Rapport Uitvoeringskosten Klimaatakkoord decentrale overheden (bureau AEF 22-9-2020)

Rapport in het kader van art. 2-onderzoek Klimaatakkoord

Uitvoeringskosten van het Klimaatakkoord voor decentrale overheden in 2022 - 2030

Datum 22 september 2020 Opdrachtgever Raad voor het Openbaar Bestuur Contact Michiel Ehrismann Danique van der Burg Gillian Lustermans Karima Hazzouti Bart Teulings Irene Niessen

(m.ehrismann@aef.nl) (d.vanderburg@aef.nl) (g.lustermans@aef.nl) (k.hazzouti@aef.nl) (b.teulings@aef.nl) (i.niessen@aef.nl)

Referentie GR142/eindrapport

2

Managementsamenvatting

Aanleiding In juni 2019 is het Klimaatakkoord ondertekend. Gemeenten, provincies en waterschappen krijgen naar aanleiding van het akkoord nieuwe taken. Daarom is de Raad voor het Openbaar Bestuur gevraagd om onderzoek uit te zetten naar de extra uitvoeringskosten van deze nieuwe taken. Het onafhankelijk onderzoek is inbreng voor advies van de ROB aan de minister van BZK over de bekostiging van decentrale overheden. Opdracht en scope De hoofdvraag die de Raad voor onderzoek heeft geformuleerd, luidt: Welke extra uitvoeringslasten zullen decentrale overheden hebben tussen 2022 en 2030 ten gevolge van de afspraken uit het Klimaatakkoord? In scope van het onderzoek zijn de extra kosten die decentrale overheden in hun eigen processen maken om de taken uit het Klimaatakkoord uit te voeren. Dit kunnen nieuwe of (sterk) geïntensiveerde taken zijn. Buiten scope van het onderzoek zijn: - kosten van investeringen in de samenleving (programmagelden) zoals fysieke werken - kosten van taken die vóór 2022 of na 2030 moeten worden uitgevoerd - kosten van landelijk opererende organisaties, zoals koepels en kennisinstituten - kosten van lokale beleidskeuzes die verder gaan dan wat het Klimaatakkoord vraagt - kosten van taken die niet in het akkoord staan, ook als ze bijdragen aan klimaatdoelen - wie deze kosten betaalt, en hoe.

Methode Naast een analyse van het Klimaatakkoord en aanpalende documenten, verduidelijkt in interviews met experts, zijn in dit onderzoek drie methoden van dataverzameling gebruikt. - Dieptestudies: We hebben bij zeventien decentrale overheden in series interviews met verschillende disciplines gedetailleerde informatie verzameld over de benodigde inzet. - Uitvraag: Aan alle andere decentrale overheden is gevraagd om in een uitvraag de dieptestudie-uitkomsten te valideren. De uitvraag is ingevuld door 241 overheden. - Validatiebijeenkomst: In een digitale bijeenkomst zijn de uitkomsten van de dieptestudies en uitvraag doorgesproken. Hieraan namen 95 personen aan deel. Met deze informatie konden we voor elk taak vanuit het Klimaatakkoord schetsen welke personele inzet (in fte en salarisschaal) en materiële inzet nodig is om deze taken uit te voeren. Op basis daarvan hebben we de kosten van een ‘gemiddelde’ G4, G40, middelgrote en kleine gemeente, provincie en waterschap berekend. Maar let op: in de praktijk is geen enkele organisatie ‘gemiddeld’. Het was een tussenstap op weg naar landelijke macrocijfers.

3

Gemeenten In totaal onderscheiden we 28 nieuwe of (sterk) geïntensiveerde taken voor gemeenten. In 2024 (het meest ‘doorsnee’ jaar in de periode) hebben ze gemiddeld 14 tot 17 extra fte nodig. Dat is een gewogen gemiddelde van 86 – 100 fte extra voor G4-gemeenten, 39 – 43 extra voor de G40, 17 – 19 extra voor middelgrote gemeenten en 8 – 9 extra voor kleine gemeenten. Daarnaast zijn er substantiële materiele kosten, vooral voor technisch onderzoek. De wijkgerichte aanpak om de gebouwde omgeving te verduurzamen (het opstellen en uitvoeren van wijkuitvoeringsplannen) brengt de hoogste kosten met zich mee. Dat komt omdat gemeenten uiteindelijk aan veel verschillende wijken tegelijkertijd werken. Ook gemeentebrede communicatie, zonneweides en windmolenparken vergen relatief veel inzet. De cijfers kennen nog een grote mate van onzekerheid. De belangrijkste onzekerheden zijn: - Het aantal wijken dat gemeenten (kunnen) aanpakken in de wijkaanpak. Dat is afhankelijk van de schaalgrootte waarop gemeenten kunnen opereren. - De bevoegdheden die overheden krijgen en de eisen die aan hen worden gesteld. Meer bevoegdheden kan (misschien) betekenen dat ze toe kunnen met minder inzet. - De materiële kosten die de decentrale overheden gaan maken voor technisch onderzoek. Die kosten zijn nu nog moeilijk te ramen; je weet niet wat je nog niet weet.

Provincies In totaal onderscheiden we 23 verschillende taken die provincies moeten gaan uitvoeren. Provincies met veenweide hebben daar in 2024 gemiddeld 36 tot 39 fte voor nodig. Zij geven aan 10 – 12 fte nodig te hebben voor het uitvoeren van de programma’s veenweidegebied. Maar omdat de kosten daarvan nog onzeker zijn, geeft AEF ter overweging aan om die kosten apart te zien, ook bij gemeenten en waterschappen. Afgezien van veenweide hebben de provincies een breed takenpakket met duidelijke inzet rond alle vijf de pijlers van het Klimaatakkoord. Taken die relatief veel inzet vergen zijn ondersteuning van boerenbedrijven, een regierol rond warmtebronnen, rond RES’en, klimaatgericht landbouwbeleid en het stimuleren van (grotere) windmolenparken. Waterschappen In totaal onderscheiden we 14 verschillende taken die waterschappen moeten gaan uitvoeren. Waterschappen hebben daar in 2024 gemiddeld 10 tot 11 fte voor nodig. Waterschappen hebben een ander karakter dan gemeenten en provincies. Naast een beleidsmatige kant hebben waterschappen ook een uitvoerende kant, met bijvoorbeeld installaties om de waterstand te regelen en installaties om afvalwater te zuiveren. Waterschappen hebben dan ook relatief hoge kosten rond het opstellen van uitvoeringsbeleid om hun eigen energiebehoefte en emissies te reduceren.

Andere relatief grote taken zijn het meedenken met RES'en en innovatiebeleid om bijvoorbeeld aquathermie als warmtebron beschikbaar te stellen. Op dit moment ramen we dat de kosten na 2024 licht afnemen, maar dat is afhankelijk van de ontwikkeling van de technologie. Kostendrijvers Uit het onderzoek komen eerste beelden van kostendrijvers. Toch zijn die nu nog maar beperkt hard te maken. Dat komt omdat er nog geen cijfers van de daadwerkelijke realisatie beschikbaar zijn. Cijfers van verwachtingen kennen vaak teveel onzekerheid voor een goede kwantitatieve analyse van kostendrijvers.

4

Meekoppelkansen Goede samenwerking kan uitvoeringskosten beperken, en rond de klimaatopgave ontstaan van allerlei meekoppelkansen. Ten eerste zijn de taken van het Klimaatakkoord onderling te combineren, bijvoorbeeld warmtenetten en laadinfrastructuur. Ten tweede zijn er kansen voor samenwerking tussen overheden. Zo rekenen gemeenten op expertise van provincies, en worden waterschappen een belangrijke leverancier van warmte. Ten derde kan de klimaatopgave in samenhang met andere domeinen worden opgepakt. Het grootste effect is daar te verwachten bij de wijkaanpak (financieel het grootste onderdeel), bijvoorbeeld in combinatie met onderwijs, sociaal beleid en regulier ruimtelijk onderhoud. Totaalcijfers In totaal brengt het Klimaatakkoord de volgende extra uitvoeringskosten met zich mee: - De jaarlijkse extra kosten voor gemeenten worden geraamd op € 479 tot € 522 miljoen in 2022, oplopend € 771 tot € 953 miljoen in 2030. - Voor provincies worden de jaarlijkse extra kosten geraamd op circa € 45,2 tot € 49,0 miljoen in 2022, aflopend naar € 39,4 tot € 42,8 miljoen in 2030. - Voor waterschappen is de raming van de extra uitvoeringskosten jaarlijks € 25,3 tot € 27,8 miljoen in 2020. Dat loopt later af naar € 21,6 tot € 23,5 miljoen in 2030. Dit zijn eerste ramingen. De precieze kosten zijn nog erg onzeker, zeker de kosten die verder in de toekomst liggen.

Ze zijn moeilijk te ramen omdat decentrale overheden er vaak nog geen ervaring mee hebben. Veel maatregelen moeten nog verder worden uitgewerkt De bovenstaande bandbreedtes schetsen de onzekerheid binnen de huidige kaders, maar houden geen rekening beleidsmatige, technologische en maatschappelijke ontwikkelingen. Wel staat dus vast dat het om aanzienlijke bedragen gaat. Dat komt omdat de bovenstaande ramingen over een groot aantal taken op diverse onderwerpen gaan. Alle 388 decentrale overheden krijgen ermee te maken. Bovendien zijn de ambities hoog: tussen nu en 2030 moet er een grote transitie op gang komen. Hieronder leest u hoe de raming tot stand is gekomen. Reflectie Dit onderzoek heeft eerste ramingen opgesteld van de uitvoeringskosten waarmee decentrale overheden te maken krijgen. Dat zijn geen perfecte voorspellingen. Op dit moment zijn deze kosten nog erg onzeker; meer dan we in een bandbreedte kunnen uitdrukken. We zien in het licht van deze onzekerheid enkele punten om op te letten: - Zorg dat de ramingen op tijd herijkt worden. In 2023 zijn de kaders veel duidelijker: de Warmtewet, Omgevingswet, RES’en, veenweide- en mobiliteitsprogramma’s zijn dan definitief. Na 2024 zijn er betrouwbare realisatiecijfers over de inzet, de schaalgrote, het opschaaltempo en onderzoekskosten. Dan zijn veel preciezere ramingen mogelijk.

- Monitor de investeringskosten, zoals de fysieke kosten van laadpalen of verduurzaming van gebouwen. Die waren geen deel van dit onderzoek. Soms verdienen investeringen zichzelf terug, maar niet altijd. - Op dit moment is er nog zeer beperkt kwantitatieve onderbouwing te geven over de invloed van kostendrijvers. Dat zal het opstellen van een specifiek verdeelmodel bemoeilijken. Doe nader onderzoek naar de meest passende verdeelsleutels. - Een optie is om sommige kosten apart in beschouwing te nemen – in elk geval de kosten voor de veenweiden. De aanpak van veenweide is nog erg onzeker en de aanpak ervan dient meer doelen dan alleen de CO2-reductie. Overweeg daarvoor separate bekostiging. - Let op de belangrijkste implementatierisico’s. Deze risico’s kunnen een groot financieel effect hebben. De beschikbaarheid van personeel, wet- en regelgeving en partners zijn factoren die kunnen leiden tot hogere kosten, of juist tot vertraging en lagere kosten.

5

Inhoud Managementsamenvatting

3

1 Inleiding

8

1.1 1.2 1.3

Aanleiding ........................................................................................................................... 8 Opdrachtomschrijving ........................................................................................................ 8 Leeswijzer .......................................................................................................................... 10

2 Onderzoeksaanpak 2.1 2.2 2.3 2.4

Begeleiding ........................................................................................................................ 11 Methode ............................................................................................................................. 11 Opbouw van de ramingen ................................................................................................ 14 Uitgangspunten ................................................................................................................ 16

3 Taken vanuit het Klimaatakkoord 3.1 3.2 3.3

26

Overkoepelende taken ..................................................................................................... 26 Gebouwde omgeving ........................................................................................................ 27 Mobiliteit ........................................................................................................................... 34 Industrie ............................................................................................................................ 39 Landbouw en natuur ........................................................................................................ 40 Elektriciteit ........................................................................................................................ 41 Ondersteunende processen ............................................................................................. 44 Materiële kosten ............................................................................................................... 46 Tijdspad ............................................................................................................................. 48 Samenvatting .................................................................................................................... 50

5 Kosten voor provincies 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 5.10

19

Taken voor gemeenten ..................................................................................................... 19 Taken voor provincies....................................................................................................... 22 Taken voor waterschappen .............................................................................................. 24

4 Kosten voor gemeenten 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10

11

53

Overkoepelende taken ..................................................................................................... 53 Gebouwde omgeving ........................................................................................................ 54 Mobiliteit ........................................................................................................................... 55 Industrie ............................................................................................................................ 59 Landbouw en natuur ........................................................................................................ 60 Elektriciteit ........................................................................................................................ 62 Ondersteunende processen ............................................................................................. 63 Materiële kosten ............................................................................................................... 64 Tijdspad ............................................................................................................................. 66 Samenvatting .................................................................................................................... 67

6 Kosten voor waterschappen

70

6

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9 6.10

Overkoepelende taken ..................................................................................................... 70 Gebouwde omgeving ........................................................................................................ 70 Mobiliteit ........................................................................................................................... 72 Industrie ............................................................................................................................ 73 Landbouw en natuur ........................................................................................................ 74 Elektriciteit ........................................................................................................................ 74 Ondersteunende processen ............................................................................................. 75 Materiële kosten ............................................................................................................... 76 Tijdspad ............................................................................................................................. 77 Samenvatting .................................................................................................................... 78

7 Beschouwing ramingen 7.1 7.2 7.3 7.4

Kostendrijvers ................................................................................................................... 81 Implementatierisico’s ....................................................................................................... 84 Meekoppelkansen ............................................................................................................. 86 Gevoeligheidsanalyse ....................................................................................................... 88

8 Conclusies en analyse 8.1 8.2 8.3

81

92

Conclusies ......................................................................................................................... 92 Discussie ............................................................................................................................ 94 Reflectie............................................................................................................................. 95

Bijlage I: Detailafbakening scope

98

Bijlage II: Berekening personeelstarieven

102

Bijlage III: Detailbeschrijving taken gemeenten

104

Bijlage IV: Detailbeschrijving taken provincies

115

Bijlage V: Detailbeschrijving taken waterschappen

124

7

1 Inleiding

1.1

Aanleiding In juni 2019 is het Klimaatakkoord ondertekend. Daarin zijn maatregelen afgesproken om de uitstoot van broeikasgassen te beperken. In het akkoord hebben (coalities van) overheden, maatschappelijke organisaties en bedrijven afspraken vastgelegd. Die hebben betrekking op vijf ‘pijlers’: gebouwde omgeving, mobiliteit, industrie, landbouw en elektriciteit. Het overkoepelende doel is de CO2-uitstoot terug te dringen met 49% in 2030 en 95% in 2050. Ook gemeenten, provincies en waterschappen doen mee aan het Klimaatakkoord. Zij krijgen naar aanleiding van het Klimaatakkoord nieuwe taken. Veel van de maatregelen uit het akkoord worden namelijk uitgevoerd of begeleid door de decentrale overheden. Deze nieuwe taken brengen ook nieuwe kosten met zich mee. Het Rijk en de decentrale overheden hebben daarom afgesproken dat er een onafhankelijk onderzoek komt naar de extra uitvoeringskosten van gemeenten, provincies en waterschappen. Zo’n onderzoek is in lijn met artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet. Dat artikel bepaalt dat als decentrale overheden nieuwe taken krijgen, in beeld wordt gebracht wat de financiële consequenties daarvan zijn. Op 29 oktober 2019 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) daarom de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) gevraagd om dit onderzoek uit te zetten en naar aanleiding daarvan advies uit te brengen.

De ROB heeft Andersson Elffers Felix (AEF) gevraagd om het onderzoek uit te voeren. In dit rapport leest u de uitkomsten hiervan.

1.2

Opdrachtomschrijving De hoofdvraag die de ROB voor onderzoek heeft geformuleerd, luidt: Welke extra uitvoeringslasten zullen decentrale overheden hebben tussen 2022 en 2030 ten gevolge van de afspraken uit het Klimaatakkoord? Om deze hoofdvraag te beantwoorden, zijn vier deelvragen gesteld:

‒ Wat zijn de taken en werkzaamheden die decentrale overheden moeten uitvoeren volgens het Klimaatakkoord?

‒ Wat zijn de extra uitvoeringslasten die decentrale overheden naar verwachting hebben om die taken uit te voeren?

‒ Welke factoren beïnvloeden die kosten? Oftewel, wat zijn de kostendrijvers? ‒ Op welke manieren kunnen decentrale overheden deze taken efficiënt uitvoeren, bijv. door regionale samenwerking of het benutten van meekoppelkansen?

8

Het doel van het onderzoek is om objectief en onderbouwd in beeld te brengen welke uitvoeringskosten op decentrale overheden afkomen. Het onafhankelijke onderzoek is inbreng voor het advies van de ROB aan de minister BZK over de bekostiging van gemeenten, provincies en waterschappen. Onzekerheid De toekomstige kosten zijn onzeker. Dat komt door het karakter van het Klimaatakkoord: het is niet geschreven met het doel om als basis van een kostenonderzoek te dienen. Veel van de overeengekomen maatregelen moeten nog verder worden uitgewerkt en in wetgeving worden vertaald. Daarnaast weten we niet welke beleidsmatige, technologische en maatschappelijke ontwikkelingen er tussen nu en 2030 gaan plaatsvinden. Bovendien gaat het om kosten van taken waar decentrale overheden vaak nog geen ervaring mee hebben. Het gaat om verwachtingen; er zijn nog geen realisatiecijfers beschikbaar. Dat bemoeilijkt de ramingen. Aan die onzekerheid willen we recht doen in dit onderzoek. We schetsen de uitvoeringskosten niet als één cijfer, maar in een bandbreedte. Op veel punten moeten we aannames doen over hoe de toekomst eruit gaat zien. In dit rapport beschrijven we steeds welke aannames we doen. Scope In het onderzoeken nemen we de kosten mee die decentrale overheden in hun eigen processen maken om de taken uit het Klimaatakkoord uit te voeren.

Dit zijn (in terminologie van het Rijk) ‘apparaatskosten’. De investeringen in de samenleving (‘programmagelden’) rekenen we niet mee. Het onderzoek brengt de kosten in beeld die nodig zijn om de taken uit te voeren die uit het Klimaatakkoord voortkomen. Dit kunnen nieuwe taken zijn, of bestaande taken die (veel) intensiever worden. Daarbij gaat het om taken die worden uitgevoerd in de periode 2022 – 2030. Voor de bekostiging van taken tot en met 2021 zijn namelijk al afspraken gemaakt. Het onderzoek is in eerste instantie gericht op macrocijfers: de uitvoeringkosten voor alle gemeenten samen, voor alle provincies samen, en voor alle waterschappen samen. Het onderzoek berekent niet de kosten van individuele organisaties. Wel beschrijft het kostendrijvers, die bepalen dat de ene organisatie meer kosten moet maken dan de andere. Over de scopeafbakening is verder vastgelegd: - Bekostiging: het onderzoek omvat alleen de kosten. We doen geen uitspraken over de financiële dekking ervan of een eventueel verdeelmodel. - Onderwerp: we bezien alleen de uitvoeringskosten van overheden zelf, niet die van koepels, expertisecentra of onderzoeksinstellingen. - BES-eilanden: Bonaire, St. Eustachius en Saba worden niet genoemd in het Klimaatakkoord en zijn buiten in scope van het onderzoek.

- Netbeheerders: private organisaties zoals netbeheerders zijn buiten scope, ook als decentrale overheden aandeelhouder van die organisaties zijn. - Efficiëntieslagen: we schetsen kwalitatief waar kansen liggen om taken efficiënter uit te voeren met regionale samenwerking, maar rekenen die efficiëntieslagen nog niet mee. - Motorrijtuigenbelasting: het mislopen van inkomsten uit de motorrijtuigenbelasting is buiten scope. Hiervoor loopt een apart onderzoek. Dit onderzoek kijkt alleen naar de kosten; we onderzoeken niet wie die kosten moet betalen.

9

Bijlage I gaat verder in op de afbakening van de scope. Daar leest u in meer detail welke kosten als ‘extra’ ‘uitvoeringskosten’ ‘ten gevolge van het Klimaatakkoord’ tellen.

1.3

Leeswijzer Het vervolg van dit rapport is als volgt opgebouwd: - in hoofdstuk 2 beschrijven de onderzoeksaanpak, methoden en de uitgangspunten - in hoofdstuk 3 schetsen we welke taken decentrale overheden gaan uitvoeren - in hoofdstuk 4 ramen we welke kosten deze taken met zich meebrengen voor gemeenten - in hoofdstuk 5 leest u welke kosten de taken met zich meebrengen voor provincies - in hoofdstuk 6 gaan we in op de kosten die de taken teweegbrengen voor waterschappen - in hoofdstuk 7 staan kostendrijvers, risico’s, koppelkansen en een gevoeligheidsanalyse - in hoofdstuk 8 presenteren we de conclusies en analyseren we de uitkomsten. Dit rapport heeft vijf bijlagen. Bijlage I geeft een gedetailleerde beschrijving van de scope van het onderzoek en hoe we omgaan met grensgevallen. Bijlage II geeft de berekeningen weer die ten grondslag liggen aan personeelstarieven. Bijlagen III, IV en V beschrijven in detail alle taken die respectievelijk gemeenten, provincies en waterschappen gaan uitvoeren naar aanleiding van het Klimaatakkoord.

10

2 Onderzoeksaanpak

Dit hoofdstuk beschrijft hoe het onderzoek is uitgevoerd. We beschrijven achtereenvolgens de betrokken partijen, de onderzoeksmethoden, de stappen om tot onze berekening te komen en de uitgangspunten waarop onze berekeningen zijn gebaseerd.

2.1

Begeleiding Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB). De ROB is een onafhankelijk adviesorgaan dat de regering en het parlement adviseert over de inrichting en het functioneren van de overheid. Een van de onderwerpen waar de ROB over adviseert, is de financiële verhoudingen tussen de Rijksoverheid en decentrale overheden. Juist vanwege zijn onafhankelijke positie is de ROB gevraagd dit onderzoek te begeleiden. Het onderzoek is begeleid door een klankbordgroep. Deze bestond uit vertegenwoordigers van de betrokken decentrale overheden, de bij de bekostiging betrokken departementen en departementale vertegenwoordigers van de vijf pilaren: - Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) - Interprovinciaal Overleg (IPO) - Unie van Waterschappen (UvW) - Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) - Ministerie van Financiën - Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) - Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) - Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) De rol van de klankbordgroep was adviserend; om input te leveren ten behoeve van de kwaliteit van het onderzoek, bijvoorbeeld door de koppeling met de praktijk te waarborgen bij het opstellen van de methodiek, aannames en uitgangspunten van het onderzoek.

De onderzoeksmethode is bij de start van het onderzoek afgestemd met de klankbordgroep, die de methode onderschreef. Hieronder gaan we verder op deze methode in.

2.2

Methode Het onderzoek is uitgevoerd tussen maart en augustus 2020. In deze periode zijn we in vier stappen tot ramingen van de uitvoeringskosten gekomen. De planning en fasering zijn bij aanvang van het onderzoek afgestemd met de klankbordgroep, die de planning en fasering onderschreef.

11

Zoals de figuur laat zien, hebben we verschillende onderzoeksmethoden gebruikt. Zo konden we recht te doen aan de onzekerheden binnen het veld waarin dit onderzoek is uitgevoerd. Fase 1: Taken identificeren Eerst zijn de taken en activiteiten geïnventariseerd die vanuit het Klimaatakkoord op decentrale overheden afkomen.1 Dit is een interpretatie van het Klimaatakkoord. Daarvoor hebben we ons gebaseerd op het Klimaatakkoord zelf en documenten die het akkoord verder uitwerken, zoals de Nationale Agenda Laadinfrastructuur en de Bossenstrategie. Waar nodig hebben we interviews met experts en medewerkers van decentrale overheden gehouden voor verdere verdieping. Met hen is besproken welke groepering van activiteiten in taken het meest herkenbaar was, welke taken van voldoende omvang waren om als aparte taak te zien, en of de omschrijving van de taken helder was. De lijst van taken is vastgesteld in overleg met de klankbordgroep in april 2020.2 In het vervolg van het onderzoek hebben we daarop voortgebouwd. De lijst is echter een momentopname. Op veel punten moet het Klimaatakkoord de komende jaren immers nog verder worden uitgewerkt. Dat zal leiden tot nieuwe inzichten in de taken van decentrale overheden. Fase 2: Dieptestudies De dieptestudies zijn gedetailleerde onderzoeken naar de verwachte kosten bij individuele gemeenten, provincies en waterschappen.

Voor elk van de zeventien dieptestudies zijn circa zes gesprekken gevoerd met medewerkers die zicht hebben op de inzet rond het Klimaatakkoord. Vaak was dat een combinatie van beleidsmedewerkers van verschillende disciplines, projectleiders, communicatiemedewerkers en vergunningverleners. 3 In de interviews met deze medewerkers is tot in detail uitgevraagd welke inzet (in fte of materiaal) een taak vergt. Ook is gevraagd of de inzet verandert over tijd. Vaak is hen ook gevraagd om documenten aan te leveren waarin cijfers onderbouwd of verder toegelicht werden. Met name bij koplopers is al documentatie beschikbaar over de inzet bij bepaalde taken. Andere schattingen waren gebaseerd op parallellen met andere domeinen, zoals de vroegere stedelijke vernieuwing of huidige participatietrajecten in andere domeinen.

1

Dit onderzoek hanteert twee detailniveaus: taken en activiteiten. Elke taak vraagt één of meer activiteiten om goed uit te voeren. We berekenen de uitvoeringskosten op het niveau van taken. Dat zijn dus de bouwstenen voor het onderzoek.

2

Deze lijst is te zien als een zelfstandige onderzoeksbevinding. Het Klimaatakkoord is niet geschreven met het doel om als basis van een kostenonderzoek te dienen. De lijst van taken in dit onderzoek doet dat wel: de lijst brengt gestructureerd in beeld welke werkprocessen decentrale overheden moeten verrichten om het Klimaatakkoord uit te voeren.

3

Overheden beleggen deze taken niet altijd op dezelfde manier. Daarom is steeds in overleg met de overheden zelf besloten welke medewerkers er voor de dieptestudies zouden worden bevraagd.

12

Bij de selectie van decentrale overheden voor de dieptestudies is rekening gehouden met een aantal structuurkenmerken. Zo konden we een goed beeld krijgen van de verschillende opgaven waar decentrale overheden voor staan. De selectie was zodanig opgesteld dat elk van de onderstaande kenmerken vertegenwoordigd was in de dieptestudies. Gemeenten

- Omvang - Koploper - Hoge bevolkingsdichtheid - Lage bevolkingsdichtheid - Geen toegang warmtenet 4

Provincies

- Stedelijk - Landelijk - Hoge bedrijvigheid

Waterschappen

- Hooggelegen - Laaggelegen - Actief rond aquathermie - Actief rond groen/biogas

De selectie op basis van deze criteria bestond uit twaalf gemeenten, drie provincies en twee waterschappen. De onderstaande figuur geeft dit weer.

De selectie bestond uit de gemeenten Rotterdam, Utrecht, Eindhoven, Tilburg, Groningen, Nijmegen, Heerhugowaard, Peel en Maas, Wageningen, Goes, Urk en Olst-Wijhe; de provincies Zuid-Holland, Overijssel en Friesland en waterschappen Amstel, Gooi & Vecht en Vallei & Veluwe. Fase 3: Uitvraag en validatie In de derde fase is een deel van de uitkomsten van de dieptestudies aan alle andere decentrale overheden voorgelegd met een digitale uitvraag. Gemeenten, provincies en waterschappen hebben elk een aparte uitvraag ontvangen. We hebben hen gevraagd te reflecteren op een aantal opbrengsten van de dieptestudies. In de dieptestudies zijn vele tientallen variabelen behandeld. Dat aantal is te hoog om te toetsen in een digitale uitvraag. Daarom is een kleinere selectie van variabelen meegenomen: de variabelen waarover de meeste onzekerheid bestaat, waar overheden in de dieptestudies weinig zicht op hadden, of waarop schattingen uit dieptestudies erg uiteen liepen. Overheden konden aangeven of de opgehaalde resultaten herkenbaar waren - en zo niet, om een andere schatting te onderbouwen.

4

Vier categorieën van verschillende omvang moesten vertegenwoordigd zijn, zie paragraaf 2.3

13

Via koepelorganisaties VNG, IPO, UvW is de enquête uitgezet onder alle gemeenten, provincies en waterschappen. De uitvraag heeft 2,5 week open gestaan en is door 241 decentrale overheden ingevuld: 214 gemeenten, 9 provincies en 18 waterschappen. Tot slot is een validatie-bijeenkomst georganiseerd. Vanwege de coronacrisis was de bijeenkomst online. Deze is door 95 deelnemers bijgewoond. De deelnemers bespraken de opbrengsten van de dieptestudies en digitale uitvraag. Ook hebben zij aanvullende informatie geleverd inhoudelijke vraagstukken, zoals kostendrijvers en meekoppelkansen. Fase 4: Consolidering van resultaten In de laatste fase is de inbreng uit de verschillende onderzoeksmethoden samengevoegd. AEF heeft deze input samengevoegd tot ‘geconsolideerde’ ramingen. Bij cijfers die niet konden worden getoetst in de uitvraag, zijn de ramingen een expertoordeel van AEF, op basis van de informatie uit de dieptestudies en bijeenkomst. Daarin woog mee welke input is gegeven (zowel het gemiddelde als de modus), wat de onderbouwing van elke schatting was en of de schattingen pasten binnen de scope en uitgangspunten van het onderzoek. Bij cijfers wel die getoetst zijn in de uitvraag, volgen we in principe het gemiddelde van uitvraagresultaten. Die resultaten hebben we eerst geschoond van outliers of cijfers waarvan uit de onderbouwing bleek dat de vraag niet goed geïnterpreteerd was.

De onzekerheidsmarge is een expertoordeel van AEF (zie paragraaf 2.3). Veel ramingen zijn dus een expertoordeel (maar wel altijd op basis van de uitkomsten van de data-verzameling). Expertoordelen zijn hier meer geschikt dan een strikt rekenkundige benadering. Die laatste is gevoelig voor onder- en overschatting en interpretatieverschillen, en differentieert niet tussen beter en minder onderbouwde cijfers. Ook doet die geen recht aan het onafhankelijke karakter van het kostenonderzoek: dat is geen ‘peiling’ maar een onafhankelijke analyse.

2.3

Opbouw van de ramingen We ramen eerst de kosten voor een gemiddelde gemeente, provincie of waterschap, en extrapoleren dat naar een landelijk beeld. Elke raming is gebaseerd op drie elementen. De onderstaande figuur geeft die schematisch weer.

De elementen toegelicht: 1. Taken: ten eerste is een raming gebaseerd op een beeld van de taken en activiteiten die decentrale overheden in de uitvoeringspraktijk moeten uitvoeren. Daarbij hebben we de afspraken in het Klimaatakkoord geïnterpreteerd en vertaald naar concrete taken. 2. Inzet: vervolgens is voor elke taak onderzocht wat er bij een gemiddelde gemeente, provincie of waterschap nodig is om deze uit te voeren: - inzet van personeel. Dit wordt uitgedrukt in een hoeveelheid tijd (Q) die een

14

activiteit vraagt en een tarief (P) van de medewerkers die de activiteit uitvoeren op basis van hun gemiddelde salarisschaal. - inzet van materieel. Dit zijn producten die een overheid inkoopt. 3. Kosten: op basis van de benodigde inzet zijn de bijbehorende kosten uitgerekend, met een P maal Q berekening. Extrapolatie Vervolgens zijn de ramingen geëxtrapoleerd naar een landelijk beeld. De precieze methode voor een extrapolatie is afhankelijk van de eenheid waarin de betreffende taak is uitgevraagd. Sommige taken voor gemeenten zijn uitgevraagd per wijk of per project. Voor deze taken is het aantal wijken en projecten uitgevraagd, zie respectievelijk paragraaf 4.4 en 4.6. Daarnaast zijn er ondersteunende processen waarvoor de kosten zijn berekend door middel van een opslag op de personeelstarieven, zie paragrafen 4.7, 5.7 en 6.7. De meeste taken zijn uitgevraagd per gemeente, provincie of waterschap als geheel. Daar zijn de ramingen van een gemiddelde gemeente, provincie of waterschap vermenigvuldigd met het betreffende aantal decentrale overheden in Nederland. Bij gemeenten doen we dat in twee stappen, en maken we onderscheid tussen vier verschillende categorieën. Categorieën gemeenten In veel gevallen zullen grotere gemeenten andere kosten hebben dan kleinere gemeenten. De grootste gemeente en de kleinste gemeente verschillen enorm van elkaar.

Daarom onderscheiden we categorieën gemeenten. Dit effect is voor gemeenten groter dan voor provincies of waterschappen, daarom onderscheiden we daar geen categorieën. We kiezen voor vier categorieën gemeenten: G4-, G40-, middelgrote en kleine gemeenten. De G4 wordt gevormd door de vier grootste gemeenten van Nederland. De G40 is een groep van 40 grotere, verstedelijkte gemeenten. 5 De grens tussen (overige) ‘middelgrote’ en ‘kleine’ gemeenten trekken we 40.000 inwoners. Onderstaande tabel vat dit samen. Daarbij merken we op dat de categorisering een methodologische keuze is, geen onderzoeksuitkomst. Categorie

Criterium

Gemiddeld

Aantal

G4

Lid van de G4

600.000 inwoners

4

G40

Lid van de G40

126.000 inwoners

40

Middelgroot

Andere gemeente met > 40.000 inwoners

54.000 inwoners

87

Klein

Andere gemeente met < 40.000 inwoners

22.900 inwoners

224

Totaal

Totaal aantal gemeenten

48.700 inwoners

355

Een G4 gemeente is dus gemiddeld vier keer zo groot als een G40 gemeente, die weer ruim twee keer zo groot is als een middelgrote gemeente, die weer ruim twee keer zo groot is als een kleine gemeente. Onzekerheidsmarges De ramingen kennen onzekerheid. Ze zijn gebaseerd op schattingen van betrokkenen die weliswaar veel zicht op de uitvoering hebben, maar (nog) geen realisatiecijfers. Daarom hanteren we bij veel taken een onzekerheidsmarge. Deze marge geeft de onzekerheid weer

5

Er zijn tien gemeenten die niet tot de G40 behoren maar wel meer inwoners hebben dan de kleinste G40-gemeente (Assen). Toch kiezen we bewust voor de G40 als categorie. Dat komt omdat de G40 onderling meer gemeen hebben: ze zijn stedelijk en kennen een hoge bevolkingsdichtheid, waardoor uitvoering van het Klimaatakkoord er gelijkaardig verloopt.

15

van in de toekomst kijken, binnen de huidige uitgangspunten en assumpties. De marge omvat níét de verschillen die ontstaan onder uitgangspunten of assumpties zouden hanteren. Daar gaat papragraaf 7.4 op in. De omvang van de onzekerheidsmarges is een oordeel van AEF. Bij cijfers die zijn getoetst in de uitvraag, hanteren tussen de 10% en 20% onzekerheidsmarge naar beide kanten van het (geschoonde) gemiddelde, afhankelijk van de variatie in gegeven antwoorden. 6 Bij cijfers die niet konden worden getoetst in de uitvraag, hanteren we normaal gesproken de bandbreedte tussen de hoogste en laagste (goed onderbouwde) uitkomst van de dieptestudies. Bij het doorrekenen van onzekerheidsmarges naar totaalcijfers, gebruiken we de propagatieformule. Dat betekent dat we steeds het kwadraat van de individuele bandbreedte optellen en het totaal vaststellen als de wortel van alle gekwadrateerde deelcijfers. De totale onzekerheidsmarge is daarmee kleiner dan onzekerheidsmarges van alle deelbedragen bij elkaar opgeteld. Dat komt omdat onzekerheidsmarges een kansberekening weerspiegelen. De kans dat is kleiner dat de ‘werkelijke’ kosten precies aan de ondergrens of bovengrens van de bandbreedte zitten, dan de kans dat ze ergens daar tussenin zitten. De kans dat alle werkelijke kosten precies aan de onderkant zitten, is daarmee heel klein.

2.4

Uitgangspunten Zoals beschreven in de vorige paragraaf is in dit onderzoek doorgerekend welke extra kosten er horen bij een bepaalde inzet van personeel en materieel. Daarbij hebben we de volgende definities en uitgangspunten gehanteerd: - FTE: Personele inzet ramen we in voltijd dienstverbanden (fte). Omrekenen van uren naar fte doen we met het uitgangspunt van 1.385 productieve uren per jaar. - Jaarbasis: Inzet ramen we op jaarbasis. We gaan ervan uit dat kosten gelijkmatig over het jaar verdeeld zijn en dat nieuwe kosten starten op 1 januari van elk jaar. - Personeelstarieven: Personeelskosten berekenen we met de standaardtarieven van de Handleiding Overheidstarieven. Daar leest u hieronder meer over. - Inhuur: We maken geen onderscheid tussen medewerkers die vast in dienst zijn en medewerkers die worden ingehuurd. - Samenwerkingsverbanden: Kosten van regionale samenwerking (zoals in RES-regio’s of omgevingsdiensten) rekenen we naar rato van inwoners toe aan individuele overheden. - Afschrijven: De kosten van uitgaven die eens in de zoveel jaar terugkomen, verdelen we over tijd. Dat geldt ook voor repeterende taken, zoals elke twee jaar herijken.7 - Leges: In situaties waar overheden leges kunnen heffen om uitvoeringskosten te dekken, rapporteren we de ‘netto’ kosten; waar de uitgaven zijn verminderd met de inkomsten.

- Nulscenario: We berekenen de extra kosten die overheden maken ten opzichte van de situatie als er geen Klimaatakkoord zou zijn, en waarvoor ze niet bekostigd worden. 8 - Prijspeil: Alle kosten zijn op basis van prijspeil 2020. We indexeren prijzen niet. . Autonome effecten zoals inflatie of prijsveranderingen zien we niet als kosten of baten 6

We konden hier geen gebruikelijke statistische maat voor gebruiken door de manier waarop de uitkomsten verdeeld waren. Een standaardafwijking bijvoorbeeld veronderstelt een normaalverdeling. Daar was in deze context (waar respondenten reflecteerden op een eerste raming) geen sprake van.

7

Dat betekent in feite dat regelmatig terugkerende uitgaven worden ‘afgeschreven’ over tijd. Als er bijvoorbeeld elke vijf jaar een nieuw ICT-systeem wordt aangeschaft, verdelen we de kosten gelijkmatig over vijf jaar.

8

In veel gevallen berekenen we daarmee de extra kosten vanaf 2022 ten opzichte van de situatie in 2019. Voor de tussenliggende jaren 2020 en 2021 was er tijdelijke bekostiging, die na 2022 vrijvalt.

16

- Bestaande formatie: We gaan er alléén vanuit dat taken binnen de bestaande formatie

worden opgevangen als er geen handelingen bij komen9, hoe klein de raming ook is.10 - Toekomstige ontwikkelingen: Beleidsmatige, technologische en maatschappelijke ontwikkelingen in de toekomst kunnen we nog niet voorzien. We gaan daarom uit van een stabiele situatie11, zonder grote doorbraken in de techniek, maatschappij of beleid. Zoals beschreven in paragraaf 1.2 ramen we inzet vanuit concrete taken; niet per se vanuit de CO2-reductie doelen van het Klimaatakkoord. Als decentrale overheden ervoor kiezen om verder te gaan dan wat het Klimaatakkoord van hen vraagt voor een taak, zien we dat als lokaal beleid en rekenen we die inzet niet mee. Personeelstarieven Voor de berekening van personeelstarieven wordt de Handleiding Overheidstarieven (HOT) 2020 gevolgd. De HOT biedt standaardcijfers voor personeelskosten, inclusief een aantal bijkomende kosten. Deze standaarden zijn binnen de Nederlandse publieke sector de meest gezaghebbende bron voor berekeningen van loonkosten. 12 In de HOT-tarieven is al verwerkt: - loonkosten, met een assumptie voor de gemiddelde periodiek binnen een salarisschaal - een opslag voor niet-productieve uren, bijvoorbeeld opleiding, reistijd en verzuim - een opslag voor sociale lasten, pensioenen, bonussen, etc. - een opslag voor overhead, zoals kantoren, kantoorautomatisering, facility, salarisadministratie, HR-advies en archieven.

Een aantal andere zaken is niet in de HOT-tarieven verwerkt: - een opslag voor leidinggevenden - een opslag voor andere gebouwen dan kantoren, bijvoorbeeld wijkloketten - een opslag voor andere ICT dan kantoorautomatisering13 De HOT was van oudsher bedoeld voor de Rijksoverheid, maar de versie van 2020 is voor het eerst ook nadrukkelijk bedoeld voor andere overheden. De HOT merkt op dat de tarieven nog steeds niet altijd geschikt zijn voor bijzondere situaties, en dat de gebruiker van de HOT er goed aan doet de tarieven indien nodig aan te passen naar de eigen situatie. 14 Analyse van de vier CAO’s liet geen situaties zien waar de salarissen per schaal structureel hoger of lager zijn bij een decentrale overheid dan bij het Rijk. Op twee andere punten zien we wel dat de uitvoering van het Klimaatakkoord ‘bijzondere situaties’ geeft:

9

Bijvoorbeeld: een beleidsmedewerker onderwijshuisvesting voert nog steeds een gesprek van een uur met een schooldirecteur, maar in dat uur komt nu ook verduurzaming aan de orde. Dan is er geen extra formatie nodig.

10

Het lijkt wellicht voor de hand te liggen dat kleine ramingen (zoals 0,1 fte) door de bestaande formatie kunnen worden opgevangen, maar dat zou rekenkundig niet juist zijn. Ten eerste tellen heel veel kleine taakverzwaringen (in deze en andere artikel-2 onderzoeken) uiteindelijk op tot grote getallen. Ten tweede kan een gemeente die 0,1 fte misschien deze keer nog opvangen, maar de volgende keer is het nét de druppel om een voltijd extra medewerker aan te nemen.

11

Daarbij gaan we er wel vanuit dat reeds in gang gezette ontwikkelingen in wet- en regelgeving doorgaan. Zo gaan we er vanuit dat er een Warmtewet en Omgevingswet komen, maar laten in het midden hoe die er precies uit gaan zien.

12

Dat wil overigens niet zeggen dat de HOT-tarieven altijd marktconform zijn. Er zijn situaties waarin de tarieven te hoog of te laag zijn. Zo is het bijvoorbeeld denkbaar dat decentrale overheden zich soms gedwongen zien om medewerkers extern in te huren tegen een hoger tarief (hoewel ze dan veel minder overheadskosten hebben).

13

Kantoorautomatisering omvat normale hardware en generieke software zoals een e-mailprogramma, een tekstverwerker en spreadsheet. Het omvat geen gespecialiseerde software zoals een registratiesysteem.

14

Ministerie van BZK (2019) Handleiding Overheidstarieven 2020, p. 4 Link

17

- de HOT-tarieven gaan voor de huisvestiging van ambtenaren uit van de prijzen binnen de Randstad, waar de meeste (Rijks)ambtenaren werken. Het Klimaatakkoord wordt echter in het hele land uitgevoerd. Als prijzen buiten de Randstad worden meegerekend, kan de huisvestingscomponent € 440 lager zijn. Dat is gemiddelde 0,45%. - de uitvoering van het Klimaatakkoord vraagt zoveel extra medewerkers dat ook de leidinggevenden van die medewerkers een relevante factor worden. Met de assumptie van 1 leidinggevende per 18 medewerkers, die één salarisschaal hoger werkt, worden de tarieven 6,1% hoger per medewerker. Bijlage II geeft de berekeningen achter deze twee correcties in meer detail weer. De tabellen daar vatten de personeelstarieven voor de meest voorkomende salarisschalen samen.

18

3 Taken vanuit het Klimaatakkoord

In dit hoofdstuk leest u welke taken gemeenten, provincies en waterschappen moeten uitvoeren in het kader van het Klimaatakkoord. Dit onderzoek hanteert twee detailniveaus: taken en activiteiten. Elke taak vraagt één of meer activiteiten om goed uitgevoerd te kunnen worden. We berekenen kosten op het niveau van taken. Dit hoofdstuk beschrijft die taken. De activiteiten vindt u in bijlagen III, IV en V. De lijst van taken is onze interpretatie van de afspraken die in het Klimaatakkoord staan. De lijst is een momentopname vastgesteld in april 2020. Op veel punten moet het Klimaatakkoord nog verder worden uitgewerkt. Dat zal leiden tot nieuwe inzichten in de taken van decentrale overheden.

3.1

Taken voor gemeenten Op basis van de documentenanalyse en interviews onderscheiden we 28 nieuwe of (sterk) geïntensiveerde taken voor gemeenten. De figuur hieronder geeft deze schematisch weer.

Zoals te zien is in de figuur, groeperen we de taken naar de vijf pijlers van het Klimaatakkoord: gebouwde omgeving, mobiliteit, industrie, landbouw en elektriciteit. Verder onderscheiden

19

we overkoepelende taken en ondersteunende processen die noodzakelijk zijn om de taken in het primair proces te kunnen uitvoeren. Hieronder schetsen we welke taken er zijn. Tenzij anders vermeld, gelden ze voor alle gemeenten. In bijlage III leest u meer gedetailleerde informatie, met een overzicht van de activiteiten onder elke taak. 1. Overkoepelende taken Overkoepelende taken zijn taken met betrekking op meer dan één pijler. Zo kunnen regionale energiestrategieën (RES’en) betrekking hebben op elektriciteit en de gebouwde omgeving en een relatie met mobiliteit, industrie en landbouw. Voor gemeenten zien we twee taken: - 1.1 Monitoren en herijken van RES’en15 - 1.2 Vergoeden van planschade 2. Gebouwde omgeving Gemeenten hebben een grote rol in de pijler gebouwde omgeving, waar ze het voortouw nemen bij het verduurzamen (aardgasvrij maken) van woningen en andere gebouwen (utiliteitsbouw).

In totaal onderscheiden we negen taken: - 2.1 Opstellen wijkuitvoeringsplan - 2.2 Uitvoeren wijkuitvoeringsplan - 2.3 Samenwerken met woningcorporaties en verenigingen van eigenaren (VvE’s) - 2.4 Vergunningverlenen, toezicht houden en handhaven - 2.5 Verzorgen gemeentebrede communicatie (inclusief het energieloket) - 2.6 Verduurzamen eigen vastgoed - 2.7 Verduurzamen maatschappelijk vastgoed - 2.8 Verduurzamen overige utiliteitsbouw - 2.9 Monitoren en herijken transitievisie warmte Uit interviews en dieptestudies komt naar voren dat er veel verschillende manieren zijn om deze taken in te vullen. Sommige gemeenten werken zoveel mogelijk gemeentebreed. Zij faciliteren iedereen die zelf willen verduurzamen. Andere gemeenten werken zoveel mogelijk volgens een wijkgerichte aanpak, waarbij ze iedereen in een afgebakend gebied actief benaderen. Om dubbeltelling te voorkomen, valt alle inzet in het kader van de wijkaanpak onder taak 2.1 of 2.2, ook als het communicatie betreft gericht op bewoners, corporaties, VvE’s of eigenaren van utiliteitsbouw. Onder taken 2.3, 2.5, 2.6 en 2.7 valt dus alleen inzet gericht op een gemeentebreed publiek. Vergunningverlening valt altijd onder taak 2.4. 3. Mobiliteit Gemeenten hebben uitlopende taken rond mobiliteit. Een deel daarvan voeren ze uit in regionaal verband. De kosten daarvan rekenen we naar rato terug naar individuele gemeenten.

In totaal onderscheiden we tien taken: - 3.1 Onderzoeken van de energiebehoefte van laadinfrastructuur - 3.2 Aansluiten op regionale aanbesteding van laadinfrastructuur - 3.3 Opstellen van een regionaal programma Emissieloos in 2030 - 3.4 Vormgeven zero-emissiezones - 3.5 Handhaven van zero-emissiezones - 3.6 Extra aanpassen van de gemeentelijke infrastructuur - 3.7 Stimuleren deelconcepten

15

Let op: deze taak omvat alleen het monitoren en herijken van RES’en. Het uitvoeren van RES’en valt onder andere taken. Zo valt het begeleiden van zon- en windprojecten onder taken 6.1 en 6.2.

20

- 3.8 Verduurzamen eigen mobiliteit - 3.9 Klimaatneutraal inkopen van Grond-, Weg- en Waterwerken - 3.10 Handhaven CO2-norm mobiliteit Taken 3.4 en 3.5 gelden alleen voor de 30 – 40 grootste gemeenten van Nederland. 4. Industrie Gemeenten zijn in sommige gevallen het bevoegd gezag voor toezicht op de industrie. Ook als de uitvoering bij omgevingsdiensten plaatsvindt, rekenen we de kosten daarvan toe aan de gemeenten die daar opdrachtgever voor zijn. We onderscheiden één taak: - 4.1 Handhaven CO2-besparingsplicht 5. Landbouw Hoewel de pijler in het Klimaatakkoord kortweg ‘landbouw’ heet, vallen er onder deze pijler ook andere domeinen, zoals natuur en voedselverspilling. We onderscheiden vier taken: - 5.1 Aansluiten bij regionaal programma veenweidegebied - 5.2 Ondersteunen landbouwbedrijven - 5.3 Vergroten areaal natuur (ook op eigen grond) - 5.4 Aanpakken voedselverspilling Taak 5.1 geldt uiteraard alleen voor gemeenten die veenweidegebied hebben en in de praktijk is 5.2 soms niet van toepassing als gemeenten niet of nauwelijks landbouwbedrijven hebben. 6. Elektriciteit De pijler elektriciteit omvat activiteiten rond zonneweides en windmolenparken.16 Het stimuleren van zonneweides is iets anders dan het stimuleren van zonnepanelen op daken van bewoners. Dat valt onder taak 2.2 (wijkgericht) of 2.5 (gemeentebreed).

In de praktijk bleek een categorisering in twee grote taken het meest herkenbaar voor respondenten: - 6.1 Stimuleren zonneweides - 6.2 Stimuleren windmolenparken 7. Ondersteunende processen De ondersteunende processen omvatten de PIOFACH voorwaarden om de bovenstaande taken in het primair proces te kunnen uitvoeren. We groeperen deze processen in vijf categorieën: - 7.1 HR (personeelszaken) - 7.2 Facilitair en ICT - 7.3 Juridische zaken - 7.4 Financiën en control - 7.5 Inrichting en implementatie Taak 7.5 is bijzonder omdat we daartoe de (eenmalige) kosten rekenen die nodig zijn om de gemeente klaar te maken om de nieuwe taken uit te voeren. Alle andere taken in het hele overzicht zijn structureel, al worden sommige taken maar een deel van de periode uitgevoerd. In hoofdstuk 4 leest u welke inzet er nodig is om alle taken uit te voeren.

16

Er waren nu geen signalen dat het nodig was om substantiële uitvoeringskosten te ramen voor andere vormen van duurzame energieopwekking.

21

3.2

Taken voor provincies Op basis van de documentenanalyse en interviews onderscheiden we 23 nieuwe of (sterk) geïntensiveerde taken voor provincies. De figuur hieronder geeft deze schematisch weer.

Net als bij gemeenten groeperen we de taken naar de vijf pijlers van het Klimaatakkoord, aangevuld met overkoepelende taken en 5 groepen ondersteunende processen. Hieronder schetsen we welke taken er zijn. Met uitzondering van taak 5.1 gelden alle taken voor alle provincies. In bijlage IV leest u meer gedetailleerde informatie over deze taken. 1. Overkoepelende taken Overkoepelende taken zijn taken met betrekking op meer dan één pijler. Zo kunnen regionale energiestrategieën (RES’en) betrekking hebben op elektriciteit en de gebouwde omgeving en kunnen ze een relatie hebben met mobiliteit, industrie en landbouw. Voor provincies zien we twee taken: - 1.1 Monitoren en herijken van RES’en17 - 1.2 Vergoeden van planschade 2. Gebouwde omgeving Provincies kunnen een coördinerende rol hebben bij het ontwikkelen van warmtebronnen en -netten over gemeentegrenzen heen, en dienen verder het goede voorbeeld te geven met verduurzaming van gebouwen. In totaal onderscheiden we twee taken: - 2.1 Begeleiden ontwikkeling van warmtebronnen en - netten18 - 2.2 Verduurzamen eigen vastgoed 3. Mobiliteit Provincies hebben veel verschillende taken rondom mobiliteit. In totaal onderscheiden we elf taken, daar hoort echter ook een aantal kleinere taken die relatief weinig inzet vergen bij:

17

Let op: deze taak omvat alleen het monitoren en herijken van RES’en. Het uitvoeren van RES’en valt onder andere taken. Zo valt het ontwikkelen van warmtebronnen en -netten onder taak 2.1.

18

In de praktijk werken provincies soms ook mee aan andersoortige netten, zoals netten voor CO2-opslag of -distributie. Die taak staat echter niet letterlijk in het Klimaatakkoord als taak voor provincies genoemd en rekenen we niet mee.

22

- 3.1 Aanwijzen van geschikte locatie voor snellaadinfrastructuur - 3.2 Aanbesteden laadpunten - 3.3 Inzetten eigen infrastructuur voor energieopwekking - 3.4 Klimaatneutraal inkopen van Grond-, Weg- en Waterwerken - 3.5 Inrichten en versterken van regionaal mobiliteitsplatform - 3.6 Opstellen van een regionaal programma Emissieloos in 2030 - 3.7 Faciliteren zero-emissie bus- en doelgroepenvervoer - 3.8 Stimuleren deelconcepten - 3.9 Verduurzamen eigen mobiliteit - 3.10 Aanpakken onderwijstijden in de hyperspits - 3.11 Handhaven CO2-norm mobiliteit 4. Industrie Provincies zijn het bevoegd gezag voor toezicht op de grotere industrie. Bovendien werken ze samen met de industrie bij warmtenetten. We onderscheiden drie taken: - 4.1 Handhaven verbreding energiebesparingsplicht - 4.2 Verlenen vergunningen CO2-maatregelen - 4.3 Inpassen warmtenetten in infrastructuur Het verschil tussen taak 4.1 en 4.2 is dat de eerstgenoemde taak nagaat of de industrie CO2besparende maatregelen neemt, terwijl de laatstgenoemde taak nagaat hoe die maatregelen zelf verlopen.

Het verlenen van vergunningen voor CO2-besparende maatregelen is alleen voor de complexe industrie een substantiële taak; daarom staat die taak wel vermeld voor provincies, maar niet voor gemeenten.19 Om dubbeltelling te voorkomen, rekenen we inzet om warmtenetten naar de industrie te coördineren altijd mee bij taak 4.3, en inzet om warmtenetten (over gemeentegrenzen heen) naar andere gebouwen te coördineren mee bij taak 2.1. 5. Landbouw De pijler landbouw gaat in op het ruimtelijk beleid en raakt zo de kerntaken van provincies. We onderscheiden drie grote taken (taak 5.1 geldt uiteraard alleen voor provincies die veenweidegebied hebben): - 5.1 Uitvoeren regionaal programma veenweidegebied - 5.2 Ondersteunen landbouwbedrijven - 5.3 Voeren van klimaatgericht natuurbeleid 6. Elektriciteit De pijler elektriciteit omvat activiteiten rond zonneweides en windmolenparken. Provincies zijn het bevoegd gezag voor de grotere windmolenparken. Daarom hebben zij twee taken: - 6.1 Stimuleren zonneweides - 6.2 Stimuleren windmolenparken 7. Ondersteunende processen Net als bij de gemeenten groeperen we de ondersteunende processen in vijf categorieën, waarbij taak 7.5 bijzonder is omdat daar de eenmalige (implementatie)kosten onder vallen: - 7.1 HR (personeelszaken) - 7.2 Facilitair en ICT 19

Bijvoorbeeld: CO2-besparende maatregelen voor een kleine snackbar (waar gemeenten bevoegd gezag zijn), omvat nooit te complexe ingrepen. Maar CO2-besparende maatregelen voor een chemiebedrijf (waar provincies bevoegd gezag zijn) kunnen om complexe verbouwingen vragen. Daar kan de ingreep zelf vergunningsplichtig zijn.

23

- 7.3 Juridische zaken - 7.4 Financiën en control - 7.5 Inrichting en implementatie In hoofdstuk 5 leest u welke inzet er nodig is om alle taken uit te voeren.

3.3

Taken voor waterschappen Waterschappen hebben een ander karakter dan gemeenten en provincies. Naast een beleidsmatige kant hebben waterschappen ook een uitvoerende kant, met bijvoorbeeld installaties om de waterstand te regelen en installaties om afvalwater te zuiveren. In het Klimaatakkoord staan enkele beleidsmatige taken voor waterschappen; een relatief beperkt aantal. De installaties van waterschappen vallen echter ook onder bepalingen van het Klimaatakkoord. In overleg met de opdrachtgever en klankbordgroep nemen we ook het uitvoeringsbeleid voor verduurzaming van deze installaties mee. Op basis van de documentenanalyse en interviews onderscheiden we 14 nieuwe of (sterk) geïntensiveerde taken voor waterschappen. De figuur hieronder geeft deze schematisch weer.

Ook bij waterschappen groeperen we de taken naar de vijf pijlers van het Klimaatakkoord: gebouwde omgeving, mobiliteit, industrie, landbouw en elektriciteit, aangevuld met overkoepelende taken en 5 groepen ondersteunende processen. Hieronder schetsen we welke taken er zijn. Met uitzondering van taak 5.1 gelden alle taken voor alle waterschappen. In bijlage V leest u meer gedetailleerde informatie over deze taken. 1. Overkoepelende taken Waterschappen denken mee bij het ontwikkelen van RES’en, maar zijn er normaal gesproken niet eindverantwoordelijk voor. Bij waterschappen speelt het vergoeden van planschade vrijwel geen rol, dus dit is niet meegenomen als taak. - 1.1 Meewerken aan monitoring en herijking van RES’en 2. Gebouwde omgeving Waterschappen kunnen een belangrijke partij zijn voor de ontwikkeling van warmtenetten als beheerder van warmtebronnen: biogas, groen gas en aquathermie. Die rol staat nu nog in de kinderschoenen, maar er ligt een taak voor waterschappen om die rol richting 2030 uit te bouwen. In totaal onderscheiden we vier taken:

24

- 2.1 Ontwikkelen van warmtebronnen en warmtenetten - 2.2 Inzetten biogas en groen gas voor warmte - 2.3 Inzetten aquathermie voor warmte - 2.4 Verduurzamen eigen vastgoed 3. Mobiliteit Op het gebied van mobiliteit beperkt de rol van waterschappen zich tot het goede voorbeeld geven: hun eigen wagenpark verduurzamen en duurzaamheid meenemen als criterium bij inkoopprocedures. - 3.1 Klimaatneutraal inkopen van Grond-, Weg- en Waterwerken - 3.2 Verduurzamen eigen mobiliteit 4. Industrie De pijler industrie pakt voor waterschappen anders uit dan voor gemeenten en provincies. Waterschappen houden niet zozeer toezicht op de industrie; deels zijn ze zelf industrie, in de zin dat ze verantwoordelijk zijn voor installaties met een grote energiebehoefte en emissies. We maken onderscheid tussen de energiebehoefte van installaties en de emissies die tijdens waterzuiveringsprocessen vrij komen. Dat zijn twee taken: - 4.1 Reduceren energiebehoefte installaties - 4.2 Reduceren emissies waterzuivering 5. Landbouw Waterschappen kunnen een grote rol hebben in veenweideprogramma’s omdat zij over het grondwaterpeil besluiten. Daarnaast hebben waterschappen vrij veel gronden in bezit, waar het aantal bomen eventueel uitgebreid kan worden.

We onderscheiden twee taken (taak 5.1 geldt alleen voor waterschappen die veenweidegebied hebben): - 5.1 Uitvoeren en monitoren regionaal programma veenweidegebied - 5.2 Verkennen potentie groen op eigen grond 6. Elektriciteit Waterschappen werken mee aan duurzame elektriciteit: windmolenparken en zonneweiden. In onze interpretatie hebben waterschappen drie taken op het gebied van elektriciteit: - 6.1 Beschikbaar stellen grond voor duurzame energie - 6.2 Verlenen vergunningen voor duurzame energie - 6.3 Organiseren communicatie en participatie Om dubbeltelling te voorkomen, rekenen we inzet van aquathermie, groen gas of biogas tot taken 2.1, 2.2 en 2.3. Als waterschappen verder zelf grootschalig zonneweides of windmolenparken in eigen beheer ontwikkelen, zien we dat als lokaal beleid. 7. Ondersteunende processen Ook bij waterschappen groeperen we de ondersteunende processen in vijf categorieën, waarbij taak 7.5 bijzonder is omdat daar de eenmalige (implementatie)kosten vallen: - 7.1 HR (personeelszaken) - 7.2 Facilitair en ICT - 7.3 Juridische zaken - 7.4 Financiën en control - 7.5 Inrichting en implementatie In hoofdstuk 6 leest u welke inzet er nodig is om alle taken uit te voeren.

25

4 Kosten voor gemeenten

Het vorige hoofdstuk beschreef welke taken gemeenten krijgen naar aanleiding van het Klimaatakkoord. Dit hoofdstuk geeft een analyse van de inzet die daarvoor nodig is. We bespreken eerst per proces de personele kosten per pijler en daarna de materiële kosten.