Bijlage 6 - PlanMER windturbinebepalingen lo (61243233.1)
Tekst van het document
PlanMER windturbinebepalingen leefomgeving Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat 2 december 2022
Inhoudsopgave FUNDAMENT
8
1
Inleiding
9
1.1
Over dit planMER
9
1.2
Aanleiding voor dit planMER
9
2
3
Probleem- en doelstelling
11
2.1
Probleemstelling inzake windturbinebepalingen
11
2.1.1
Procedurele tekortkoming
11
2.1.2
Mogelijke herziening nodig van windturbinebepalingen
11
2.2
Doelstelling van dit planMER
11
2.2.1
Procedurele tekortkoming oplossen
11
2.2.2
Onderbouwing van AMvB windturbinebepalingen
11
2.2.3
Begrippen ‘milieu’ en ‘leefomgeving’
12
2.2.4
SMB-richtlijn
12
Planmer-procedure en windturbinebepalingen
14
3.1
De planmer-procedure
14
3.2
Hoe worden windturbinebepalingen vastgelegd in wet- en regelgeving (nu en straks)?
15
3.3
Afstemming procedures planmer en windturbinebepalingen
15
AFBAKENING
17
4
Beleidskaders, bestaande kennis en onderzoeken
18
4.1
Relevante beleidskaders
18
4.2
Stand van kennis en ontwikkelingen
20
4.2.1
Beschikbare kennis vanuit relevante en recente onderzoeken
21
4.2.2
Lopende onderzoeken, beschikbaar ná dit planMER
25
5
2
Afbakening alternatieven en varianten
27
5.1
Inleiding
27
5.2
Over de nationale windturbinebepalingen
27
5.2.1
Stellen van Rijksregels
27
5.2.2
Trechtering van type windturbinebepalingen
29
5.2.3
Geselecteerde aspecten in windturbinebepalingen en in dit planMER
30
5.3
Alternatief ongewijzigde regels
30
5.3.1
Geluid
31
Datum: 2 december 2022
6
7
3
5.3.2
Externe veiligheid
31
5.3.3
Slagschaduw
32
5.3.4
Lichtschittering
33
5.4
Geluid: varianten en sub-varianten
33
5.4.1
Varianten geluidnormen
33
5.4.2
De methode: Relatie tussen Lden en LAeq bij maximale geluidbelasting
33
5.4.3
Sub-varianten: Laagfrequent geluid, tonaal geluid en binnenwaarde
34
5.4.4
Sub-variant: Differentiatiemogelijkheid geluidnorm voor bevoegde gezagen
34
5.5
Externe veiligheid: varianten
34
5.6
Slagschaduw: varianten
36
5.7
Afstandsnormen: varianten
36
5.8
Lichtschittering: geen varianten
36
5.9
Obstakelverlichting: variant
37
5.10
Overige onderwerpen
38
5.11
Overzicht te onderzoeken alternatieven, varianten en sub-varianten
40
Beoordelingskader & methodiek
41
6.1
Aanpak & methodiek
41
6.1.1
Schaalniveau, plan- en studiegebied
41
6.1.2
Eén of twee windturbines
41
6.1.3
Wijze van beoordeling
41
6.1.4
Puntenschaal
41
6.2
Beoordelingskader
42
6.2.1
Variantenmatrix
43
6.2.2
Niet beoordeelde criteria
43
6.3
Beoordelingsschaal beoordelingscriteria
45
6.3.1
Gezondheid
45
6.3.2
Zicht- en lichthinder
49
6.3.3
Externe veiligheid
53
6.3.4
Landschap & cultuurhistorie
55
6.3.5
Natuur
56
6.3.6
Ruimtegebruik
61
6.3.7
Energieopbrengst
62
6.4
Grensoverschrijdende milieugevolgen
64
Referentiesituatie
65
7.1
65
Definitie referentiesituatie
Datum: 2 december 2022
7.2
Beschrijving huidige situatie leefomgeving & autonome ontwikkelingen
65
7.2.1
Gezondheid: geluidhinder
65
7.2.2
Zicht- en lichthinder
70
7.2.3
Externe veiligheid
75
7.2.4
Landschap & Cultuurhistorie
80
7.2.5
Natuur
85
7.2.6
Ruimtegebruik
101
7.2.7
Energieopbrengst
106
7.3
Autonome ontwikkeling: decentrale normering
110
7.4
Referentieturbine
114
BEOORDELING
116
8
Beoordeling alternatief ongewijzigde regels
117
8.1
Inleiding
117
8.2
Effectbeoordeling
117
8.2.1
Zicht- en lichthinder
118
8.2.2
Ruimtegebruik
118
8.2.3
Energieopbrengst
118
8.2.4
Grensoverschrijdende milieugevolgen
119
8.3
Mitigerende maatregelen
120
8.4
Leemten in kennis
120
Beoordeling geluidvarianten
121
9.1
Inleiding
121
9.2
Effectbeoordeling
121
9.2.1
Gezondheid
121
9.2.2
Landschap & Cultuurhistorie
124
9.2.3
Natuur
125
9.2.4
Ruimtegebruik
126
9.2.5
Energieopbrengst
126
9.2.6
Grensoverschrijdende milieugevolgen
129
9.3
Mitigerende maatregelen
129
9.4
Leemten in kennis
129
9.5
Subvarianten laagfrequent geluid, tonaal geluid, binnenwaarde en gedifferentieerde normen
130
9.5.1
Laagfrequent geluid
131
9.5.2
Tonaal geluid
131
9.5.3
Binnenwaarde voor geluid
133
9
4
Datum: 2 december 2022
9.5.4
Gedifferentieerde normen
134
10 Beoordeling varianten externe veiligheid
135
10.1
Inleiding
135
10.2
Effectbeoordeling
135
10.2.1
Externe veiligheid
136
10.2.2
Ruimtegebruik
137
10.2.3
Energieopbrengst
137
10.2.4
Grensoverschrijdende milieugevolgen
138
10.3
Mitigerende maatregelen
138
10.4
Leemten in kennis
139
11 Beoordeling varianten slagschaduw 11.1
Inleiding
140
11.2
Effectbeoordeling
140
11.2.1
Zicht- en lichthinder
140
11.2.2
Ruimtegebruik
141
11.2.3
Energieopbrengst
141
11.2.4
Grensoverschrijdende milieugevolgen
142
11.3
Mitigerende maatregelen
142
11.4
Leemten in kennis
142
11.5
Aandachtspunten voor slagschaduw
142
12 Beoordeling varianten afstandsnormen
145
12.1
Inleiding
145
12.2
Effectbeoordeling
145
12.2.1
Gezondheid
146
12.2.2
Zicht- en lichthinder
149
12.2.3
Externe veiligheid
150
12.2.4
Landschap & Cultuurhistorie
151
12.2.5
Natuur
152
12.2.6
Ruimtegebruik
153
12.2.7
Energieopbrengst
153
12.2.8
Grensoverschrijdende milieugevolgen
155
12.3
Mitigerende maatregelen
155
12.4
Leemten in kennis
155
13 Beoordeling variant naderingsdetectie 5
140
Datum: 2 december 2022
157
13.1
Inleiding
157
13.2
Effectbeoordeling
157
13.2.1
Zicht- en lichthinder
157
13.2.2
Natuur
158
13.2.3
Grensoverschrijdende milieugevolgen
158
13.3
Mitigerende maatregelen
158
13.4
Leemten in kennis
158
CONCLUSIES
159
14 Analyse en bespreking beoordelingen, Voorkeursalternatief
160
14.1
Overzicht beoordelingen, analyse en synthese
160
14.2
Toelichting beoordelingen alternatieven en (sub)varianten
161
14.3
Toelichting beoordeling effecten
163
14.4
Doorkijk naar 2050
164
14.5
Voorkeursalternatief
165
15 Leemten in kennis, evaluatie & monitoring, vervolgprocedure
166
15.1
Leemten in kennis
166
15.2
Evaluatie en monitoring
167
15.3
Vervolgprocedure
168
Literatuurlijst
169
Bijlage 1 Afkortingen en begrippen
178
Bijlage 2 Stand van kennis en ontwikkelingen
181
Bijlage 3 Relatie tussen Lden en LAeq
187
Bijlage 4 Beoordeling subvarianten laagfrequent geluid, tonaal geluid, binnenwaarde en gedifferentieerde normen
193
Overzicht beoordelingen meerwaarde subvarianten geluid
193
Laagfrequent geluid
193
Tonaal geluid
197
Binnenwaarde voor geluid
200
Gedifferentieerde normen
204
Bijlage 5 Contourafstanden voor geluid 6
Datum: 2 december 2022
207
Bijlage 6 Literatuuronderzoek zichthinder als gevolg van windturbines
211
Bijlage 7 Begeleidingscommissie en expertsessies
212
7
Datum: 2 december 2022
FUNDAMENT In dit deel wordt het fundament voor dit planMER gelegd. In Hoofdstuk 1 wordt een introductie gegeven op voorliggend planMER Windturbinebepalingen Leefomgeving en waarom het PlanMER is opgesteld. In Hoofdstuk 2 worden de probleem- en doelstelling nader toegelicht. Hoofdstuk 3 beschrijft de wijze waarop de planmer-procedure wordt doorlopen en geeft de relatie aan tussen de planmer en de procedure voor windturbinebepalingen. Ook is beschreven hoe het participatieproces is vormgegeven.
8
Datum: 2 december 2022
1 Inleiding 1.1 Over dit planMER Dit is het plan-milieueffectrapport Windturbinebepalingen Leefomgeving (hierna: planMER Windturbinebepalingen Leefomgeving of dit planMER). Voor windturbinebepalingen doorloopt het Rijk de procedure voor de milieueffectrapportage uit de Wet milieubeheer voor plannen en programma’s, afgekort planmer-procedure. Doel van het planMER is om het milieubelang een volwaardige plek te geven in de bestuurlijke besluitvorming met betrekking tot de vast te stellen windturbinebepalingen. Dit planMER maakt de gevolgen van deze windturbinebepalingen inzichtelijk. De nadruk ligt op die windturbinebepalingen die invloed kunnen hebben op de leefomgeving, zoals geluid, externe veiligheid, slagschaduw en lichtschittering, alsook op de mogelijkheden die geboden worden om bij concrete projecten af te wijken van die bepalingen. Dit planMER bouwt verder op de Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD) 1. De eerste drie hoofdstukken van dit planMER zijn gebaseerd op de NRD en geactualiseerd voor zover daartoe aanleiding bestond, onder andere naar aanleiding van het advies van de Commissie voor de milieueffectrapportage 2 en de naar voren gebrachte zienswijzen3.
De overige hoofdstukken vormen verdieping ten opzichte van de NRD of zijn geheel nieuw, met name waar het effectbeoordelingen betreft van de diverse varianten die zijn onderzocht en waaruit conclusies en aanbevelingen volgen. Terminologie: MER en mer Bij milieueffectrapportage worden verschillende termen gehanteerd: - Milieueffectrapportage = mer = de procedure. - Milieueffectrapport = MER = het rapport dat wordt opgesteld. Er wordt in de praktijk onderscheid gemaakt in milieueffectrapportage voor plannen en voor projecten: - Een planMER is een MER voor een plan. - Een projectMER is een MER voor een project.
1.2 Aanleiding voor dit planMER Op 30 juni 2021 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) uitspraak gedaan in een zaak over de uitbreiding van Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding 2020 (ECLI:NL:RVS:2021:1395). In die uitspraak van 30 juni 20214 heeft de Afdeling geoordeeld dat voor de windturbinebepalingen in paragraaf 3.2.3 Activiteitenbesluit milieubeheer en paragraaf 3.2.3 Activiteitenregeling milieubeheer (hierna: de windturbinebepalingen) een strategische milieubeoordeling had moeten worden uitgevoerd, waarvoor in Nederland de term milieueffectrapportage wordt gehanteerd op grond van de richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s (hierna: SMB-richtlijn). De uitspraak van de Afdeling is gebaseerd op het door het Hof van Justitie van de Europese Unie op 25 juni 20205 gewezen arrest in zaak C-24/19 over Vlaamse milieunormen en een ruimtelijk afwegingskader voor windturbines (afdeling 5.20.6 van het Vlarem II en de Omzendbrief). Het Hof van Justitie EU heeft geconcludeerd dat voor die Vlaamse milieunormen een planMER moet worden gemaakt op grond van de SMBrichtlijn.
De Raad van State heeft geoordeeld dat de windturbinebepalingen grote gelijkenissen vertonen met de Vlaamse milieunormen en dat er om die reden ook voor de Nederlandse windturbinebepalingen een planmer-plicht geldt.
1
Voor de NRD voor het planMER Windturbinebepalingen Leefomgeving (22 december 2021), zie: https://www.platformparticipatie.nl/windturbinebepalingen/voornemen+windturbinebepalingen/default.aspx 2 Het advies staat op: https://www.commissiemer.nl/adviezen/3615. 3 Zie ook: https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/activiteitenbesluit/submenu/nieuws/reactienota-zienswijzen-nrd-milieuregels/. 4 ABRvS 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395. Deze uitspraak is te vinden op https://www.raadvanstate.nl/@125875/202003882-1-r3/. 5 Hof van Justitie EU 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:503 (arrest Nevele).
9
Datum: 2 december 2022
Dit heeft de volgende gevolgen voor windparken op land 6: • Omdat voor de windturbinebepalingen op dit moment geen planMER is gemaakt, zouden die bepalingen buiten toepassing moeten blijven voor windparken op land (parken met 3 of meer windturbines). Echter, is door het Rijk een Tijdelijke overbruggingsregeling windturbineparken gepubliceerd.7 Voor bestaande windparken vervangt de overbruggingsregeling vanaf 1 juli 2022 de niet meer geldende regels. Voor nieuwe windparken op land moeten bevoegde gezagen een eigen afweging maken over welk milieubeschermingsniveau zij aanvaardbaar achten. 8 • Inrichtingen met 1 of 2 windturbines zijn geen windparken in de zin van de mer-regelgeving9. Voor deze inrichtingen heeft de uitspraak van de Afdeling geen consequenties en blijven de windturbinebepalingen gelden.10 11 Om bevoegde gezagen te ondersteunen om te komen tot nieuwe normen en over hoe om te gaan met huidige windprojecten, heeft het Rijk het Actieprogramma Verankering milieubescherming na Nevele gestart. Het actieprogramma ondersteunt bijvoorbeeld door het organiseren van bijeenkomsten voor kennisdeling, via informatie op een website en een helpdesk.12
6
Onder windparken op land worden windparken verstaan die op land en binnenwateren gerealiseerd worden en niet vergund worden op grond van de Wet windenergie op zee. 7 https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2022-181.html. 8 Zie ook de informatie van Infomil: https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/activiteitenbesluit/submenu/nieuws/overbruggingsregelingmilieuregels/. 9 Zie r.o. 18.1 van de uitspraak en de definitie ‘windturbinepark’ in bijlage A, artikel 1, bij het Besluit milieueffectrapportage. 10 ABRvS 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395, r.o. 18.1. Windparken die vallen onder bijlage II van Richtlijn 85/337/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 2011/92/EU en Richtlijn. 2014/52/EU (de MER-richtlijn) zijn mer-plichtig of mer-beoordelingsplichtig. 11 Ministerie EZK, 6 juli 2021, Kamerbrief: Gevolgen van de uitspraak van de Raad van State over de milieubeoordeling voor windturbinenormen. 12 Zie: Verslag vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat van 9 september 2021 (nummer 32 861).
10
Datum: 2 december 2022
2 Probleem- en doelstelling 2.1 Probleemstelling inzake windturbinebepalingen De probleemstelling voor de herziening van windturbinebepalingen en dit planMER laat zich schetsen op zowel procedureel als inhoudelijk niveau. In deze paragraaf worden beide toegelicht.
2.1.1 Procedurele tekortkoming De kern van de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State betreffende de uitbreiding van Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding 2020 is dat de windturbinebepalingen buiten toepassing moeten worden gelaten bij besluitvorming over windparken op land omdat voor deze windturbinebepalingen niet de juiste procedure is gevolgd. 13 Deze uitspraak is toepasselijk voor alle huidige en toekomstige windparken op land en is van kracht totdat er een planMER is uitgevoerd voor de windturbinebepalingen. Zoals gezegd in paragraaf 1.2 kunnen bevoegde gezagen nog steeds een eigen afweging maken, zonder zich op de windturbinebepalingen te baseren en geldt er voor bestaande windturbineparken de overbruggingsregeling.
2.1.2 Mogelijke herziening nodig van windturbinebepalingen Er leven zorgen onder omwonenden van windparken op land over de effecten van windturbines op de gezondheid, met name, maar niet alleen, vanwege geluidsoverlast. Deze zorgen leiden ertoe dat het Rijk er belang in stelt om snel op een zorgvuldige manier een planMER te maken. Op basis van dit planMER zullen afgewogen voorstellen worden gedaan voor de (nieuwe) landelijk geldende windturbinebepalingen voor windturbines op land. Dit betekent voor het planMER enerzijds dat de actuele bestaande kennis over gezondheidseffecten en andere effecten zal worden bijeengebracht, en anderzijds dat er zinvolle, relevante varianten/alternatieven voor de oorspronkelijke windturbinebepalingen zullen worden opgesteld en beoordeeld. Er is voor gekozen om dit niet alleen te doen voor windparken (drie of meer windturbines), maar ook voor solitaire windturbines en twee windturbines.
2.2 Doelstelling van dit planMER De doelstelling laat zich, net als de probleemstelling, ook op twee niveaus toelichten.
2.2.1 Procedurele tekortkoming oplossen Doel van het planMER is om het milieubelang een volwaardige plek te geven in de bestuurlijke besluitvorming met betrekking tot toekomstige windturbinebepalingen, die zullen worden uitgewerkt in een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB).14 Het planMER maakt de milieueffecten van deze windturbinebepalingen inzichtelijk. De planmerprocedure wordt conform de wettelijke vereisten van de Wet milieubeheer doorlopen.
2.2.2 Onderbouwing van AMvB windturbinebepalingen Het planMER draagt bij aan het ontwikkelen van windturbinebepalingen voor de leefomgeving die: • • •
Gebaseerd zijn op de nieuwste inzichten in de veiligheids- en gezondheidseffecten van windturbines. Onderbouwd zijn met een afweging van de milieubelangen 15. Toepasbaar en naleefbaar zijn in de praktijk voor ontwikkelaars en exploitanten van windparken en in het geval van overtreding handhaafbaar zijn door het bevoegd gezag.
Om te voldoen aan deze doelstelling zijn meerdere alternatieven en (sub-)varianten onderzocht. De alternatieven en (sub-)varianten worden in dit planMER verder toegelicht in het onderdeel Afbakening in Hoofdstuk 5.
13
30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395. Deze uitspraak is te vinden op https://www.raadvanstate.nl/@125875/202003882-1-r3/ Hierbij is het nadrukkelijk niet de bedoeling om het planMER Structuurvisie Wind op Land over te doen (zie voor meer informatie: https://www.commissiemer.nl/adviezen/2636). 15 Voor dit planMER is dat niet alleen gebaseerd op de mer-gerelateerde bepalingen daaromtrent vanuit de Wet milieubeheer die in hoofdstuk 7 staan, maar ook de bepalingen voor het stellen van regels via een AMvB die staan in artikel 8.40 van de Wet milieubeheer 14
11
Datum: 2 december 2022
2.2.3 Begrippen ‘milieu’ en ‘leefomgeving’ Dit planMER richt zich op de windturbinebepalingen voor windturbines ten behoeve van de leefomgeving. In de zienswijzen naar aanleiding van de NRD is aangegeven dat er definities ontbreken van de gebruikte begrippen ‘milieu’ en ‘leefomgeving’. Hierdoor is het onduidelijk wat precies onder deze begrippen wordt verstaan en is ook onvoldoende duidelijk welke milieugevolgen betrokken worden in het milieubelang als doel van het planMER. Zo ontbreekt volgens veel indieners het onderwerp gezondheid geheel als onderdeel van, of naast het begrip milieu. Aan de andere kant is onduidelijk hoe de gevolgen voor de energietransitie (uitgedrukt in op te wekken energie) zich verhouden tot het begrip milieu. Daarnaast roept het begrip leefomgeving vragen op bij indieners. Wat wordt hiermee bedoeld, wordt hier de fysieke leefomgeving mee bedoeld? En hoe verhoudt dat begrip zich tot het begrip milieu? Het begrip (gevolgen voor het) milieu is nu nog gedefinieerd in de Wet milieubeheer. Die definitie is overgenomen van de mer-richtlijn en betreft de gevolgen voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de bescherming van de menselijke gezondheid, de biodiversiteit, het land, de bodem, het water, de lucht, het klimaat, het cultureel erfgoed en het landschap (artikel 7.1, zesde lid, Wet milieubeheer).
In de NRD werd met de effecten voor het milieu dus automatisch ook de effecten op de gezondheid bedoeld. Om dezelfde reden wordt ook berekend welke energieopbrengsten met windenergie worden behaald, omdat deze energie dan niet met fossiele brandstoffen wordt opgewekt. Hiermee zijn de energieopbrengsten onderdeel van de effecten voor klimaat. Onder de Omgevingswet is geen definitie meer opgenomen van het begrip milieu. De reikwijdte van «milieu» in milieueffectrapportage wordt bepaald door de twee Europese richtlijnen: de smb-richtlijn en de mer-richtlijn. Deze reikwijdte is heel breed en omvat bijvoorbeeld ook gezondheid. Het begrip fysieke leefomgeving komt uit de Omgevingswet. In de naamgeving van de AMvB’s onder de Omgevingswet wordt ook alleen leefomgeving gebruikt, maar hier wordt inderdaad de fysieke leefomgeving bedoeld. In de Omgevingswet wordt geen uitputtende definitie gegeven van het begrip, maar wordt bepaald dat de fysieke leefomgeving in ieder geval bestaat uit bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed, werelderfgoed. Het begrip fysieke leefomgeving is breder dan het begrip milieu, omdat aspecten als bouwwerken en infrastructuur er ook onder vallen.
Samenvattend betekent dit dat de beoordeelde thema’s voor het opstellen van windturbinebepalingen in dit planMER zowel passen binnen de definitie van ‘milieu’ als ‘(fysieke) leefomgeving’. De thema’s zijn gezondheid, zicht- en lichthinder, externe veiligheid, landschap en cultuurhistorie, natuur, ruimtegebruik en energieopbrengst. Deze thema’s worden onderverdeeld in beoordelingscriteria. Een verdere toelichting van de thema’s en beoordelingscriteria wordt gegeven in het beoordelingskader (hoofdstuk 6). Omgevingswet of Wet milieubeheer? De invoering van de Omgevingswet is in het najaar van 2022 uitgesteld tot 1 juli 2023. Bij de opstelling van dit planMER was het uitgangspunt dat de windturbinebepalingen deel gaan uitmaken van het stelsel van de nieuwe Omgevingswet. In geval de Omgevingswet later wordt ingevoerd dan de windturbinebepalingen, zullen de nieuwe windturbinebepalingen wederom deel gaan uitmaken van het stelsel van de Wet milieubeheer (het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer). Voor de milieueffecten heeft de juridische inbedding van windturbinebepalingen geen gevolgen. Met andere woorden, of windturbinebepalingen vallen onder de Omgevingswet of onder de Wet milieubeheer maakt voor de milieueffecten, en daarmee voor dit planMER, niet uit.
2.2.4 SMB-richtlijn Aangezien de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak spreekt over het moeten opstellen van een planMER op grond van de SMB-richtlijn16, zal in deze paragraaf ingegaan worden op de eisen van deze richtlijn.
Doelstelling De SMB-richtlijn verplicht overheden om een milieueffectrapportage uit te voeren voor overheidsplannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben. De SMB-richtlijn beperkt zich tot die plannen en programma’s, die wettelijk of bestuursrechtelijk voorgeschreven zijn. Ook moeten deze plannen en programma’s het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de projecten die onder de mer-richtlijn vallen, of
16
SMB = Strategische Milieubeoordeling. De Nederlandse versie van deze EU-richtlijn 2001/42/EG betreffende de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s is te vinden op https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001L0042&from=NL.
12
Datum: 2 december 2022
er moet een passende beoordeling nodig zijn vanuit de Vogelrichtlijn en/of Habitatrichtlijn (geïmplementeerd in de Wet natuurbescherming).
Procedurele verplichtingen De volgende stappen dienen minimaal te worden doorlopen volgens de SMB-richtlijn:17 1. Raadpleging van overheidsorganen die te maken krijgen met de milieueffecten door uitvoering van het plan/programma. 2. Het opstellen van een milieurapport, met daarin onder andere informatie over de bestaande toestand van het milieu en autonome ontwikkelingen en redelijke alternatieven voor het plan/programma, 3. Openbaarmaking van het ontwerp-plan/programma met het milieurapport, gevolgd door inspraak door publiek (te bepalen door de overheid), overheden die te maken krijgen met de milieueffecten. Tevens grensoverschrijdende inspraak indien van toepassing. 4. Bij het maken van het plan rekening houden met het milieurapport en hetgeen uit de inspraak naar voren is gekomen. 5. Kennisgeving van de vaststelling van het plan en beschikbaar stellen van de stukken. Hierin moet ook een motivering gegeven worden wat met de resultaten van het milieurapport en met de inspraak is gedaan, en de monitoring waartoe is besloten. 6. De aanzienlijke gevolgen voor het milieu monitoren.
17
Waar in de SMB-richtlijn gesproken wordt over milieurapport, is de term in Nederland geïmplementeerd als ‘milieueffectrapport’.
13
Datum: 2 december 2022
3 Planmer-procedure en windturbinebepalingen 3.1 De planmer-procedure Het planMER maakt integraal deel uit van het proces om te komen tot het opnieuw vaststellen van windturbinebepalingen. De planmer-procedure wordt uitgevoerd op grond van de Wet milieubeheer 18. Dit planMER vormt stap 4 van de 7 stappen:
Stap 1. NRD Een mer-procedure start met het definiëren van de reikwijdte en het detailniveau voor het op te stellen planMER door het ministerie van Infrastruur en Waterstaat (verder ministerie van IenW genoemd). In de Notitie reikwijdte en detailniveau (NRD) is een eerste introductie gegeven van de Windturbinebepalingen Leefomgeving en een globaal overzicht van de mogelijke alternatieven en varianten en aanpak van de effectbeoordeling. De NRD beschrijft de reikwijdte van het planMER en het proces om het planMER op te stellen.
Stap 2. Openbare kennisgeving en raadpleging over reikwijdte en detailniveau Door een kennisgeving in de Staatscourant en een advertentie in twee landelijke dagbladen door het bevoegd gezag (ministerie van IenW) is eenieder geïnformeerd over het voornemen om een planMER op te stellen. 19 De openbare kennisgeving heeft daarbij de formele start van de planmer-procedure gevormd. De NRD heeft ter visie gelegen van 23 december 2021 t/m 16 februari 2022. Er zijn drie informatiebijeenkomsten gehouden (voor bevoegde overheden voor planologie en vergunningverlening, voor het maatschappelijke belangenveld en voor de windenergiesector), waar achtergronden en voorgestelde aanpak van het planMER zijn toegelicht. Er zijn verduidelijkende vragen beantwoord en er is beperkt discussie gevoerd, waarbij benadrukt is dat men tevens een formele zienswijze zou kunnen indienen. Geraadpleegd zijn: de wettelijke adviseurs (ministerie van I&W; de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed namens het ministerie OCW en het ministerie LNV) en betrokken bestuursorganen (relevante ministeries, provincies, gemeenten en waterschappen en de relevante overheden in Duitsland en België) over de reikwijdte en het detailniveau voor het planMER. De Commissie voor de m.e.r.
heeft advies uitgebracht over de reikwijdte en het detailniveau voor het planMER Windturbinebepalingen (zie: https://www.commissiemer.nl/adviezen/3615). Het Rijk heeft 328 zienswijzen op de NRD ontvangen. Deze behandelen een breed scala aan onderwerpen.
Stap 3. Verwerking zienswijzen en adviezen Nadat eenieder en de geraadpleegde partijen de mogelijkheid hebben gehad om hun zienswijze en advies te geven, heeft het ministerie van IenW in een reactienota aangegeven op welke wijze deze zienswijzen en adviezen worden meegenomen in dit planMER.20 Dit heeft samen met de Notitie Reikwijdte en Detailniveau het kader gevormd voor dit planMER. In hoofdstuk 5 staat het overzicht wat er aanvullend op de NRD is uitgewerkt in dit planMER.
Stap 4. Opstellen planMER Na de raadpleging over reikwijdte en detailniveau is voorliggend planMER opgesteld. In het planMER zijn de alternatieven en (sub-)varianten verder uitgewerkt (zie Hoofdstuk 5). Ook is per beoordelingscriterium een toetsingskader uitgewerkt, op basis waarvan de effectbeoordeling van varianten in het planMER is uitgevoerd. Afhankelijk van het thema zijn de varianten kwantitatief of kwalitatief beoordeeld. Er is waar mogelijk gebruik gemaakt van kwantitatieve vuistregels voor een kwalitatieve beoordeling. Deze beoordelingen hebben onder andere plaatsgevonden aan de hand van themasessies met experts. Ook is in het planMER aandacht voor leemten in kennis en mitigerende maatregelen, zoals monitoringsaanbevelingen. Gedurende het opstellen van het planMER is er nauwe afstemming met de opstellers van de Windturbinebepalingen Leefomgeving.
18
Weliswaar komen de windturbinebepalingen naar verwachting te staan in een AMvB die valt onder de Omgevingswet, maar deze wet geldt nu nog niet. Verder voldoet de mer-procedure zoals die nu wordt gevolgd ook aan de vereisten onder de Omgevingswet. 19 Zie Stcrt 2021, 50265. Dezelfde kennisgeving is op 22 december 2021 geplaatst in De Telegraaf en in het Algemeen Dagblad. 20 Zie https://www.platformparticipatie.nl/windturbinebepalingen/voornemen+windturbinebepalingen/default.aspx.
14
Datum: 2 december 2022
Stap 5. Openbare kennisgeving planMER Het planMER wordt gedurende zes weken ter inzage gelegd, tezamen met het ontwerp van de windturbinebepalingen (zie paragraaf 3.2). De terinzagelegging zal gecombineerd worden met de internetconsultatie 21, waarbij tegelijkertijd dezelfde stukken zullen voorliggen. Hierop kan door eenieder zienswijzen naar voren worden gebracht. De buurlanden (België en Duitsland) worden over het planMER geraadpleegd. Daarvoor wordt de samenvatting vertaald in het Duits, Frans en Engels. Tegelijkertijd met de terinzagelegging wordt de Commissie voor de m.e.r. om een toetsingsadvies gevraagd over het planMER.
Stap 6. Opstellen en vaststellen definitieve regels windturbines Op basis van de zienswijzen en de internetconsultatiereacties op de ontwerp windturbinebepalingen en op het planMER en de adviezen die zijn verkregen gedurende de terinzagelegging wordt bepaald of het planMER voldoende inzicht biedt om verder te gaan met de procedure voor de windturbinebepalingen. Zo nodig wordt nog aanvullende informatie uitgewerkt. In de nota van toelichting bij de windturbinebepalingen wordt vermeld op welke wijze rekening is gehouden met het milieueffectrapport, met de zienswijzen en internetconsultatie uit stap 5 en met het toetsingsadvies van de Commissie voor de m.e.r. De volgende stappen vinden vervolgens nog plaats tot aan de vaststelling windturbinebepalingen: • • • • •
De ontwerp windturbinebepalingen worden gepubliceerd in de Staatscourant. Naar aanleiding hiervan wordt in de Eerste en Tweede Kamer bepaald of hierover een debat wordt gevoerd. Als de politieke behandeling is afgerond worden de ontwerp windturbinebepalingen voor advies neergelegd bij de Afdeling Advisering van de Raad van State (AARvS). De AARvS maakt dit advies bekend, en de regering reageert daarop met een zogenoemd nader rapport. Na de vaststelling (ondertekening door de bewindspersoon en door de koning) volgt de bekendmaking van de dan definitieve AMvB met de inwerkingstredingsdatum in het Staatsblad.
Stap 7. Evaluatie milieueffecten De verwachte milieueffecten, die zijn opgenomen in het planMER, worden gemonitord en gerapporteerd. In de toekomst zouden de uitkomsten kunnen leiden tot eventuele aanpassingen van de windturbinebepalingen.
3.2 Hoe worden windturbinebepalingen vastgelegd in wet- en regelgeving (nu en straks)? De windturbinebepalingen die met de Raad van State-uitspraak buiten werking zijn gesteld, staan in paragraaf 3.2.3 Activiteitenbesluit milieubeheer en paragraaf 3.2.3 Activiteitenregeling milieubeheer. De Omgevingswet vervangt de regelgeving over de fysieke leefomgeving zoals nu bijvoorbeeld is opgenomen in de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Afhankelijk van de inwerkingtreding van de Omgevingswet, worden de windturbinebepalingen vastgelegd: • •
in het Besluit activiteiten leefomgeving en/of in het Besluit kwaliteit leefomgeving, onder de Omgevingswet; of in het Activiteitenbesluit milieubeheer onder de Wet milieubeheer.
3.3 Afstemming procedures planmer en windturbinebepalingen Voor het tot stand komen van de windturbinebepalingen geldt dat de procedure voor een AMvB gevolgd dient te worden. Er is in Nederland nog nooit een planMER voor algemene regelgeving in een AMvB opgesteld. De planmer-procedure is naar verwachting gereed in het eerste kwartaal van 2023, de AMvB-procedure duurt langer. De internetconsultatie over de ontwerp-windturbinebepalingen en het planMER is gepland in de eerste maanden van 2023 en duurt zes weken. De volgende koppelingen bestaan tussen de planmer-procedure en de AMvB-procedure:
21
Voor veel gestelde vragen over internetconsultatie, zie: https://www.internetconsultatie.nl/veelgesteldevragen
15
Datum: 2 december 2022
• • •
• •
16
De NRD is separaat ter inzage gelegd, nog zonder informatie over de AMvB zelf. Voor de startnotitie voor de AMvB is er een consultatie binnen de AMvB-procedure met andere overheden zoals de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW). Het opstellen van het planMER en de windturbinebepalingen is een parallel, iteratief en interactief proces. Er zijn diverse ambtelijke afstemmingen gepland om (tussen-)resultaten vanuit het planMER in de AMvB op te nemen. Het planMER wordt tezamen met de ontwerp-AMvB zes weken ter visie gelegd. Tegelijkertijd zal voor de regelgeving internetconsultatie worden gehouden. Conform de wettelijke vereisten worden verschillende mogelijkheden voor het indienen van inbreng en zienswijzen geboden, zoals mondelinge en schriftelijke zienswijzen. Eventueel volgt na de toetsing van de Commissie voor de m.e.r. van het planMER en de zienswijzen nog aanvullende informatie. Daarop volgt de verdere ambtelijke en politieke besluitvorming.
Datum: 2 december 2022
AFBAKENING Dit deel bevat de afbakening van voorliggend planMER op grond van de eerder gepubliceerde NRD en de daarover verkregen adviezen en ontvangen zienswijzen.22 Eerst worden in hoofdstuk 4 de beleidskaders en de bestaande kennis en onderzoeken toegelicht. Vervolgens wordt in hoofdstuk 5 een overzicht gegeven van de te onderzoeken alternatieven en varianten. In hoofdstuk 6 wordt het beoordelingskader beschreven. Tot slot wordt in hoofdstuk 7 de referentiesituatie toegelicht.
22
Zie voor documentatie: https://www.platformparticipatie.nl/windturbinebepalingen/default.aspx.
17
Datum: 2 december 2022
4 Beleidskaders, bestaande kennis en onderzoeken 4.1 Relevante beleidskaders In deze paragraaf wordt beschreven hoe het planMER zich verhoudt tot relevant beleid en regelgeving voor windturbines op land. Hierbij ligt de focus op beleid en regelgeving op nationaal niveau, indien relevant aangevuld met beleid en regelgeving op internationale schaal. Een overzicht van het beleid en de regelgeving is weergegeven in Tabel 4-1. Tabel 4-1 Relevante beleidskaders Beleid of Thema regelgeving
23
Inhoud
Nationale Omgevingsvisie (Ministerie BZK, 2020)
Algemeen
De Nationale Omgevingsvisie (NOVI) vermeldt dat er ingezet wordt op duurzame energie met oog voor kwaliteit van de omgeving. De grootte van windturbines is van invloed op het ruimtelijk beeld. In de NOVI wordt eveneens aandacht besteed aan geluid en slagschaduw van windturbines. Wat betreft locaties van windturbines vermeldt de NOVI dat ruimte nodig is rondom voor voldoende windvang. Er dient voldoende rekening gehouden te worden met de afstand tot woningen en bedrijven en/of andere mitigerende maatregelen dienen te worden getroffen. Bovendien dient rekening gehouden te worden met belangrijke foerageergebieden en trekroutes van vogels en vleermuizen.
Activiteitenbesluit milieubeheer & Activiteitenregeling milieubeheer
Algemeen
Het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) stelt per activiteit regels vast waaraan de windturbine-exploitant zich moet houden. De voorschriften zijn vastgelegd in de Activiteitenregeling milieubeheer (Arm) per milieubelastende activiteit en milieubelasting. Het Activiteitenbesluit milieubeheer maakt onderscheid in drie typen inrichtingen (A, B en C) waarvoor regels worden gesteld. Windturbines vallen onder een inrichting type B of C, waarbij bij type B melding gedaan moet worden aan bevoegd gezag of een omgevingsvergunning beperkte milieutoets nodig is. Inrichtingen in type C hebben een omgevingsvergunning nodig.
Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) en Regeling algemene regels ruimtelijke ordening (Rarro)
Algemeen
Het Barro voorziet in de juridische borging van het nationaal ruimtelijk beleid.
Wet geluidhinder (Wgh)
Geluid
Deze wet biedt geluidgevoelige functies (zoals woningen) bescherming tegen geluidhinder van wegverkeerlawaai, spoorweglawaai en industrielawaai door middel van zonering. De Wet geluidhinder is een wettelijk beoordelingskader bij vooral het vaststellen van bestemmingsplannen en het verlenen van Omgevingsvergunningen "Afwijken bestemmingsplan". Het Activiteitenbesluit milieubeheer sluit aan bij het begrippenkader uit de Wet geluidhinder .
Programma Bewust Omgaan met Veiligheid23
Externe veiligheid
Het programma Bewust Omgaan met Veiligheid geeft een aantal uitgangspunten voor het risico en veiligheidsbeleid.
Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) en Regeling externe veiligheid inrichtingen (Revi)
Externe veiligheid
Het doel van het Bevi is een landelijk uniform beschermingsniveau voor burgers in kwetsbare objecten in de omgeving van risicovolle inrichtingen te waarborgen (basis beschermingsniveau plaatsgebonden risico). Het bevoegd gezag moet de bij dat minimumniveau behorende waarde of de daarmee overeenkomende afstand tot kwetsbare objecten in acht nemen. Daarnaast geldt de verplichting om met die waarde rekening te houden voor beperkt kwetsbare objecten en rekening te houden met het groepsrisico, de kans dat een groep personen komt te overlijden door een ongewoon voorval bij de risicovolle activiteit. Ter uitvoering van het Bevi geldt de Revi. Bij een omgevingsvergunning milieu of een ruimtelijk besluit voor het gebied rond zo’n bedrijf moet het bevoegd gezag de afstanden voor het plaatsgebonden risico uit de Revi in acht nemen respectievelijk daarmee rekening houden. Voor de
De Rarro werkt op sommige punten het Barro nader uit. Het Barro bevat regels die de beleidsruimte van andere overheden ten aanzien van de inhoud van ruimtelijke plannen inperken, daar waar nationale belangen dat noodzakelijk maken. Deze zijn kustfundament, grote rivieren, Waddenzee, buisleidingen, IJsselmeergebied, erfgoederen, Voor windparken relevante onderwerpen zijn Natuurnetwerk Nederland (NNN)-gebieden, radarposten en (water)wegen.
Voor het Programma Bewust Omgaan met Veiligheid, zie: Bewust omgaan met veiligheid | Gezonde en veilige leefomgeving | Rijksoverheid.nl
18
Datum: 2 december 2022
Beleid of regelgeving
Thema
Inhoud beoordeling van het groepsrisico moet het bevoegd gezag uitgaan van de aanwezige en geprojecteerde kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten binnen het invloedsgebied. De afstand tot de grens van het invloedsgebied is voor bepaalde inrichtingen in de Revi vastgesteld. Tevens wordt voor de bepaling van de kwetsbaarheid van objecten verwezen naar de definities uit het Bevi.
Besluit risico’s zware ongevallen 2015
Externe veiligheid
Dit besluit gaat over de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken. Het besluit bevat bepalingen om het aantal zware ongevallen te verkleinen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken. Er gelden regels voor de naleving van toezicht en de omgang met wijzigingen. Windparken vallen niet onder dit besluit. De regelgeving is relevant omdat windparken de aanwezige risico’s bij BRZO 2015 bedrijven kunnen vergroten.
Besluit externe veiligheid buisleidingen (Bevb) en regeling externe veiligheid buisleidingen (Revb)
Externe veiligheid
Dit besluit bevat naar analogie van het Bevi en het Besluit risico's zware ongevallen regels met het oog op het waarborgen van de veiligheid van buisleidingen met gevaarlijke stoffen in relatie tot de omgeving van de buisleiding. Het Bevb bevat ook regels over het toelaten van een risicoverhogend bouwwerk zoals een windturbine in de omgeving van een buisleiding. Het Bevb regelt de taken en verantwoordelijkheden van de leidingexploitant en de gemeenten. De bijbehorende Revb wijst onder andere de rekenmethodieken aan voor de verschillende buisleidingen.
Handreiking Risicozonering Windturbines en Handleiding risicoberekeningen
Externe veiligheid
Voor een toelichting op de regelgeving op het gebied van veiligheid van windturbines is er een Handreiking Risicozonering Windturbines (HRW 2020) Windturbines - Kenniscentrum InfoMil. Hierin wordt ook verwezen naar de Handleiding risicoberekeningen windturbines, ook aangeduid als module IV van het Rekenvoorschrift Omgevingsveiligheid. Rekenvoorschrift Omgevingsveiligheid Module IV versie okt 2020 | Omgevingsveiligheid (rivm.nl) Voorheen werd gewerkt met het Handboek uit 2014, waarin de toelichting op de regelgeving en de rekenmethodiek waren gecombineerd. In verband met de komst van de Omgevingswet en het bundelen van rekenvoorschriften, is het Handboek 2014 opgesplitst in de genoemde handreiking (HRW 2020) en de handleiding risicoberekeningen (module IV).
Waterwet
Bescherming waterkerende functie van de waterkering & ruimtegebruik en overige gebruiksfuncties
De Waterwet regelt in hoofdzaak het beheer van watersystemen, waaronder waterkeringen, oppervlaktewater- en grondwaterlichamen. De wet is gericht op het voorkomen dan wel beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, de bescherming en verbetering van kwaliteit van watersystemen en de vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen. Plaatsing van windturbines in de kern- of beschermingszone van een waterkering in beheer van het Rijk, wordt slechts toegestaan indien door het ministerie van IenW voldoende kan worden aangetoond dat deze geen negatieve gevolgen heeft voor de waterkerende functie van de waterkering conform de veiligheidsnorm bij of krachtens de Waterwet.
Nationale Omgevingsvisie (specifiek voor landschap & cultuurhistorie)
Landschap & cultuurhistorie
In de Nationale Omgevingsvisie uit 2020 wordt het behouden en versterken van cultureel erfgoed en landschappelijke en natuurlijke kwaliteiten van (inter)nationaal belang als nationaal belang benoemd (nationaal belang 19). Het gaat hierbij om waardevolle landschappen, werelderfgoedgebieden en nationale parken.
UNESCO werelderfgoed
Landschap & cultuurhistorie
Werelderfgoed is cultureel en natuurlijk erfgoed dat wordt beschouwd als onvervangbaar, uniek en eigendom van de hele wereld. Op basis van het Werelderfgoed-verdrag uit 1972 plaatst UNESCO erfgoederen op de Werelderfgoedlijst. Het verdrag heeft als doel om erfgoed dat van unieke en universele waarde is voor de mensheid, beter te kunnen bewaren voor toekomstige generaties. In de effectbeoordeling wordt getoetst aan UNESCO werelderfgoed.
Wet natuurbescherming (Wnb)
Natuur
De Wet natuurbescherming beschermt Nederlandse natuurgebieden en planten- en diersoorten. Vanuit de gebiedsbescherming noemt de Wnb verschillende soorten gebieden, namelijk: Natuurnetwerk Nederland (NNN), Bijzondere provinciale natuurgebieden of landschappen, Natura 2000-gebieden en bijzondere nationale
19
Daarbij gelden de verplichtingen die voortvloeien uit het verdrag van Granada, het verdrag van Valletta, het Europees landschapsverdrag en het Werelderfgoedverdrag.
Datum: 2 december 2022
Beleid of regelgeving
Thema
Inhoud natuurgebieden. Enkel voor Natura 2000-gebieden kent de Wnb een toetsingskader. Vanuit de soortenbescherming kent de Wnb vogelrichtlijnsoorten, habitatrichtlijnsoorten en andere soorten. In de effectbeoordeling wordt getoetst aan de Wnb.
Europese Green Deal
Energieopbrengst
De Europese Green Deal is een reeks beleidsinitiatieven van de Commissie-Von der Leyen met als overkoepelende doelstelling om Europa tegen 2050 klimaatneutraal te maken. Op 14 juli 2021 heeft de Europese Commissie een groot pakket aan maatregelen gepresenteerd, genaamd ‘Fit for 55’, waarmee deze doelstellingen behaald moeten worden. Maatregelen hebben betrekking tot het klimaat-, energie-, vervoers- en belastingbeleid. Dit moet het mogelijk maken om in 2030 netto 55% minder broeikasgassen uit te stoten dan in 1990. Ook windenergie maakt onderdeel uit van het maatregelenpakket.
Klimaatwet
Energieopbrengst
Het doel van de Klimaatwet is om de uitstoot van broeikasgassen, zoals CO2 te verminderen. In de Klimaatwet is vastgelegd dat Nederland in 2030 49% minder broeikasgassen moet uitstoten en in 2050 95% minder ten opzichte van 1990. Windenergie (op land) is één van de maatregelen om de doelstellingen te halen.
Klimaatakkoord24 (Rijksoverheid, 2019)
Energieopbrengst
Het Klimaatakkoord is een doorvertaling van de Klimaatwet. Het Klimaatakkoord beoogt een set maatregelen welke CO2-uitstoot verminderen. In het Klimaatakkoord het doel opgenomen om ten minste 35 terawattuur (TWh) aan hernieuwbare elektriciteit (wind en zon) op land te realiseren in 2030. De uitwerking van deze doelstelling van 35 TWh zal uitgevoerd worden in de regionale energiestrategieën (RES). Windenergie (op land) is één van de maatregelen om de doelstellingen te halen.
Structuurvisie Windenergie op Land (SWOL)25
Energieopbrengst
De Structuurvisie Windenergie op Land is een uitwerking van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (inmiddels vervangen door de NOVI, zie eerder in deze tabel): een ruimtelijk plan voor de doorgroei van windenergie op het grondgebied van Nederland. Het kabinet wijst concrete gebieden aan die geschikt zijn voor grootschalige windturbineparken. Om de doelstelling van 6000 MW te halen wordt daarnaast ruimte geboden aan kleinere windturbineparken, waarvoor provincies locaties aanwijzen. In de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte zijn ‘kansrijke gebieden’ aangewezen voor grootschalige windenergie. De meeste van deze gebieden zijn ontginnings- en inpolderingslandschappen, grote wateren en zeehavengebieden; ze liggen in het Deltagebied, in het IJsselmeergebied en in Noordoost-Nederland. De SWOL wordt opgevolgd door Programma Energiehoofdstructuur (PEH)26.
Bekendmaking wijziging Informatieblad aanduiding van windturbines en windparken op het Nederlandse vasteland27
Zicht- & lichthinder
Het informatieblad, door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, geeft aan in welke gevallen en op welke manier windturbines en windparken, op grond van internationale burgerluchtvaarteisen en -aanbevelingen worden voorzien van markering en obstakellichten ten behoeve van de luchtvaartveiligheid. Het al dan niet synchroon knipperen of vast branden van deze obstakellichten is van belang voor het aspect visuele verstoring.
4.2 Stand van kennis en ontwikkelingen In deze paragraaf wordt de huidige stand van zaken van kennis samengevat op basis van onderzoeken die passen bij het schaalniveau en de afbakening van dit planMER. In paragraaf 4.2.1 worden de resultaten van afgeronde onderzoeken toegelicht. Ook vinden er onderzoeken plaats die nog niet afgerond zijn op het moment dat het planMER is opgesteld. Dit wordt toegelicht in paragraaf 4.2.2.
24
Voor het Klimaatakkoord, zie: Klimaatakkoord hoofdstuk Elektriciteit | Publicatie | Klimaatakkoord Voor SWOL, zie: Structuurvisie Windenergie op land (33.612) - Eerste Kamer der Staten-Generaalr 26 Voor PEH, zie: Programma Energiehoofdstructuur (rvo.nl) 27 Staatscourant 2020, 31428 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl) 25
20
Datum: 2 december 2022
4.2.1 Beschikbare kennis vanuit relevante en recente onderzoeken In deze paragraaf wordt de huidige stand van zaken van beschikbare kennis toegelicht. Bij het beoordelen van de kwaliteit en betrouwbaarheid van een informatiebron is nagegaan of de informatiebron een wetenschappelijke kwaliteit heeft, wie de auteur is, wat de intentie is van de informatiebron (indien bekend) en of het niveau van de bronnen voldoende is (zoals verwijzingen in de informatiebron). Ook is er contact geweest met het RIVM over de huidige stand van kennis over windturbines in relatie tot gezondheid. In Tabel 4-2 is een overzicht gegeven van relevante en recente studies. In de tabel is per onderzoek aangegeven wat de implicaties van de onderzoeksresultaten zijn voor dit planMER. In Bijlage 2 is een uitgebreidere samenvatting gegeven van een aantal onderzoeken. De in de tabel weergegeven onderzoeken vormen geen limitatieve opsomming, maar geven wel de onderzoeken weer die een goed beeld geven van de huidige stand van kennis. Indien bij effectbeoordelingen van specifieke onderwerpen aanvullende informatiebronnen nodig waren in dit planMER, dan zijn deze informatiebronnen ook getoetst op betrouwbaarheid alvorens ze geciteerd worden. In Bijlage 6 is een Literatuuronderzoek zichthinder als gevolg van windturbines opgenomen. De literatuur die specifiek daarvoor is gebruikt staat daarin.
Na de tabel volgt een overzicht over beschikbare kennis over gezondheid. Tabel 4-2 Overzicht beschikbare kennis Onderzoek Inhoud onderzoek
Betekenis voor planMER windturbinebepalingen leefomgeving
Hinder door geluid van windturbines (Janssen, Vos, & Eisses, 2008)
TNO heeft in 2008 onderzoek verricht naar de relatie tussen de blootstelling aan geluid door windturbines en verwachte hinder. Hiervoor is gekeken naar bestaande gegevens uit eerder verrichte onderzoeken in Zweden en Nederland. Zie voor meer uitleg bijlage 2.
De dosis-effectrelaties uit het rapport van TNO worden gehanteerd als uitgangspunt en onderbouwing bij de beoordeling van geluidvarianten in hoofdstuk 9.
Evaluatie nieuwe normstelling windturbinegeluid (Verheijen, et al., 2009)
In dit RIVM-rapport wordt een evaluatie voor nieuwe normstelling van windturbinegeluid verricht. Het RIVM heeft de mogelijke consequenties bij verschillende grenswaarden onderzocht. Gekeken is naar de kans op geluidhinder, plaatsingsruimte voor nieuwe windturbines in relatie tot energiedoelstellingen en risico’s op extra hinder door laagfrequent geluid. Zie voor meer uitleg bijlage 2.
In het planMER is een breed scala aan geluidvarianten onderzocht. Zie hiervoor de afbakening in paragraaf 5.4. De beoordeling van deze varianten is weergegeven in hoofdstuk 9. De resultaten van het RIVM-onderzoek zijn gebruikt als uitgangspunt bij de effectbeoordeling.
Geluid van windturbines Pilot Kennisplatform Windenergie (RIVM, 2015)
In het kennisbericht wordt de stand van kennis uiteengezet, waarbij onder andere aandacht wordt besteed aan (geluid)hinder en het al dan niet verband houden met gezondheidsklachten. Uit het bericht blijkt dat er geen duidelijk wetenschappelijk bewijs is dat geluid van windturbines leidt tot slaapverstoring, vermoeidheid, hoge bloeddruk of ‘het windturbinesyndroom’. Bekend is wel, ook uit onderzoek bij andere geluidbronnen, dat chronische hinder of het gevoel dat de kwaliteit van de leefomgeving afneemt, een negatieve invloed kan hebben op de gezondheid en het welbevinden. Zie voor meer uitleg bijlage 2.
In dit planMER is geluidhinder onderzocht aan de hand van meerdere geluidvarianten. Zie hiervoor de afbakening in paragraaf 5.4. De beoordeling van deze varianten is weergegeven in hoofdstuk 9. De in het kennisbericht beschreven stand van kennis vormt het uitgangspunt voor de effectbeoordeling.
Environmental Noise Guidelines for the European Region (WHO, 2018)
In dit WHO-onderzoek is aanbevolen om de gemiddelde blootstelling aan geluid veroorzaakt door windturbines te verlagen tot minder dan 45 dB Lden. Zie voor meer uitleg bijlage 2.
In dit planMER is na deze tabel meer informatie gegeven over dit onderzoek.
21
Datum: 2 december 2022
In dit planMER is een breed scala aan geluidvarianten onderzocht, waaronder de 45 dB Lden, maar ook varianten met een lager geluidniveau. Zie hiervoor de afbakening in paragraaf 5.4. De beoordeling van deze varianten is weergegeven in hoofdstuk 9.
Onderzoek
Inhoud onderzoek
Betekenis voor planMER windturbinebepalingen leefomgeving
Motie Schonis en de WHO-richtlijnen voor omgevingsgeluid
Dit onderzoek van het RIVM borduurt voort op het hiervoor beschreven WHO-onderzoek (WHO, 2018). In het onderzoek beschrijft het RIVM de achtergronden van de WHOrichtlijnen en het Nederlandse beleid. Vervolgens is onderzocht welke mogelijkheden er zijn om het beleid te verbeteren.
In dit planMER is een breed scala aan geluidvarianten onderzocht, waaronder de 45 dB Lden, maar ook varianten met een lager geluidniveau. Zie hiervoor de afbakening in paragraaf 5.4. De beoordeling van deze varianten is weergegeven in hoofdstuk 9.
Windturbines, zonneparken en woningprijzen (Dröes & Koster, 2019)
In opdracht van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat worden in dit rapport de effecten van windturbines en zonneparken op woningprijzen onderzocht. Om deze vragen te beantwoorden is o.a. een literatuurstudie uitgevoerd. Zie voor meer uitleg bijlage 2.
In dit planMER is het effect op huizenprijzen niet onderzocht. Dit valt buiten de scope van dit planMER, omdat het alleen milieueffecten in beeld brengt.
Gezondheidseffecten van windturbinegeluid (van Kamp & van den Berg, 2020)
Het RIVM heeft wetenschappelijke literatuur omtrent door windturbines veroorzaakte gezondheidseffecten bij omwonenden tussen 2017 en medio 2020 op een rij gezet. Hieruit blijkt dat hinder optreedt als gevolg van geluid: hoe sterker het geluid (in dB) van windturbines, hoe groter de hinder. Voor andere gezondheidseffecten, zoals slaapverstoring, slapeloosheid en mentale gezondheidseffecten, zijn de resultaten van wetenschappelijk onderzoek niet eenduidig, oftewel: de gezondheidseffecten hangen niet duidelijk samen met het geluidniveau, maar soms wel met de ervaren hinder. Zie voor meer uitleg bijlage 2.
In het planMER wordt de hinder veroorzaakt door geluid beoordeeld. Eventuele andere gezondheidseffecten, zoals slaapverstoring of mentale gezondheidseffecten, worden niet beoordeeld. Er is geen eenduidig verband tussen deze gezondheidseffecten en het geluidniveau, maar dat betekent niet dat er geen gezondheidseffecten kunnen optreden als gevolg van windturbines.
Onderzoeksprogramma Laagfrequent geluid (LFG): Stand van zaken en aanbevelingen voor vervolgonderzoek (White, et al., 2021)
In dit onderzoek doet het RIVM-aanbevelingen welk onderzoek nodig is om mogelijke gezondheidseffecten beter te begrijpen, ook omdat het aantal bronnen naar verwachting toeneemt. Ook blijkt dat niet alle betrokkenen (GGD’en, gemeenten, omgevingsdiensten, huisartsen, audiologen, kno-artsen) goed samenwerken. Zie voor meer uitleg bijlage 2.
In dit planMER is een breed scala aan geluidvarianten onderzocht. Ook wordt aandacht besteed aan laagfrequent geluid (LFG), zie paragraaf 5.4. Bij de beoordeling wordt gebruik gemaakt naar de bestaande stand van kennis.
Ruimtelijke effecten van een strengere geluidnorm voor windturbines (Generation Energy, 2021)
RVO heeft Generation.Energy gevraagd om te berekenen wat het effect is op de plaatsingsmogelijkheden voor windturbines, wanneer de geluidnorm zou worden aangescherpt naar 45 dB. Het gaat daarbij om een landelijk beeld. Zie voor meer uitleg bijlage 2.
In dit planMER zijn de resultaten van deze studie gebruikt voor de effectbeoordeling van het plaatsingspotentieel van een geluidnorm van 45 dB. Zie hiervoor Hoofdstuk 9.
Consequenties van het verlagen van de norm voor windturbinegeluid voor plaatsbaarheid en energieopbrengst (M+P, 2021)
In deze quickscan is bekeken wat het effect is van de vergroting van de geluidscontour van een windturbine als in plaats van Lden 47 dB een geluidnorm van Lden 45 dB aangehouden wordt. Hierbij wordt gekeken naar een windpark in lijnopstelling. Uit de quickscan blijkt dat de (aan te houden) afstand van de windturbine tot een geluidgevoelig object dan met circa 35% toeneemt. Dit betekent dat windturbines bij die lagere geluidnorm verder van een geluidgevoelig object af moeten staan (35%). Er is geen direct verband tussen de grootte van de windturbine en de grootte van de geluidscontour. Wel zijn er stillere en minder stille windturbines.
In dit planMER zijn de resultaten van deze studie gebruikt voor de effectbeoordeling van het plaatsingspotentieel van een geluidnorm van 45 dB. Zie hiervoor Hoofdstuk 9.
(Welkers, van Kempen, Helder, Verheijen, & van Poll, 2018)
22
Datum: 2 december 2022
Onderzoek
Inhoud onderzoek
Betekenis voor planMER windturbinebepalingen leefomgeving
Beleving windenergie op land (Peuchen, Kox, Klösters, & Straver, 2022)
In dit onderzoek van TNO wordt onderzoek verricht naar welke factoren bepalen hoe omwonenden (de ontwikkeling van) een windpark in hun directe leefomgeving ervaren aan de hand van 4 casussen. Uit dit onderzoek blijkt een verband tussen de afstand tot de windturbines, de ervaren overlast door de windturbines en de houding ten opzichte van het windpark. Hoe dichter men bij de windturbines woont, hoe meer overlast men ervaart en hoe negatiever men over het windpark is. Zie voor meer uitleg bijlage 2.
In dit planMER is voor zichthinder een literatuurstudie uitgevoerd, te vinden in Bijlage 6. Paragraaf 6.3.2.1 geeft nadere informatie over de uitkomst en wat dat betekent voor de effectbeoordeling in dit planMER.
Advies expertgroep gezondheidseffecten windturbines (Koeman, van den Berg, & Breugelmans, 2022)
In opdracht van de Gemeente Amsterdam is een advies rapport opgesteld door een expertgroep over de mogelijke gezondheidseffecten van windturbines, naar aanleiding van discussie over de voorgenomen plaatsing van windturbines in het kader van de Regionale Energiestrategie (RES). Geadviseerd wordt om uit te gaan van een grenswaarde die niet mag worden gepasseerd en een standaardwaarde waarvan alleen onderbouwd kan worden afgeweken. Het hanteren voor een afstandsnorm voor geluid wordt afgeraden. Uit het rapport blijkt ook dat het waardevol is als er ruimte is tussen grensen standaardwaarde, waarbinnen het bevoegd gezag een expliciete afweging maakt over de effecten van de plaatsing van windturbines voor de omwonenden en de mogelijkheden om deze te mitigeren. Zie voor meer uitleg bijlage 2.
In dit planMER is geluidhinder onderzocht aan de hand van meerdere geluidvarianten. Zie hiervoor de afbakening in paragraaf 5.4. De beoordeling van deze varianten is weergegeven in hoofdstuk 9. Ook wordt aandacht besteed aan tonaal en laagfrequent geluid (zie Bijlage 4 en Hoofdstuk 9). Door de effecten van een breed scala aan varianten inzichtelijk te maken, kan later in de besluitvorming besloten worden hoe om te gaan met richtwaarden en standaardwaarden of straffactoren.
De verwachte impact van windturbines op huizenprijzen in Nederland (Mulder, Boonman, & Sterkenburg, 2022)
In deze studie van TNO is de impact van toekomstige windturbines op huizenprijzen in Nederland onderzocht voor de periode tot 2030. Zie voor meer uitleg bijlage 2.
In dit planMER is het effect op huizenprijzen niet onderzocht. Dit valt buiten de scope van dit planMER. In het kader van dit planMER zijn geen Rijksregels opgesteld met betrekking tot huizenprijzen.
Onderzoek effecten verschillende afstandsnormen (Koppen & Ekelschot Smink, 2022)
In opdracht van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat is onderzoek verricht om gedeeltelijk invulling te geven aan de op 22 juni 2021 aangenomen motie Erkens/Leijten28 en aan het in het coalitieakkoord 2021-2025 opgenomen voornemen om heldere afstandsnormen voor de bouw van windturbines vast te stellen. Zie voor meer uitleg bijlage 2.
In het planMER zijn drie varianten onderzocht voor afstandsnormen, namelijk twee keer de tiphoogte, drie keer de tiphoogte en vier keer de tiphoogte. De afbakening van varianten wordt toegelicht in paragraaf 5.7. De beoordeling van deze varianten is weergegeven in hoofdstuk 12. Ook doet het onderzoek aanbevelingen voor een duidelijkere, eenduidige regeling voor slagschaduw. Hiervoor zijn in dit planMER meerdere varianten onderzocht, welke zijn toegelicht in paragraaf 5.6 en worden beoordeeld in hoofdstuk 11.
Ruimtelijke effecten van alternatieve afstandsnorm voor windturbines en een effect voor de RES zoekgebieden
Het Rijk werkt aan het vaststellen van nieuwe algemene milieuregels op basis van een planMER. In het coalitieakkoord is opgenomen dat er heldere afstandsnormen komen voor de bouw van windturbines op land.
De resultaten van deze studie zijn meegenomen als input voor de effectbeoordeling van het plaatsingspotentieel voor windturbines in Hoofdstuk 12.
28
Voor motie Erkens/Leijten (22 juni 2021), zie: https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2021Z10842&did=2021D23600 Voor aanvullende informatie en beantwoording vragen over uitvoering onderzoek motie Erkens/Leijten, zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2021/11/22/antwoorden-kamervragen-over-uitvoering-motie-onderzoek-afstandsnormenwindturbines-op-land
23
Datum: 2 december 2022
Onderzoek
Inhoud onderzoek
(Generation Energy, 2022)
Generation Energy voerde, in opdracht van RVO, een verkenning uit wat de effecten van afstandsnormen zijn op de RES-plannen in de energieregio’s en de plaatsingsmogelijkheden van windturbines.
Actualisatie faalfrequenties windturbines(Versluis, Pompe, & Manuel, 2022)
De huidige rekenmethodiek maakt gebruik van data die inmiddels deels verouderd zijn. Zo zijn windturbines de laatste jaren technisch verder ontwikkeld en zijn er recentere data over ongevallen. Dit was aanleiding om opnieuw te kijken naar faalkansen en -scenario’s. Uit dit RIVM-onderzoek blijkt dat nieuw berekende kansen iets kleiner zijn dan eerder ingeschat.
Betekenis voor planMER windturbinebepalingen leefomgeving
Voor het PlanMER heeft dit nog geen betekenis omdat er eerst een effectmodellering zal plaatsvinden en vervolgens het formele rekenvoorschrift moet worden aangepast. Deze vervolgstappen zullen naar verwachting eind 2023 worden afgerond.
Actuele inzichten gezondheidseffecten windturbines De laatste jaren is er een toename in het aantal publicaties over de relatie tussen windturbines en gezondheid. In 2021 heeft het RIVM het rapport ‘Gezondheidseffecten van windturbinegeluid’ gepubliceerd (Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, 2021). In opdracht van het Zwitserse Federale Milieubureau hebben het RIVM en Mundonovo sound research de wetenschappelijke literatuur over het effect van windturbines op de ervaren hinder, slaapverstoring, het hart- en vaatstelsel en de stofwisseling verzameld en bestudeerd. De focus van het onderzoek is het geluid van windturbines, maar er is ook gekeken naar de invloed van trillingen, slagschaduw, obstakelverlichting en andere visuele aspecten. Ook niet-akoestische factoren zijn beschouwd, zoals persoonlijke factoren en maatschappelijke en economische aspecten. Hinder is het meest beschreven en onderzochte effect van wonen nabij windturbines. Gevoel van afkeer, boosheid, onbehagen, onvoldaanheid of gekwetstheid dat optreedt wanneer een milieufactor iemands gedachten, gevoelens of activiteiten negatief beïnvloedt, zijn beschrijvingen van hinder. Stressor is een beschrijving van chronische hinder en kan op lange termijn tot gezondheidsklachten leiden (indirect gezondheidseffect).