33. Recreatieschap Voorne Putten brief; Eindrapportage Evaluatie SOK RVP-Staatsbosbeheer - bijlage

EVALUATIE SAMENWERKINGSOVEREENKOMST RECREATIESCHAP VOORNE-PUTTEN EN STAATSBOSBEHEER

Eindrapport

1

2

Colofon Titel: Versie: Datum: Opdrachtgever: Contactpersoon: Uitvoering:

Evaluatie samenwerkingsovereenkomst Recreatieschap Voorne-Putten en Staatsbosbeheer Eindrapportage 13 maart 2025 Recreatieschap Voorne-Putten Loek Bal, bestuurssecretaris Secretarisrvp@syntrophos.nl Rob Berkers - Berkers Advies. Pottenbakkerstraat 5 - 2645 KR DELFGAUW r.berkers@berkersadvies.nl

Evaluatie samenwerkingsovereenkomst Recreatieschap Voorne-Putten en Staatsbosbeheer

3

Inhoudsopgave 1. Inleiding ................................................................................................................................ 4 1.1 Aanleiding, doel en scope van de evaluatie .......................................................................... 4 1.2 Aanpak ................................................................................................................................. 5 2. Terugblik ............................................................................................................................... 6 3. Organisatie van de samenwerking .......................................................................................... 7 3.1 Organisatiemodel ................................................................................................................. 7 3.2 Staatsbosbeheer: partner of opdrachtnemer? ...................................................................... 7 3.3 Fase I: Visie en opdrachtformulering .................................................................................... 9 3.4 Fase II: Opdrachtverlening, afstemming en interne processen ........................................... 10 3.5 Fase III: Uitvoering .............................................................................................................

12 3.6 Fase IV: Monitoring ............................................................................................................ 12 4. Doelen van de samenwerking ...............................................................................................14 4.1 Doelen zoals vastgelegd in de SOK ................................................................................... 14 4.2 Doelen van de deelnemers................................................................................................. 14 5. Prestatie-indicatoren .............................................................................................................17 5.1 Uitvoering projecten en (groot) onderhoud ......................................................................... 17 5.2 Uitvoering bestuursopdrachten ........................................................................................... 17 5.3 Afhandeling van meldingen ................................................................................................ 18 6. Zicht op de gebieden ............................................................................................................19 6.1 Staat van inrichting en beheer ............................................................................................

19 6.2 Toezicht en handhaving ..................................................................................................... 19 6.3 Bezoek, recreantentevredenheid en spin-off ..................................................................... 20 7. Financiën .............................................................................................................................21 7.1 Begroting en jaarrekening .................................................................................................. 21 7.2 Zicht en grip op financiën ................................................................................................... 21 7.3 Kosten en schaalvoordeel .................................................................................................. 22 7.4 Ambitie versus budget ........................................................................................................ 23 8. Conclusies en aanbevelingen................................................................................................24 8.1 Helderheid over voortzetting recreatieschap....................................................................... 24 8.2 Tevredenheid overheerst....................................................................................................

24 8.3 Beantwoording onderzoeksvragen ..................................................................................... 24 Geraadpleegde bronnen ...........................................................................................................27 Bijlage 1 Interviews ..................................................................................................................29

Evaluatie samenwerkingsovereenkomst Recreatieschap Voorne-Putten en Staatsbosbeheer

4

1. Inleiding 1.1 Aanleiding, doel en scope van de evaluatie Aanleiding en doel Per 1 januari 2021 zijn Recreatieschap Voorne-Putten (RVP) en Staatsbosbeheer een samenwerking aangegaan om samen de gebieden op het eiland Voorne-Putten aantrekkelijk te maken en te houden, voor de bewoners en bezoekers. In een samenwerkingsovereenkomst (SOK) hebben zij de afspraken hierover vastgelegd. Deze overeenkomst is aangegaan voor de periode van vijf jaar en eindigt op 31 december 2025. De partijen besluiten uiterlijk 6 maanden voorafgaand aan de afloop van de overeenkomst of zij de samenwerking willen verlengen. In de SOK is afgesproken om de samenwerking tweejaarlijks te evalueren; in het eerste kwartaal van 2022 en het eerste kwartaal van 2024. De eerst evaluatie heeft echter niet plaatsgevonden. Dit maakt deze evaluatie extra belangrijk. Het is de eerste keer dat de resultaten van de samenwerking grondig onder de loep worden genomen, en worden afgezet tegen ieders wensen en ambities. Bovendien is de uitkomst van de evaluatie meteen een belangrijke bouwsteen voor de besluitvorming over een (mogelijke) toekomstige samenwerking tussen alle partijen en de wijze waarop deze kan worden vormgegeven. In deze evaluatie wordt daarom niet alleen teruggekeken, maar worden ook aanbevelingen gedaan over mogelijke verbeteringen.

Figuur 1.1: Gebieden in beheer van het Recreatieschap Voorne-Putten

Scope Deze evaluatie gaat over de samenwerking tussen het Recreatieschap Voorne-Putten en Staatsbosbeheer zoals deze is vastgelegd in de samenwerkingsovereenkomst.

Evaluatie samenwerkingsovereenkomst Recreatieschap Voorne-Putten en Staatsbosbeheer

5

Buiten scope Deze evaluatie gaat dus niet over de gemeenschappelijke regeling (GR) van het recreatieschap zelf. Tijdens de gesprekken kwam dit onderwerp wel af en toe naar voren. Daarbij bleek dat er bij sommige betrokkenen twijfel is of de gemeenschappelijke regeling voortgezet moet worden. De voors en tegens van de voortzetting van de GR zijn niet nader in beeld gebracht in deze evaluatie.

1.2 Aanpak Documentenstudie en gesprekken De evaluatie is deels uitgevoerd op basis van de analyse van documenten van het Recreatieschap Voorne-Putten, de gemeenten Nissewaard en Voorne aan Zee, van Staatsbosbeheer en van andere organisaties. De geraadpleegde bronnen zijn achterin dit rapport opgenomen. Daarnaast zijn circa 20 personen gesproken, deels individueel en deels in groepsverband. De interviewlijst is opgenomen in bijlage 1. Conceptversies van het rapport zijn meermaals besproken met de begeleidingscommissie. De samenstelling daarvan staat ook vermeld in bijlage 1.

Onderzoeksvragen Bij aanvang zijn onderzoeksvragen geformuleerd, en gaandeweg zijn er nog enkele bijgekomen. De belangrijkste vragen die centraal staan in de evaluatie zijn: Effect-indicatoren - Wat is het aantal bezoekers en de ontwikkeling daarin? Wordt er voldaan aan de gezamenlijke ambitie: een toename van totaal 10% in vijf jaar tijd? - Zijn de bezoekers tevreden? - Wat is de spin-off voor de recreatiesector en wat is het maatschappelijk rendement? - Wat is de tevredenheid van alle betrokkenen met de kwaliteit en uitstraling van de gebieden? Prestatie-indicatoren - Worden de projecten uitgevoerd binnen de kaders van geld en tijd? - Worden de bestuursopdrachten uitgevoerd binnen de kaders van geld en tijd? - Wordt het (groot)onderhoud uitgevoerd op basis van de doeltypenkaart? - Is het aantal meldingen van bezoekers en omgeving en de wijze van afhandeling daarvan naar wens? Doelstellingen en effectiviteit - Worden de gezamenlijke ambities en de doelstellingen van de partijen afzonderlijk voldoende gediend? Rechtmatigheid en doelmatigheid - Is ieders rol helder en vervult eenieder deze rol conform afspraak? - Is er voldaan aan de afgesproken beginselen van samenwerking? Dit betekent o.a.: transparant, elkaar tijdig informeren, betrouwbaar.

- Zijn de kosten passend bij wat daarvoor geleverd wordt (kwantitatief en kwalitatief)? - Leidt de samenwerking binnen het recreatieschap en met Staatsbosbeheer als dienstverlenende partij tot een schaalvoordeel? En zo ja, vloeit dit voordeel toe aan het Recreatieschap Voorne-Putten? Flexibiliteit - Is er voldoende ruimte voor lokaal maatwerk? Onderlinge sfeer en vertrouwen - Hoe ervaren de diverse betrokkenen de samenwerking?

Evaluatie samenwerkingsovereenkomst Recreatieschap Voorne-Putten en Staatsbosbeheer

6

2. Terugblik Tot 2018 vormden de provincie Zuid-Holland, de gemeente Rotterdam en de gemeenten Nissewaard, Hellevoetsluis, Brielle en Westvoorne het recreatieschap Voorne-Putten. De gemeente Rotterdam en de provincie Zuid-Holland zijn per 1 januari 2018 uit de GR getreden. Daarbij hebben ze wel aangegeven de eerste jaren financieel betrokken te blijven bij het recreatieschap (Rotterdam tot en met 2022, de provincie tot minimaal eind 2025).Tot 2017 vervulde Groenservice Zuid-Holland (G.Z-H) voor de Zuid-Hollandse recreatieschappen de dienstverlening. Per 1 januari 2017 heeft Staatsbosbeheer deze rol overgenomen. De medewerkers van G.Z-H zijn toen bij Staatsbosbeheer in dienst getreden. De eerste jaren waren lastig voor Staatsbosbeheer. G.Z-H had, al dan niet terecht, geen goede naam bij sommige schapsbestuurders van recreatieschap Voorne-Putten: weinig flexibel, weinig transparant, duur. Staatsbosbeheer had als opvolger van G.Z-H af te rekenen met deze erfenis. Daarnaast had G.ZH op het moment van overname door Staatsbosbeheer een tekort van enkele miljoenen op de dienstverlening aan de recreatieschappen in Zuid-Holland. De eerste jaren na overname stonden derhalve in het teken van transitie waarbij de organisatie in korte tijd financieel gezond moest worden gemaakt. Hiertoe is o.a.

afgestapt van de bestaande fixed-price systematiek voor verrekening van de dienstverlening aan de schappen en is de Producten en Diensten Catalogus (PDC) geïntroduceerd. Hiermee is de relatie tussen de daadwerkelijke werkzaamheden en de in rekening gebrachte kosten beter inzichtelijk gemaakt. Aan de zijde van het recreatieschap was ook het één en ander gaande. Naast het reeds vermelde uittreden van de provincie Zuid-Holland en gemeente Rotterdam was van belang dat gemeente Nissewaard recent gevormd was (op 1 januari 2015 ontstaan door fusie van de gemeenten Spijkenisse en Bernisse) en dat er reeds sprake was van verdergaande samenwerking van de gemeenten Hellevoetsluis, Brielle en Westvoorne die uiteindelijk geleid heeft tot de vorming van de huidige gemeente Voorne aan Zee op 1 januari 2023. Deze ontwikkelingen maakten dat de deelnemers van Recreatieschap Voorne-Putten een oriëntatie nodig hadden op de vraag of en zo ja hoe zij de samenwerking binnen het recreatieschap wilden continueren. De situatie bij Staatsbosbeheer en bij het recreatieschap heeft ertoe geleid dat per 1 januari 2017 een driepartijen overeenkomst is afgesloten tussen de provincie Zuid-Holland, Recreatieschap VoornePutten en Staatsbosbeheer voor de duur van twee jaar met als doel de continuïteit van het beheer van de recreatiegebieden te borgen en de mogelijkheden van samenwerking te verkennen.

Omdat er nog meer informatie nodig was om een langjarige overeenkomst aan te gaan, hebben het recreatieschap en Staatsbosbeheer de overeenkomst op 1 januari 2019 met twee jaar verlengd. Daarmee is uiteindelijk een periode van vier jaar verstreken waarin onduidelijkheid was of er een langjarige samenwerking mogelijk was tussen het schap en Staatsbosbeheer. Gedurende deze periode heeft Staatsbosbeheer haar dienstverlening beperkt tot ‘het open houden van de winkel’ en beperkt geïnvesteerd in het beheerteam. De samenwerking heeft in 2021 de huidige vorm gekregen met de SOK waarin afspraken met een langjarig karakter zijn vastgelegd. Daarmee zijn voor Staatsbosbeheer voorwaarden ontstaan om het beheerteam op te gaan bouwen en om verder te investeren in de samenwerking met het recreatieschap. De evaluatie van de SOK richt zich op de samenwerking tussen RVP en Staatsbosbeheer in de periode sinds 2021, maar voor een goede duiding hiervan is het belangrijk om kennis te hebben van de hier geschetste achtergrond die verder terug gaat in de tijd.

Evaluatie samenwerkingsovereenkomst Recreatieschap Voorne-Putten en Staatsbosbeheer

7

3. Organisatie van de samenwerking 3.1 Organisatiemodel In het Plan van Aanpak Recreatieschap Voorne-Putten (2019) is een organisatiemodel weergegeven, dat de basis vormt voor de huidige manier van samenwerken tussen de gemeenten, het recreatieschap en Staatsbosbeheer. Dit model zit logisch in elkaar en het ligt daarom voor de hand om ook in de toekomst conform dit model samen te werken. In de praktijk verloopt de samenwerking echter niet helemaal zoals het model aangeeft. Hierover in de navolgende paragrafen meer. .

Figuur 3.1: Huidige organisatiemodel (Bron: Plan van Aanpak Recreatieschap Voorne-Putten, 2019)

3.2 Staatsbosbeheer: partner of opdrachtnemer? Alvorens in te gaan op de verschillende fasen van het model, en wat daarin naar wens verloopt en waar aandachtspunten zijn, is het goed om stil te staan bij de rol en positie van Staatsbosbeheer.

Formele afspraken Volgens de samenwerkingsovereenkomst geven het RVP en Staatsbosbeheer hun samenwerking vorm als een niet-aanbestedingsplichtige samenwerking. Dit betekent onder andere, aldus de tekst in

Evaluatie samenwerkingsovereenkomst Recreatieschap Voorne-Putten en Staatsbosbeheer

8

de SOK: “De samenwerking wordt beheerst door overwegingen en eisen die verband houden met het nastreven van een gezamenlijke doelstelling van algemeen belang.” Het staat niet letterlijk in de SOK, maar volgens de SOK zijn het Recreatieschap en Staatsbosbeheer feitelijk gelijkwaardige partners. Ieder werkt daarbij vanuit de eigen taak en doelstelling samen in het werkgebied. De taakverdeling tussen Staatsbosbeheer en RVP is in de SOK niet uitgewerkt. Dit gebeurt wel in het ‘Gezamenlijk Uitvoeringsprogramma Voorne Putten 2021-2025’. Over de doelen staan wel passages in de SOK. Zo staat in artikel 2.2b dat het Ondernemingsplan 2020-2025 van Staatsbosbeheer (en dus de doelen die daarin vermeld staan) als een van de uitgangspunten voor de samenwerking geldt, naast stukken van het recreatieschap. Ook in de ‘Uitgangspuntennotitie Staatsbosbeheer – Recreatieschap VoornePutten’ zijn doelen van de samenwerking beschreven.

Praktijk en gewenste situatie Over de wijze waarop de samenwerking tussen recreatieschap en Staatbosbeheer nu functioneert, en zou moeten functioneren, wordt verschillend gedacht. Staatsbosbeheer ziet zichzelf als gelijkwaardige partner binnen de samenwerking. Benadrukt wordt dat Staatsbosbeheer geen natuurorganisatie pur sang is, maar een groen nutsbedrijf dat zorgt voor een vitale en groene openbare ruimte. Belangrijke doelen zijn een combinatie van zorg voor bos, natuur, landschap, recreatie en de verbinding met de maatschappij. Staatsbosbeheer heeft geen eigen inkomsten die ingezet kunnen voor de realisatie van deze doelen. Financiering gebeurt door overheidsopdrachten en samenwerkingen met organisaties met gedeelde doelen, zoals deze met Recreatieschap Voorne-Putten. Betrokkenen van de gemeenten zien Staatsbosbeheer ook als groen nutsbedrijf, maar zij zien Staatsbosbeheer toch primair als opdrachtnemer van het recreatieschap. Veel doelen van Staatsbosbeheer en het schap zijn gelijk dus daar kunnen ze elkaar goed vinden. Maar, zo geven de gemeenten aan; wie betaalt bepaalt. Dit betekent dat de doelen van het recreatieschap en diens deelnemers altijd centraal moeten staan. Een kritiekpunt vanuit de gemeenten dat hiermee samenhangt is dat Staatsbosbeheer te sterk zijn stempel drukt op de gewenste wijze van beheer en onderhoud. Artikel 4.4 van de SOK luidt:

“Recreatieschap en Staatsbosbeheer vormen gezamenlijk een uitvoeringsprogramma op de gewenste ambities en inrichting van het Werkgebied en bepalen gezamenlijk de prestatie- en effectindicatoren, evenals de gewenste wijze van beheer en onderhoud, met behulp van het Terreinbeheermodel, om tot een zo optimaal mogelijk beeld te komen voor het Werkgebied. Het uitvoeringsprogramma wordt jaarlijks nader vertaald in de begroting.” Beide gemeenten vinden dat het bepalen van de gewenste wijze van beheer en onderhoud en de jaarlijkse vertaling in de begroting, minder in gezamenlijkheid gebeurt dan in dit artikel is vastgelegd en dat Staatsbosbeheer te bepalend is. De gemeenten willen graag nauwer, en eerder in het proces, betrokken worden bij de diverse keuzes. Staatbosbeheer herkent deze kritiek niet en wijst erop dat het beheer wordt uitgevoerd zoals is afgesproken in het gezamenlijk Uitvoeringsprogramma en dat keuzes over wijzigingen in het beheer gezamenlijk worden gemaakt in het optimalisatietraject en vóórdat ze doorgevoerd worden ter vaststelling voorgelegd worden aan het schapsbestuur. De achterliggende vraag is hier: tot op welk detailniveau is meedenken en meebeslissen door de gemeenten over de precieze beheermaatregelen gewenst en mogelijk? De opvattingen hierover lopen niet synchroon tussen gemeenten en Staatsbosbeheer. Dit vraagt om afstemming.

Andere positie of betere afspraken Het beschreven verschil in opvatting over de positie van Staatsbosbeheer binnen de samenwerking is de oorzaak van wrevel tussen partijen. Een mogelijke oplossing hiervoor kan zijn om de positie van Staatsbosbeheer aan te passen. Een andere oplossing is om niet de positie te wijzigen, maar de Evaluatie samenwerkingsovereenkomst Recreatieschap Voorne-Putten en Staatsbosbeheer

9

bijbehorende afspraken die ervoor zorgen dat de samenwerking beter functioneert. Geadviseerd wordt om op dit laatste in te zetten: scherpere afspraken maken met elkaar. Dit vanwege praktische redenen (zoals het voorkomen van een aanbestedingsverplichting) én omdat dit de meeste kans biedt op wederzijdse voordelen (waarover verderop meer, o.a. in paragraaf 7.3). In de hierna volgende paragrafen wordt nader ingegaan op het verbeteren van de onderlinge afspraken.

3.3 Fase I: Visie en opdrachtformulering Fase I in het organisatiemodel (paragraaf 3.1) start bij de gemeenten. Het is aan hen om aan te geven wat zij -op hoofdlijnen-willen bereiken (visie) en hoe zij dit willen doen (strategie). Vervolgens moet dit vertaald worden in een heldere opdracht voor het recreatieschap en daarmee voor Staatsbosbeheer. De gemeenten slagen hier nu onvoldoende in en dat leidt tot wrevel in de samenwerking tussen het recreatieschap en Staatsbosbeheer. Als de opdracht voor Staatsbosbeheer onvoldoende scherp is afgekaderd, neemt de kans namelijk toe dat Staatsbosbeheer deze opdracht op een wijze invult die niet aansluit bij wat de gemeenten eigenlijk willen. Dit leidt er vervolgens toe dat gemeenten zich soms om detailniveau mengen in beheervraagstukken, terwijl het beheer belegd is bij Staatsbosbeheer. Dit leidt tot extra overleg en werkt daarmee kostenverhogend. Een sterkere sturing aan de voorkant door de gemeentelijke accounthouders van het recreatieschap, gevoed door hun collega’s (o.a. vanuit groenbeheer en financiën), is gewenst. De secretaris kan, vanuit zijn controlerende en aanjagende rol, er mede voor zorgen dat deze goede sturing er komt. Als de opdrachtformulering goed is, hebben de ambtenaren in fase II vervolgens een signalerende en adviserende rol.

Figuur 3.2: Samenhang tussen de verschillende instrumenten bij de samenwerking tussen RVP en Staatsbosbeheer

Evaluatie samenwerkingsovereenkomst Recreatieschap Voorne-Putten en Staatsbosbeheer

10

Voor een goede sturing aan de voorkant ligt er al een goede basis. Figuur 4.2 geeft namelijk aan wat er aan documenten is opgesteld voorafgaand aan de huidige SOK. In de basis is deze aanpak goed geweest, alleen de uitvoering kan een volgende keer beter.

Uitgangspuntennotitie In 2020, voorafgaand aan de ondertekening van de SOK, is een ‘Uitgangspuntennotitie Staatsbosbeheer – Recreatieschap Voorne-Putten’ opgesteld. Daarin zijn de doelen van de samenwerking benoemd, de belangen van het recreatieschap en Staatsbosbeheer (individueel en gezamenlijk), de belangrijkste uitgangspunten voor de samenwerking en de rollen van eenieder daarbinnen. Dit is -in potentie- een belangrijk document, dat echter enigszins onbekend en weinig doorleefd lijkt. En dat is jammer, want een stevige gezamenlijke basis helpt om scherpte te houden in wat ieders rol is en wat de partijen gezamenlijk willen bereiken. Als RVP en Staatsbosbeheer besluiten om opnieuw een SOK aan te gaan, verdient het aanbeveling om ook nu te starten met het opstellen (actualiseren) van een dergelijke uitgangspuntennotitie. Niet alleen het resultaat (de genoemde notitie) is hierbij van belang, maar ook het proces. Het is belangrijk dat alle betrokkenen (ambtelijk en bestuurlijk) welbewust kiezen hoe zij willen samenwerken. De huidige Uitgangspuntennotitie is relatief onbekend bij betrokkenen. Het zou goed zijn als een nieuwe versie meer bekendheid krijgt, bijvoorbeeld door deze als bijlage bij de nieuwe SOK te voegen. Hiermee ligt er voor alle partijen een helder document om op terug te vallen.

Dit verkleint de kans dat verschillende partijen gaandeweg anders gaan denken over doelen, rollen en verantwoordelijkheden. Geadviseerd wordt dat de gemeenten dit proces trekken. Zij moeten leidend zijn in deze eerste fase. Het ligt voor de hand om de uitgangspuntennotitie te starten met het beschrijven van de belangen van het recreatieschap en niet, zoals nu, met die van Staatsbosbeheer.

Uitvoeringsprogramma: inhoudelijke koers Op dit moment blijft het Meerjarig Uitvoeringsprogramma summier waar het inhoudelijke keuzes betreft. De gemeenten geven in deze evaluatie aan dat zij in de toekomst meer willen sturen op de inhoudelijke koers. Het gezamenlijke uitvoeringsprogramma kan hiervoor een goed middel zijn. Deze moet dan inhoudelijker worden ingestoken dan in het verleden. De collegeprogramma’s, en eventuele andere gemeentelijke beleidsstukken, zijn hierbij belangrijke bouwstenen. Dit kan helpen om een betere verbinding te maken tussen het gemeentelijk beleid, het gezamenlijk uitvoeringsprogramma en de begroting van het RVP. Het meerjarige uitvoeringsprogramma en de jaarlijkse begroting krijgen hierdoor meer inhoudelijke inkleuring dan dat nu het geval is. En daarmee ontstaat er ook een inhoudelijke basis voor de gewenste scherpere inkadering van de opdracht aan Staatsbosbeheer.

3.4 Fase II: Opdrachtverlening, afstemming en interne processen Nadere concretisering opdracht en maken begroting De begroting werd hiervoor al genoemd, maar het opstellen van de begroting hoort feitelijk thuis in deze tweede fase. Hier wordt nader bepaald wat er concreet gaat gebeuren en wat hiervan de kosten zijn. Gemeenten ervaren dat zij in dit proces momenteel te veel op afstand staan. Zij willen meer zicht en grip krijgen op de werkzaamheden die Staatsbosbeheer gaat uitvoeren en de kosten ervan. Door in fase I te zorgen voor een betere (meer inhoudelijke) opdrachtformulering voor Staatsbosbeheer zal dat naar verwachting al verbeteren. Het verdient daarnaast aanbeveling om het begrotingsproces meer in gezamenlijkheid te doorlopen, door medewerkers van Staatsbosbeheer en gemeenten, en door vanuit de gemeentelijke organisaties inbreng vanuit de inhoud (recreatie & toerisme, natuur & landschap) en vanuit financiën.

Evaluatie samenwerkingsovereenkomst Recreatieschap Voorne-Putten en Staatsbosbeheer

11

Overlegstructuur De overlegstructuur is op hoofdlijnen ingeregeld zoals afgesproken in de SOK, met een bestuurlijk overleg dat hoofdzakelijk van strategische aard is en een tweewekelijks ambtelijk overleg dat van strategische en tactische – en (te) vaak ook van operationele- aard is. Waar nodig is daarnaast ook dagelijks overleg over operationele zaken. Een punt van aandacht is het ambtelijk overleg. Alle deelnemers zijn het erover eens dat de agenda te veel gedomineerd wordt door zaken die ad hoc opkomen, en mede daardoor soms te detaillistisch van aard zijn. Een belangrijke oorzaak hiervan is dat de opdracht vanuit RVP aan Staatsbosbeheer niet scherp genoeg is afgekaderd, zoals eerder opgemerkt. Als er wel een heldere opdracht is, dan kan dit overleg functioneren zoals bedoeld, met de nadruk op het strategische en tactische niveau, waarbij de bewaking van de opdracht centraal staat. De inbreng voor de agenda van het ambtelijk en bestuurlijk overleg komt nu vooral van Staatsbosbeheer en minder vanuit de gemeenten. De gemeentelijke deelnemers zouden dit graag anders zien. Het verbeteren hiervan is een gezamenlijke verantwoordelijkheid, van de deelnemers (gemeenten, Staatsbosbeheer en secretaris). Het vraagt van eenieder een tijdige en zorgvuldige voorbereiding, ook met anderen binnen de eigen organisatie.

Binnen de gemeentelijke organisaties bestaat behoefte om, met name vanuit groenbeheer en financiën, beter input te kunnen leveren op de producten en diensten van Staatsbosbeheer. Dit is een mooie ambitie, die de kwaliteit ten goede kan komen. Daarbij is het primair aan de gemeentelijke accounthouders (de deelnemers aan het ambtelijk overleg) om dit te organiseren. Het tijdig beschikbaar zijn van de relevante stukken is hierbij een belangrijke randvoorwaarde. Hiervoor ligt de verantwoordelijkheid primair bij Staatsbosbeheer.

Vergaderfrequentie In vergelijking met andere recreatieschappen is de vergaderfrequentie van RVP hoog. Zowel het AB, het DB als het ambtelijk overleg vindt ongeveer twee keer zo vaak plaats als bij andere recreatieschappen waar Staatsbosbeheer bij betrokken is. Vaker overleggen zou dan ook niet nodig moeten zijn om tot een betere samenwerking te komen. In tegendeel; door aan de voorkant sterker te sturen kan de overlegfrequentie op termijn misschien verminderen.

Onderlinge sfeer De onderlinge sfeer tussen de betrokkenen bij het recreatieschap (bestuurlijk en ambtelijk) en medewerkers van Staatsbosbeheer is goed. Alle direct betrokkenen weten elkaar gemakkelijk te vinden en gaan doorgaans op een prettige manier met elkaar om.

Rol secretaris De gemeenten zijn erg content met het besluit dat enkele jaren geleden genomen is om een secretaris te benoemen die werkt in opdracht van het recreatieschap en niet in dienst is van Staatsbosbeheer. De secretaris kan nu zonder last of ruggenspraak met zowel de gemeenten als Staatsbosbeheer praten. Het feit dat een secretaris in directe opdracht van het recreatieschap de processen van Staatsbosbeheer bewaakt geeft de bestuurders meer comfort dan toen dit door een medewerker van Staatsbosbeheer zelf gebeurde. Staatsbosbeheer wijst erop dat de rol van secretaris binnen andere recreatieschappen veelal wel door Staatsbosbeheer wordt ingevuld en zij hier ook voordelen in zien. Het belangrijkste voordeel is dat een secretaris die in dienst is bij Staatsbosbeheer rechtstreeks andere Staatsbosbeheer-medewerkers kan aansturen. Dit kan in de huidige vorm niet. Weliswaar zijn de lijnen kort, maar het maakt wel dat

Evaluatie samenwerkingsovereenkomst Recreatieschap Voorne-Putten en Staatsbosbeheer

12

Staatsbosbeheer voldoende accountmanagement naast de secretaris moet zetten, hetgeen tot extra kosten leidt voor RVP. Voor de gemeenten en het schapsbestuur staat het vast dat zij in de toekomst, ook na een eventueel vertrek van de huidige secretaris, willen blijven werken met een secretaris die in opdracht van het schap werkt, dus niet ingehuurd via Staatsbosbeheer. Dit is ook in lijn met de formulering in de SOK (artikel 3, lid 5): “De functie bestuursondersteuning wordt uitgeoefend door het Recreatieschap. De kosten zullen door het Recreatieschap ten laste worden gebracht van de begroting.”

3.5 Fase III: Uitvoering Operationeel beheer en (groot-) onderhoud is de core business van Staatsbosbeheer. Dit loopt over het algemeen naar tevredenheid. Over toezicht en handhaving worden wel kritische opmerkingen gemaakt door gemeenten, al is de inzet van Staatsbosbeheer hiervoor relatief groot (zie ook paragraaf 6.2).

Maatwerk en flexibiliteit Een veel gemaakte opmerking in de interviews is dat Staatsbosbeheer te weinig flexibel en te weinig klantgericht is. Dat speelt op meerdere vlakken. Omdat Staatsbosbeheer voor meerdere recreatieschappen werkt is het voor Staatsbosbeheer, en daardoor voor de recreatieschappen, in potentie goedkoper als er rond de uitvoering van bepaalde werkzaamheden uniformiteit bestaat. Dan gaat het bijvoorbeeld om aanbestedingsregels bij de inhuur van externen, om erfpachtconstructies en om het evenementenbeleid (tarieven). De gemeenten willen echter dat wordt aangesloten bij hun eigen werkwijze en voorkeuren. Dit leidt geregeld tot discussies tussen het recreatieschap en Staatsbosbeheer. Staatsbosbeheer wijst erop dat dit bij andere recreatieschappen veel minder het geval is. Daar worden voorstellen om te standaardiseren conform de werkwijze van Staatsbosbeheer doorgaans zonder veel discussie overgenomen. Ten aanzien van het beheer ervaren de gemeenten weinig flexibiliteit van Staatsbosbeheer. Gemeenten geven aan dat in gebieden die zij zelf beheren wel eens eerder of juist later wordt gemaaid dan in de jaarplanning staat, omdat de situatie daarom vraagt (bijvoorbeeld doordat de bloei eerder of juist later op gang komt dan in een gemiddeld jaar). Zij nemen waar dat de aannemers die het werk voor Staatsbosbeheer uitvoeren deze flexibiliteit minder kennen.

De gemeenten ervaren verder dat er te weinig gelegenheid is om actief mee te praten over aanpassingen in het beheer. In het ambtelijk overleg komen beheervraagstukken weinig aan de orde. Staatsbosbeheer brengt naar voren dat gemeenten dit ook zelf kunnen agenderen als ze dit belangrijk vinden. Samenvattend is het verwijt aan Staatsbosbeheer dat de werkwijze te veel is gebaseerd op de eigen cultuur en op de eigen processen en dat te weinig wordt ingespeeld op de wensen die lokaal leven, bij belanghebbenden en -niet in de laatste plaats- het lokale bestuur. Een dergelijke klantgerichtheid is wel gewenst. Daarbij geldt dat ook de gemeenten zelf hier een rol in kunnen hebben, door ‘aan de voorkant’ sterker te sturen op de doelen (zie paragraaf 3.3).

3.6 Fase IV: Monitoring Het bestuur van het recreatieschap en de gemeenteambtenaren geven aan dat het lastig is om zicht te krijgen op wat er in het veld gebeurt, en de kosten daarvan. Als zij vragen om gegevens over de maatregelen en kosten per gebied, of gebiedsdeel, dan wordt dit vaak niet gehonoreerd, zo melden zij. Staatsbosbeheer wijst er in dit kader op dat zij op gebiedsniveau werken en ramen en niet op deelgebiedsniveau. Beantwoording van vragen op deelgebiedsniveau vergen daarom extra inspanning die niet binnen de gezamenlijk afgesproken kaders van de PDC c.q. de beschikbare budgetten/uren

Evaluatie samenwerkingsovereenkomst Recreatieschap Voorne-Putten en Staatsbosbeheer

13

gehonoreerd kunnen worden. Daarnaast betreft het veelal vragen die vanuit de gemeenten komen en daarmee buiten de schapsopdracht om op Staatsbosbeheer af komen, geeft Staatsbosbeheer aan. Dit maakt het lastig het verzoek te honoreren. Gezien het grote belang dat RVP en de deelnemende gemeenten hechten aan gedetailleerder inzicht in de kosten is het gewenst om scherpere afspraken te maken met Staatsbosbeheer over het bieden van dit inzicht. Ook de P&C-cyclus is belangrijk voor de monitoring. In hoofdstuk 7 wordt hierop ingegaan.

Evaluatie samenwerkingsovereenkomst Recreatieschap Voorne-Putten en Staatsbosbeheer

14

4. Doelen van de samenwerking 4.1 Doelen zoals vastgelegd in de SOK In artikel 2 van de SOK zijn de doelen van de samenwerking beschreven. RVP en Staatsbosbeheer zullen, zo staat er, vanuit ieders taak en doelstelling samenwerken in het werkgebied en zij hebben daarbij de volgende gezamenlijke doelen voor het werkgebied: 1. het duurzaam beheren en onderhouden van het werkgebied op basis van het Terreinbeheermodel (TBM) dat uitgaat van het principe schoon, heel en veilig; 2. het ontwikkelen en uitvoeren van een uitvoeringsprogramma voor het werkgebied, waarbij het Ondernemingsplan 2020-2025 van Staatsbosbeheer en het Plan van Aanpak vastgesteld door het Algemeen Bestuur op 4 juli 2019, als uitgangspunten gelden; 3. het optimaliseren van synergie bij inkoop, logistiek en kennis; 4. het benutten van de kennis en het netwerk van partijen; 5. het bevorderen van een toeristische en recreatieve aantrekkingskracht van het werkgebied; 6. het bevorderen van natuurwaarden en (natuur)beleving voor de verschillende doelgroepen. Deze doelen zijn in belangrijke mate gehaald. Het TBM wordt gehanteerd voor het beheren en onderhouden van de gebieden en er is een gezamenlijk uitvoeringsprogramma ontwikkeld dat wordt uitgevoerd. De gemeenten zijn positief over de kennis en het netwerk van Staatsbosbeheer en de wijze waarop RVP daarvan profiteert.

Over de aantrekkingskracht van de gebieden, en de impulsen die de gebieden gekregen hebben t.a.v. natuur en recreatie, zijn de meesten positief, al klinken er ook wat kritischer geluiden. Het meest kritisch zijn de gemeenten over het optimaliseren van synergie bij inkoop en logistiek (doelstelling 3). Er is twijfel of er maximale financiële voordelen worden gehaald en of deze ten goede komen aan het recreatieschap. Op andere plekken in dit rapport wordt nader op de diverse doelen ingegaan.

4.2 Doelen van de deelnemers Recreatieschap Voorne-Putten In de programmabegroting 2025 staat de volgende tekst over de doelen van RVP:

Het Recreatieschap Voorne-Putten wil aantrekkelijke en gevarieerde gebieden aanbieden, die onderling samenhangen en verbonden zijn, en waarin recreatie en ecologie elkaar versterken. Dat vraagt om professioneel beheer. Met het Terrein Beheer Model (TBM) bijvoorbeeld, waarmee RVP gefundeerde inrichtings- en beheerkeuzes kan maken, met inzicht in de beheerkosten. Voor het aantrekkelijk houden van de gebieden is het belangrijk dat bezoekers zich er welkom en veilig voelen. Het recreatieve aanbod is divers en sluit aan bij de vraag van de gebruikers. RVP zorgt voor de afhandeling van vragen, klachten en verzoeken voor gebruik van het gebied en voor handhaving. Gebiedsbeheer gaat verder dan de bestaande inrichting zorgvuldig en efficiënt in stand houden. Het gaat ook om flexibel kunnen reageren op veranderende maatschappelijke en ecologische vraagstukken. Maar ook om aanpassing van beheer naar de nieuwste inzichten op het gebied van recreatie, kwaliteit van de leefomgeving, klimaatadaptatie en ecosystemen. Dat vraagt om strategische en onderbouwde doorontwikkeling van terreinen. Duurzaam, hoogwaardig beheer vraagt om afstemmen en samenwerken. Met omwonenden, ondernemers en diverse gebruikersgroepen. Mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt vinden er zinvol werk en hun inzet verhoogt de kwaliteit van gebieden.

Ook zorgt RVP dat de terreinen toegankelijk zijn voor mensen met een beperking.

Evaluatie samenwerkingsovereenkomst Recreatieschap Voorne-Putten en Staatsbosbeheer

15

Beoogd wordt een solide financieel beleid dat voldoet aan juridische en financiële vereisten, verordeningen, notities en kaders en een beperking van aansprakelijkheidsprocedures, - risico’s en kosten. Uit de evaluatie komt naar voren dat de samenwerking tussen RVP en Staatsbosbeheer zodanig is ingericht dat deze doelen in belangrijke mate gehaald worden. Er is wel een belangrijke wens vanuit de deelnemende gemeenten; meer inzicht in de inrichtings- en beheerkeuzes en in de opbouw van de beheerkosten.

Gemeente Nissewaard In het coalitieakkoord 2022-2026 van de gemeente Nissewaard staat dat er in Nissewaard al veel mogelijkheden zijn om te sporten en ontspannen en dat de gemeente de komende jaren hierin wil blijven investeren. Het Bernissegebied en de Uitwaayer moeten nog aantrekkelijker worden om te recreëren en ontspannen. De gemeente wil de hoeveelheid bos flink uitbreiden. In het ‘Ontwikkelperspectief voormalige groeikern Spijkenisse’ wordt onder andere gepleit voor meer toegankelijk groen, als verbinding tussen de woonkernen en de Bernisse en de Delta. Als er gekeken wordt naar wat er de afgelopen jaren gedaan is, dan sluit dit aan bij deze doelen. Dit beeld komt ook naar voren uit de interviews met de gemeente Nissewaard (ambtelijk en bestuurlijk). Er is vanuit de gemeente wel kritiek op (verschil van inzicht over) beheermaatregelen op hele specifieke plekken, maar op doel-niveau gebeurt datgene wat de gemeente wenst.

Gemeente Voorne aan Zee Uit de gesprekken komt naar voren dat er ook in Voorne aan Zee, zowel ambtelijk als bestuurlijk, tevredenheid is over de kwaliteit en de uitstraling van de gebieden. En zeker ook over de verbeterslag die heeft plaatsgevonden binnen de recreatiegebieden. De inspanningen van het recreatieschap en Staatsbosbeheer hebben dus bijgedragen aan het bereiken van de doelen van de gemeente. In het Collegeprogramma 2023-2026 staat dat de gemeente Voorne aan Zee veel waarde hecht aan het kenmerkende landschap. Recreatief gebruik van dit landschap door inwoners en bezoekers is van belang. De gemeente wil de toeristische bereikbaarheid van het landschap daarom verbeteren. Niet uitsluitend voor de auto maar zeker ook voor duurzamere vormen van vervoer zoals de (elektrische) fiets. De kwaliteit van de voorzieningen, zoals wandelpaden, fietsroutes, ruiterpaden en recreatieterreinen, wil de gemeente verbeteren. Samen met het Recreatieschap beschermt en benut de gemeente de natuurgebieden zo efficiënt en effectief mogelijk. Samen met ondernemers en regiopartners gaat (is) de gemeente Voorne aan Zee aan de slag om de toeristisch recreatieve aantrekkingskracht te versterken. Om aan de hier genoemde doelen te voldoen is blijvende aandacht (en budget) nodig voor de recreatiegebieden én voor het tussenliggende landschap en de daar aanwezige recreatieve infrastructuur.

Staatsbosbeheer De missie van Staatsbosbeheer is beschermen, beleven en benutten. Deze missie is vertaald naar de ambitie om natuur dicht bij mensen te brengen. Dit lukt bij uitstek in dit druk bevolkte deel van Nederland. Staatsbosbeheer wil hier, in samenwerking met de recreatieschappen, een groenblauwe kwaliteitsimpuls voor stedelijke ontwikkeling ondersteunen. Een dergelijke kwaliteitsimpuls heeft op Voorne-Putten zeker plaatsgevonden de laatste jaren en er liggen nog mooie plannen om dit verder door te zetten. De samenwerking met RVP helpt Staatsbosbeheer dan ook om dit gezamenlijke doel te bereiken.

Evaluatie samenwerkingsovereenkomst Recreatieschap Voorne-Putten en Staatsbosbeheer

16

Daarnaast slaagt Staatsbosbeheer er ook in om hier in deze regio bij te dragen aan een aantal andere landelijke prioriteiten die zijn beschreven in het Ondernemingsplan Staatsbosbeheer 2020 – 2025. Zo krijgen het beschermen van gebieden d.m.v. een goed integraal beheer van de terreinen, het versterken van gebieden d.m.v. bosaanleg en het bieden van zinvol werk aan kwetsbare mensen aandacht in de schapsgebieden. Wat betreft de bosaanleg; in totaal is in de recreatiegebieden ruimte geïdentificeerd voor circa 90 hectare bos, waarvan de komende jaren circa 30 hectare daadwerkelijk gerealiseerd wordt in de recreatiegebieden Bernisse en Brielse meer en naar verwachting circa 34 hectare bos aangelegd zal worden in recreatiegebied De Uitwaayer.

Andere stakeholders Vanuit Marketing Op Voorne en het Toeristisch Ondernemersplatform (TOP) Voorne-Putten klinken tevreden geluiden over de recreatiegebieden. Beide organisaties wijzen op het grote belang van de gebieden voor de eigen inwoners en voor de bezoekers (mn toeristen aan de kust). Het voorzieningenniveau en de uitstraling worden in het algemeen als goed beoordeeld en het recreatieschap wordt opgeroepen om dit niveau vast te houden.

Evaluatie samenwerkingsovereenkomst Recreatieschap Voorne-Putten en Staatsbosbeheer

17

5. Prestatie-indicatoren In het ‘Gezamenlijk Uitvoeringsprogramma 2021-2025’ zijn prestatie-indicatoren genoemd die gebruikt kunnen worden om de vinger aan de pols te houden over de onderlinge afspraken. De prestatieindicatoren zijn: • De projecten worden uitgevoerd binnen de kaders van geld en tijd; • De bestuursopdrachten worden uitgevoerd binnen de kaders van geld en tijd; • Het (groot)onderhoud wordt uitgevoerd op basis van de doeltypenkaart; • Het aantal en de wijze van afhandeling meldingen van bezoekers en omgeving zijn naar wens.

5.1 Uitvoering projecten en (groot) onderhoud Met geld vanuit de Regiodeal zijn de laatste jaren diverse opgaven opgepakt: realisatie van aanlegsteigers in de Bernisse, realisatie van bewegwijzering en versterking van de entreegebieden en het onderzoeken en realiseren van betere mogelijkheden voor sport en bewegen in de gebieden. Andere grote projecten zijn bosuitbreiding (o.a. dankzij provinciale subsidie) en maatregelen tegen essentaksterfte. Daarnaast vinden voortdurend werkzaamheden plaats in het kader van (groot) onderhoud. Staatsbosbeheer geeft aan dat dit onderhoud wordt uitgevoerd op basis van de doeltypenkaart. Dit is conform afspraak. Een belangrijk punt van aandacht hierbij is wel dat de gemeenten meer inzicht willen krijgen van Staatsbosbeheer in deze doeltypenkaart (het precieze beheer per gebied). Ook willen zij meer gelegenheid krijgen om mee te denken over de onderhoudswerkzaamheden (zie ook paragraaf 3.2). Het verdient aanbeveling om te bespreken wat hierin voor de verschillende partijen precies gewenst en mogelijk is. Projecten behoren binnen de kaders van geld en tijd uitgevoerd te worden. Staatsbosbeheer geeft aan dat dit voor het regulier onderhoud en het geprogrammeerd groot onderhoud, beide goed voor jaarlijks circa 1 miljoen euro, het geval is.

Ook de uitvoering van projecten wordt naar het oordeel van Staatsbosbeheer voor een groot deel tijdig en binnen budget uitgevoerd. Vanuit de gemeenten wordt dit deels onderschreven. De gemeenten geven aan dat er meestal sprake is van goed projectleiderschap, een goede communicatie en participatie en een goede projectadministratie. En als er iets niet geheel naar wens loopt weten gemeenten en Staatsbosbeheer elkaar dankzij de korte lijnen snel te vinden. Anderen wijzen erop dat teveel projecten te maken hebben met kostenoverschrijdingen, zowel van personeel als materialen. Ook tijd wordt te vaak overschreden. En als gemeenten toch proberen om vast te houden aan de afspraken van tijd, levert dat soms minder flexibiliteit/ maatwerk op. Staatsbosbeheer wijst erop dat tijdsoverschrijdingen met name optreden bij ‘speciale projecten’, zoals bijvoorbeeld de realisatie van het MTB-parcours in De Uitwaayer. Dit heeft te maken met het eerder beschreven gebrek aan scherpte in de opdrachtgever-/opdrachtnemersrollen, waarbij vooraf onvoldoende heldere afspraken gemaakt zijn met Staatsbosbeheer (vastgelegd in een bestuursopdracht), maar wel al verwachtingen in de omgeving en bij bestuurders gewekt zijn. Projecten starten soms later dan partijen zouden willen. Dat komt met name doordat verwerving van externe financiering vaak veel tijd vraagt.

De lange aanlooptijd van projecten is een van de oorzaken van prijsstijgingen; met name de kosten van materialen maar ook loon- en brandstofkosten zijn de afgelopen jaren hard gestegen, terwijl de beschikbare budgetten daar niet of slechts ten dele op aangepast zijn.

5.2 Uitvoering bestuursopdrachten Bestuursopdrachten kunnen worden voorbereid door Staatsbosbeheer, door de bestuurssecretaris of door de gemeenten. In de praktijk gebeurt dat laatste weinig. Gemeenten geven aan dat het voor hen

Evaluatie samenwerkingsovereenkomst Recreatieschap Voorne-Putten en Staatsbosbeheer

18

soms lastig is om een bestuursopdracht te kunnen formuleren omdat zij hiervoor informatie van Staatsbosbeheer nodig hebben. Zowel Staatsbosbeheer als de gemeenten geven aan dat, los van wie de bestuursopdracht uiteindelijk opstelt, meer interactie gewenst is in de voorbereiding van bestuursopdrachten. Het komt soms voor dat bestuursopdrachten van Staatsbosbeheer of de secretaris niet vooraf besproken worden met de ambtenaren, maar meteen geagendeerd worden voor het DB. Dit is ongewenst, geven de gemeenten aan; de lijn moet zijn dat er altijd tijd is voor een ambtelijke toets op wenselijkheid en kwaliteit. Ook gaan voorstellen soms pas op het laatste moment richting het ambtelijk overleg. Dit zorgt voor spanning en last minute oplossingen of leidt er soms toe dat voorstellen niet naar de eerstvolgende bestuursvergadering gaan. Bestuursopdrachten zijn onder andere belangrijk omdat Staatsbosbeheer formeel pas in actie kan komen als het bestuur van het recreatieschap hiertoe een opdracht geeft. Staatsbosbeheer merkt op dat gemeenten soms acties opstarten en willen dat Staatsbosbeheer deze overneemt, maar dat zij niet tijdig zorgen voor een bestuursopdracht (en het bijbehorende budget). Het gevolg is dat een project na de start vertraagt, tot frustratie van de betrokken inwoners, verenigingen of ondernemers.

Ook hier kan tijdige onderlinge afstemming en communicatie helpen.Als bestuursopdrachten eenmaal gegeven zijn dan worden deze meestal binnen de kaders van geld en tijd uitgevoerd.

Werkgroep Optimalisatie Een belangrijke bestuursopdracht is voor de Werkgroep Optimalisatie. De opdracht is om te zoeken naar oplossingsrichtingen ten behoeve van een toekomstbestendig Recreatieschap Voorne Putten. Een veelgehoorde opmerking is dat de resultaten van de Werkgroep Optimalisatie lang op zich hebben laten wachten. Over de oorzaken van dit trage proces verschillen de meningen. De gemeenten wijten dit aan de procesvoering door Staatsbosbeheer. Staatsbosbeheer merkt op dat onderwerpen die besproken worden in de werkgroep geregeld terugkoppeling behoeven binnen de gemeenten. Het duurt dan vervolgens soms lang voor er een reactie komt van de gemeenten. Dit is met name het geval als vanuit de gemeenten input nodig is van ambtenaren die niet direct betrokken zijn bij RVP.

5.3 Afhandeling van meldingen Omdat vragen en klachten via vele kanalen binnenkomen, en deze meldingen niet gearchiveerd worden, zijn er geen exacte aantallen te geven. De boswachter publiek heeft wel een reële schatting gemaakt. Het aantal meldingen dat het beheerteam voor Voorne Putten gemiddeld in een dag krijgt ligt in het laagseizoen (8 maanden) zo tussen de 3 a 4 per dag, en in het hoogseizoen (4 maanden) tussen de 5 en de 8 per dag. In totaal leidt dat dan tot zo’n 1.650 meldingen per jaar1. In de coronatijd, toen meer mensen de recreatiegebieden in gingen, was het aantal meldingen wat hoger. Zoals opgemerkt komen meldingen op veel verschillende manieren binnen, zoals de mailbox van RVP, telefonisch bij een van beide gemeenten, het beheerteam van Staatsbosbeheer of het hoofdkantoor van Staatsbosbeheer in Amersfoort of via mail, whatsapp of telefoon bij de boswachter publiek. Hierdoor duurt het soms lang voordat meldingen op de juiste plek in behandeling worden genomen. Staatsbosbeheer wijst er in dit verband op dat het budget voor het PDC-product omgevingsmanagement in het verleden is verlaagd op verzoek van RVP. De gedachte was dat de gemeenten een sterke rol zouden nemen op dit gebied. Dit heeft vooralsnog echter onvoldoende invulling gekregen.

1 Het is lastig om een vergelijking te maken met andere gebieden. De enige graadmeter is het aantal meldingen dat via

het hoofdkantoor van Staatsbosbeheer in Amersfoort binnenkomen. Het blijkt dat de beheereenheid Voorne-Putten én IJsselmonde het hoogste aantal meldingen genereert in Zuid-Holland. En het aantal meldingen in Zuid-Holland is in het algemeen hoger dan bij de andere provinciale eenheden.

Evaluatie samenwerkingsovereenkomst Recreatieschap Voorne-Putten en Staatsbosbeheer

19

6. Zicht op de gebieden Het hoofddoel van de samenwerking binnen het recreatieschap Voorne-Putten, en van de samenwerking tussen RVP en Staatbosbeheer, is dat de inrichting en het beheer van de schapsgebieden goed is, dat de gebieden goed bezocht worden en dat dit tot tevredenheid leidt van de bezoekers en tot spin-off (financieel en maatschappelijk) voor de regio. Deze aspecten zijn aangeduid als effect-indicatoren voor de evaluatie.

6.1 Staat van inrichting en beheer Er is bij de geïnterviewden over het algemeen tevredenheid over de staat van inrichting en beheer van de gebieden. De laatste jaren zijn veel projecten uitgevoerd om de kwaliteit van de gebieden te verbeteren. Onder andere bij het Quackstrand en in het Bernissegebied zijn diverse nieuwe voorzieningen aangelegd, er wordt veel nieuw bos aangelegd en op diverse plekken zijn de entreezones versterkt. Al met al ging het om best forse investeringen, die onder andere mogelijk waren dankzij de inzet van financiële reserves waarover het schap beschikte en dankzij gelden van de Regiodeal. Voor de komende tijd zijn verdere verbeteringen gepland. RVP en Staatsbosbeheer hebben in het afsprakenkader rond de Producten Diensten Catalogus afgesproken dat wordt ingezet op ‘schoon, heel en veilig’. De beide gemeenten leggen de lat echter hoog, in de praktijk blijkt dat zij daar bovenop ‘schoon, heel en veilig’ eigenlijk een ‘plus’ willen. Deze ‘plus’ wringt met het budget dat Staatsbosbeheer beschikbaar heeft om het werk uit te voeren. Die gewenste (maar formeel dus niet afgesproken) ‘plus’ wordt daardoor niet altijd waargemaakt, maar het overall-beeld stemt de meesten tevreden. Een aandachtspunt dat eerder genoemd is, is dat sommigen binnen de gemeenten meer zicht en grip willen hebben op de inrichtings- en beheerkeuzes die Staatbosbeheer maakt.

En zodoende beter kunnen meesturen op de staat van inrichting en beheer. Dit speelt bijvoorbeeld ten aanzien van de Uitwaayer, waar men vanuit de gemeente Nissewaard op sommige punten ambtelijk soms andere keuzen zou willen zien. Zoals eerder opgemerkt (hoofdstuk 3) ligt de sleutel om dit te veranderen vooral bij de gemeenten zelf. Door te zorgen voor een goede opdrachtverstrekking en door vervolgens het sturingsproces goed in te richten, waarbij desgewenst intern overleg met de groen-collega’s wordt gezocht, zal meer grip ontstaan. Van Staatsbosbeheer mag vervolgens verwacht worden dat er gewerkt wordt binnen de afgesproken kaders en dat desgewenst beheerkeuzes worden toegelicht.

6.2 Toezicht en handhaving De BOA’s van Staatsbosbeheer gebruiken een registratiesysteem om de geconstateerde strafbare feiten vast te leggen. Ook geven ze daarin aan of ze hebben opgetreden en zo ja op welke wijze (waarschuwing, beschikking, proces verbaal, inbeslagname). De constateringen zijn van velerlei aard; variërend van het dumpen van afval, tot foutparkeren of het laten loslopen van honden op plekken waar dit niet is toegestaan. De rapportage betreft de gehele beheereenheid Voorne-Putten en IJsselmonde, er wordt niet apart voor het Recreatieschap Voorne-Putten geregistreerd. Het is daarom niet exact vast te stellen wat de aantallen zijn voor de gebieden van RVP. Naar schatting gaat het dit jaar (tot 24 oktober) om zo’n 800 constateringen, 35 waarschuwingen en 40 processen verbaal. Het beheerteam van Staatsbosbeheer verzorgt ook de afhandeling van de klachten die zijn ingediend bij de gemeente en/of het waterschap. Het aantal daarvan is niet bekend. Bij de gemeenten zijn er zorgen over het toezicht en de handhaving door Staatbosbeheer. De aanwezigheid van groene BOA’s in de gebieden wordt door sommigen als te beperkt ervaren. Staatsbosbeheer wijst er in dit kader op dat de inzet in lijn is met de budgetafspraken die voor deze

Evaluatie samenwerkingsovereenkomst Recreatieschap Voorne-Putten en Staatsbosbeheer

20

post gemaakt zijn met het recreatieschap. Staatsbosbeheer zet dit jaar 2.970 uur in voor toezicht en handhaving voor Recreatieschap Voorne-Putten. In vergelijking met de inzet voor Natuur- en Recreatieschap IJsselmonde, dat in oppervlakte vergelijkbaar is, is dit hoog (ruim 40% meer). De zorgen over een te beperkte inzet van BOA’s lijkt daarom eerder op een gevoel gebaseerd te zijn dan op feiten. Het informeren van het recreatieschap, en eventueel het gezamenlijk prioriteren van de inzet, kan helpen om de tevredenheid te vergroten.

6.3 Bezoek, recreantentevredenheid en spin-off In het Gezamenlijk Uitvoeringsprogramma 2021-2025 is als ambitie neergelegd dat het bezoekersaantal met in totaal 10% toeneemt in een periode van vijf jaar. Hiermee wordt aangesloten bij de regio-ontwikkelingen (Regiodeal). Of deze ambitie gehaald wordt is niet bekend. Er zijn geen data over het huidige gebruik en er is ook geen nulmeting geweest. Het beeld bij de betrokkenen is dat het in de coronatijd fors drukker is geworden in de gebieden en dat het nu iets minder druk is dan in die periode maar nog wel drukker dan daarvoor. Dit sluit aan bij een ontwikkeling die ook elders in ZuidHolland en op andere plekken in het land zichtbaar is. Maar of een groei van 10% wordt bereikt in een periode van vijf jaar, dat is onzeker. Ook over de recreantentevredenheid zijn geen goede meetgegevens beschikbaar. De betrokkenen nemen waar dat de recreanten over het algemeen heel tevreden zijn. Het aantal klachten van bezoekers aan de recreatiegebieden is beperkt. En de impulsen die de verschillende gebieden gekregen hebben de laatste jaren zullen naar verwachting gewaardeerd worden door de recreanten. Het ‘Imago- en Bezoekersonderzoek Voorne-Putten’ (2021) geeft indirect enige informatie over de recreantentevredenheid over de schapsgebieden.

Van alle onderdelen die onderzocht zijn in de studie, waren de scores het hoogste voor de onderdelen fietspaden, wandelvoorzieningen en strand (gemiddeld 8,0). Het is interessant om in de toekomst te onderzoeken of deze waarderingscijfers wijzigen. Geadviseerd wordt om geen aparte monitor te ontwikkelen, maar om voor deze meting mee te liften met een monitor die momenteel wordt ontwikkeld in het kader van de effectmeting van de Regio Deal. Als effectindicator voor de evaluatie is ook de spin-off genoemd, ofwel: wat zijn de economische en maatschappelijke opbrengsten van de investeringen in de gebieden? Meetgegevens hierover ontbreken helaas. Vanuit ondernemershoek (Marketing Op Voorne, TOP Voorne-Putten) wordt aangegeven dat de gebieden van groot economisch en maatschappelijk belang zijn. En de toeristische organisaties pleiten er daarom voor om blijvend te investeren in de gebieden en om dit in samenhang (in schapsverband) te blijven doen. Het is waardevol als de spin-off in de toekomst beter inzichtelijk gemaakt kan worden. Mogelijk kan dit aspect worden meegenomen in een bestaande monitor.

Evaluatie samenwerkingsovereenkomst Recreatieschap Voorne-Putten en Staatsbosbeheer

21

7. Financiën 7.1 Begroting en jaarrekening De jaarlijkse begroting en de meerjarenraming 2025-2028 moeten, conform de uitgangspunten in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV), structureel en reëel in evenwicht zijn. De afgelopen jaren is dit steeds gelukt. Niettemin zijn er zorgen over de financiële situatie van het schap. RVP kent op 31-12-2024 naar verwachting een algemene reserve van circa € 475.000,--. Voor de periode erna ligt er al een claim van circa € 148.000,--. Vanaf 2026 zal de provinciale bijdrage naar verwachting lager zijn dan voorheen. Bovendien zal de provincie niet langer een structurele subsidie verstrekken, maar overgaan tot projectsubsidies, waarbij de hoogte per jaar kan verschillen. Om het schap financieel toekomstbestendig te maken is het project optimalisatie gestart. Verantwoording van de financiële stand van zaken moet plaatsvinden conform de planning & controlcyclus (P&C) van RVP. Deze P&C kent als belangrijke ijkpunten het opstellen en presenteren van de begroting, het presenteren van de najaarsrapportage en het vaststellen van het jaarresultaat en het samenstellen van de jaarrekening. Daarnaast maken het voeren van een goede administratie (de vastlegging van financiële handelingen) en projectcontrole onderdeel uit van de P&C.

Staatsbosbeheer is verantwoordelijk voor de administratie, de projectcontrole en een zorgvuldige en tijdige aanlevering van de genoemde stukken.

7.2 Zicht en grip op financiën Vanuit het bestuur van het recreatieschap, de ambtelijke vertegenwoordigers van de beide gemeenten en de secretaris klinkt kritiek op de financiële processen. Er wordt opgemerkt dat stukken vaak laat worden aangeleverd, inhoudelijk soms van onvoldoende kwaliteit zijn en onvoldoende in samenspraak zijn opgesteld. Staatsbosbeheer wijst erop dat de conceptjaarrekening wel altijd tijdig wordt aangeleverd om te voldoen aan de Wet Gemeenschappelijke regelingen. Maar het streven van Staatsbosbeheer, en de nadrukkelijke wens van de bestuurders, is dat ook het jaarverslag en het controlerapport van de accountant tijdig beschikbaar zijn voor een bespreking met de bestuurders en een goede ambtelijke voorbereiding daaraan voorafgaand. Dit lukt veelal niet, ondanks meerdere verzoeken daartoe. Drukte bij de accountant in combinatie met een korte beschikbare doorlooptijd zijn hier debet aan. Hoe lastig het ook mag zijn; het is zeer gewenst dat dit verbetert. Ook de kwaliteit baart zorgen. Het is meermaals voorgekomen dat er fouten in belangrijke financiële stukken staan. Weliswaar heeft dit niet tot grote problemen geleid, maar dit is niet zoals het hoort. Het bestuur van het schap, en de raden van beide gemeenten, hebben goede sturingsinformatie nodig. Ook hier zijn meermaals opmerkingen over gemaakt richting Staatsbosbeheer.

Tot slot willen de gemeenten gedurende het jaar en in aanloop naar de begroting graag meer zicht en grip hebben op de financiën. Zoals eerder is opgemerkt wensen de gemeenten meer inzicht in de inrichtings- en beheerkeuzes en in de opbouw van de beheerkosten. En ze willen hier ook meer sturing aan geven, zowel gedurende het jaar als bij het opstellen van de begroting. Het begrotingsproces zou wat hen betreft meer in gezamenlijkheid doorlopen moeten worden, door medewerkers van Staatsbosbeheer en gemeenten (recreatie & toerisme, natuur & landschap, financiën). Hierbij is het belangrijk dat het begrotingsproces eerder wordt opgestart dan nu het geval is, zodat er voldoende tijd is om met elkaar keuzes af te wegen. Daarnaast is het gewenst dat er vaker tussentijdse financiële rapportages worden aangeleverd, zodat er indien nodig gelegenheid is om bij te sturen.

Evaluatie samenwerkingsovereenkomst Recreatieschap Voorne-Putten en Staatsbosbeheer

22

7.3 Kosten en schaalvoordeel Tarieven De gemeenten zijn kritisch over de kosten die zij nu betalen aan Staatsbosbeheer. Velen vinden de tarieven hoog. Dat geldt zowel voor het werk in het veld als voor projectleiders. Ten aanzien van dit laatste wordt opgemerkt dat relatief veel werkzaamheden, ook de wat eenvoudigere, tegen het hoge projectleiderstarief afgerekend moeten worden. Ook wordt de geraamde en gefactureerde ureninzet, zowel voor werkzaamheden in het veld als voor projectleiders, door gemeenten als hoog ervaren. Vanuit de gemeenten wordt erop gewezen dat Staatsbosbeheer een grote organisatie is, en dat er voor de werkzaamheden in de regio naar hun gevoel een te grote opslag wordt betaald voor de medewerkers op het hoofdkantoor in Amersfoort. Staatsbosbeheer geeft aan dat er op de uurtarieven wel een opslag zit voor PIOFACH-taken2 maar dat inzet van specialisten van buiten het beheerteam (zoals een ecoloog of een landschapsontwerper) alleen plaatsvindt in overleg met het recreatieschap en dat deze kosten inzichtelijk worden gemaakt. Er vindt dus geen verrekening via overhead plaats voor medewerkers buiten het beheerteam