240925 Rekenkameronderzoek Participatie en de Omgevingswet

Er is beperkt gestreefd naar een zo breed mogelijk samengestelde groep. Op basis van de stakeholderanalyse zijn vertegenwoordigers van stakeholders met bepaalde belangen benaderd om inbreng te leveren, zoals de winkeliersvereniging en vve’s. Deze selectie vond echter plaats op basis van functioneel belang. Er is geen inzet gepleegd om een differentiatie in sociaal-demografische kenmerken en opvattingen van de deelnemers te bereiken.

Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 30

Kwaliteit debat: goede afweging visies en belangen

In het participatieproces wordt gezorgd voor een zo open mogelijke uitwisseling van visies en opvattingen

In deze casus is geen sprake geweest van een open uitwisseling. Inwoners konden hun brief opsturen naar de gemeente en kregen via de mail en de site reactie. Er is geen gesprek tussen alle betrokkenen gefaciliteerd. Ambtelijk werd aangegeven dat de oorzaak hiertoe lag in de uitbraak van de coronapandemie, maar er zijn geen alternatieve manieren ingezet om een gesprek te faciliteren. Wel is er bij de start van de uitvoering van de werkzaamheden een informatiebijeenkomst georganiseerd, maar toen was het plan al ontwikkeld.

In het participatieproces wordt ervoor gezorgd dat alle visies en belangen van betrokkenen aan bod komen

Betrokkenen hebben hun individuele visie op de herontwikkeling kenbaar kunnen maken middels de enquête. Daarnaast zijn er individuele gesprekken gevoerd over deelonderwerpen van het project, zoals het type te plaatsen bomen. Er is echter geen gelegenheid geweest voor een breed gesprek tussen betrokkenen en de gemeente waarin de visies en belangen van betrokkenen in samenhang konden worden bezien.

Het participatieproces wordt door betrokkenen als eerlijk en rechtvaardig ervaren

N.v.t.

Legitimiteit: steun voor beslissingen

Doordat wij niet gesprek zijn gegaan met betrokken kunnen wij hier geen conclusie over trekken.

In het besluitvormingsproces is ook aandacht voor de visies en belangen van belanghebbenden die niet hebben geparticipeerd

Voor zover bekend bij de onderzoekers naar aanleiding van het ambtelijk gesprek zijn de belangen van hen die niet hebben geparticipeerd meegewogen volgens ambtelijk oordeel. Een voorbeeld is dat de wens van bewoners om een speelplek op een binnenterrein af te sluiten niet werd ingewilligd, om de speelplek vrij toegankelijk te houden voor de omgeving

Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 31

De uitkomsten van het besluitvormingsproces worden ook door belanghebbenden die niet hebben geparticipeerd aanvaard dan wel ondersteund

Er zijn geen zienswijzen bij het plan ingediend en voor zover bekend is het plan geaccepteerd door de omgeving.

2.5 Casus Aardgasvrij Om aan de landelijke doelstelling te voldoen om in 2050 Aardgasvrij te zijn heeft de gemeente Nissewaard samen met de andere gemeenten op Voorne-Putten de warmtetransitievisie Voorne-Putten opgesteld. In deze visie is opgenomen dat in vijf wijken met een pilotproject gestart zou worden om deze wijken in 2030 aardgasvrij te maken. In de gemeente Nissewaard zijn De Hoek en Akkers-Centrum/Vogelenzang-Zuid benoemd tot de twee pilotwijken om een Wijkwarmteplan op te stellen om de wijken in 2030 aardgasvrij te maken. Deze wijken zijn gekozen vanwege de dichte bebouwing, de ligging en het hoge woningcorporatiebezit. Bij aanvang van het participatieproces werd een aantal uitgangspunten gehanteerd:    

Iedereen die dat wil, kan meedoen in dit proces; Er wordt een mix aan middelen ingezet om betrokkenen uit te nodigen mee te doen; We checken continu of we op de goede weg zijn en of deelnemers zich nog kunnen vinden in de route die we bewandelen; We zorgen voor continu communicatie op een centrale plek, zoals de website.

Ook werd besloten om het participatieproces te richten op woningeigenaren, woningcorporaties en haar huurders en particuliere verhuurders en haar huurders. Communicatie werd georganiseerd langs bestaande middelen zoals de nieuwsbrieven van woningcorporaties en de buurtbladen. Daarnaast richtte de gemeente een digitaal centraal punt in en werd er een overkoepelende duurzaamheidscampagne opgezet: Wij.Doen.Groen. Er is een plan opgesteld bestaande uit vier fases. Het participatietraject verliep als volgt: /

/

In de eerste fase werd in kaart gebracht wat de huidige stand van zaken in de wijken was. Daartoe zijn inwoners per brief in maart 2021 uitgenodigd om een online vragenlijst in te vullen. Dat hebben 605 inwoners gedaan. Vervolgens heeft men in mei 2021 digitale bijeenkomsten per gebied georganiseerd. Na de wijkanalyse stelde het projectteam in de tweede fase het plan van aanpak op voor het opstellen van het warmteplan. Hiertoe werd in oktober 2021 een bewonersbijeenkomst georganiseerd waarbij inwoners zowel online als fysiek konden aansluiten. In zes groepen verdeeld over de wijken werden vragen over het proces gesteld en werden uitgangspunten opgehaald. De resultaten van die bijeenkomst zijn vertaald in het plan van aanpak. Het plan van aanpak is vervolgens in januari 2022 in verschillende bewonerswerkgroepen van feedback voorzien.

30 DWA (augustus 2021) Samen op weg naar twee breed gedragen wijkwarmteplannen 31 Wij.Doen.Groen (z.d.) Participatieverslag 32 Wij.Doen.Groen (z.d.) Participatieverslag

Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 32

/

/

In de derde fase werd gestreefd naar het ophalen van een voorkeursalternatief voor aardgas voor de gebieden. Daarbij hebben inwoners in de tweede fase aangegeven graag zo snel mogelijk zicht te hebben op ‘no-regretmaatregelen’ waar inwoners direct mee zouden kunnen beginnen. Deze werden gedeeld via een wijkblad in februari 2022 waarbij ook het plan van aanpak met inwoners is gedeeld . In maart 2022 kwamen de beide bewonerswerkgroepen digitaal bijeen. Bewoners konden hierbij aan experts van een extern bureau hun vragen stellen op het gebied van de energietransitie en behoeften meegeven. In deze periode zijn ook warmtescans georganiseerd. In april 2022 zijn er in de wijken inloopbijeenkomsten georganiseerd waarin partners van de gemeente en inwoners hun ideeën en kansen konden uitwisselen. Ook is aangehaakt bij de bestaande paasmarkt om daar met inwoners in gesprek te gaan. Op basis van de opgehaalde inbreng is in deze fase is voorkeursvariant uitgewerkt. Deze afweging werd gemaakt met behulp van dilemma’s en de benodigde investeringen bij verschillende mogelijkheden. De voorkeursvariant is gepresenteerd en besproken met de wijkwerkgroepen in september en oktober 2022. Dit heeft geresulteerd in het wijkwarmteplan dat op 17 januari 2023 met de beide werkgroepen is besproken en waarbij aandachtspunten werden meegegeven voor de vervolgstappen.

Het wijkwarmteplan is in april 2023 vastgesteld door het college van B&W van de gemeente Nissewaard .

Toetsing aan normenkader

Effectieve invloed inwoners

Bij aanvang van het participatieproces zijn er heldere afspraken over de rol van het participatieproces in de gemeentelijke besluitvorming

Het participatieproces is open begonnen waarbij de kaders voor participatie samen met de deelnemers aan het participatieproces zijn geprobeerd in te vullen. De gemeente had, zo werd zowel door inwoners als medewerkers van de gemeente aangegeven, zelf ook nog niet scherp hoe het proces doorlopen zou worden. Dat laat zien dat de gemeente participatie met een open blik heeft benaderd. In interviews werd echter aangegeven dat deze ruime kaders niet genoeg houvast boden tijdens het proces, waardoor de open insteek als ‘los zand’ werd ervaren.

Er zijn heldere afspraken over ieders inbreng in de besluitvorming en die afspraken zijn duidelijk voor alle betrokkenen

In de tweede fase is met inwoners een plan van aanpak opgesteld, dat daarmee voor betrokkenen ook acceptabel en duidelijk was. Daarbij is het belangrijk om te vermelden dat inwoners werd gevraagd mee te denken en hun zorgen te delen, en daarmee dus geen rol in de besluitvorming hebben gekregen.

Er wordt conform deze afspraken gehandeld, en als dat niet lukt wordt daarover verantwoording afgelegd

33 Gemeente Nissewaard (2022, februari) Op weg naar duurzame warmte 34 Gemeente Nissewaard (2023, 18 april) Besluitenlijst van de vergadering van burgemeester en wethouders d.d. 18 april 2023

Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 33

Voor zover bij de onderzoekers bekend is het participatieproces grotendeels volgens de gemaakte afspraken uitgevoerd.

De inbreng van inwoners heeft duidelijk zichtbare gevolgen voor het beleid en/of de wijze waarop dat wordt uitgevoerd

Doordat inwoners een grote rol is gegeven in het opstellen van het plan van aanpak hebben hun wensen en behoefte een duidelijke rol gehad in het opstellen van het beleid. Daarnaast hebben inwoners op meerdere momenten hun feedback gegeven op de verschillende stappen.

Inclusiviteit: iedereen doet mee

In opdracht van de gemeente Nissewaard is een ingehuurd bureau bewust aangehaakt bij bestaande netwerken en organiseerde de bijeenkomsten in de buurtcentra. Daarnaast hebben alle inwoners een uitnodiging ontvangen.

Kwaliteit debat: goede afweging visies en belangen

Alle belanghebbenden hebben dezelfde mogelijkheden om deel te nemen aan het inwoners- of overheidsparticipatieproces

In het participatieproces wordt gezorgd voor een zo open mogelijke uitwisseling van visies en opvattingen

Er wordt actief gestreefd naar een zo breed mogelijk samengestelde groep participanten, niet alleen voor wat betreft sociaal-demografische kenmerken (leeftijd, geslacht, migratieachtergrond, opleiding) maar ook voor wat betreft hun opvattingen

Doordat men bewust is aangehaakt bij bestaande netwerken en evenementen is getracht om binnen de aangewezen wijken een zo breed mogelijk samengesteld groep te betrekken. Daarbij is volgens de interviews ook aandacht besteed aan mensen die geen Nederlands spraken dan wel analfabeet waren, hoewel dat een grote uitdaging bleek.

In de verschillende avonden is gewerkt met stellingen en impressies om iedereen mee te laten praten. Ook zijn de aanwezigen verdeeld in groepjes om zoveel mogelijk interactie te faciliteren. Wel werd in de interviews aangegeven dat deze groepen alsnog erg groot werden bevonden en dat de bijeenkomsten soms ongestructureerd verliepen.

In het participatieproces wordt ervoor gezorgd dat alle visies en belangen van betrokkenen aan bod komen

Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 34

In meerdere bijeenkomsten heeft de gemeente geprobeerd om verschillende visies van de (online) aanwezigen op te halen door de groepen onder te verdelen in kleinere groepjes en bijvoorbeeld de aanwezigen middels briefjes op wand hun mening te laten delen. Ook is er gekozen voor verschillende soorten bijeenkomsten, zoals inloopbijeenkomsten en ‘marktkraampjes’ met het idee om zo mensen op verschillende manieren te kunnen bevragen naar hun mening en hun visies.

Het participatieproces wordt door betrokkenen als eerlijk en rechtvaardig ervaren

In de interviews werd aangegeven dat de gemeente meerdere malen eerlijk aan heeft gegeven het antwoord op bepaalde vraagstukken ook niet te hebben. De respondenten gaven aan dat aanwezigen het waardeerden dat de gemeente het eerlijke verhaal vertelde en mensen meenam in het proces dat de gemeente doorliep.

Legitimiteit: steun voor beslissingen

In het besluitvormingsproces is ook aandacht voor de visies en belangen van belanghebbenden die niet hebben geparticipeerd

Uit de interviews blijkt dat de gemeente zelf twijfels heeft of het hen ook gelukt is om de groep inwoners te betrekken die de Nederlandse taal niet machtig is of analfabeet is. De gemeente gebruikt nu de bestaande contacten in de wijk om ook deze groep inwoners te betrekken, maar dat is een uitdaging. Ook omdat het vrij een abstract thema is.

De uitkomsten van het besluitvormingsproces worden ook door belanghebbenden die niet hebben geparticipeerd aanvaard dan wel ondersteund

Er zijn geen signalen bekend waaruit blijkt dat inwoners van de wijken die niet hebben geparticipeerd de uitkomsten niet steunen.

2.6 Casus – bewonersinitiatief fietstunnel ‘Tussen hemel en aarde’ In 2021 is een bijeenkomst georganiseerd met inwoners waarin zij werden uitgenodigd om allerlei creatieve ideeën te uiten om Nissewaard mooier te maken. Hieruit is het idee uit voortgekomen om betonnen metrozuilen in de gemeente te verfraaien met streetart. De uitvoering van dit project wordt opgepakt samen met ZoBlits, een collectief van inwoners van Nissewaard die kunst en cultuur een warm hart toe dragen. Op 6 juli 2022 neemt de raad van de gemeente Nissewaard unaniem een motie aan waarbij de raad refereert aan de verfraaiing van de metrozuilen. Met deze motie wordt het college opgeroepen om te onderzoeken of en op welke locaties in de

Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 35

gemeente streetart verder wenselijk is. Met deze motie onder de arm benadert de gemeente vervolgens ZoBlits om ideeën op te halen waar deze motie uitgevoerd zou kunnen worden, zo werd aangegeven in de interviews. Tussen de wijken Sterrenkwartier en De Akkers loopt een fietstunnel. In 2023 is de fietstunnel over de hele lengte voorzien van een muurschildering, met als thema ‘Tussen hemel en aarde’. ‘Hemel’ is een verwijzing naar de wijk Sterrenkwartier en ‘aarde’ een verwijzing naar de wijk De Akkers. Het project is geïnitieerd door cultuurplatform ZoBlits. Dit is een bewonersplatform van cultuurliefhebbers die nieuwe culturele activiteiten bedenken en organiseren. Het platform wordt ondersteund door het Centrum voor de Kunsten Spijkenisse en combinatiefunctionarissen van de gemeente. ZoBlits heeft al meerdere initiatieven op het gebied van kunst in de openbare ruimte in samenwerking met de gemeente gerealiseerd. Bij ZoBlits hebben inwoners aangegeven dat de fietstunnel tussen de wijken Sterrenkwartier en de Akkers als onprettig werd ervaren en dat verfraaiing gewenst was. Door de combinatiefunctionaris van de gemeente is in deze casus de verbinding gelegd tussen de ideeën van ZoBlits en de motie en bijbehorende budgetten vanuit de gemeente.

Voor de gemeente Nissewaard was het beleggen van de uitvoering van de motie bij het cultuurplatform ZoBlits aanleiding om het traject als een bewonersinitiatief te bestempelen. De onderzoekers plaatsen vraagtekens bij dit uitgangspunt. Een combinatiefunctionaris van de gemeente heeft ZoBlits benaderd naar aanleiding van de motie van de gemeenteraad. Zoals gezegd bestond er reeds een eerdere samenwerking met ZoBlits. ZoBlits heeft vervolgens een professionele kunstenaar de opdracht gegeven om de streetart te realiseren. De directe aanleiding van het traject was dus niet een initiatief dat voortkwam vanuit bewoners, maar een aangenomen motie vanuit de gemeenteraad. Er is dus bij deze casus sprake geweest van participatie, maar niet op initiatief vanuit inwoners. Toetsing aan normenkader

Effectieve invloed inwoners

Bij aanvang van het participatieproces zijn er heldere afspraken over de rol van het participatieproces in de gemeentelijke besluitvorming

Op basis van de opdracht vanuit de raad en bijbehorend budget is ZoBlits benaderd met de vraag of er ideeën waren om ergens in Nissewaard streetart te realiseren.

Er zijn heldere afspraken over ieders inbreng in de besluitvorming en die afspraken zijn duidelijk voor alle betrokkenen

Inwoners zijn pas betrokken nadat besluitvorming over het aanbrengen van streetart op deze specifieke locatie heeft plaatsgevonden. Ook het ontwerp van de streetart stond toen als vast, zo blijkt uit de gevoerde interviews.

Er wordt conform deze afspraken gehandeld, en als dat niet lukt wordt daarover verantwoording afgelegd

35 Gemeente Nissewaard (6 juli 2022) Motie meer street art in Nisswaard

Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 36

Zie hierboven.

De inbreng van inwoners heeft duidelijk zichtbare gevolgen voor het beleid en/of de wijze waarop dat wordt uitgevoerd

Dankzij de organiserende vermogen van de inwoners verenigd in ZoBlits is het beleid uitgevoerd.

Inclusiviteit: iedereen doet mee

Alle belanghebbenden hebben dezelfde mogelijkheden om deel te nemen aan het inwoners- of overheidsparticipatieproces

De gemeente heeft actief contact opgezocht met de vrijwilligersorganisaties die al bekend waren bij de gemeente, zo blijkt uit de interviews. Er is geen brede uitvraag gedaan. ZoBlits zelf heeft mensen actief benaderd om aanwezig te zijn bij de creatie van de muurschildering, maar in de muurschildering zelf hebben inwoners geen rol gekregen.

Er wordt actief gestreefd naar een zo breed mogelijk samengestelde groep participanten, niet alleen voor wat betreft sociaal-demografische kenmerken (leeftijd, geslacht, migratieachtergrond, opleiding) maar ook voor wat betreft hun opvattingen

Kwaliteit debat: goede afweging visies en belangen

Zie hierboven.

In het participatieproces wordt gezorgd voor een zo open mogelijke uitwisseling van visies en opvattingen

Nadat bleek dat het budget was toegekend aan ZoBlits heeft ZoBlits contact gezocht met lokale kunstenaars. Omwonenden zijn door ZoBlits geïnformeerd over het project.

In het participatieproces wordt ervoor gezorgd dat alle visies en belangen van betrokkenen aan bod komen

Er heeft geen open uitwisseling van visies plaatsgevonden in dit proces.

Het participatieproces wordt door betrokkenen als eerlijk en rechtvaardig ervaren

Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 37

Legitimiteit: steun voor beslissingen

Zie hierboven.

In het besluitvormingsproces is ook aandacht voor de visies en belangen van belanghebbenden die niet hebben geparticipeerd

Er heeft geen open uitwisseling van visies plaatsgevonden in dit proces.

De uitkomsten van het besluitvormingsproces worden ook door belanghebbenden die niet hebben geparticipeerd aanvaard dan wel ondersteund

Uit de interviews is gebleken dat er veel interesse leefde in de voortgang van het project en dat omwonenden erg tevreden zijn met het resultaat.

2.7 Eerste bevindingen Wat deze casussen gemeen hebben is dat zij zich bevinden op de onderste treden van de participatieladder. Inwoners zijn met name geïnformeerd over plannen van de gemeente en hen is gevraagd om te reageren op deze plannen. Er is geen sprake geweest van meebeslissen of zelfs co-creatie. Ook wordt er bij een casus gesproken over co-creatie, hoewel dit niet overeenkomt met de invloed die inwoners in het proces hadden. Overigens kent ook de participatieladder van Nissewaard de term co-creatie niet, maar maakt deze gebruik van de term ‘coproduceren’ wat iets wezenlijks anders is. Verder was in de onderzoeksopzet voorzien om een bewonersinitiatief als casus te onderzoeken. Dat wil zeggen een traject dat niet op initiatief van de gemeente is opgezet, maar vanuit de samenleving zelf is gestart. De onderzoekers hebben een hiernaar gevraagd bij verschillende medewerkers van de gemeente Nissewaard, maar ons werd telkens aangegeven dat er in de afgelopen jaren geen participatietrajecten op initiatief van de bewoners in het ruimtelijk domein zijn gerealiseerd. Ook de verantwoordelijk wethouder heeft ons dit bevestigd en toegelicht dat deze initiatieven voornamelijk binnen het sociale domein spelen. Het is wel de wens van de gemeente om hier meer ruimte voor te geven en dit verder te ontwikkelen.

Uiteindelijk is ons als bewonersinitiatief de vierde casus ‘de fietstunnel tussen hemel en aarde’ aangedragen. De onderzoekers concluderen dat dit geen ‘echt’ inwonersinitiatief betreft, omdat op initiatief van de gemeente is gezocht naar animo in de samenleving en de uitvoering is belegd bij een reeds georganiseerd en bestaand cultuurplatform waar de gemeente al eerder mee heeft gewerkt. Uit gesprekken met inwoners die betrokken waren bij de overige casussen en bij de telefonische duiding van het inwonersonderzoek, blijkt dat men het gevoel heeft dat Nissewaard wel openstaat voor initiatieven vanuit de samenleving, maar dat de gemeente hen hier weinig bij ondersteunt. Zo geven inwoners in enkele van onze gesprekken aan de indruk te hebben dat de ambtelijke organisatie vooral bezig is met het uitvoeren van plannen van het college, waardoor initiatieven van inwoners niet worden opgepakt. Initiatieven worden vooral verder gebracht als ze aansluiten op de behoeften van de gemeente. Dat lijkt in de ogen van deze respondenten geen onwil, maar wellicht een gebrek aan capaciteit en/of kunde om ook plannen van inwoners op te pakken. De respondenten gaven aan in te zien dat dat combinatiefunctionarissen veel verschillende projecten tegelijk begeleiden, waardoor het lastig is om voldoende aandacht aan elk traject te geven.

Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 38

2.8 Inwoneronderzoek Voor dit rekenkameronderzoek zijn inwoners van Nissewaard door middel van een vragenlijst gevraagd om hun mening over en ervaring met participatie te delen. De vragenlijst is uitgezet onder het inwonerpanel van onderzoeksbureau Citisens, waarvan 471 inwoners van Nissewaard lid zijn. In totaal hebben 133 inwoners (28%) de vragenlijst ingevuld. De resultaten zijn gewogen op basis van leeftijd en geslacht, om zo een meer getrouw beeld te geven van de inwoners van Nissewaard. De onderzoekers hebben daarnaast met acht invullers van de vragenlijst een kort telefonisch gesprek gevoerd over de achtergrond bij hun antwoorden.

Heb je de afgelopen twee jaar mee mogen praten over een plan van de gemeente of zelf of samen met anderen een plan ingediend? 55%

29%

11% 4%

1%

Ja, ik heb Ja, ik heb zelf of Nee, maar ik heb wel Nee, en ik heb hier meegepraat samen met anderen hiervan gehoord ook niet van over een plan van de een plan bij de gehoord gemeente gemeente ingediend

Weet ik niet / geen mening

3.8.1 Beelden van participatie in Nissewaard De inwoners zijn gevraagd hoe zij in algemene zin oordelen over participatie in de gemeente Nissewaard. Hieruit blijkt dat participatie weinig leeft in Nissewaard. Participatie lijkt onbekend en het beeld van de invullers is vrij negatief. Van de invullers van de vragenlijst heeft 84% in de afgelopen twee jaar niet meegedaan aan participatietrajecten of zelf een plan ingediend bij de gemeente. Inwoners lijken geen helder beeld te hebben van hoe de gemeente omgaat met participatietrajecten. 55% geeft aan niet over participatietrajecten of het indienen van een plan gehoord te hebben. 35% van de invullers weet niet of inwoners en organisaties genoeg ruimte krijgen om mee te praten en te beslissen. Ongeveer net zoveel inwoners, 34%, vindt dat dit niet het geval is. Ook weet 22% van de inwoners niet of de gemeente inwoners op tijd betrekt bij belangrijke ontwikkelingen. Inwoners hebben ook weinig beeld bij of de gemeente Nissewaard hun mening serieus neemt: 34% weet niet of dit het geval is, 37% vindt dat de gemeente de mening van inwoners niet serieus neemt. In een telefonisch gesprek licht een inwoner toe dat er vooral frustratie ontstaat wanneer inwoners niet op tijd worden geïnformeerd of wanneer er niet adequaat op meldingen wordt gereageerd. Een aanspreekpunt op wijkniveau zou hierbij kunnen helpen volgens deze inwoner.

Een andere inwoner noemde in een telefonisch gesprek dat het vooral frustreert als inwoners een avond van hun vrije tijd besteden aan het participeren, maar dat zij vervolgens niets meer vernemen van de gemeente.

Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 39

Uit de vragenlijst blijkt dat inwoners wél graag meer willen doen op het gebied van participatie. Zo geeft 38% van de inwoners aan dat de gemeente inwoners niet op tijd betrekt bij belangrijke ontwikkelingen. Een groot deel van de inwoners, 81%, vindt dat de gemeente inwoners meer moet aanmoedigen om mee te doen of te denken. 65% van de inwoners vindt dat de inwoners van Nissewaard niet te vaak worden gevraagd om mee te denken. Er lijkt dus geen sprake te zijn van participatiemoeheid. Een van de invullers licht in een gesprek toe dat eenmaal deelnemen aan een participatietraject vaker kan leiden tot deelname, bijvoorbeeld omdat de gemeente aanvullende informatie of uitnodigingen stuurt of dat een inwoner lid wordt van een bewonersplatform. Een andere invuller noemde dat het beeld leeft dat de gemeente op dit moment enkel de oproep doet om te participeren, wanneer het past binnen bestaande wensen voor beleidsontwikkeling. 3.8.2 Motieven om te participeren 71% van de inwoners denkt graag mee over de ideeën van de gemeente. De voornaamste motivatie voor inwoners om mee te willen denken is dat zij het belangrijk vinden dat de gemeente luistert naar inwoners (82%) én omdat zij het zelf belangrijk vinden om mee te denken (64%). Ook willen inwoners graag helpen om problemen op te lossen (42%).

De belangrijkste thema’s waar inwoners een bijdrage aan willen leveren zijn wonen en bouwen (60%), veiligheid (55%), milieu en duurzaamheid (44%) en verkeer en reizen (43%). Inwoners van Nissewaard willen graag op een laagdrempelige manier participeren. Zij willen vooral een bijdrage leveren door van informatie voorzien te worden (70%) en door hun mening te geven over plannen van de gemeente (69%). Er is weinig animo om samen de gemeente aan plannen te werken (26%), zelf plannen te maken (7%) of om taken van de gemeente over te nemen (1%). Dit beeld wordt bevestigd in de telefonische gesprekken met invullers, waarbij een respondent het uitzettend van vragenlijsten als ‘laaghangend fruit’ kwalificeert. Informeren is niet gelijk aan participeren, zo geven inwoners telefonisch aan. Doordat de gemeente het wel participeren noemt, wekken zij volgens meerdere telefonische gesprekken onjuiste verwachtingen. 3.8.3 Ervaringen binnen participatietrajecten Een aantal invullers van de vragenlijst (12) gaf aan in de afgelopen twee jaar deelgenomen te hebben aan een participatietraject. Hoewel het aantal invullers gering is, geven hun antwoorden een interessant beeld van hoe participatie in de praktijk wordt ervaren. De invullers zijn overwegend positief over hun ervaring. 10 invullers geven aan dat zij op tijd werden betrokken om mee te denken.

8 invullers vonden de informatie die zij kregen duidelijk en compleet. Voor 9 inwoners was het duidelijk hoe zij konden meedenken en voor 7 inwoners was het duidelijk welke zaken vanuit het participatietraject konden worden aangepast. Ook hadden 8 respondenten vertrouwen in de manier waarop zij konden meedenken. Uit deze ervaringen blijkt dat er vooral verbetering mogelijk is ná het participatietraject. Hoewel 6 invullers aangeven dat zij tevreden zijn over wat de gemeente met hun bijdrage heeft gedaan, zijn 2 invullers niet tevreden, 2 invullers neutraal en 3 invullers hebben hier geen mening over. Ook geven 5 invullers aan dat het niet duidelijk was wat de gemeente met hun bijdrage zou doen. Daarnaast waren 5 invullers ontevreden over de informatie die zij na afloop van het traject kregen.

Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 40

3 Rol van de raad In dit hoofdstuk nemen we de rol van de raad in de gemeente Nissewaard onder de loep ten aanzien van participatie en de inmiddels in werking getreden Omgevingswet. We hebben aandacht voor de manier waarop de raad kaders en kwaliteitseisen stelt en de rol die de raad inneemt bij de uitvoering van participatietrajecten. Ten slotte brengen we in kaart wat de Omgevingswet vraagt van de gemeenteraad en welke leerpunten er voor de raad zijn. De volgende deelvragen komen aan bod: 5. 6.

Hoe vervult de raad zijn volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rol bij participatie? Waar staat de gemeente in het voorwerk van de implementatie van de Omgevingswet ten aanzien van participatie?

3.1 Rol van de raad: de huidige praktijk In het coalitieakkoord Samen bouwen op Nissewaard wordt de gewenste rol van de raad op het gebied van participatie geschetst. Het streven is om aan de voorkant duidelijke afspraken te maken, waarmee voor iedereen duidelijk is wie wanneer geïnformeerd wordt. Op die manier wil de gemeente aldus het coalitieakkoord inwoners en raad goed en tijdig betrekken. Ook is voor de raad een rol voorzien om zelf mee te doen aan specifieke participatietrajecten met inwoners. Dit zou moeten bijdragen aan goede en open informatie-uitwisseling en draagvlak over en weer tussen bestuur en inwoners. Uit gesprekken blijkt dat de raad inderdaad zijn rol op deze manier invult. De raad wordt door de griffie geïnformeerd over verschillende participatieavonden en in hoeverre de raad daaraan kan deelnemen. Het gebruik is dat de raad een halfuur voorafgaand aan de bijeenkomst wordt geïnformeerd. Vervolgens nemen de raadsleden een stap terug en nemen ze aan de rest van de avond deel als toehoorder. De raadsleden gebruiken deze gelegenheid om te horen welke zorgen er onder inwoners leven en kunnen daar dan over discussiëren in de raad. In gesprekken wordt aangegeven dat raadsleden het vooral belangrijk vinden om zélf te kunnen luisteren naar inwoners. De raadsleden horen hier soms nieuwe argumenten.

Raadsleden geven echter ook aan dat veel inwoners zich niet laten horen bij participatietrajecten. Het is voor de raad lastig om de belangen van deze ‘zwijgende meerderheid’ mee te wegen. Daarnaast constateren raadsleden een spanning tussen hun rol als volksvertegenwoordiger enerzijds en de informatie die zij zelf bij participatietrajecten ophalen anderzijds. In de raadszaal horen raadsleden regelmatig inwoners die ontevreden zijn over de manier waarop er geparticipeerd wordt en die zich niet gehoord voelen. Het is volgens de raadsleden vooral van belang dat het vooraf voor inwoners duidelijk is wat er met hun inbreng wordt gedaan. Ook wordt in gesprekken opgemerkt dat de raad vooral ervaring heeft met participatie in het fysiek domein. Er wordt opgemerkt dat participatie ook in het sociaal domein in ontwikkeling is. Wat betreft de informatievoorziening aan de raad is in de Inspraak- en participatieverordening opgenomen dat de burgemeester jaarlijks verslag uitbrengt over de gevolgde participatietrajecten en de gevallen waarbij er geen mogelijkheid tot participatie is geboden. In 2021 heeft de burgemeester inderdaad een verslag uitgebracht over de participatietrajecten in 2020. In het verslag wordt ingegaan op het aantal participatietrajecten, over welke onderwerpen deze trajecten gingen, welke invloed inwoners hadden en in welke fase van de beleidscyclus is geparticipeerd.

Ook wordt een aantal participatietrajecten uitgebreid toegelicht. In 2022 heeft de burgemeester besloten om geen apart jaarverslag uit te brengen, maar om de verslaglegging over participatie te integreren in

36 Gemeente Nissewaard (2021). Jaarverslag inspraak en participatie 2020.

Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 41

het algehele jaarverslag als onderdeel van de P&C-cyclus. Een van de redenen is dat het jaarverslag participatie 2020 niet inhoudelijk is behandeld door de gemeenteraad. In het integrale jaarverslag van 2022 wordt minder gedetailleerd gerapporteerd dan in het separate jaarverslag van 2020. Wel worden alle participatietrajecten in een lijst weergegeven, inclusief het aantal genodigden en het aantal deelnemers en het onderwerp waarover geparticipeerd is. Opvallend is dat ook trajecten worden genoemd waarbij bewoners alleen geïnformeerd zijn, hoewel in de beleidsnotitie is opgenomen dat alleen informeren geen ‘echte’ participatie is. Uit gesprekken blijkt dat de jaarverslagen over participatie niet goed bekend zijn bij de raadsleden, terwijl er wel behoefte is aan dit type overzichtsinformatie. De informatie sneeuwt onder tussen de grote hoeveelheid andere stukken die de raadsleden tot zich moeten nemen en wordt daarom voor kennisgeving aangenomen. Er worden wel technische vragen gesteld over participatieprocessen, maar dit is in het algemeen geen onderwerp van raadsbrede discussie. De raad beoordeelt participatietrajecten vooral wanneer er een voorstel wordt behandeld waar bijvoorbeeld een participatieverslag is bijgevoegd. De raadsleden merken echter ook op dat het onderdeel over participatie en maatschappelijk draagvlak vaak niet is ingevuld in raadsvoorstellen.

Bij het behandelen van voorstellen toetst de raad niet expliciet aan de vastgestelde kaders. Raadsleden geven aan dat de raad zelf nog niet geheel vertrouwd is met de vastgestelde kaders ten aanzien van participatie.

3.2 Rol van de raad: de inwerkingtreding van de Omgevingswet De inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft invloed op de rol van de raad. Zo brengt de Omgevingswet voor de raad mogelijkheden om kaderstellend op te treden. Met de Omgevingsvisie en het Omgevingsplan stelt de raad strategische kaders waarbinnen het college zich op uitvoerend niveau kan bewegen. Ten aanzien van participatie is de raad verantwoordelijk voor het monitoren en bewaken van participatie bij projecten die onder de Omgevingswet vallen. Daarbij heeft de raad ook de rol om de samenhang tussen de omgevingsvisie en het omgevingsplan te bewaken. De rol van de gemeente zal verder verschuiven van uitvoerende partij naar ondersteunend aan initiatieven van inwoners. Voor de raad betekent dit dat hij meer op hoofdlijnen en kaderstellend aan de slag moet en dat het college meer de dialoog aan dient te gaan met de samenleving. De raad moet ook gaan nadenken over verschillende vragen: is de huidige vergaderopzet flexibel genoeg om de versnelde procedures in de leefomgeving op te vangen? Welke toetsingscriteria hanteert de raad en waarop zijn deze gebaseerd? De kaders voor participatie zijn idealiter passend bij de organisatie, de samenleving en de ambities vanuit de raad. Daarnaast heeft de raad een bindend adviesrecht bij de vergunningverlening voor activiteiten die afwijken van het omgevingsplan.

De raad kiest hiermee dus vooraf bij welke onderwerpen hij als bindend adviseur kan optreden en waar een participatieplicht voor geldt. Het vooraf kiezen van deze onderwerpen is echter een complexe opgave. De gemeenteraad van Nissewaard heeft de categorieën waarbij het bindend adviesrecht en verplichte participatie gelden reeds op 23 februari 2022 vastgesteld . Al met al zal de inwerkingtreding van de Omgevingswet vragen van de raad dat een minder sterke focus wordt gelegd op zijn volksvertegenwoordigende rol. Het is immers de bedoeling dat inwoners en andere belanghebbenden zelf meer gaan participeren. Dit zal in een verandering vragen in de houding en ambitie van de raad. Tegelijkertijd biedt de Omgevingswet ook kansen bieden ten aanzien van het vermogen van de raad om

37 Gemeente Nissewaard (2022). Memo jaarverslag participatie 38 Gemeente Nissewaard (2023). Jaarverslag 2020 39 Gemeente Nissewaard (2022) Raadsbesluit nr. 22.R.00010

Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 42

kaders te stellen waarbinnen het college participatie uit zal kunnen voeren én waaraan de raad het college kan controleren. Ter voorbereiding op de Omgevingswet en de veranderde rol van de raad is er een werkgroep van raadsleden opgericht. Deze raadswerkgroep heeft in verschillende bijeenkomsten inhoudelijk bijgedragen aan de voorbereiding op de Omgevingswet. Ook het onderwerp participatie en de mogelijkheid om participatie bij bepaalde onderwerpen verplicht te stellen kwam hierbij aan bod. De werkgroep wordt voorgezeten door raadsleden. De werkgroep wordt inhoudelijk voorbereid door middel van themabrieven, en wordt door ambtelijke en externe deskundigen meegenomen in de keuzes die voorliggen. Ook is er een themabijeenkomst georganiseerd voor de gehele raad. Op 25 januari 2024 is naar aanleiding van de inwerkingtreding van de Omgevingswet een memo gedeeld met de raad . Het college beschrijft hoe de raad vroegtijdig kan worden betrokken bij initiatieven waarvoor de raad zichzelf bindend adviesrecht heeft toegekend. Onder de Omgevingswet moet er op korte termijn worden besloten over een aanvraag. Organisatorisch is het een uitdaging om de raad tijdig in dit proces te betrekken.

De werkwijze in Nissewaard voorziet hierin door de raadscommissie Leefomgeving al tijdens het voorstadium van een initiatief (wanneer er nog geen formele aanvraag is ingediend) te vragen om een principe-standpunt in te nemen. De besluitvorming over de formele aanvraag kan dan naar verwachting van het college sneller verlopen.

40 Gemeente Nissewaard (2024) Werkwijze nieuwe initiatieven en adviesrecht raad

Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 43

Bijlage 1. Geïnterviewden Tabel 1: Geïnterviewden

Functie

Datum

Ambtelijk betrokkene

12-10-2023

Ambtelijke betrokkene

12-10-2023

Ambtelijk betrokkene

12-10-2023

Ambtelijk betrokkene

03-11-2023

Wethouder

03-11-2023

Extern betrokkene

20-11-2023

Extern betrokkene

20-11-2023

Extern betrokkene

20-11-2023

Extern betrokkene

28-11-2023

Extern betrokkene

28-11-2023

Ambtelijk betrokkene

6-2-2024

Ambtelijk betrokkene

6-2-2024

Ambtelijk betrokkene

6-2-2024

Extern betrokkene

14-2-2024

Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 44