Rekenkamer onderzoeksrapport naar ondermijning (2025)
Tekst van het document
De aanpak van ondermijning Rekenkamer Nissewaard
De aanpak van ondermijning | 8-8-2025 Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 1.
Colofon Datum: 8-8-2025 Rekenkamer Nissewaard: Wouter de Jong, directeur Sabine van Zuydam, plv. directeur Contactgegevens: Nick Woudstra, secretaris 06 30 89 32 50 / nick@necker.nl Onderzoekers: Wouter de Jong wouter.dejong@necker.nl Christan Schut christan@necker.nl Wouter Doeleman wouter@necker.nl
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 2.
Inhoudsopgave Colofon
2
Inhoudsopgave
3
Bestuurlijke nota
5
Inleiding
6
Aanleiding Ondermijning Doelstelling Vraagstelling Uitvoering van het onderzoek Rapportage Leeswijzer
6 6 6 7 7 8 8
Kernbevindingen
9
Beleidskader in beeld Uitvoering en praktijk Rol en positie van de gemeenteraad
9 10 11
Conclusies en aanbevelingen
12
Conclusies Aanbevelingen
12 14
Reactie van college van B&W
16
1. Beleidskader in beeld
23
1.1 Ondermijning in Nissewaard 1.2 Ambities en beleid 1.3 Juridische kaders 1.4 Rollen en verantwoordelijkheden
23 24 27 28
2. Uitvoering en praktijk
31
2.1 Van beleid naar actie 2.2 Toepassing instrumenten 2.3 Signalen en zicht op risico’s 2.4 Verloop van de samenwerking 2.5 Monitoring en evaluatie
31 33 35 36 37
3. Rol en positie van de gemeenteraad
38
3.1 Rolvervulling en informatievoorziening
38
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 3.
Bijlage 1. Geraadpleegde bronnen
40
Schriftelijke documentatie Gevoerde interviews
40 40
Bijlage 2. Vragenlijst gemeenteraad
41
Vragenlijst
41
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 4.
Bestuurlijke nota
Bestuurlijke nota
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 5.
Inleiding Aanleiding Drugsdumpingen, zorgfraude of handgranaten op straat: ondermijnende criminaliteit werkt ontwrichtend en heeft een grote impact op de maatschappij. Ondermijning is een lastig grijpbaar fenomeen. Bij de aanpak ervan zijn tal van instanties betrokken, zowel op landelijk als op regionaal en lokaal niveau. Gemeenten hebben een belangrijke rol in deze constellatie. Zo kan de gemeente bevoegdheden inzetten via de APV, en heeft de gemeente een verantwoordelijkheid in het kader van de Wet Bibob. Ook is het aan de gemeente om ervoor te zorgen dat het lokaal bestuur en de ambtelijke organisatie voldoende weerbaar zijn tegen ondermijnende invloeden. Verder beschikt de burgemeester, als hoeder van de openbare orde en veiligheid, over een bijzondere positie en bevoegdheid op het thema ondermijning.
Ondermijning Het gebruik van het begrip ondermijning is de laatste jaren enorm toegenomen. Niet altijd is bij dat gebruik ook duidelijk wat de betekenis is van het begrip.1 De nationale politie schrijft op haar website dat ondermijning gaat over een vorm van criminaliteit waarbij de grenzen tussen onder- en bovenwereld vervagen, en het Openbaar Ministerie geeft op zijn website aan dat ondermijnende criminaliteit misdaad is die maatschappelijk structuren of het vertrouwen daarin schaadt.2 Naast deze definities zijn in de literatuur nog vele andere te vinden. In de kern gaat het bij ondermijning om maatschappelijke schade door georganiseerde criminaliteit en het benutten van de ‘legale bovenwereld’ voor het mogelijk maken en verhullen van illegale activiteiten. Voor criminele activiteiten zijn vaak vastgoedactiviteiten, subsidieverleningen, vergunningen, zorgcontracten of bestemmingsplanwijzigingen nodig. Lokale overheden hebben in die processen een cruciale rol. Ambtenaren, bestuurders en volksvertegenwoordigers van de gemeente nemen beslissingen in die processen en zijn daarom een doelwit voor beïnvloeding vanuit de georganiseerde criminaliteit.
Behalve dat de georganiseerde criminaliteit legale wegen gebruikt en besluitvorming probeert te beïnvloeden, heeft ondermijnende criminaliteit vaak ook impact op het leven van inwoners door intimidatie, het gebruik van geweld of de verontreiniging van de leefomgeving. Het is daarom belangrijk dat de gemeente voldoende zicht heeft op ondermijnende criminaliteit en weerbaar is tegen beïnvloeding van buiten. Dat vraagt bijvoorbeeld van de gemeente om interne processen zoals vergunningsverlening niet alleen juridisch te bekijken maar ook vanuit veiligheidsoogpunt.
Doelstelling Met dit onderzoek biedt de rekenkamer de gemeenteraad inzicht in de doelmatigheid en doeltreffendheid van de aanpak van ondermijning in Nissewaard. Het doel is om vast te stellen vanuit welke visie ondermijning in Nissewaard wordt aangepakt, te toetsen hoe deze visie wordt vertaald naar concrete maatregelen en acties, en te evalueren hoe de uitvoering van de aanpak in de praktijk verloopt. Ook evalueert de rekenkamer de informatievoorziening aan en rolneming van de gemeenteraad op dit dossier. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling om de inhoud van het ondermijningsbeeld in de gemeente Nissewaard in kaart te brengen of te analyseren.
1 L.M. Bruijn, ‘De bestuurlijke strijd tegen drugscriminaliteit: de War on Drugs vermomd als aanpak ondermijning’, in:
Ondermijning: preadviezen (Jonge VAR-reeks, vol. 18), Den Haag: Boom Juridisch 2020, p. 81-116. 2 Politie.nl (Wat is ondermijning).
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 6.
Vraagstelling De centrale onderzoeksvraag is als volgt geformuleerd: In hoeverre is de aanpak van ondermijning in de gemeente Nissewaard doeltreffend en doelmatig? Om de hoofdvraag te beantwoorden zijn er deelvragen geformuleerd. De deelvragen zijn:
Beleid 1. Heeft Nissewaard een ondermijningsbeeld opgesteld, wordt dat geregeld geactualiseerd en welke vormen van ondermijning komen daaruit naar voren? 2. Wat is de visie van de gemeente Nissewaard op de aanpak van ondermijning en hoe is dit in beleid vastgelegd? 3. Welke wettelijke kaders zijn van toepassing op de aanpak ondermijning in Nissewaard? 4. Hoe zijn de rollen en verantwoordelijkheden ten aanzien van de aanpak van ondermijning binnen de gemeente en tussen de gemeente en samenwerkingspartners verdeeld?
Uitvoering en praktijk 5. Hoe wordt het beleid voor de aanpak van ondermijning vertaald naar de uitvoering? 6. Welke wettelijke- en beleidsinstrumenten past de gemeente Nissewaard toe in de aanpak van ondermijning? 7. In hoeverre heeft de gemeente Nissewaard zicht op ondermijning en wordt dit als voldoende ervaren door verschillende betrokkenen? 8. Hoe functioneert de samenwerking tussen verschillende betrokkenen binnen en buiten de gemeente op het gebied van ondermijning? 9. In hoeverre zijn ambtenaren, bestuurders en volksvertegenwoordigers in Nissewaard weerbaar tegen ongewenste beïnvloeding en welke maatregelen worden hiervoor getroffen? 10. Welke knelpunten worden door betrokkenen ervaren in de aanpak van ondermijning?
Monitoring en evaluatie 11. In hoeverre wordt de aanpak van ondermijning kwalitatief en kwantitatief gemonitord? 12. Hoe wordt de aanpak van ondermijning in Nissewaard geëvalueerd en bijgesteld op basis van beschikbare monitoringsinformatie?
Gemeenteraad 13. Hoe wordt de gemeenteraad van Nissewaard geïnformeerd over de aanpak van ondermijning? 14. Hoe vult de gemeenteraad zijn rol in bij de aanpak van ondermijning?
Uitvoering van het onderzoek Het onderzoek is gestart in september 2025 met een startgesprek, waarin de onderzoeksopzet is doorgenomen met vertegenwoordigers van de ambtelijke organisatie. Daarna zijn er middels een informatieverzoek voor het onderzoek relevante documenten opgevraagd, die vervolgens door de onderzoekers zijn geanalyseerd. De documentatie bestond onder andere uit het Coalitieakkoord, het Integraal Veiligheidsplan, het Programma Ondermijning 2018 en meerdere uitvoeringsprogramma’s op het gebied van ondermijning. De resultaten van de documentanalyse zijn vervolgens getoetst en verder verdiept in vijf interviews. Een overzicht van de gevoerde interviews is opgenomen in bijlage 1. Verder hebben wij onder de leden van de gemeenteraad een vragenlijst uitgezet, om een goed beeld te krijgen
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 7.
van de informatievoorziening aan en rolneming van de gemeenteraad. In totaal hebben negen raadsleden en twee commissieleden antwoord gegeven op een aantal vragen en stellingen over de positie van de raad ten aanzien van ondermijning. Deze vragenlijst is opgenomen in bijlage 2.
Rapportage Alle onderzoeksresultaten zijn gebundeld in deze rapportage. De conceptversie van de nota van bevindingen is op 10 mei 2025 aan de organisatie aangeboden voor het ambtelijk wederhoor. Het ambtelijk wederhoor is een feitelijke check op de rapportage. Hierna is de definitieve rapportage, bestaande uit een bestuurlijke nota en nota van bevindingen op 2 juni 2025 aangeboden aan het college voor een bestuurlijke reactie. Deze is op 15 juli 2025 ontvangen en vervolgens opgenomen in de bestuurlijke nota. Hierna is de rapportage aangeboden aan de gemeenteraad van Nissewaard.
Leeswijzer Deze rapportage bestaat uit een bestuurlijke nota en een nota van bevindingen. De bestuurlijke nota bestaat uit de inleiding, de conclusies en aanbevelingen en de bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders. De nota van bevindingen bestaat uit drie hoofdstukken. Het eerste hoofdstuk richt zich op de ambities en het beleid van de gemeente Nissewaard op het thema ondermijning. Het tweede hoofdstuk gaat in op de uitvoering van het beleid en het verloop van de aanpak in de praktijk. Tot slot is in hoofdstuk drie aandacht voor de informatievoorziening aan en rolneming van de gemeenteraad op het gebied van ondermijning.
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 8.
Kernbevindingen Het onderzoek van de rekenkamer heeft verschillende inzichten en bevindingen opgeleverd over de aanpak van ondermijning in Nissewaard. De kernbevindingen deelt de rekenkamer hieronder door de onderzoeksvragen bondig te beantwoorden. Voor een volledig beeld van de bevindingen en onderzoeksresultaten verwijst de rekenkamer naar de nota van bevindingen.
Beleidskader in beeld 1. 2. 3. 4.
Heeft Nissewaard een ondermijningsbeeld opgesteld, wordt dat geregeld geactualiseerd en welke vormen van ondermijning komen daaruit naar voren? Wat is de visie van de gemeente Nissewaard op de aanpak van ondermijning en hoe is dit in beleid vastgelegd? Welke wettelijke kaders zijn van toepassing op de aanpak van ondermijning in Nissewaard? Hoe zijn de rollen en verantwoordelijkheden ten aanzien van de aanpak van ondermijning binnen de gemeente en tussen de gemeente en samenwerkingspartners verdeeld?
Ondermijning komt in heel Nederland voor. Sommige gemeenten zijn er echter gevoeliger voor dan andere. Nissewaard beschikt over een aantal ondermijningsgevoelige kenmerken, waaronder de ligging bij Rotterdam en de Rotterdamse haven, die een prominente rol speelt in de internationale harddrugshandel. Voor het in kaart brengen van de ondermijningsproblematiek maakt de gemeente in belangrijke mate gebruik van de analyses van het Regionaal Informatie- en Expertisecentrum (RIEC) Rotterdam. In 2017 heeft het RIEC een Bestuurlijk Criminaliteitsbeeld Analyse uitgevoerd in de gemeente Nissewaard. Hieruit bleek dat in Nissewaard illegale prostitutie, georganiseerde hennepteelt, harddrugs en witwassen voorkomen. Daarnaast volgde uit de BCBA van 2017 dat woonwagencentrums en Outlaw Motorcycle Gangs (OMG’s) aandacht nodig hadden in Nissewaard. In 2025 voert het RIEC voor het eerst sinds 2017 weer een breed opgezette analyse uit van het ondermijningsbeeld in Nissewaard. Het Programma Ondermijning dat in 2018 is vastgesteld, vormt de basis van het huidige ondermijningsbeleid van de gemeente Nissewaard. Het programma is verder uitgewerkt in het Integraal Veiligheidsplan en de uitvoeringsprogramma’s op dit thema. Het doel van de aanpak is om een onaantrekkelijke gemeente te zijn voor de georganiseerde misdaad en om ondermijnende criminaliteit aan te pakken.
Het Programma Ondermijning bestaat uit drie pijlers, namelijk: 1. aanpak ondermijnende criminaliteit; 2. bevorderen bestuurlijke en ambtelijke integriteit; 3. versterken maatschappelijke weerbaarheid. Daarnaast gaat de aanpak uit van de volgende drie randvoorwaarden: 1. Integrale samenwerking; 2. sterke informatiepositie; 3. Communicatie. Bij de bestuurlijke aanpak van ondermijning kan de gemeente verschillende juridische instrumenten inzetten. Relevant zijn onder meer de Wet Bibob, de bevoegdheden van de burgemeester tot het sluiten van panden en diverse bepalingen uit de APV van de gemeente Nissewaard. In de aanpak van ondermijning vervult de gemeente primair de rol van regisseur en wordt in sterke mate de samenwerking gezocht met externe partners. De belangrijkste externe samenwerkingspartners van de gemeente op dit thema zijn de politie (basisteam Nissewaard) en het RIEC.
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 9.
Uitvoering en praktijk 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.
Hoe wordt het beleid voor de aanpak van ondermijning vertaald naar de uitvoering? Welke wettelijke- en beleidsinstrumenten past de gemeente Nissewaard toe in de aanpak van ondermijning? In hoeverre heeft de gemeente Nissewaard zicht op ondermijning en wordt dit als voldoende ervaren door verschillende betrokkenen? Hoe functioneert de samenwerking tussen verschillende betrokkenen binnen en buiten de gemeente op het gebied van ondermijning? In hoeverre zijn ambtenaren, bestuurders en volksvertegenwoordigers in Nissewaard weerbaar tegen ongewenste beïnvloeding en welke maatregelen worden hiervoor getroffen? Welke knelpunten worden door betrokkenen ervaren in de aanpak van ondermijning? In hoeverre wordt de aanpak van ondermijning kwalitatief en kwantitatief gemonitord? Hoe wordt de aanpak van ondermijning in Nissewaard geëvalueerd en bijgesteld op basis van beschikbare monitoringsinformatie?
Het beleid en de plannen van de gemeente worden in beginsel jaarlijks uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma. Bij het maken van de vertaalslag naar de uitvoering maakt de gemeente gebruik van een andere structuur dan de beleidsstructuur zoals opgenomen in het Programma Ondermijning. Dit leidt tot verwarring over de doelstellingen van de gemeente en onduidelijkheid over de vertaling van die doelstellingen naar concrete actiepunten. De gemeente Nissewaard hecht veel waarde aan het aanpakken van ondermijning middels repressie. Waar mogelijk zet de gemeente bestuurlijke maatregelen in om ondermijning tegen te gaan. Ook de uitvoering van integrale controles en de toepassing van het Bibob-instrument zijn belangrijke instrumenten voor de aanpak van ondermijning. Het huidige Bibob-beleid van de gemeente is echter verouderd. Op dit moment werkt de gemeente aan de actualisatie van dit beleid. Daarnaast komt uit het onderzoek naar voren dat de gemeente nog stappen kan zetten om de bewustwording en weerbaarheid rond ondermijning te vergroten. Een van de randvoorwaarden van het Programma Ondermijning uit 2018 is het realiseren van een sterke eigen informatiepositie, zodat de gemeente goed zicht heeft op de problemen en risico’s en in staat is om hier voortvarend tegen op te treden.
Het belang hiervan wordt ook in het Integraal Veiligheidsplan 2023-2026 en de uitvoeringsprogramma’s benadrukt. Niettemin is de eigen informatiepositie van de gemeente momenteel nog steeds relatief zwak ontwikkeld. Dit belemmert de gemeente in het realiseren van een meer proactieve en risico-gestuurde aanpak van ondermijning. Voor een goede aanpak van ondermijning is de samenwerking tussen de gemeente en de diverse ketenpartners van groot belang. In Nissewaard verloopt deze samenwerking over het algemeen goed. Wel zou de gemeente nog meer gebruik kunnen maken van de kennis en middelen van deze samenwerkingspartners. Verder blijkt uit het onderzoek dat de samenwerking binnen de eigen organisatie nog verbeterd kan worden. Het ondermijningsteam fungeert goed, maar organisatiebreed blijft de inzet op ondermijning wat achter. De monitoring en evaluatie van de aanpak van ondermijning in Nissewaard is beperkt. Er is geen sprake van een vaste structuur voor het monitoren en evalueren van het verloop van de aanpak van
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 10.
ondermijning. Weliswaar wordt er in jaarstukken en uitvoeringsprogramma’s teruggeblikt op de acties die zijn uitgevoerd, maar dit levert slechts beperkte informatie op.
Rol en positie van de gemeenteraad 13. 14.
Hoe wordt de gemeenteraad van Nissewaard geïnformeerd over de aanpak van ondermijning? Hoe vult de gemeenteraad zijn rol in bij de aanpak van ondermijning?
Als het gaat om ondermijning dan heeft de gemeenteraad vooral invulling gegeven aan zijn kaderstellende rol (vaststelling kaders) en minder aan zijn controlerende rol. De informatievoorziening aan de raad loopt hoofzakelijk via themabijeenkomsten en raadsinformatiebrieven. De raad geeft aan graag meer informatie te willen over het verloop van de aanpak van ondermijning. Tegelijkertijd constateren wij dat het aantal raadsvragen beperkt is.
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 11.
Conclusies en aanbevelingen Conclusies Op basis van de nota van bevindingen zijn de volgende conclusies getrokken. Conclusie 1. Bij het opstellen van haar ondermijningsaanpak baseert de gemeente zich mede op analyses van het RIEC, maar de laatste brede analyse van het ondermijningsbeeld in de gemeente dateert van acht jaar geleden. Het beleid van de gemeente Nissewaard op ondermijning en de verdere keuzes en prioriteiten zijn voor een belangrijk deel gebaseerd op analyses van de ondermijningsproblematiek die door het RIEC worden opgesteld. Na de Bestuurlijk Criminaliteitsbeeld Analyse die in 2017 door het RIEC is opgesteld, zijn er geen vergelijkbare brede analyses meer uitgevoerd ten aanzien van het ondermijningsbeeld in Nissewaard. Wel zijn er sinds 2017 verdiepende analyses door het RIEC gemaakt op de branches ‘beauty’ en ‘automotive’. In 2025 voert het RIEC een nieuwe BCBA uit met betrekking tot Nissewaard, dat is acht jaar na de vorige analyse. Dat betekent dat de gemeente momenteel niet beschikt over een actueel ondermijningsbeeld. Conclusie 2. Het beleid en het instrumentarium van de gemeente op het onderwerp ondermijning zijn in de basis geschikt om de gestelde ambities te realiseren, maar de gemeente is nog onvoldoende in staat om daar uitvoering aan te geven.
De ambitie van de gemeente Nissewaard is om een onaantrekkelijke gemeente te zijn voor georganiseerde misdaad en om ondermijnende criminaliteit te voorkomen en aan te pakken Het beleid en het instrumentarium van de gemeente op het gebied van ondermijning zijn in de basis geschikt om deze ambitie te realiseren. Het beleid van de gemeente Nissewaard op het gebied van ondermijning is breed opgezet en voorziet in zowel een repressieve als een preventieve aanpak van ondermijnde criminaliteit. De basis voor de ondermijningsaanpak van de gemeente is gelegd in 2018, met de vaststelling van het Programma Ondermijning. Daarnaast is ondermijning onderdeel van het Integraal Veiligheidsplan 2023-2026. Verder beschikt de gemeente over een APV die ‘ondermijningsproof’ is, en maakt zij ter bestrijding van ondermijnende criminaliteit gebruik van onder meer het Bibob-instrument en de bestuurlijk bevoegdheid om panden te sluiten. Wel dient de gemeente haar Bibob-beleid te actualiseren. Gelet op het voorgaande kan geconcludeerd worden dat het fundament van de aanpak van ondermijning in Nissewaard op orde is. Kijkend naar de huidige uitvoeringspraktijk is de gemeente echter nog onvoldoende in staat om uitvoering te geven aan de gestelde ambities die zij heeft gesteld ten aanzien van ondermijning. In de overige conclusies wordt dit nader toegelicht. Conclusie 3.
De ordening van het beleid in het Programma Ondermijning wijkt af van de ordening van de actiepunten in de uitvoeringsprogramma’s. Dit geeft onduidelijkheid over de precieze doelen van de gemeente en de vertaling van deze doelen naar concrete actiepunten. In het Programma Ondermijning wordt het beleid van de gemeente gestructureerd aan de hand van drie pijlers en drie randvoorwaarden. In de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s wordt het beleid van de gemeente vertaald naar concrete actiepunten. Deze actiepunten zijn echter niet verdeeld volgens de pijlers (en randvoorwaarden) van het Programma Ondermijning, maar volgens de pijlers van de analysestructuur van de QuickScan Piramide Fitte Gemeente. Dat betekent dat de
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 12.
beleidsdoelstellingen in het Programma Ondermijning en de doelstellingen bij de uitvoering niet exact op elkaar aansluiten. Dit leidt tot onduidelijkheid over de precieze doelen van de gemeente en de vertaling van deze doelen naar concrete actiepunten. Conclusie 4. De repressieve aanpak van ondermijning verloopt naar behoren, maar op het vlak van preventie is er nog veel verbetering mogelijk. De gemeente Nissewaard hecht veel waarde aan het aanpakken van ondermijning middels repressie. De gemeente streeft ernaar om, waar dat mogelijk is, gebruik te maken van de mogelijkheden om bestuurlijke maatregelen, zoals het sluiten van woningen, te treffen. In grote lijnen verloopt dit naar behoren. Daarnaast zet de gemeente in op het voorkomen van ondermijning. Op dit vlak kan de gemeente nog veel verbeteringen doorvoeren. Zo beschikt de gemeente momenteel niet over een actueel beeld van de ondermijningsproblematiek in de gemeente, terwijl dit wel van belang is om op adequate wijze een preventieve aanpak te kunnen vormgeven (conclusie 1). Verder is, zoals hieronder aan de orde wordt gesteld, de eigen informatiepositie van de gemeente relatief zwak, waardoor de gemeente niet goed in staat is om op basis van informatie en signalen te handelen en ondermijnende criminaliteit te voorkomen (conclusie 5).
Ook zijn er nog stappen te zetten in de interne organisatie, door afdelingen beter te betrekken bij de aanpak van ondermijning en de bewustwording omtrent ondermijning te versterken (conclusie 6). Conclusie 5. De eigen informatiepositie van de gemeente is nog steeds relatief zwak ontwikkeld. Al geruime tijd erkent de gemeente de noodzaak om aan de slag te gaan met het versterken van de eigen informatiepositie. Toch bevindt deze informatiepositie zich anno 2025 nog steeds pas in de opstartfase. Weliswaar beschikt de gemeente over veel informatie, maar zij is nog onvoldoende in staat om deze informatie samen te bundelen en te benutten voor de aanpak van ondermijning. Dit belemmert de gemeente in het realiseren van een meer proactieve en risico-gestuurde aanpak van ondermijning. Wel worden er door de gemeente momenteel initiatieven ontplooid om de eigen informatiepositie te versterken. Met de ontwikkeling van een informatiedashboard wil de gemeente de bundeling van beschikbare informatie beter structureren. Conclusie 6. De samenwerking met externe partijen verloopt over het algemeen goed. Wat betreft de interne samenwerking valt er nog winst te behalen. De samenwerking op het onderwerp ondermijning tussen de gemeente en de diverse externe samenwerkingspartners verloopt over het algemeen naar behoren.
Uit de gesprekken die wij hebben gevoerd blijkt wel dat de gemeente nog meer gebruik zou kunnen maken van de kennis en middelen waarover externe samenwerkingspartners de beschikking hebben. Wat de interne samenwerking betreft is er blijkens het onderzoek nog verbetering mogelijk door de overige afdelingen binnen de organisatie meer te betrekken bij de aanpak van ondermijning. Dat zal ook een bijdrage kunnen leveren aan de eigen informatiepositie van de gemeente. Verder is de aansturing en inzet van de boa’s van de gemeente een punt van aandacht. Om de doelstellingen op ondermijning te verwezenlijken is het van belang dat de boa’s daarop goed aangestuurd worden. Ook kunnen de boa’s nog een verbeterslag maken in het registeren van de werkzaamheden die zij verrichten in het daartoe bestemde registratiesysteem. Dat kan een belangrijke bijdrage leveren aan het versterken van de eigen informatiepositie van de gemeente.
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 13.
Aanbevelingen Op basis van de nota van bevindingen en de conclusies zijn de volgende aanbevelingen geformuleerd. Aanbeveling 1. Zorg ervoor dat het ondermijningsbeeld in de gemeente op frequentere basis geactualiseerd wordt. In de periode 2017-2025 zijn er noch door de gemeente zelf noch door het RIEC of een andere partner analyses uitgevoerd van het ondermijningsbeeld in brede zin. Na een periode van acht jaar kan moeilijk nog gesproken worden van een actueel ondermijningsbeeld. Daarom adviseren wij de gemeente om op frequentere basis het ondermijningsbeeld in brede zin te (laten) analyseren, bijvoorbeeld eens per bestuursperiode (4 jaar). Aanbeveling 2. Besteed blijvend aandacht aan het actualiseren van het beleid en het instrumentarium op het gebied van ondermijning. Om de potentie van het instrumentarium voor de aanpak van ondermijning steeds volledig te kunnen benutten is het belangrijk om dit instrumentarium en het beleid daaromtrent actueel te houden en eventuele ontwikkelingen en wetswijzigingen zo snel mogelijk te implementeren. Het Bibob-beleid van de gemeente is op dit moment niet actueel. Het huidige beleid stamt uit 2018 en is door diverse ontwikkelingen en wetswijzigingen verouderd geraakt, waardoor de gemeente momenteel niet in staat is de mogelijkheden van het Bibob-instrument ten volle te benutten. Aanbeveling 3.
Verduidelijk de verhouding tussen de structuur van het beleid en de structuur die wordt gebruikt voor het vertalen van dat beleid naar concrete actiepunten. Om verwarring over de precieze doelen van de gemeente en de vertaling van deze doelen naar concrete actiepunten te voorkomen, is het zaak om te verduidelijken hoe de structurering van het beleid in het Programma Ondermijning zich verhoudt tot de structuur die wordt gebruikt voor het vertalen van het beleid naar concrete actiepunten in de uitvoeringsprogramma’s. Aanbeveling 4. Denk na over manieren om de interne samenwerking en bewustwording in de ambtelijke organisatie op het thema ondermijning te vergroten, en maak meer gebruik van de kennis en middelen van externe ketenpartners. Op basis van ons onderzoek adviseren wij de gemeente om de aandacht voor ondermijning over de gehele breedte van de organisatie te verstevigen. Dan gaat het bijvoorbeeld om het versterken van interne werkwijzen en processen en de uitwisseling van signalen en informatie, maar ook om het versterken van de bewustwording, zodat er binnen de organisatie voortdurende alertheid bestaat op signalen van ondermijning. Verder is het raadzaam om nog intensiever met samenwerkingspartners op te trekken en om meer gebruik te maken van de kennis en middelen waarover deze partners beschikken.
Zo kunnen gemeenten bij het RIEC onder meer ondersteuning krijgen met betrekking tot casuïstiek en handhavingsknelpunten. De gemeente zou hier meer gebruik van kunnen maken. Aanbeveling 5. Maak werk van het versterken van de eigen informatiepositie.
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 14.
Om te komen tot een meer proactieve en risico-gestuurde aanpak van ondermijning is het van belang om voortvarend aan de slag te gaan met de versterking van de eigen informatiepositie op het gebied van ondermijning. Dit is al jarenlang een streven van de gemeente, maar de afgelopen jaren lukte het niet om op dit punt knopen door te hakken. Het valt in dit licht toe te juichen dat de gemeente op dit moment onder meer bezig is met de ontwikkeling van een informatiedashboard. Voor het verbeteren van de eigen informatiepositie is het ook van belang dat de werkzaamheden van de boa’s van de gemeente beter geregistreerd worden in het daartoe bestemde registratiesysteem. Verder zou de gemeente in overweging kunnen nemen om het Lokaal Informatieoverleg nieuw leven in te blazen. Een adequaat functionerend intern periodiek overleg waarbij medewerkers van verschillende afdelingen aanschuiven kan een belangrijke impuls geven aan de informatiepositie van de gemeente. Aanbeveling 6. Verbeter de monitoring en evaluatie van de voortgang van de ondermijningsaanpak. De voortgang van de aanpak van ondermijning wordt in de gemeente Nissewaard maar in beperkte mate gemonitord en geëvalueerd.
Het verdient aanbeveling om de monitoring van de aanpak van ondermijning systematischer en uitvoeriger te organiseren, zodat er een beter zicht ontstaat op het verloop van de aanpak en de gemeente vervolgens beter in staat is om te beoordelen of bijstelling van de aanpak nodig is.
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 15.
Reactie van college van B&W
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 16.
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 17.
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 18.
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 19.
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 20.
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 21.
Nota van bevindingen
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 22.
1. Beleidskader in beeld Dit hoofdstuk gaat in op de ambities en het beleid van de gemeente Nissewaard op het thema ondermijning. Ook wordt aandacht besteed aan de relevante juridische kaders, en aan de verdeling van rollen en verantwoordelijkheden in de aanpak van ondermijning, zowel binnen de gemeente als tussen de gemeente en de diverse samenwerkingspartners. Dit hoofdstuk geeft antwoord op de volgende deelvragen: 1. 2. 3. 4.
Heeft Nissewaard een ondermijningsbeeld opgesteld, wordt dat geregeld geactualiseerd en welke vormen van ondermijning komen daaruit naar voren? Wat is de visie van de gemeente Nissewaard op de aanpak van ondermijning en hoe is dit in beleid vastgelegd? Welke wettelijke kaders zijn van toepassing op de aanpak van ondermijning in Nissewaard? Hoe zijn de rollen en verantwoordelijkheden ten aanzien van de aanpak van ondermijning binnen de gemeente en tussen de gemeente en samenwerkingspartners verdeeld?
1.1 Ondermijning in Nissewaard Kernbevinding: Nissewaard heeft een aantal ondermijningsgevoelige kenmerken, zoals de ligging bij Rotterdam en de Rotterdamse haven. Voor het in kaart brengen van de ondermijningsproblematiek maakt de gemeente in belangrijke mate gebruik van de analyses van het RIEC. In 2025 voert het RIEC voor het eerst sinds 2017 weer een breed opgezette analyse uit van het ondermijningsbeeld in Nissewaard.
1.1.1 Inleiding Ondermijning komt in heel Nederland voor. Sommige gemeenten zijn er echter gevoeliger voor dan andere. Ook verschilt het per gemeente welke ondermijningsvormen het meest voorkomen. Voor gemeenten is het belangrijk om zicht te hebben op de aard en omvang van de ondermijningsproblematiek die binnen hun grenzen speelt, en om aan de hand daarvan een passend ondermijningsbeleid vast te stellen.
1.1.2 Ondermijningsbeeld en -vormen In het Programma Ondermijning, dat de basis vormt voor de aanpak van ondermijning in Nissewaard (zie par. 1.2.1), wordt ondermijning als volgt gedefinieerd: ‘Bij ondermijnende criminaliteit is er sprake van verwevenheid tussen de boven- en onderwereld. Criminelen maken daarbij gebruik van legale structuren voor de uitvoering van de criminele activiteiten; hiermee faciliteert de bovenwereld onbedoeld criminaliteit. Het gaat om criminaliteit die de formele (rechtstaat) of informele (fatsoenlijke verhoudingen) grondslag van onze samenleving systematisch aantast. Voorbeelden zijn: georganiseerde hennepteelt, witwassen, mensenhandel en -smokkel, fraude, drugs-handel, etc.’3 Het Programma Ondermijning en de verdere keuzes en prioriteiten zijn voor een belangrijk deel gebaseerd op analyses van het RIEC. In 2017 heeft het RIEC een zogeheten Bestuurlijk 3 College Nissewaard, Programma Ondermijning 2018.
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 23.
Criminaliteitsbeeld Analyse (BCBA) uitgevoerd in de gemeente Nissewaard. Hieruit bleek dat in Nissewaard illegale prostitutie, georganiseerde hennepteelt, harddrugs en witwassen voorkomen. Daarnaast volgde uit de BCBA van 2017 dat woonwagencentrums en Outlaw Motorcycle Gangs (OMG’s) aandacht nodig hadden in Nissewaard.4 Na 2017 zijn geen vergelijkbare brede analyses uitgevoerd ten aanzien van het ondermijningsbeeld in Nissewaard. Dit jaar voert het RIEC een nieuwe BCBA uit. Daarnaast heeft het RIEC sinds 2017 op de branches ‘beauty’ en ‘automotive’ verdiepende analyses uitgevoerd.
1.1.3 Ondermijningsgevoelige kenmerken In het Uitvoeringsprogramma aanpak Ondermijning 2023 wordt gesteld dat het voor de aanpak van ondermijning belangrijk is om te weten waar de risico’s liggen. Voor het in kaart brengen daarvan is onder meer gebruik gemaakt van een lijst met kwetsbare branches van het RIEC en van de RTL Onderwereldkaart van 2022, waarop Nissewaard een hoge positie innam (plek 33 van de 352). 5 De gemeente Nissewaard heeft volgens het Uitvoeringsprogramma aanpak Ondermijning 2023 verschillende kenmerken die gevoelig zijn voor ondermijnende activiteiten.6 Het gaat hierbij om: • • • • •
veel sociale woningbouw en een grote lagere sociale klasse; veel specifieke dienstverlenende branches die kwetsbaar zijn voor ondermijning, zoals kappers en nagelstudio’s; bedrijventerreinen, voornamelijk de anonieme, afgelegen gedeelten daarvan; horecaondernemingen; een groot buitengebied, waar bijvoorbeeld loodsen en schuren staan die benut kunnen worden voor ondermijnende activiteiten.
Tot slot is de ligging bij de haven van Rotterdam van belang. Die speelt een prominente rol in de internationale harddrugshandel. Door deze ligging en de aanwezigheid in de gemeente van diverse bedrijventerreinen is Nissewaard een interessant vestigingsgebied voor personen die zich bezighouden met de handel in harddrugs. Daarnaast kan de aanpak in Rotterdam een waterbedeffect hebben in omliggende gemeenten zoals Nissewaard. Het is dus van belang dat er op dit punt goede afstemming en samenwerking plaatsvindt. Relevant om in dit verband te noemen is het ‘Crimescript Cocaine’ van de Politie Eenheid Rotterdam. Deze methode is in Rotterdam leidend in de aanpak van de cocaïnehandel.7
1.2 Ambities en beleid Kernbevinding: Het Programma Ondermijning vormt de basis van het huidige ondermijningsbeleid van de gemeente. Het programma is verder uitgewerkt in het Integraal Veiligheidsplan en de uitvoeringsprogramma’s op ondermijning. Het doel van de aanpak is om onaantrekkelijk te zijn voor de georganiseerde misdaad en om ondermijnende criminaliteit aan te pakken. De aanpak is breed opgezet, en betreft zowel repressieve als preventieve maatregelen.
4 College Nissewaard, Programma Ondermijning 2018, p. 3. 5 ‘Schulden, drugs, risicojongeren: deze gemeenten zijn het kwetsbaarst voor zware criminelen’, RTL Nieuws december 2022,
rtl.nl/nieuws. 6 Uitvoeringsprogramma aanpak Ondermijning 2023, p. 4. 7 Uitvoeringsprogramma aanpak Ondermijning 2023, p. 7.
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 24.
1.2.1 De basis: het Programma Ondermijning Doelstelling De basis voor de ondermijningsaanpak van de gemeente is gelegd in 2018, met de vaststelling van het Programma Ondermijning.8 Hierin is opgenomen dat het de ambitie van de gemeente is om een onaantrekkelijke gemeente te zijn voor georganiseerde misdaad. Daarnaast wordt beoogd om ondermijnende criminaliteit te voorkomen en aan te pakken. Dit wil de gemeente ook uitstralen naar de buitenwereld toe. De kanttekening die hierbij geplaatst wordt, is dat de aanpak van ondermijning een lange adem vergt, en dat de gestelde doelen niet op de korte termijn gerealiseerd kunnen worden. Drie pijlers De ondermijningsaanpak van de gemeente steunt op drie pijlers, namelijk: 1.
Aanpak ondermijnende criminaliteit.
De eerste pijler is gericht op de repressie van ondermijnende activiteiten. De aanpak benadrukt de noodzaak van een integrale overheidsaanpak, waarbij de bestuursrechtelijke, strafrechtelijke en fiscale aanpak hand in hand gaan. Opgemerkt wordt dat bestuurlijke maatregelen, zoals de sluiting van een pand door de burgemeester, mede door de zichtbaarheid ervan vaak effectiever zijn dan langdurige strafrechtelijke onderzoeken, en dat van maatregelen door gemeente een sterk signaal uitgaat. In deze pijler draait het onder meer om het verkrijgen van zicht op ondermijningsvormen, het opwerpen van barrières tegen ongewenste activiteiten, en het nemen van bestuurlijke maatregelen, zoals de sluiting van panden door de burgemeester. 2.
Bevorderen bestuurlijke en ambtelijke integriteit.
Daarnaast gaat de aanpak van de gemeente uit van een stevige inzet op het versterken van de bestuurlijke en ambtelijke integriteit. In het Programma Ondermijning wordt opgemerkt dat de geringe afstand tussen burger en lokale overheid de kracht is van de lokale democratie, maar de gemeentelijke organisatie ook kwetsbaar maakt. In deze pijler draait het onder meer om het besteden van aandacht aan integriteit binnen de organisatie, en het voorkomen van het misbruik van uitkeringen, subsidies en vergunningen. 3.
Versterken maatschappelijke weerbaarheid
De derde pijler heeft betrekking op het meekrijgen en weerbaar maken van de samenleving. De aanpak beoogt ervoor te zorgen dat de burger zich bewust is van de nadelige effecten van ondermijnende criminaliteit, dat ze hier niet onverschillig tegenover staan en dat ze melding maken van signalen van ondermijning. Deze pijler ziet onder andere op het versterken van de bewustwording in de samenleving en op het vergroten van de meldingsbereidheid.
8 College Nissewaard, Programma Ondermijning 2018.
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 25.
Drie randvoorwaarden Om de aanpak goed te kunnen uitvoeren formuleert het Programma Ondermijning drie randvoorwaarden: 1.
Integrale samenwerking.
De eerste randvoorwaarde is dat er samen wordt gewerkt, zowel intern als met externe partijen. Het gaat daarbij om het samenbrengen van informatie, het bundelen van bevoegdheden en het signaleren van ondermijnende criminaliteit. De externe partijen waarmee de samenwerking wordt gezocht zijn blijkens het Programma Ondermijning onder meer het RIEC en de partners van het RIEC, waaronder het OM, de politie, de Belastingdienst en de Inspectie SZW. 2.
Sterke informatiepositie.
Verder dient de gemeente over een sterke eigen informatiepositie te beschikken. Bedoeld wordt dat de gemeente in staat moet zijn om relevante informatie te verzamelen, te bundelen en te analyseren, om zo verbanden te kunnen leggen en patronen te ontdekken. 3.
Communicatie
De derde randvoorwaarde betreft het hebben van een goede, meervoudige communicatiestrategie. Communicatie wordt ingezet als instrument voor het informeren, motiveren en bewustmaken op het vlak van ondermijning. Er dient zowel richting collega’s en partners als richting de samenleving goed en helder gecommuniceerd te worden over wat ondermijning inhoudt en welke invloed ondermijnende criminaliteit kan hebben. De aanpak gaat ervan uit dat binnen elke pijler een communicatiestrategie wordt uitgevoerd.
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 26.
Het coalitieakkoord en de Perspectiefnota 2025: van investeren naar bezuinigen In het coalitieakkoord 2022-2026 hebben de coalitiepartijen de wens uitgesproken om de aanpak van ondermijning te verstevigen. Daarvoor zijn volgens het akkoord investeringen nodig.9 In de Perspectiefnota 2025 wordt echter aangekondigd dat door tekorten op de begroting de ambities op het thema ondermijning niet verder kunnen worden uitgebreid.10 Uit de toelichting op de bezuinigingsvoorstellen voor 2025-2028 blijkt dat op het vrij besteedbare budget Ondermijning jaarlijks structureel geld overblijft, omdat er eerst keuzes moeten worden gemaakt voordat het geld kan worden uitgegeven en het maken van deze keuzes tijd kost.’11 Hierbij wordt opgemerkt dat het bijvoorbeeld lastig is een keuze te maken is in informatiesystemen, en dat zolang die keuze niet gemaakt is, het budget vrij kan vallen.
1.2.2 Ondermijning in het Integraal Veiligheidsplan 2023-2026 In het Integraal Veiligheidsplan 2023-2026 heeft de raad de kaders vastgesteld van het gemeentelijke veiligheidsbeleid tot en met 2026. In het Integraal Veiligheidsplan (hierna: IVP) is onder meer aandacht voor het onderwerp ondermijning. De doelstelling die het IVP op dit onderwerp formuleert betreft in wezen een herhaling van de doelstelling uit het Programma Ondermijning. Het IVP zet daarnaast uiteen wat de komende jaren de plannen van zijn om de gestelde doelen te realiseren. Deze plannen sluiten aan bij de aanpak van het Programma Ondermijning en betreffen onder meer: het versterken van de informatiepositie, het voortzetten van voorlichtingscampagnes en het versterken van het Bibobinstrument.
1.3 Juridische kaders Kernbevinding: Bij de bestuurlijke aanpak van ondermijning kan de gemeente verschillende juridische instrumenten inzetten. Relevant zijn onder meer de Wet Bibob, de bevoegdheden van de burgemeester tot het sluiten van panden en diverse bepalingen uit de APV van de gemeente Nissewaard.
1.3.1 Wet- en regelgeving Er zijn verschillende juridische instrumenten die een rol spelen in de door Nissewaard gehanteerde aanpak van ondermijning. Naast de meer algemene kaders die zijn opgenomen in onder meer de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Gemeentewet, zijn de onderstaande juridische instrumenten relevant voor de bestuurlijke aanpak van ondermijnende activiteiten. Wet Bibob Op grond van de Wet Bibob kunnen gemeenten onderzoek uitvoeren naar de achtergrond van bedrijven en personen, onder meer in het kader van vergunning- en subsidieverlening, vastgoedtransacties en overheidsopdrachten. Het doel van een Bibob-onderzoek is het voorkomen dat de overheid onbewust criminaliteit faciliteert, door bijvoorbeeld het verlenen van een vergunning aan een malafide ondernemer. De gemeente kan besluiten een aangevraagde of gegeven beschikking te weigeren of intrekken als er sprake is van ernstig gevaar dat de beschikking zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen of uit strafbare feiten verkregen vermogen te benutten. De gemeente Nissewaard beschikt over een beleidslijn waarmee de gemeente invulling geeft aan haar rol onder de Wet Bibob.12 Het huidige Bibob-beleid van de gemeente is vastgesteld in 2018. Momenteel 9 Coalitieakkoord Nissewaard 2022-2026, par. 2.2.1. 10 Perspectiefnota 2025, p. 8-9. 11 Perspectiefnota 2025, p. 61.
12 College Nissewaard, BIBOB in Nissewaard 2018.
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 27.
is de gemeente naar aanleiding van diverse ontwikkelingen en wetswijzigingen bezig met het actualiseren en verbreden van het Bibob-beleid. De vaststelling van het nieuwe beleid vindt waarschijnlijk begin 2025 plaats. Sluiting panden: Wet Damocles & Wet Victoria In de repressieve aanpak van ondermijning spelen artikelen 13b Opiumwet (Wet Damocles) en 174a Gemeentewet (Wet Victoria) een belangrijke rol. Artikel 13b Opiumwet verschaft de burgemeester de mogelijkheid om een last onder bestuursdwang op te leggen. In de praktijk kan toepassing hiervan leiden tot een waarschuwing, een last onder dwangsom, of sluiting van een pand of perceel. In de Beleidsregels artikel 13b Opiumwet Nissewaard is uitgewerkt hoe de burgemeester deze bevoegdheid moet toepassen. De beleidsregels zijn in samenwerking met de gemeenten in de Politie Eenheid Rotterdam opgesteld, zodat regionaal dezelfde handelswijze wordt gehanteerd. Daarnaast biedt artikel 174a Gemeentewet (Wet Victoria) de burgemeester de bevoegdheid tot het sluiten van een woning of perceel bij (ernstige vrees voor) verstoring van de openbare orde door gedragingen in of rondom de betreffende locatie. APV Nissewaard Enkele jaren geleden is op initiatief van het RIEC een traject gestart om de APV’s van de gemeenten in de regio ‘ondermijningsproof’ te maken.13 Ook de gemeente Nissewaard heeft haar APV destijds aangepast.
In de APV van de gemeente Nissewaard staan verschillende bepalingen die verband houden met de bestrijding van ondermijning. Zo is in artikel 2:38 APV opgenomen dat de burgemeester publiek toegankelijke gebouwen kan sluiten indien dat nodig is in het belang van de openbare orde of ter voorkoming of beperking van overlast of nadelige beïnvloeding van het woon- of leefklimaat, en geeft artikel 2:38a de burgemeester de bevoegdheid om via een aanwijzing een vergunningplicht te introduceren voor panden, straten, gebieden of branches teneinde een onveilig en malafide ondernemingsklimaat tegen te gaan.
1.4 Rollen en verantwoordelijkheden Kernbevinding: In de aanpak van ondermijning vervult de gemeente primair de rol van regisseur en wordt in sterke mate de samenwerking gezocht met externe partners. De belangrijkste externe samenwerkingspartners van de gemeente op dit thema zijn de politie (basisteam Nissewaard) en het Regionaal Informatie- en Expertisecentrum (RIEC) Rotterdam.
1.4.1 De gemeente In de aanpak van ondermijning vervult de gemeente primair de rol van regisseur. Het Programma Ondermijning omschrijft deze rol als: ‘het zodanig sturen, interveniëren en in stand houden van randvoorwaarden dat de diverse betrokken partijen op een effectieve manier samenwerken en maatregelen nemen om de ondermijnende criminaliteit aan te pakken.’14 Daarnaast heeft de gemeente, en in het bijzonder de burgemeester als portefeuillehouder openbare orde en veiligheid, een uitvoerende rol met betrekking tot de inzet van bestuurlijke middelen. Binnen de ambtelijke organisatie valt het onderwerp ondermijning onder de verantwoordelijkheid van het team Openbare Orde en Veiligheid (OOV), dat onderdeel is van de eenheid Ruimtelijk Beheer. Vier 13 RIEC, Model APV ‘Ondermijningsproof’ 14 College Nissewaard, Programma Ondermijning 2018, p. 4.
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 28.
van de acht leden van dit team houden zich op structurele basis met het onderwerp bezig. Onder deze vier bevinden zich een Bibob-coördinator en een informatiemakelaar. Beide functies zijn naar aanleiding van de vaststelling van het Programma Ondermijning in het leven geroepen. De Bibobcoördinator houdt zich momenteel onder meer bezig met de aanpassing van het Bibob-beleid van de gemeente. De informatiemakelaar is aangesteld om informatie te verzamelen om signalen omtrent ondermijning te verrijken. Voorts is er binnen het team van boa’s van de gemeente een boa aangewezen die zich specifiek richt op ondermijning. Verder wordt van de gehele organisatie verwacht dat men alert is op verdachte activiteiten. Relevant in dit verband is dat de gemeente in 2017 het Informatie-Knooppunt Ondermijning Nissewaard (IKON) heeft opgericht. Dit is een meldpunt waar medewerkers een melding kunnen doen wanneer zij vermoedens hebben van ondermijnende activiteiten.15 Inwoners die een melding willen maken kunnen terecht bij Meld Misdaad Anoniem of bij de politie.16
1.4.2 Samenwerkingspartners De ondermijningsaanpak van de gemeente leunt sterk op externe samenwerking. Zowel voor het bepalen van de strategie als de concrete uitvoering van acties werkt de gemeente samen met diverse samenwerkingspartners, zoals het Regionaal Informatie- en Expertisecentrum (RIEC) Rotterdam, de politie en buurgemeenten. Ook particuliere organisaties zoals woningcorporaties en ondernemersverenigingen worden soms bij de aanpak van ondermijning betrokken, bijvoorbeeld door samen initiatieven te ontplooien om het bewustzijn over ondermijning te vergroten. De belangrijkste samenwerkingspartners van de gemeente op dit thema zijn de politie (basisteam Nissewaard) en het RIEC. Voor de gemeente Nissewaard is er een basisteam van de politie beschikbaar. De lijnen tussen dit team en de gemeente zijn kort, waardoor er snel geschakeld kan worden. Binnen de politie is er een senior ondermijning en drugs, die binnenkomende signalen van ondermijning coördineert en acties op dit thema helpt organiseren. Voorheen was er een speciale wijkagent actief op het bedrijventerrein van Nissewaard. Momenteel is deze plek echter niet bezet. Uit de gevoerde gesprekken volgt dat dit zeker voor de preventieve kant van de aanpak van ondermijning een gemis is. De samenwerking met het RIEC is gebaseerd op een convenant.
Met ondersteuning van het Landelijke Informatie- en Expertisecentrum (LIEC) helpt het RIEC overheidsdiensten en de samenleving om ondermijning tegen te gaan. Het RIEC deelt kennis en expertise met zijn partners en vormt een informatieknooppunt voor casuïstiek. Het RIEC stelt integrale handhavingsadviezen op en stemt projectmatig bestuursrechtelijke, strafrechtelijke en fiscale interventies af met regionale partners.17 De accountmanagers van het RIEC vormen voor gemeenten het eerste aanspreekpunt. Vanaf 1 januari 2025 kent het RIEC een aangepaste structuur en werkwijze. De organisatie werkt voortaan met meerjarenplannen, die met alle partners in de regio worden afgestemd (zie par. 2.2.2).
1.4.3 Vaste overlegstructuren ondermijning Op het thema ondermijning vindt eens in de zes à acht weken overleg plaats met de politie en de accounthouder van het RIEC. In dit overleg worden geen individuele casussen besproken, maar ontwikkelingen en fenomenen. Ook kan het onderwerp aan bod komen tijdens de wekelijkse 15 College Nissewaard. (2018, januari). College-advies Gemeentelijk Programma Ondermijning, p. 3. 16 Nissewaard.nl (Het herkennen en melden van verdachte situaties). 17 RIEC.nl (RIEC’s en LIEC).
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 29.
overleggen tussen de burgemeester en de politie. Hierbij schuift ook geregeld iemand van het team ondermijning aan. Verder komen trends en ontwikkelingen op het gebied van ondermijning aan de orde tijdens de reguliere driehoeksoverleggen, die zes keer per jaar plaatsvinden. Aanvankelijk kende de gemeente ook een zogeheten Lokaal Informatieoverleg (LIO). Dit overleg werd opgesteld naar aanleiding van het Programma Ondermijning, en was bedoeld voor het verzamelen, en verrijken van informatie over ondermijning en het bespreken van casuïstiek en signalen. Deelnemers aan het overleg waren vertegenwoordigers van verschillende afdelingen van de gemeente, aangevuld met een afvaardiging van de politie en, op basis van de agenda, het RIEC. Inmiddels bestaat dit brede periodieke overleg niet meer, zie hierover par. 2.4.1. In plaats hiervan wordt nu door de informatiemakelaar intern informatie opgehaald door aan te sluiten bij bestaande reguliere werkoverleggen.
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 30.
2. Uitvoering en praktijk Dit hoofdstuk beschrijft hoe de gemeente Nissewaard haar beleid op het onderwerp ondermijning uitvoering geeft in de praktijk. Het laat zien hoe de ondermijningsaanpak van de gemeente in de praktijk wordt toegepast, en welke knelpunten hierbij worden ervaren door de betrokkenen. In dit hoofdstuk wordt ook geschetst hoe de samenwerking met de verschillende samenwerkingspartners op het vlak van ondermijning functioneert. In dit hoofdstuk worden de onderstaande deelvragen beantwoord: 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.
Hoe wordt het beleid voor de aanpak van ondermijning vertaald naar de uitvoering? Welke wettelijke- en beleidsinstrumenten past de gemeente Nissewaard toe in de aanpak van ondermijning? In hoeverre heeft de gemeente Nissewaard zicht op ondermijning en wordt dit als voldoende ervaren door verschillende betrokkenen? Hoe functioneert de samenwerking tussen verschillende betrokkenen binnen en buiten de gemeente op het gebied van ondermijning? In hoeverre zijn ambtenaren, bestuurders en volksvertegenwoordigers in Nissewaard weerbaar tegen ongewenste beïnvloeding en welke maatregelen worden hiervoor getroffen? Welke knelpunten worden door betrokkenen ervaren in de aanpak van ondermijning? In hoeverre wordt de aanpak van ondermijning kwalitatief en kwantitatief gemonitord? Hoe wordt de aanpak van ondermijning in Nissewaard geëvalueerd en bijgesteld op basis van beschikbare monitoringsinformatie?
2.1 Van beleid naar actie Kernbevinding: Het beleid en de plannen van de gemeente worden in beginsel jaarlijks uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma. Bij het maken van de vertaalslag naar de uitvoering maakt de gemeente gebruik van een andere structuur dan de beleidsstructuur zoals opgenomen in het Programma Ondermijning. Dit leidt tot verwarring over de doelstellingen van de gemeente en onhelderheid over de vertaling van die doelstellingen naar concrete actiepunten.
2.2.1 Vertaling naar concrete actiepunten Het beleid en de plannen van de gemeente op het thema ondermijning moet worden vertaald naar concrete actiepunten. De bedoeling is dat er elk jaar een uitvoeringsprogramma wordt vastgesteld. Voor het jaar 2024 is dat echter niet gebeurd. Wel zijn er als onderdeel van het Integraal Veiligheidsplan 2023-2026 uitvoeringsplannen opgesteld die mede betrekking hebben op ondermijning. Momenteel werkt de gemeente aan een nieuw uitvoeringsprogramma ondermijning, waarin de actiepunten voor het jaar 2025 uiteengezet worden.18 Bij het opstellen van de uitvoeringsprogramma’s van 2021, 2022 en 2023 heeft de gemeente gebruikgemaakt van de QuickScan ‘Piramide Fitte Gemeente’ die het RIEC in 2020 heeft uitgevoerd.19 Deze analyse laat zien hoe gemeenten ervoor staan wat betreft de aanpak van ondermijning, waarbij 18 Het Uitvoeringsprogramma aanpak georganiseerde ondermijnende criminaliteit 2025 is inmiddels opgesteld en te vinden
via het raadsinformatiesysteem van de gemeente, Nissewaard.raadsinformatie.nl. 19 Zie bijvoorbeeld Uitvoeringsplan Ondermijning Nissewaard 202
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 31.
onder meer gekeken wordt naar het bewustwordingsniveau, het beleid en de handhaving en naar de informatiepositie van de gemeente. In het Integraal Veiligheidsplan 2023-2026 wordt op basis van de QuickScan van het RIEC gesteld dat Nissewaard ‘al goed op weg is op de aanpak van ondermijnende criminaliteit, maar niet zonder uitdagingen.’20 Deze conclusie wordt ondersteund door hetgeen naar voren is gebracht door de diverse gesprekspartners. De analysestructuur van de QuickScan Piramide Fitte Gemeente ziet er als volgt uit:
De actiepunten van de genoemde uitvoeringsprogramma’s van Nissewaard zijn verdeeld volgens de pijlers van de bovenstaande structuur. De verdeling heeft dus niet plaatsgevonden volgens de pijlers (en randvoorwaarden) van het Programma Ondermijning. Dat betekent dat de beleidsdoelstellingen in het Programma Ondermijning en de doelstellingen bij de uitvoering niet exact op elkaar aansluiten. Wel is er sprake van een grote overlap tussen de pijlers van de Piramide en de pijlers van het Programma Ondermijning. Niettemin leidt het gebruik van zowel de pijlers van het Programma Ondermijning als de pijlers van de Piramide Fitte Gemeenten tot onhelderheid over de precieze doelen van de gemeente en de vertaling van deze doelen naar concrete actiepunten. Wat daarnaast opvalt is dat de uitvoeringsplannen slechts gedeeltelijk concrete acties van de gemeente betreffen. Een belangrijk deel van de actiepunten die genoemd worden, zijn eigenlijk geen acties als wel doelen, ambities of simpelweg constateringen. In de uitvoeringsplannen staan ook acties opgenomen die deels of geheel afhankelijk zijn van de inzet van samenwerkingspartners. .
20 Integraal Veiligheidsplan 2023-2026, par. 6.
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 32.
2.2.2 Afstemming en geprioriteerde thema’s De gemeente stemt haar actiepunten af met die van haar samenwerkingspartners. Het streven daarbij is om de prioriteiten van de verschillende partners bijeen te brengen en elkaars aanpak te versterken. We constateren dat in de uitvoeringsplannen bij het Integraal Veiligheidsplan 2023-2026 gezamenlijke prioriteit wordt gegeven aan het Crimescript Cocaïne (zie par. 1.1.3), en dat daarnaast bedrijventerreinen meer aandacht krijgen. Recentelijk heeft de gemeente Nissewaard zich gecommitteerd aan het meerjarenplan 2025-2028 van het RIEC.21 Op basis van een probleemanalyse die het RIEC in de regio heeft uitgevoerd zijn voor de komende jaren drugs en mensenhandel en mensensmokkel als geprioriteerde thema’s geselecteerd. Daarnaast wordt ingezet op twee regionale focusopgaven, namelijk het frustreren van cruciale schakels (zoals rollen, locaties en gelegenheidsstructuren) en het ontwrichten van het financieel proces. De samenwerkingspartners van het RIEC hebben zich aan het meerjarenplan gecommitteerd, en hebben daarmee toegezegd om de komende jaren gezamenlijk te werken aan de uitvoering ervan. Desgevraagd is door de gemeente aangegeven dat zij binnen de twee genoemde thema’s de focus zal leggen op het thema drugs.
Omdat het uitvoeringsprogramma voor 2025 nog niet is vastgesteld, is het nog niet duidelijk hoe hieraan invulling zal worden gegeven in de plannen voor de komende tijd.
2.2 Toepassing instrumenten Kernbevinding: De gemeente Nissewaard hecht veel waarde aan het aanpakken van ondermijning middels repressie. Waar mogelijk zet de gemeente bestuurlijke maatregelen in om ondermijning tegen te gaan. Ook de uitvoering van integrale controles en de toepassing van het Bibob-instrument zijn belangrijke instrumenten voor de aanpak van ondermijning. Het huidige Bibob-beleid van de gemeente is echter verouderd. Op dit moment werkt de gemeente aan de actualisatie van dit beleid. Verder zijn er nog stappen te zetten op het gebied van bewustwording en weerbaarheid.
2.2.1 Bestuurlijke maatregelen De gemeente Nissewaard hecht veel waarde aan het aanpakken van ondermijning middels repressie. Betrokkenen geven aan dat Nissewaard een gemeente is die er niet voor terugdeinst om repressief op te treden tegen ondermijnende activiteiten. De gemeente streeft ernaar om, waar dat mogelijk is, gebruik te maken van de mogelijkheden om bestuurlijke maatregelen te treffen. Volgens de betrokkenen verloopt dit in grote lijnen naar behoren. Het voornaamste instrument dat de gemeente in dit verband gebruikt, is de bestuurlijke sluiting door de burgemeester. Jaarlijks vinden in Nissewaard ongeveer 25 bestuurlijke sluitingen plaats. De afgelopen jaren heeft de burgemeester steeds vaker panden gesloten vanwege excessief geweld in de vorm van explosies. Deze stijging past in het landelijke beeld.22 Voor de aanpak van excessief geweld is er met behulp van het RIEC een regionaal handelingskader tot stand gebracht. Dit kader heeft als uitgangspunt dat de burgemeester bij excessief geweld tegen een pand overgaat tot een bestuurlijke sluiting, om zo de rust terug te laten keren in de buurt. Uit de gevoerde gesprekken volgt dat de aanpak van excessief geweld momenteel veel tijd en inzet vraagt van de gemeente. Voor de repressieve aanpak van ondermijning is de samenwerking en informatie-uitwisseling met de politie van groot belang.
Volgens de betrokkenen verloopt deze samenwerking goed. De lijnen tussen de gemeente en de politie zijn kort, waardoor de gemeente in staat is om snel in actie te komen.
21 RIEC, Meerjarenplan 2025-2028. 22 ‘Burgemeester sluit steeds vaker woningen in Nissewaard vanwege excessief geweld’, AD 3 februari 2025, ad.nl/nissewaard.
Rekenkamer Nissewaard | De aanpak van ondermijning | 33.
2.2.2 Inzet Bibob-instrument De inzet van het Bibob-instrument kan een grote bijdrage leveren aan het voorkomen van ondermijnende activiteiten. Momenteel is de gemeente nog niet in staat de potentie van het instrument ten volle te benutten, omdat het Bibob-beleid van de gemeente nog verouderd is. Zoals opgemerkt in par. 1.3.1 werkt de gemeente momenteel aan het actualiseren en verbreden van het Bibob-beleid. Daarnaast zijn er Bibob-cursussen georganiseerd om de medewerkers van de gemeente bij te scholen en ervoor te zorgen dat het instrument intern voldoende geïmplementeerd is. Momenteel past de gemeente het Bibob-instrument toe bij de aanvraag van Alcoholwetvergunningen en exploitatievergunningen. Dat gebeurt standaard, dus ook als er geen signalen van ondermijning zijn. Het is de bedoeling dat het Bibob-instrument straks breder wordt ingezet. Het nieuwe Bibob-beleid zal terreinen onderscheiden waarop het instrument zal toegepast, en terreinen waarop het beleid kan worden toegepast. In het tweede geval draait het voornamelijk om de vraag of er sprake is van een bepaalde risicocategorie of signalen van ondermijning. Punt van aandacht bij de verbreding van de inzet van het Bibob-instrument is dat dit alleen mogelijk is als de gemeente hier voldoende capaciteit voor heeft.