Rapport Uitvoeringskosten Klimaatakkoord decentrale overheden (bureau AEF 22-9-2020)
Tekst van het document
7.4
Gevoeligheidsanalyse Voor de kostenramingen voor 2022 en verder hebben we een groot aantal assumpties moeten doen. Het is niet zeker dat deze assumpties allemaal uitkomen. In deze paragraaf geven we een gevoeligheidsanalyse van enkele assumpties met grote financiële effecten. Dit is bedoeld als indicatief beeld: wat als er andere assumpties gehanteerd worden? 94 U leest het effect van: - Meer verduurzaming buiten de wijkaanpak om - Leereffecten in de wijkaanpak - Minder elektriciteitsprojecten door gemeenten - Andere taakverdeling tussen provincies en waterschappen rondom veenweide Meer verduurzaming buiten de wijkaanpak om In paragraaf 4.2 is een raming gegeven van de aantallen wijken met wijkuitvoeringsplannen. Die raming gaat uit van een ritme van 200.000 woningen per jaar in 2030. Dit aantal is gebaseerd op de assumptie dat die woningen allemaal verduurzaamd worden in wijkaanpak. Preciezer: de assumptie is dat evenveel woningen binnen de wijkaanpak niet verduurzaamd worden (bijvoorbeeld omdat de huiseigenaar niet wil meewerken) als er woningen buiten de wijkaanpak dat toch verduurzaamd worden (omdat eigenaren hier zelf mee aan de slag gaan). Die assumptie hoeft niet uit te komen.
Sommige gemeenten verwachten dat er vrij veel woningen worden verduurzaamd buiten de wijkaanpak om (veel meer dan er woningen binnen de wijkaanpak zijn die niet verduurzaamd worden).95 Sommige gemeenten focussen daarom minder op de wijkaanpak en veel meer op gemeentebrede initiatieven. 94
De onzekerheidsmarge is géén uiting van de onzekerheid van deze assumpties. De onzekerheidsmarge geeft de onzekerheid weer van in de toekomst kijken binnen de huidige assumpties en uitgangspunten.
95
Daarbij speelt dat er ook wel met ‘woningequivalenten’ wordt gerekend. Vier woningen waar de CO2-uitstoot met 25% is gereduceerd, tellen samen als één volledig verduurzaamde woning, en tellen dus mee voor de 200.000 woningen.
88
Als we (in plaats van de assumptie van paragraaf 4.2) de assumptie zouden doen dat per saldo een kwart van de woningen buiten de wijkaanpak om wordt verduurzaamd, zijn er minder wijkuitvoeringsplannen nodig om de streefcijfers voor 2030 te halen.96 Ter illustratie is in onderstaande tabel opgenomen hoeveel wijken gemeenten in 2030 in uitvoering hebben bij een assumptie van 150.000 woningen per jaar in het kader van wijkuitvoeringsplannen, in plaats van 200.000. Aantal wijken dat een gemiddelde gemeente tegelijk in uitvoering heeft in 2030 Assumptie
G4
G4
Middelgroot
Klein
200.000 woningen per jaar 22,0 - 32,9 wijken
7,5 - 11,2 wijken
5,3 - 7,9 wijken
2,1 - 3,2 wijken
150.000 woningen per jaar
5,6 – 8,4 wijken
3,9 – 5,9 wijken
1,6 – 2,4 wijken
16,5 – 24,7 wijken
De onderstaande tabel illustreert de financiële consequenties van deze alternatieve assumptie. We laten het verschil zien met de kostenraming zoals opgesteld in hoofdstuk 4, en de totale kosten voor gemeenten voor het hele Klimaatakkoord bij de voorbeeldassumptie van 150.000 woningen per jaar. Hierbij is niet meegenomen dat gemeenten wellicht hogere kosten voor gemeentebrede communicatie (taak 2.5) moeten maken om bewoners buiten de wijken te stimuleren om hun woning (deels) te verduurzamen. Uitvoeringskosten gemeenten bij assumptie minder wijken (in miljoen €) Verschil t.o.v. H4 Totale kosten
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
-/- 22
-/- 42
-/- 52
-/- 62
-/- 73
-/- 93
-/- 105
-/- 111
-/- 118
460 - 498 521 - 574 558 - 621 572 - 647 573 - 660
613 - 721 642 - 765 657 – 788 674 - 814
Deze cijfers zijn geen onderzoeksuitkomsten. Ze zijn enkel een indicatie van de gevoeligheid van de assumpties in paragraaf 4.2. Leereffecten in de wijkaanpak Bij het ramen van de inzet voor de wijkaanpak hebben we geen leereffecten geraamd. We kunnen die dan ook niet kwantificeren, zie paragraaf 4.9. We kunnen echter wel met een gevoeligheidsanalyse laten zien wat er gebeurt als we een assumptie over leereffecten doen. Als we er vanuit zouden gaan dat in 2027 de wijkaanpak minder inzet vergt omdat er lessen geleerd zijn uit de eerste wijkuitvoeringsplannen, dan heeft dat consequenties voor de uitvoeringskosten. Onderstaande tabel illustreert deze financiële consequenties door te tonen hoe de uitkomsten veranderen als uitgegaan wordt van 5% minder inzet voor taken 2.1 en 2.2 in 2027, oplopend tot 20% minder inzet voor deze taken in 2030. Uitvoeringskosten gemeenten bij leereffect in wijkaanpak (in miljoen €) Correctie Totale kosten
96
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
0
0
0
0
0
-/- 20
-/- 43
-/- 68
-/- 96
479 – 522 556 – 622 602 – 681 625 – 719 634 – 745 673 – 807 693 – 837 692 – 839 692 – 840
Overigens blijft dan onzeker of het nodig is dat elke wijk ergens vóór 2050 (ook) in het kader van de wijkaanpak aan de beurt komt. Maar hier gaan we er vanuit dat er tot 2030 minder wijken aan de beurt hoeven te komen.
89
Deze cijfers zijn geen onderzoeksuitkomsten. Ze zijn enkel een indicatie van de gevoeligheid van de assumpties in paragraaf 4.2. Minder elektriciteitsprojecten In paragraaf 4.6 zijn de aantallen zonneweides en windparken geraamd waar gemeenten mee te maken krijgen. Die raming is gebaseerd op uitkomsten van de uitvraag onder gemeenten zelf. Het is echter onzeker of zij de aantallen projecten nu al goed kunnen inschatten. In de bijeenkomst is gesuggereerd dat dit aantal vrij hoog is.97 Ter illustratie hebben we in onderstaande tabel het aantal zonneweides in de berekening met eenzelfde percentage gereduceerd met 37,5%.98 Gemeenten hebben dan minder projecten om uit te voeren. De onderstaande tabel geeft dit weer voor het aantal projecten dat een gemeente in 2030 tegelijkertijd uitvoert. Aantal zonneweides dat een gemiddelde gemeente tegelijk in uitvoering heeft in 2030 Assumptie
G4
G4
Middelgroot
Klein
Raming H4
2,4 - 3,6 weides
3,7 – 5,5 weides
3,6 - 5,4 weides
2,3 - 3,4 weides
Assumptie -37,5%
1,5 - 2,3 weides
2,3 – 3,4 weides
2,3 - 3,4 weides
1,4 - 2,1 weides
Aantal windparken dat een gemiddelde gemeente tegelijk in uitvoering heeft in 2030 Assumptie
G4
G4
Middelgroot
Klein
Raming H4
2,1 – 3,1 parken
2,2 – 3,4 parken
1,2 – 1,8 parken
1,3 – 1,9 parken
Assumptie -37,5%
1,3 – 1,9 parken
1,4 – 2,1 parken
0,7 – 1,1 parken
0,8 – 1,2 parken
Onderstaande tabel illustreert de financiële consequenties van deze alternatieve assumptie. We laten het verschil zien met de kostenraming zoals opgesteld in hoofdstuk 4, en de totale kosten die voor gemeenten zouden gelden bij de voorbeeldassumptie van 37,5% minder projecten. Uitvoeringskosten gemeenten bij assumptie minder elekriticiteitsprojecten (in miljoen €) Verschil t.o.v. H4 Totale kosten
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
-/- 10
-/- 20
-/- 25
-/- 27
-/- 30
-/- 31
-/- 31
-/- 31
-/- 31
449 - 511 537 - 601 578 - 655 598 - 691 605 - 714 660 - 798 699 - 856 719 – 888 741 - 922
Deze cijfers zijn geen onderzoeksuitkomsten. Ze zijn enkel een indicatie van de gevoeligheid van de assumpties in paragraaf 4.6. Andere taakverdeling tussen provincies en waterschappen rondom veenweide De benodigde inzet van provincies en waterschappen rond veenweidegebieden is geraamd in paragraaf 5.5 en paragraaf 6.5. Voor deze overheden samen ramen we een extra benodigde inzet van 11,1 – 13,5 fte voor veenweideprogramma’s. De assumptie is dat het leeuwendeel daarvan (10 – 12 fte) bij provincies ligt. Dit is echter onzeker. Voor het nationale programma is 97
Het schatten is extra lastig omdat er een cumulatief effect speelt: als een gemeente 2022 één project start, het jaar daarna nog één, en het jaar daarna wéér één, werkt de gemeente uiteindelijk aan drie projecten tegelijkertijd. Bij grotere aantallen is dat effect moeilijk te overzien.
98
Het percentage 37,5% (1,6 keer minder) is ook het verschil tussen het aantal wijken dat gemeenten in de uitvraag hebben ingeschat voor taken 2.1 en 2.2, en het aantal wijken dat wij ramen als we terugrekenen vanuit de opgave van 200.000 woningen per jaar, met 650 – 950 (gemiddeld 800) woningen per wijk.
90
nu alleen de eerste fase (tot en met 2022) al in detail uitgewerkt en de regionale veenweidestrategieën zijn nu niet gereed. Als we ervan uitgaan dat de taakverdeling uiteindelijk meer gelijk verdeeld is over waterschappen en provincies, dan zijn er minder uitvoeringskosten voor provincies en meer uitvoeringskosten voor waterschappen. De onderstaande tabel laat ter illustratie de financiële consequenties zien. De totale inzet in beide gevallen is hetzelfde: zowel provincies als waterschappen zetten 5,55 – 6,75 fte in. Uitvoeringskosten provincies bij assumptie andere taakverdeling veenweide (in miljoen €) 2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Verschil t.o.v. H5
-/- 1,9
-/- 1,9
-/- 1,9
-/- 1,9
-/- 1,9
-/- 1,9
-/- 1,9
-/- 1,9
-/- 1,9
Totale kosten
43 – 47
43 – 46
43 – 47
43 – 46
39 – 43
38 – 41
38 – 41
37 – 41
38 – 41
Uitvoeringskosten waterschappen bij assumptie andere taakverdeling veenweide (in miljoen €) 2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Verschil t.o.v. H6
+ 1,9
+ 1,9
+ 1,9
+ 1,9
+ 1,9
+ 1,9
+ 1,9
+ 1,9
+ 1,9
Totale kosten
27 – 30
26 – 29
26 – 29
25 – 26
24 – 26
24 -25
23 - 25
23 - 25
23 - 25
Net als alle andere cijfers in deze paragraaf zijn de bovenstaande cijfers geen onderzoeksuitkomsten. Ze zijn enkel een indicatie van de gevoeligheid van de assumpties in de ramingen. De assumpties die we in plaats daarvan hanteren zijn niet uit het onderzoek naar voren gekomen, maar dienen ter illustratie.
91
8 Conclusies en analyse
8.1
Conclusies Het Klimaatakkoord brengt extra uitvoeringskosten met zich mee voor decentrale overheden. Een raming geeft de volgende kosten: - De jaarlijkse kosten voor gemeenten worden geraamd op € 479 tot € 522 miljoen in 2022, oplopend € 771 tot € 953 miljoen in 2030. - Voor provincies worden de jaarlijkse kosten geraamd op circa € 45,2 tot € 49,0 miljoen in 2022, aflopend naar € 39,4 tot € 42,8 miljoen in 2030. - Voor waterschappen is de raming van de uitvoeringskosten jaarlijks € 25,3 tot € 27,8 miljoen in 2020. Dat loopt later af naar € 21,6 tot € 23,5 miljoen in 2030. De onderstaande tabel geeft het verloop van deze jaarlijkse kosten weer. Uitvoeringskosten Klimaatakkoord (in miljoen €) 2022
Gemeenten
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
479 – 522 556 – 622 602 – 681 625 – 719 634 – 745 690 – 830 729 – 888 749 – 919
771 – 953
Provincies
45 – 49
44 – 48
45 – 49
45 – 48
41 – 45
39 – 43
39 – 43
39 – 43
39 – 43
Waterschappen
25 – 28
24 – 27
24 – 27
23 – 25
22 – 24
22 – 24
22 – 24
22 – 24
22 – 24
Zoals de tabel laat zien, gaat het om aanzienlijke bedragen. Het gaat dan ook om een groot aantal taken op diverse onderwerpen. Die lopen uiteen van energieloketten tot windmolenparken en van natuurbeheer tot laadinfrastructuur. Alle decentrale overheden krijgen ermee te maken: 355 gemeenten, 12 provincies en 21 waterschappen. Bovendien zijn de ambities hoog: tussen nu en 2030 moet er een grote transitie op gang komen. Gemeenten In totaal onderscheiden we 28 nieuwe of (sterk) geïntensiveerde taken die gemeenten moeten gaan uitvoeren. Daarvoor hebben ze in 2024 gemiddeld 14 tot 17 fte nodig. Dat is een gewogen gemiddelde van 86 - 100 fte voor G4-gemeenten, 39 – 43 voor de G40, 17 – 19 voor middelgrote gemeenten en 8 – 9 voor kleine gemeenten. Naast deze personele inzet hebben ze ook substantiële materiele kosten, vooral voor technisch onderzoek. De taak met de meeste uitvoeringskosten is de wijkgerichte aanpak van de gebouwde omgeving. Dat komt omdat gemeenten uiteindelijk aan veel verschillende wijken tegelijk werken. De schaalgrootte van een ‘wijk’ is daarmee een van de belangrijke variabelen in dit onderzoek. Andere taken die relatief veel inzet vergen zijn gemeentebrede communicatie (bijvoorbeeld met energieloketten) en het stimuleren van zonneweides en windmolenparken.
92
De jaarlijkse uitvoeringskosten van gemeenten lopen tot 2030 steeds verder op. Dat komt omdat ze steeds nieuwe verduurzamingsprojecten moeten starten om de ambities in het klimaatakkoord te halen. Dat gaat in eerste instantie sneller dan ze deze projecten (met een doorlooptijd van jaren) kunnen afronden. Dat stabiliseert pas tegen 2030. Provincies In totaal onderscheiden we 23 verschillende taken die provincies moeten gaan uitvoeren. Provincies met veenweide hebben daar in 2024 gemiddeld 36 tot 39 fte voor nodig. Deze provincies geven aan 10 – 12 fte nodig te hebben voor het uitvoeren van de programma’s veenweidegebied. Maar omdat de kosten daarvan nog onzeker zijn (de programmaplannen moeten immers nog worden opgesteld), geeft AEF ter overweging om die kosten apart te beschouwen. Dat geldt ook bij gemeenten en waterschappen. Afgezien van veenweide hebben de provincies een breed takenpakket met duidelijke inzet rond alle vijf de pijlers van het Klimaatakkoord. Taken die relatief veel inzet vergen zijn ondersteuning van boerenbedrijven, een regierol rond warmtebronnen, rond RES’en, klimaatgericht landbouwbeleid, en het stimuleren van (grotere) windmolenparken.
De inzet van provincies daalt licht over de tijd. Dat komt omdat provincies een aantal taken al na enkele jaren afronden. Daarbij geldt wel dat de inzet bij (grote) projecten als windmolenparken in de praktijk grillig zal zijn. Bij grote projecten kan de inzet van individuele provincies (tijdelijk) weer toenemen.
93
Waterschappen In totaal onderscheiden we 14 verschillende taken die waterschappen moeten gaan uitvoeren. Waterschappen hebben daar in 2024 gemiddeld 10 tot 11 fte voor nodig. Waterschappen hebben een ander karakter dan gemeenten en provincies. Naast een beleidsmatig kant hebben waterschappen ook een uitvoerende kant, met bijvoorbeeld installaties om de waterstand te regelen en installaties om afvalwater te zuiveren. Waterschappen hebben dan ook relatief hoge kosten rond het opstellen van uitvoeringsbeleid om hun eigen energiebehoefte en emissies te reduceren. Andere relatief grote taken zijn het meedenken met RES'en en innovatiebeleid om bijvoorbeeld aquathermie als warmtebron beschikbaar te stellen.
Voor zover we nu kunnen ramen, lijken de kosten na 2024 licht af te nemen. Tegen die tijd kan de inzet rond het verduurzamen van hun (kantoor)gebouwen en eigen mobiliteit omlaag. Maar het is nog onzeker hoe de inzet voor bijvoorbeeld geothermie zich gaat ontwikkelen. Kostendrijvers Uit het onderzoek komen eerste beelden van kostendrijvers. De meeste daarvan zijn alleen kwalitatief beschreven, enkele kunnen ook kwantitatief onderbouwd worden. Op dit moment is al hard te maken dat het inwoneraantal (bij gemeenten) een relevante kostendrijver is; net als het aantal RES’en waar provincies en waterschappen aan werken. Daarnaast spelen eisen vanuit het Klimaatakkoord zelf. Een provincie met veenweide heeft hogere kosten dan een provincie zonder veenweide, en een gemeente met veel varkenshouders heeft hogere kosten dan een gemeente met veel melkveehouders. Veel andere kostendrijvers spelen waarschijnlijk wel een rol maar zijn nog niet hard te maken. Dat geldt bijvoorbeeld voor de woningvoorraad binnen gemeenten, de oppervlakte van provincies en het inwoneraantal van waterschappen. Cijfers van verwachtingen kennen vaak teveel onzekerheid voor goede kwantitatieve analyse van deze en andere kostendrijvers.
8.2
Discussie De ramingen geven een beeld van de omvang van de kosten voor het Klimaatakkoord voor decentrale overheden, maar moeten niet worden gezien als perfecte voorspellingen. Ze kennen nog veel onzekerheden. Die komen voort uit het onderzoek en uit onzekerheden rondom het vervolg van de klimaattransitie.
94
Over het onderzoek We hebben het onderzoek met grote zorg uitgevoerd, maar het kent wel beperkingen. Ten eerste kende het, net als ieder onderzoek, praktische grenzen in de omvang, in de doorlooptijd en in de belasting van respondenten. Daarom bijvoorbeeld zijn niet alle taken gevalideerd in de uitvraag. Taken die daarin niet zijn opgenomen zijn doorgaans wel de ramingen met het minste effect op de macrocijfers. Ten tweede zijn voorspellingen van toekomstige kosten altijd gebaseerd op assumpties. Het is mogelijk dat anderen met dezelfde informatie tot andere assumpties waren gekomen. In dit rapport hebben we daarom uitgebreid beschreven hoe de rekenmethode werkt en welke uitgangspunten en aannames gehanteerd zijn. Zo kunnen lezers nagaan welk effect er ontstaat als er andere assumpties worden gedaan. Bij vier belangrijke assumpties staat in paragraaf 7.4 een gevoeligheidsanalyse: - Het aantal wijken waar wijkuitvoeringsplannen worden opgesteld en uitgevoerd - De mate waarin deze plannen na verloop van tijd efficiënter verlopen door leereffecten - Het aantal elektriciteitsprojecten waar gemeenten bij betrokken zijn - De taakverdeling tussen provincies en waterschappen rond veenweidegebieden Tot slot lag de nadruk op de kernorganisaties van gemeenten, provincies en waterschappen.
We konden niet al te diep ingaan op andere organisaties, die namens hen taken uitvoeren, ondanks dat we wel enkele medewerkers van dergelijke organisaties hebben gesproken. Wellicht verdienen zulke organisaties, zoals omgevingsdiensten en RES-regio’s, op een later moment hun eigen specifieke onderzoek. Over het vervolg van de klimaattransitie Het Klimaatakkoord is in de zomer van 2019 gepresenteerd. Het was de start van een transitie die duurt tot 2050. We weten nog niet hoe die transitie precies eruit gaat zien. Dat hangt af technische, maatschappelijke en beleidsmatige ontwikkelingen:
- Technologische ontwikkelingen bepalen vraag en aanbod van sommige taken. Zo kan
zero-emissie vervoer zich sneller ontwikkelen. Dan ontstaan meer uitvoeringskosten. Aan de andere kant is het mogelijk dat zon- en windparken steeds krachtiger worden en dus het benodigde aantal projecten daalt. - Maatschappelijke ontwikkelingen bepalen het draagvlak. Dat zou de kosten voor participatie en juridische zaken kunnen doen toe- of afnemen. Ze bepalen ook een voorkeur voor zonneweides of juist windparken. - Beleid, wet- en regelgeving bepalen de slagkracht en de taken van overheden. Denk aan de Warmtewet, de Omgevingswet of de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen. Meer slagkracht scheelt kosten, maar nieuwe taken die we nu nog niet hebben meegerekend geven juist extra kosten. Het onderzoek ging uit van een lijst van taken die in april 2020 is vastgesteld, maar de ontwikkelingen gaan door. De onzekerheid daarvan kunnen we niet uitdrukken in een bandbreedte. De bovenstaande bandbreedtes drukken de onzekerheid uit binnen de huidige kaders. Het effect van onverwachte ontwikkelingen zit daar niet in.
8.3
Reflectie Dit rapport is één van de stappen in een traject naar passende bekostiging van decentrale overheden voor uitvoering van het Klimaatakkoord. Op basis van onze ervaringen, zien we vijf punten om op te letten voor alle partijen met een rol in het vervolg van dat traject:
95
- Herijk de raming op tijd. Ook na 2022 blijft het van belang om zicht te houden op de
uitvoeringskosten. Die zullen immers blijven veranderen naar aanleiding van technologische, maatschappelijke of beleidsontwikkelingen. Dat vraagt om periodieke herijking. We schatten in dat begin 2023 al veel preciezere ramingen kunnen worden gemaakt. Dan zijn beleidskaders zoals de Warmtewet, de Omgevingswet, de RES’en, de veenweideprogramma’s en de mobiliteitsprogramma’s definitief. De eerste betrouwbare realisatiecijfers zullen het jaar 2024 betreffen. Die kan een breder kwantitatief beeld worden geconstrueerd van de schaalgrootte van de wijkaanpak, het opschaaltempo in de praktijk, de inzet rond veel taken en de onderzoekskosten.
- Monitor de investeringskosten. Investeringskosten (‘programmagelden’) waren buiten
scope van dit onderzoek. Belangrijke voorbeelden zijn de fysieke kosten van laadpalen, en het uitkopen van boeren. Die kosten komen bovenop de hierboven geschetste uitvoeringkosten. We weten niet om hoeveel geld dat gaat. Misschien valt het mee.99 Maar het staat vast dat de kosten een financieel risico zijn voor overheden met weinig reserves. Goede monitoring van hun invloed kan op tijd (financiële) risico’s identificeren.
- Onderzoek de meest geschikte verdeling. Bij zulke substantiële kosten is het extra
belangrijk dat elke overheid heeft een passend deel van de totale bekostiging krijgt. Dat vraagt om goede verdeelsleutels. Het wordt niet eenvoudig om die op te stellen. Er is immers nog beperkt kwantitatief zicht op de invloed van kostendrijvers. Toch geeft dit rapport wel eerste aanknopingspunten voor goede verdeelsleutels. Nader onderzoek naar de verdeling kan dit rapport als uitgangspunt gebruiken.
- Overweeg om sommige kosten apart in beschouwing te nemen. Voor sommige taken
is het nuttig om aparte aandacht (en misschien wel aparte bekostiging) te hebben. Het beste voorbeeld zijn de veenweideprogramma’s. De kosten daarvan zijn hoog maar nog erg onzeker. Ze betreffen slechts een deel van de overheden (en in verschillende mate). Bovendien dienen ze naast de Klimaatdoelen ook andere doelen, zoals het tegengaan van stikstofuitstoot en bodemdaling. Het ligt daarom voor de hand om deze kosten los te zien van de algemene cijfers.
- Let op de belangrijkste implementatierisico’s. Deze risico’s kunnen een groot
financieel effect hebben. De beschikbaarheid van personeel, wet- en regelgeving en partners zijn factoren die kunnen leiden tot hogere kosten, of juist tot vertraging en lagere kosten.
De volgende stap in da traject is een advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
99
Een paar factoren beperken de investeringskosten. Ten eerste zijn veel Klimaatakkoord taken erop gericht om bewoners en eigenaren te stimuleren om zélf te investeren. Dan hoeft de overheid dat niet te doen. Ten tweede liggen sommige andere investeringen bij marktpartijen zoals energiebedrijven. Ten derde verdienen sommige investeringen zichzelf terug.
96
Bijlagen
Bijlage I: Bijlage II: Bijlage III: Bijlage IV: Bijlage V:
Detailafbakening scope Berekening personeelstarieven Detailbeschrijving taken gemeenten Detailbeschrijving taken provincies Detailbeschrijving taken waterschappen
97
Bijlage I: Detailafbakening scope
Deze bijlage geeft een meer gedetailleerd overzicht van hoe AEF is omgegaan met vraagstukken rond de scope van het onderzoek. De scope is in grote lijnen al vastgelegd door de Raad voor het Openbaar Bestuur, maar er stonden nog technische punten en grensgevallen open. Hieronder geven we aan hoe we dergelijke grensgevallen hebben behandeld. Reeds besloten Over de scopeafbakening was al vastgelegd:
- Periode: We nemen alleen kosten mee van taken in de periode 2022 – 2030. Kosten van taken die vóór 2022 vallen buiten scope van het onderzoek.
- Bekostiging: Ons onderzoek omvat alleen de kosten. We doen geen onderzoek naar
inkomsten die daar tegenover zouden moeten staan. - Koepels: We bezien alleen de uitvoeringskosten van overheden zelf, niet die van koepels (VNG, IPO en UvW), expertisecentra of onderzoeksinstellingen. - BES-eilanden: Bonaire, St. Eustachius en Saba worden niet genoemd in het Klimaatakkoord en zijn buiten in scope van het onderzoek. - Netbeheerders: Private organisaties zoals netbeheerders zijn buiten scope, ook als decentrale overheden aandeelhouder van die organisaties zijn. - Efficiëntieslagen: We schetsen kwalitatief waar kansen liggen om taken efficiënter uit te voeren met regionale samenwerking, maar rekenen die alleen mee als die nu al bestaat. - Motorrijtuigenbelasting: Het mislopen van inkomsten uit de motorrijtuigenbelasting is buiten scope. Hiervoor loopt een apart onderzoek. Hierna staat in meer detail hoe we omgaan met gevallen waar nog geen besluit over was. Nieuwe kosten We berekenen alleen de extra kosten die overheden maken ten opzichte van de situatie als er geen Klimaatakkoord zou zijn, en waarvoor ze (nog) niet bekostigd worden. Kosten voor duurzaamheid, milieu en dergelijke die voor 2019 ook al werden gemaakt, zijn geen extra kosten en rekenen we dus niet mee. Dat omvat de meeste taken die eerder als ‘bestaand’ of ‘aandachtspunt’ zijn aangemerkt.
Ook alle taken waarvoor aparte bekostiging is (of komt) rekenen we niet mee.100 Bijvoorbeeld: Provincie A kreeg in 2018 bekostiging voor twee beleidsmedewerkers regulier milieubeleid. In 2024 gaat de provincie vijf medewerkers voor het dossier in dienst hebben. Er is dus voor 3 fte extra bekostiging nodig en die rekenen we mee.
100
Overigens: taken die met de decembercirculaire 2019 zijn bekostigd, rekenen we wél mee. De bekostiging daarvan was namelijk tijdelijk en valt na 2021 weer weg.
98
Taken die niet in het Klimaatakkoord staan We berekenen de uitvoeringskosten op basis van de taken die in het Klimaatakkoord staan. Ook taken die rechtstreeks volgen uit de taken die daar omschreven staan, rekenen we mee.101 Het is denkbaar dat decentrale overheden ook andere taken uitvoeren die bijdragen aan de opgave van 49% CO2-reductie. Als deze activiteiten niet in het Klimaatakkoord staan, rekenen we ze niet mee – ook als ze wel bijdragen aan de opgave. Dat komt ten eerste omdat het onmogelijk is de kosten van ongedefinieerde taken te bepalen, en ten tweede omdat het niet aan dit onderzoek is om te bepalen in het akkoord voldoende is om de CO2-reductie te realiseren. Bijvoorbeeld: Waterschap B is er van overtuigd dat we met alleen de huidige taken uit het Klimaatakkoord de 49% reductie niet gaan halen. Daarom start het waterschap ook een project om de CO2-voetafdruk van haar bedrijfsafval te compenseren. Die taak staat niet in het Klimaatakkoord en rekenen we niet mee. Lokaal beleid Ook taken die wél in het Klimaatakkoord staan, kunnen ruimer worden ingevuld dan het Klimaatakkoord vereist. We rekenen alleen de kosten mee die noodzakelijk zijn om de taken uit het Klimaatakkoord redelijkerwijs uit te voeren. Het staat overheden vrij om verder te gaan dan die ‘minimaal redelijke’ inzet, maar de kosten van dat lokaal beleid rekenen we niet mee.
De grens moeten per taak apart bepalen. Deze grens is waar nodig steeds aangeven en onderbouwen in ons rapport. Daarbij volgen we vier criteria: - Is het noodzakelijk? - Is het gebruikelijk? - Is het preventief? Verdient het zichzelf (misschien) later terug? - Is het Klimaatakkoord uitvoeren het enige doel? Bijvoorbeeld: Gemeente C houdt een participatietraject voor een windmolenpark. - De gemeente plaatst een bekendmaking in huis-aan-huisbladen - De gemeente organiseert een informatieavond - De gemeente ontwikkelt een ‘serious game’ om ook jongeren te bereiken. De bekendmaking is noodzakelijk, anders is het windmolenpark juridisch niet houdbaar. Die kosten rekenen we mee. De informatieavond is een gebruikelijke vorm en kan helpen om veel bezwaarschriften te voorkomen. Die rekenen we ook mee. De game is niet noodzakelijk en helpt nauwelijks om bezwaren te voorkomen. Bovendien is meer jongeren betrekken geen klimaatdoel maar eerder een sociaal doel. Die rekenen we niet mee. Investeringskosten In het onderzoeken nemen we de kosten mee die decentrale overheden in hun eigen processen maken om de taken uit het Klimaatakkoord uit te voeren. Dit zijn (in terminologie van het Rijk) ‘apparaatskosten’. De investeringen in de samenleving (‘programmagelden’) rekenen we niet mee. Buiten scope zijn ook uitvoeringskosten gekoppeld aan investeringen vanaf het investeringsbesluit.
Of die nu door een private partij of door een overheid worden gedaan.
101
Het afhandelen van bezwaar en beroep staat bijvoorbeeld niet letterlijk in het akkoord genoemd maar rekenen we wel mee omdat hoort bij de uitvoering van taken die er wel in genoemd staan.
99
Deze knip is gangbaar bij de toerekening van kosten aan grondexploitaties, op grond van de Grondexploitatiewet.102 De belangrijkste investeringskosten die we niet meerekenen, zijn: - De fysieke kosten van laadinfrastructuur - De fysieke kosten van waterzuiveringsinstallaties en kwantiteitsgemalen - Subsidiegelden of leiningen die worden verstrekt om huizen te verduurzamen - Uitkoop- en subsidieregelingen voor boeren - Inkomsten uit boetes of grondexploitatie De afhandelingskosten (bijvoorbeeld de ambtenaar die beleid ontwikkeld waar laadinfrastructuur komt te staan) rekenen we wel mee. Dat geldt ook voor materiële kosten van de eigen organisatie. Bijvoorbeeld: Provincie D vraagt van het regionale vervoersbedrijf dat het voortaan met zero-emissie bussen rijdt. De kosten van die bussen rekent het vervoersbedrijf door aan de provincie. De provincie huurt voor deze afspraken een specialist in. De kosten van de bussen rekenen we niet mee; de kosten van de specialist wel. Koplopers en achterblijvers We rekenen alle taken mee die op papier in 2020 uitgevoerd moeten worden. Decentrale overheden die vooruitwerken of achterlopen hebben geen effect op de kostenberekening. Hun kosten zijn binnen scope van het onderzoek. Zo wordt vooruitwerken niet ‘gestraft’ en achterblijven niet ‘beloond’. Bijvoorbeeld: Het opstellen van wijkuitvoeringsplannen is een taak vanaf 2022.
Ook als er decentrale overheden zijn die al eerder een plan opstellen, rekenen we de kosten gewoon mee. Het opstellen van RES’en is een taak voor 2021. Als er decentrale overheden in 2022 nog niet klaar zijn, rekenen we die kosten niet mee. Regionale samenwerkingsverbanden In de berekeningen onderscheiden we drie bestuurslagen: gemeenten, provincies en waterschappen. In de praktijk zijn verschillende taken belegd bij samenwerkingsverbanden zoals omgevingsdiensten of vervoersregio’s. We rekenen alle uitvoeringskosten van het samenwerkingsverband toe aan de bestuurslaag waar de taak formeel ligt. Bijvoorbeeld: Gemeente E en provincie F hebben samen een omgevingsdienst. Die gaat extra kosten maken voor vergunningen aan zware industrie. Deze vergunningen zijn formeel een taak van de provincie, dus rekenen we de uitvoeringskosten toe aan de provincie. Ook als de feitelijke bekostiging van de dienst anders verloopt. Omgevingswet De Omgevingswet bepaalt mede wat de uitvoeringskosten in 2022-2030 zijn. Bij het bepalen van de extra kosten houden we daar rekening mee. De Omgevingswet bepaalt ook dat decentrale overheden in de komende jaren nieuwe instrumenten moeten opstellen, zoals omgevingsvisies en omgevingsplannen. De kosten hiervoor rekenen we niet mee in ons onderzoek, omdat de kosten door het Klimaatakkoord 102
Wel binnen scope vallen de publieke voorbereidingskosten van een investeringsbesluit en de publieke taken tijdens de realisatie, zoals communicatie, toezicht en handhaving
100