswet, de Gids Proportionaliteit en de algemene beginselen bij inkoop. Hiermee voldoet het beleid aan de landelijke wet- en regelgeving omtrent inkoop en aanbesteding. Tot aan 2023 waren eenheidsmanagers gemandateerd om gemotiveerd af te wijken bij inkoopopdrachten tot en met € 750.000. Team inkoop moest hierbij ook akkoord geven. Indien team inkoop negatief adviseerde, diende een collegebesluit te volgen om alsnog af te wijken. De ervaring van het college van B&W van Nissewaard was dat dit tot vaker gebeurde dan wenselijk, met onvoldoende motivatie. Het college heeft daarom – op ambtelijk advies - besloten om dit mandaat in te trekken.18 Nu heeft het college zelf nog wel de mogelijkheid om gemotiveerd af te wijken van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Vanuit de gesprekken volgt dat hier sporadisch gebruik van wordt gemaakt, bijvoorbeeld in een acute situatie, zoals bijvoorbeeld de opvang van Oekraïense vluchtelingen.

Indien het een afwijking van de Europese aanbestedingsnormbedragen betreft, leidt dit wel tot een financiële rechtmatigheidsfout.19 In de periode 2023 tot 2025 is door het college 20 keer afgeweken van het inkoopbeleid op bijna 1.100 inkoopopdrachten. Voor de rekenkamer is niet inzichtelijk van welke drempelbedragen is afgeweken.20

16 Rijksoverheid. (2022). Gids Proportionaliteit. 17 Rijksoverheid. (2022). Gids Proportionaliteit 18 Gemeente Nissewaard. (2023). Collegebesluit - Wijziging Inkoopbeleid gemeente Nissewaard 2021 19 Commissie BBV. (2025). Kadernota rechtmatigheid 2025 20 Gemeente Nissewaard. (2025). Overzicht van collegeadviezen Afwijkingen 2022- 2025

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 22.

2. Inkoop en aanbesteding in de praktijk Het tweede hoofdstuk richt zich op de praktijk van inkoop en aanbesteding in de gemeente Nissewaard. We richten ons op hoe het proces van inkoop en aanbesteding is georganiseerd en kijken daarvoor ook naar drie inkoopdossiers. Daarnaast is er aandacht voor wat de ervaringen van de organisatie met het inkoop- en aanbestedingsbeleid zijn. Het hoofdstuk geeft antwoord op de onderstaande deelvragen: 3. Hoe is het proces van inkoop en aanbesteding in de gemeente Nissewaard georganiseerd? 4. Welke ervaringen zijn er binnen de gemeentelijke organisatie met het werken volgens het inkoop- en aanbestedingsbeleid? Figuur 1 laat het proces zien van een inkoop- of aanbestedingsopdracht in de gemeente Nissewaard. Het proces begint bij een interne vraag vanuit de gemeente en eindigt bij de levering van een externe partner. De fasen 1 tot en met 4 zijn de inkoopactiviteiten en de fasen 5 en 6 de bestelactiviteiten. In dit hoofdstuk bekijken we hoe dit inkoopproces zich in de praktijk ontwikkelt. 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

Voortraject

Specificeren

Selecteren

Contracteren

Bestellen

Bewaken

Nazorg

Figuur 1: Proces van inkoop en aanbestedingen in de gemeente Nissewaard. 21

2.1 Context van het inkoop- en aanbestedingsproces in de praktijk Kernbevinding: De eenheid Control en Informatie houdt zich binnen de gemeentelijke organisatie bezig met inkoop en aanbesteding. De eenheid bestaat onder andere uit de teams inkoop en audit & control. Team inkoop is altijd betrokken bij Europese en nationale aanbestedingen. Medewerkers van de gemeente zijn bij enkelvoudige en meervoudige aanbesteding zelf verantwoordelijk voor de inrichting van het inkoopproces en besluiten zelf of ze team inkoop betrekken. Team audit & control houdt zich bezig met de rechtmatigheid van het inkoopproces. In 2022 is de gemeente Nissewaard gestart met de professionalisering van het inkoopproces naar aanleiding van een beperkende accountantsverklaring in 2021. Er is onder meer een inkoopstartformulier geïntroduceerd, er is een contractensysteem ingevoerd en er is een SROI-coördinator aangesteld. Dit traject is nog niet geheel afgerond.

Inkoop binnen de organisatiestructuur van Nissewaard De gemeentelijke organisatie van Nissewaard bestaat uit ongeveer 800 medewerkers, verdeeld over zes organisatie-eenheden. Alle eenheden kunnen inkoopopdrachten uitzetten namens de gemeente. Binnen de eenheid Control en Informatie houdt het team inkoop zich specifiek bezig met het inkoopproces van de gemeente. De betrokkenheid van team inkoop bij alle inkoopopdrachten is, met uitzondering van nationale en Europese aanbestedingen, geen vast gegeven. Op aanvraag is team inkoop betrokken bij meervoudig en enkelvoudige onderhandse aanbestedingen, zo volgt uit de gesprekken. Team inkoop ondersteunt en begeleidt namelijk op aanvraag van de verschillende teams bij inkoop- en aanbestedingsopdrachten. Hierbij ligt de focus op het rechtmatig en efficiënt inkopen conform het inkoop- en aanbestedingsbeleid.22

21 Gemeente Nissewaard. (2025). Inkoop- en aanbestedingsbeleid Gemeente Nissewaard 2025 22 Gemeente Nissewaard. (2025). Website gemeente Nissewaard – pagina Organisatie en werkwijze. Geraadpleegd december

2025 (peildatum 1-1-2025)

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 23.

Op dit moment bestaat het team inkoop uit twee senior-adviseurs, één medior-adviseur, een junior adviseur, twee SROI-adviseurs en een administratief medewerker. Over het algemeen zijn de senior- en medior-adviseurs betrokken bij Europese en meervoudige aanbestedingen en de junior adviseur bij meervoudig onderhandse aanbestedingen. De SROI-adviseur denkt mee met opdrachtnemers hoe SROI een plek te geven in de opdracht. Ook geeft het team advies over inkoopvragen en is het bezig met het vergroten van de inkoopprofessionaliteit van de gemeente. Team audit & control (hierna: team A&C) is daarnaast ook betrokken bij inkoop en aanbesteding binnen de gemeente Nissewaard. Ook dit team is onderdeel van de organisatie-eenheid Control en Informatie. Dit team is verantwoordelijk voor de uitvoering van de Verbijzonderde Interne Controle (VIC) en kijkt daarmee vooral naar de rechtmatigheid van de verschillende inkoopopdrachten. Het is voor medewerkers van de gemeentelijke organisatie mogelijk meervoudig onderhandse en enkelvoudige onderhandse inkooptrajecten zelfstandig te doorlopen. Een integraal overzicht van alle inkooptrajecten ontbreekt daardoor nu voor team inkoop. Om meer zicht te krijgen op de inkooptrajecten dienen medewerkers vanaf eind 2023 een inkoopnummer bij inkoopdrachten boven de €10.000 op te vragen.

Dit is gekoppeld aan het nieuwe contractmanagementsysteem dat vanaf begin 2024 is geïmplementeerd. Door deze acties krijgt het team een beter beeld van de verschillende inkooptrajecten, maar nog niet geheel compleet. De inkooptrajecten onder de €10.000 zullen dan namelijk niet altijd in het overzicht staan. Daarnaast dienen medewerkers dit voorafgaand aan de inkoop aan te vragen en niet nadat het inkoopproces is doorlopen. Begin 2026 is ook een nieuw boekhoudsysteem (ERP) met P2P mogelijkheid23 aangeschaft. Via dit systeem ontvangt team inkoop automatisch een verzoek bij bestelaanvragen boven de €10.000 die goedgekeurd dienen te worden. Ook is hier inzicht in de lopende contracten en worden de aflopende contracten in gemonitord. De professionalisering van de inkoopfunctie (2022 – heden) Voordat we verder ingaan op het proces van inkoop en aanbesteding, gaan we eerst in op de professionalisering van het inkoop- en contractmanagement. Naar aanleiding van een accountantsverklaring met beperking in 2021, is de gemeentelijke organisatie aan de slag gegaan met een verbeterplan voor het inkoop- en contractmanagement binnen de gemeentelijke organisatie. Binnen dit onderzoek kijken we naar het inkoopdeel.24 Team inkoop heeft op verzoek van het managementteam een verbeterplan opgesteld.

In dit verbeterplan uit 2022 is onderscheid gemaakt tussen verbetervoorstellen voor de korte termijn (20222023) en voor een iets langere termijn (2024-2025). Het overkoepelende doel van dit verbetertraject was om alle eenheden op een hoger niveau te krijgen met betrekking tot inkoop.25 Vanuit het verbeterplan is een aantal zaken veranderd en/of geagendeerd in de periode 2022 – 2024. Er volgt ook een aantal van deze zaken die directe betrekking hebben op het inkoopproces, voorbeelden daarvan zijn:26 • Sinds 2023 loopt het aanbestedingsproces voor Europese en nationale aanbestedingen altijd via TenderNed. Daarnaast zijn alle medewerkers binnen de gemeentelijke organisatie opgeroepen om dit ook te doen voor meervoudig onderhandse aanbestedingen. 23 P2P = Procure-to-Pay-procesoverzicht. Dit betreft een koppeling tussen inkoop en betaalsoftware. 24 Gemeente Nissewaard. (2022). Inkoopprofessionalisering Nissewaard 2022 - 2024 25 Gemeente Nissewaard. (2022). Inkoopprofessionalisering Nissewaard 2022 - 2024 26 Gemeente Nissewaard. (2024). Inkoopprofessionalisering Nissewaard 2022 – 2024 Update Q2 2023 t/m Q3 2024

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 24.

• • •

•

• • • •

Invoering van contractensysteem voor gehele organisatie en actief gebruik hiervan. Periodieke spend-gesprekken door team inkoop met MT over de desbetreffende spendanalyse van de eenheid en daaruit voortvloeiende verbetermaatregelen. Verder is er een inkoopstartdocument geïntroduceerd, waarin een aantal zaken is vastgelegd. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan eisen, wensen en contractvorm. Het doel hiervan is dat er sprake is van doelmatige en rechtmatige inkoop. Uit de interne update van de inkoopprofessionalisering blijkt wel dat vakafdelingen nog niet altijd gebruik maken van een inkoopstartdocument en van TenderNed. Dit is wel de wens voor de toekomst. 27 Ook dient een inkoopnummer (INK-nummer) aangevraagd te worden bij inkopen boven de € 10.000. Gesprekspartners geven aan dat deze grens eventueel in de toekomst verlaagd wordt, om zo meer overzicht te krijgen. Het inkoopbeleid is in 2025 geactualiseerd en het voornemen is om het inkoophandboek te herzien. De gemeente Nissewaard publiceert maandelijks de aanbestedingskalender op haar website. Er is het voornemen om inkoopvolwassenheid in de gemeentelijke organisatie te gaan meten om op basis daarvan te acteren. Er is een SROI-coördinator aangesteld als onderdeel van team inkoop. De taak van deze coördinator is om de daadwerkelijke uitvoering van SROI te monitoren.28

Ten tijde van het onderzoek was er nog geen besluit genomen of de positionering van team inkoop eventueel verandert. Nu is er namelijk nog sprake van een gecoördineerde inkoopfunctie. Dat houdt enerzijds in dat grotere contracten centraal worden ingekocht, oftewel dat inkoop daarbij betrokken is. Anderzijds kunnen kleinere en specifieke opdrachten door de vakafdelingen ingekocht worden. Andere mogelijkheden zijn een decentrale of een centrale inkoopfunctie. Een decentrale inkoopfunctie houdt in dat afdelingen zelf hun inkoop doen. Gesprekspartners geven aan dat decentraal geen niet voor de hand liggend is. Bij een centrale inkoopfunctie liggen alle inkoopopdrachten bij team inkoop.

2.2 Het inkoop- en aanbestedingsproces op papier Kernbevinding: De procedures voor inkoop van gemeente Nissewaard staan uitgebreid beschreven in een inkoophandboek uit 2020 en is in meer beknopte vorm beschikbaar op het intranet van de gemeente. Medewerkers maken meer gebruik van de informatie op intranet dan de informatie uit het inkoophandboek. De wens bestaat binnen team inkoop om het inkoophandboek te actualiseren. Dit betreft namelijk een handboek van ruim 100 pagina’s en is hierdoor een weinig toegankelijk document. Het inkoopproces dat wordt geschetst in het inkoophandboek en op het intranet bestaat uit de inkoopactiviteiten en de bestelactiviteiten en bestaat uit vaste stappen die in ieder traject ook worden doorlopen. De gemeente Nissewaard beschikt over een inkoophandboek (2020) dat dient als leidraad voor inkoop. Het handboek telt ruim 100 pagina’s. De gesprekspartners onderkennen het feit dat het hierdoor een weinig toegankelijk document is voor medewerkers van de organisatie. De wens vanuit het verbeterplan is daarom ook om een nieuwe versie van dit handboek te realiseren. Naast het inkoophandboek, wordt ook op het intranet van de gemeente uitleg gedeeld over de inkoopregels- en processen. Ook geeft team inkoop workshops over inkoop. In de volgende paragrafen gaan wij nader in op de verschillende stappen in het inkoopproces zoals ook weergegeven in figuur 1.

27 Gemeente Nissewaard. (2024). Inkoopprofessionalisering Nissewaard 2022 – 2024 Update Q2 2023 t/m Q3 2024

van administratieve medewerkster. Dit betreft een tijdelijke situatie in verband met aanstaande pensionering van één SROI-coördinator. 28 In 2026 zijn er inmiddels twee SROI-coördinatoren en één parttime ondersteuning

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 25.

Inkoopactiviteiten Het inkooptraject start bij de behoefte vanuit de ‘interne klant’. Dit is een medewerker van de gemeentelijke organisatie met een inkoopvraag. In het voortraject bepaalt de interne klant de inkoopbehoefte, brengt het aanbod in kaart en maakt een raming van de financiële omvang. Op basis van deze raming komt de keuze voor de inkoopprocedure tot stand. Hiervoor kan gebruikgemaakt worden van het inkoopstartformulier.29 Vanuit de gesprekken volgt de wens dat iedereen hier ook gebruik van maakt. Het is tot op heden geen verplichting. Het inkoophandboek brengt onderscheid aan tussen vier verschillende gangbare procedures voor inkooptrajecten: ●

●

●

●

Enkelvoudig onderhands inkopen: Dit betreft de inkoopprocedure waarbij één partij wordt gevraagd om een offerte uit te brengen voor een bepaalde levering, dienst of werk. De gemeente Nissewaard bepaalt zelf bij wie deze uitvraag wordt gedaan. De opdracht wordt niet openbaar aangekondigd. Meervoudig onderhands aanbesteden: Dit betreft de inkoopprocedure waarbij drie tot vijf partijen worden gevraagd om een offerte uit te brengen voor een bepaalde levering, dienst of werk. De gemeente Nissewaard bepaalt zelf bij wie deze uitvraag wordt gedaan. De opdracht wordt niet openbaar aangekondigd. Nationaal/Europees openbaar aanbesteden: Bij deze inkoopprocedure kondigt de gemeente Nissewaard de opdracht aan via TenderNed. Afhankelijk van de daadwerkelijke opdrachtwaarde gebeurt dit Europees of nationaal. Alle geïnteresseerde partijen hebben de mogelijkheid om zich hiervoor in te schrijven. Na inschrijving vindt gunning door de gemeente plaats en wordt deze ook openbaar gemaakt. Nationaal/Europees niet-openbaar aanbesteden: Bij deze inkoopprocedure maakt de gemeente een voorselectie van partijen, waarna de aankondiging van de opdracht bij deze partijen plaatsvindt. Afhankelijk van de daadwerkelijke opdrachtwaarde gebeurt dit Europees of nationaal. Niet-uitgenodigde partijen mogen vragen om deel te nemen. Uiteindelijk besluit de gemeente welke partijen uitgenodigd worden.

Na inschrijving vindt gunning door de gemeente plaats en wordt deze ook openbaar aangekondigd.

Daarnaast is er nog een aantal bijzondere procedures. De bijzondere procedures volgen uit de Aanbestedingswet. Voorbeelden hiervan zijn een prijsvraag, elektronische veiling of een innovatiepartnerschap. In het inkoophandboek wordt aangeraden om bij de keuze voor een bijzondere procedure altijd het team inkoop te betrekken. In de praktijk komen deze bijzondere procedures nauwelijks voor. Daarom gaat dit onderzoek daar niet verder op in. De daadwerkelijke inkoopopdracht vindt plaats tijdens de fasen specificeren, selecteren en contracteren. Specificeren houdt in dat de inkoopopdracht omschreven wordt en een offerteaanvraag wordt opgesteld. Voor het selecteren wordt afhankelijk van de inkoopprocedure deze aanvraag onder één of meerdere aanbieders verspreid. Dit kan ook via TenderNed. Op basis van een beoordeling van de offertes wordt een besluit genomen over de gunning. In de gesprekken komt naar voren dat hiervoor vaak een consensusvergadering wordt georganiseerd. Verschillende betrokken medewerkers leveren vooraf hun beoordeling van de offertes aan bij team inkoop. Tijdens deze vergadering worden de verschillende beoordelingen naast elkaar gelegd om samen tot een definitieve keuze te komen. Na de gunning breekt de fase van contracteren aan. Deze fase bestaat uit het ondertekenen van de overeenkomst en het aanmaken van een inkoopdossier.30 29 Gemeente Nissewaard. (2019).

Inkoophandboek 2020 30 Gemeente Nissewaard. (2019). Inkoophandboek 2020

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 26.

Bestelactiviteiten Het bestellen bestaat uit de uitvoering van de opdracht. Het bewaken betreft het contractmanagement en houdt in dat gecontroleerd wordt op nakoming van de afspraken (levering en betaling). Hierbij is team inkoop niet betrokken. Deze kwalitatieve bewaking is de verantwoordelijkheid van de contracteigenaar. De laatste fase betreft nazorg. Dit bestaat uit het beheren van het contract en een evaluatie met de contractant.31

2.3 Het inkoop- en aanbestedingsproces in de praktijk Kernbevinding: De rekenkamer heeft drie inkooptrajecten nader onderzocht: een enkelvoudige, een meervoudige en een Europese aanbesteding. Team inkoop is alleen direct betrokken geweest bij de Europese aanbesteding. In twee van de drie gevallen is gebruikgemaakt van het inkoopstartformulier. Bij de selectie van partijen zijn verschillende gunningscriteria gebruikt: laagste prijs en beste prijs-kwaliteit. De offertes werden beoordeeld door een beoordelingsteam. In het geval van de Europese aanbesteding is er maar één inschrijving geweest. Uit het casusonderzoek komt verder naar voren dat dossiers in verschillende systemen zijn geregistreerd en dat hier geen koppeling tussen is. Deze paragraaf gaat in op de praktijk van inkoop en aanbesteding binnen de gemeente Nissewaard. We baseren ons hier op de beschikbare documenten vanuit het inkoopdossier en de gesprekken. Bij het beschrijven van de praktijk geven we ter illustratie de uitvoering van drie inkooptrajecten weer: de aanschaf van het personeelssysteem (€ 736.000) , de renovatie van de sportvelden Olympia (€ 516.600) en de aanleg van de speeltuin Oranjebuurt (€ 40.000). Bij het inkooptraject voor het personeelssysteem was team inkoop betrokken. Deze inkoopdracht betrof een gezamenlijk traject van de gemeenten Nissewaard en Goeree-Overflakkee.

Bij de inkooptrajecten voor de renovatie van de sportvelden en de aanleg van de speeltuin was team inkoop niet betrokken. Dit sluit aan bij de gecoördineerde inkoopfunctie van de gemeente Nissewaard.

Totstandkoming inkoopopdracht De drie onderzochte dossiers hebben elk een andere procedure doorlopen. De aanschaf van het nieuwe personeelssysteem betrof een Europese openbare aanbesteding, vanwege de omvang van de opdracht en de looptijd. Deze aanbesteding is in samenwerking met de gemeente Goeree-Overflakkee gedaan. De renovatie van de sportvelden was een meervoudig onderhandse aanbesteding en de aanschaf van de speeltuin een enkelvoudig onderhandse aanbesteding. Voor de aanschaf van het personeelssysteem en de renovatie van de sportvelden is een inkoopstartformulier ingevuld. Bij de aanleg van de nieuwe speeltuin was dit niet het geval. Inkoopstartformulier Er zijn twee inkoopstartformulieren beschikbaar binnen de gemeentelijke organisatie: voor een onderhandse aanbesteding en voor een openbare (nationale/Europese) aanbesteding. In het inkoopstartformulier is aandacht voor de volgende zaken: Algemeen deel (doel van inkoop, betrokken medewerkers), de raming, type procedure, overeenkomst, informatie over de markt, duurzaamheid, de gunningscriteria en de planning. Er is geen koppeling gemaakt met de doelen uit het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Team inkoop is alleen betrokken geweest bij de Europese aanbesteding. Het is binnen de gemeentelijke organisatie normaal dat team inkoop bij nationale en Europese aanbestedingen betrokken is.

Vanuit de gesprekken volgt dat bij de andere twee dossiers team inkoop niet is aangehaakt, omdat de betrokken medewerkers vaker inkoopopdrachten uitzetten en/of de omvang 31 Gemeente Nissewaard. (2019). Inkoophandboek 2020

Rekenkamer Nissewaard | Inkoop en aanbesteding: lagere drempel, hogere waarde | 27.

van de inkoopopdracht beperkt was. Indien er vragen of onduidelijkheden waren geweest, was team inkoop voor hen wel een logische sparringpartner geweest. De betrokken medewerkers bij de inkooptrajecten maakten voornamelijk gebruik van de informatie van het intranet en niet vanuit het inkoophandboek. Het intranet werd als toegankelijker ervaren. Om te bepalen welke inkoopprocedure van toepassing is, dient vooraf een raming gemaakt te worden. Bij het project voor de aanleg van de speeltuin was er een budget van € 40.000 beschikbaar en kon dit ook niet overschreden worden. Voor de renovatie van de sportvelden is een extern bureau gevraagd om een raming op te stellen. Deze raming viel uiteindelijk € 140.000 hoger uit dan de daadwerkelijke inschrijfprijs, in het voordeel van de gemeente Nissewaard. Dit verschil leidde er niet toe dat uiteindelijk een andere inkoopprocedure gevolgd had kunnen worden. De raming voor het personeelssysteem is op basis van ervaringscijfers gedaan. De opdrachtramingen sloten in alle drie de gevallen aan bij de gekozen inkoopprocedure.

Selectie van partijen en gunning In de drie dossiers is gebruikgemaakt van verschillende gunningscriteria. Voor de renovatie van de sportvelden is gekozen voor de laagste prijs, omdat de “verplichte” kwaliteit in de uitvraag beschreven is. Ook was SROI geen onderdeel van de uitvraag, vanwege de korte doorlooptijd. Er is hiervoor een uitvraag via de mail gedaan bij vier partijen, waarmee eerder samengewerkt is. Er waren geen lokale aanbieders beschikbaar voor deze werkzaamheden. Bij het dossier voor de speeltuin is maar één partij per mail benaderd en daarom zijn er geen aanvullende criteria opgenomen. Deze partij was nieuw voor de gemeente. Het was de wens om ervaring op te doen met hen. De aanschaf van het personeelssysteem ging uit van de beste prijs-kwaliteitverhouding, waarbij de prijs voor 20% meetelde en de kwaliteit voor 80%. De uitvraag is uitgezet via TenderNed. Lokaal inkopen en SROI Het inkoopstartformulier heeft expliciet aandacht voor de inzet van het lokaal/regionaal bedrijfsleven. De inkopende medewerker moet vooraf aangeven of er lokale of regionale partijen zijn die kunnen voldoen aan de opdracht, zodat deze ook benaderd worden. Daarnaast dient ook ingevuld te worden of er SROI van toepassing is. Bij de gunningscriteria kan de inkopende medewerker kiezen voor: laagste prijs, beste prijs-kwaliteit of laagste kosten op basis van kosteneffectiviteit.