240925 Rekenkameronderzoek Participatie en de Omgevingswet
Tekst van het document
Participatie en de Omgevingswet
Participatie en de Omgevingswet | 25 september 2024 Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 1
Colofon: Datum: 25 september 2024
Opdrachtgever: Wouter de Jong, directeur Sabine van Zuydam, plaatsvervangend directeur
Onderzoekers: Marcel Boogers marcel@necker.nl Thom van den Berg thom@necker.nl Tim Kunis tim@necker.nl
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 2
Inhoudsopgave Colofon: ....................................................................................................................................................2 Bestuurlijke nota ...................................................................................................................................... 4 Onderzoeksverantwoording .......................................................................................................................5 Conclusies en aanbevelingen .................................................................................................................... 10 Reactie van college van B en W ................................................................................................................. 13 Nota van Bevindingen .............................................................................................................................. 18 1.
Kaders in beeld ................................................................................................................................ 19 1.1 Participatiebeleid Nissewaard ..................................................................................................................... 19 1.2
2.
Spelregels ............................................................................................................................................... 21
2. Participatie in de praktijk ............................................................................................................. 24 2.1
Casus Omgevingsvisie centrum Spijkenisse ............................................................................................ 24
2.2
Casus Reconstructie Noordkade ............................................................................................................. 28
2.3
Casus Aardgasvrij.................................................................................................................................... 32
2.4
Casus – bewonersinitiatief fietstunnel ‘Tussen hemel en aarde’................................................................35
2.5
Eerste bevindingen ................................................................................................................................. 38
2.6
Inwoneronderzoek ............................................................................................................................. 39
3
Rol van de raad................................................................................................................................ 41 3.1
Rol van de raad: de huidige praktijk......................................................................................................... 41
3.2
Rol van de raad: de inwerkingtreding van de Omgevingswet .................................................................. 42
Bijlage 1. Geïnterviewden ...................................................................................................................... 44
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 3
Bestuurlijke nota
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 4
Onderzoeksverantwoording Aanleiding Het samenspel tussen gemeenten en inwoners is in beweging. De stem van de participerende inwoner groeit en gemeente en inwoners slaan steeds vaker de handen ineen om vraagstukken in de leefomgeving – groot en klein – op te lossen. Een samenleving die zelf het initiatief neemt en zich steeds vaker aandient als gelijkwaardige gesprekspartner van de gemeente, verwacht een wendbare, flexibele en meedenkende overheid, die daar waar het kan minder zelf doet en meer loslaat. Met een raad die meer stuurt op hoofdlijnen, onder andere door aan de voorkant heldere kaders vast te leggen. Het samenspel tussen overheid en inwoner zal alleen nog maar meer gaan veranderen: met de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft de overheid niet langer het alleenrecht op de ruimtelijke ordening. Het betrekken van inwoners bij een project of initiatief in de leefomgeving wordt verplichte kost voor gemeenten. Hoe gemeenten de nieuwe samenwerking met inwoners vorm moeten geven, is aan de gemeenten zelf. Tijdens de raadsworkshop met de raadsleden in december 2022 bleek een wens vanuit de raadsleden dat de rekenkamerfunctie een rekenkameronderzoek naar burgerparticipatie uit zou voeren. Daarbij benadrukten raadsleden dat er in dit onderzoek aandacht dient te worden geschonken aan het betrekken van inwoners bij de energieopgave waar de gemeente zich voor inzet.
Omgevingswet De Omgevingswet, die is ingegaan op 1 januari 2024, stelt nieuwe eisen aan het participatiebeleid van de gemeente. Allereerst dienen gemeenten anders te reageren op initiatieven van bedrijven, instellingen, organisaties en inwoners. 'Nee, tenzij' wordt voortaan 'ja, mits'. Daarnaast krijgen gemeenten een ordenende en toetsende rol bij participatieprocessen. De gemeente moet initiatiefnemers stimuleren om belanghebbenden vroegtijdig bij hun plannen te betrekken en dat bij eigen plannen ook zelf doen. Vervolgens moet de gemeente erop toezien dat alle belangen goed afgewogen worden. Hoe dit vorm krijgt, is aan gemeenten zelf. De wetgever heeft dit bewust vrij ter invulling gelaten om te voorkomen dat participatie een ‘afvinklijstje’ wordt. De gemeente kan er bijvoorbeeld voor kiezen om spelregels op te stellen waaraan de initiatiefnemer moet voldoen, maar de gemeente kan er ook voor kiezen om bij elk initiatief afzonderlijk te beoordelen wat de beste strategie is. De Omgevingswet schrijft dus niet voor hóe participatie moet plaatsvinden, maar wel dát de gemeente keuzes moeten maken voor de inrichting van het participatieproces. De locatie, het soort besluit, de omgeving en de betrokkenen zijn immers elke keer anders. Ook het moment waarop participatie start, verschilt per keer.
Wel moeten de gemeente en andere initiatiefnemers in hun plannen aangeven of ze ruimte maken voor participatie, op welke wijze ze dat gaan doen en hoe zij de resultaten zullen verwerken. Wetsvoorstel Versterking participatie op decentraal niveau Op 23 september 2022 is het wetsvoorstel 'Versterking participatie op decentraal niveau' ingediend. Dit wetsvoorstel staat los van de Omgevingswet, maar stelt ook eisen aan de inrichting en uitvoering van participatie door gemeenten. Er heeft nog geen besluitvorming plaatsgevonden over het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel
1 VNG. Checklist voor de gemeenteraad: is het huidige participatiebeleid al omgevingswet-proof? Geraadpleegd op 25-7-2022, via
https://vng.nl/files/vng/publicaties/2018/20181102-checklist-voor-de-gemeenteraad.pdf 2 Staatsblad. Besluit van 3 juli 2018, houdende procedurele regels over algemene onderwerpen over het beschermen en het benutten van de fysieke leefomgeving, p.133
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 5
hangt samen met de Omgevingswet in die zin dat ze beide gaan over de betrokkenheid van inwoners bij en de invloed van inwoners op besluitvorming. Het wetsvoorstel betreft twee belangrijke veranderingen. Ten eerste wordt voorgesteld het uitdaagrecht te verankeren. Daarnaast wordt voorgesteld de huidige inspraakverordening te vervangen door een participatieverordening. De participatieverordening dient als verbreding van de huidige inspraakverordening. Naast het stellen van regels over het betrekken van inwoners bij de voorbereiding van beleid, dienen er ook regels te komen over het betrekken van inwoners bij de uitvoering en evaluatie van beleid. De Tweede Kamer heeft het voorstel op 26 oktober 2023 aangenomen, en het wachten is op de behandeling in de Eerste kamer.
Doelstelling en vraagstelling Het doel van dit rekenkameronderzoek is om na te gaan of de voorwaarden voor een goed participatieproces in de gemeente aanwezig zijn bij projecten in de fysieke leefomgeving. Het onderzoek beoogt om aan de hand hiervan handvatten te bieden om deze voorwaarden te verbeteren. Op deze manier beoogt de rekenkamer met dit rekenkameronderzoek een bijdrage te leveren aan de positionering van de raad ten aanzien van inwonersparticipatie en de Omgevingswet. We hebben de volgende centrale vraag geformuleerd voor het onderzoek: Op welke manier geeft de gemeente Nissewaard uitvoering aan participatie in het fysieke domein en welke lessen zijn te trekken voor de toekomst, ook met het oog op de invoering van de Omgevingswet?
De hierboven geformuleerde centrale onderzoeksvraag zullen wij beantwoorden door antwoord te geven op zes deelvragen. Besluitvorming en beleid 1)
Welke (beleids)doelstellingen heeft de gemeente vastgesteld ten aanzien van participatie, qua inhoud én proces, binnen het fysieke domein?
2) Wat zijn de spelregels, rollen en verantwoordelijkheden die de gemeente hanteert voor een goed participatieproces? Uitvoering 3)
Op welke manier geeft de gemeente uitvoering aan de participatie van burgers in de vormgeving, uitvoering en evaluatie van beleid?
4) Wat zijn ervaren knelpunten in de uitvoering van participatieprocessen en wat gaat er goed?
3 Aan de slag met de Omgevingswet (z.d.) Participatie - Regels in Omgevingswet versus wetsvoorstel participatie op decentraal
niveau Geraadpleegd via: https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/actueel/feiten-fabels/participatie-regels-omgevingswetversus/ 4 Eerste Kamer der Staten-Generaal (z.d.) Wet versterking participatie op decentraal niveau Geraadpleegd via: https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/36210_wet_versterking_participatie
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 6
Raad en de Omgevingswet 5)
Hoe vervult de raad zijn volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rol bij participatie?
6) Waar staat de gemeente in het voorwerk van de implementatie van de Omgevingswet ten aanzien van participatie?
Normenkader Voor de beantwoording van de vragen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzet van inwoners- en overheidsparticipatie en de toetsende en kaderstellende rol van de gemeenteraad, toetsen we de bevindingen aan een normenkader. Deze is gebaseerd op kwaliteitscriteria voor inwoners- en overheidsparticipatie uit de literatuur. Allereerst noemen we vier normen die betrekking hebben op participatietrajecten, zowel bij inwoners- als overheidsparticipatie. Hierna gaan we in op vier normen over kaderstelling en controle door de raad die hiervan afgeleid zijn. Normen voor inwoners- en overheidsparticipatie Effectieve invloed inwoners a.
Bij aanvang van het participatieproces zijn er heldere afspraken over de rol van het participatieproces in de gemeentelijke besluitvorming.
b.
Er zijn heldere afspraken over ieders inbreng in de besluitvorming en die afspraken zijn duidelijk voor alle betrokkenen.
c.
Er wordt conform deze afspraken gehandeld, en als dat niet lukt wordt daarover verantwoording afgelegd.
d.
De inbreng van inwoners heeft duidelijk zichtbare gevolgen voor het beleid en/of de wijze waarop dat wordt uitgevoerd.
Inclusiviteit: iedereen doet mee a.
Alle belanghebbenden hebben dezelfde mogelijkheden om deel te nemen aan het inwoners- of overheidsparticipatieproces.
b.
Er wordt actief gestreefd naar een zo breed mogelijk samengestelde groep participanten, niet alleen voor wat betreft sociaal-demografische kenmerken (leeftijd, geslacht, migratieachtergrond, opleiding) maar ook voor wat betreft hun opvattingen.
Kwaliteit debat: goede afweging visies en belangen a.
In het participatieproces wordt gezorgd voor een zo open mogelijke uitwisseling van visies en opvattingen.
5 Ten tijde van het stellen van deze vraag en uitvoeren van het onderzoek was de Omgevingswet nog niet in werking getreden. 6 Ank Michels (2012). Citizen Participation in Local Policy Making: Design and Democracy. International Journal of Public
Administration, 35: 285-292.
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 7
b.
In het participatieproces wordt ervoor gezorgd dat alle visies en belangen van betrokkenen aan bod komen.
c.
Het participatieproces wordt door betrokkenen als eerlijk en rechtvaardig ervaren.
Legitimiteit: steun voor beslissingen a.
In het besluitvormingsproces is ook aandacht voor de visies en belangen van belanghebbenden die niet hebben geparticipeerd.
b.
De uitkomsten van het besluitvormingsproces worden ook door belanghebbenden die niet hebben geparticipeerd aanvaard dan wel ondersteund.
Normen voor kaderstelling en controle door raadsleden a.
Raadsleden hebben vooraf duidelijke kaders gesteld aan participatieprocessen die ingaan op de bovengenoemde kwaliteitscriteria: effectiviteit, inclusiviteit, kwaliteit debat en legitimiteit.
b.
Raadsleden beschikken over verantwoordingsinformatie over het verloop en de uitkomsten van participatieprocessen.
c.
Raadsleden zijn in staat om participatieprocessen te controleren – en waar mogelijk bij te sturen – op de vooraf gestelde kaders.
d.
Raadsleden controleren de praktijk van participatieprocessen op de vooraf gestelde kaders.
Uitvoering van het onderzoek Het onderzoek begon met een startgesprek in september 2023. De eerste periode is besteed aan het verzamelen van documentatie en het vaststellen van de onderzochte casussen. Vervolgens zijn er vijf documentanalyses uitgevoerd. Eén naar de geldende beleidskaders voor participatie binnen de gemeente Nissewaard en vier naar de documenten van de verschillende casussen. De resultaten van deze documentanalyse zijn vervolgens getoetst en verdiept in zeven gesprekken, met de wethouder, ambtelijk betrokkenen op het gebied van participatie, ambtelijk verantwoordelijken van de onderzochte participatietrajecten en afvaardiging van de gemeenteraad. Verder zijn verscheidene extern betrokkenen van de onderzochte participatietrajecten gesproken. In veel gevallen waren dit inwoners. Tot slot is er een vragenlijst onder de inwoners van Nissewaard uitgezet en zijn de resultaten die hieruit voortkwamen met acht inwoners telefonisch nader geduid. Er zijn vier participatietrajecten onderzocht: de totstandkoming van de omgevingsvisie van Spijkenisse, de reconstructie van de Noordkade in Spijkenisse, het traject Nissewaard Aardgasvrij en het bewonersinitiatief rondom een fietstunnel genaamd ‘Tussen hemel en aarde’.
De selectie voor deze casussen is tot stand gekomen aan de hand van een uitvraag die de rekenkamer bij de ambtelijke organisatie heeft gedaan naar alle participatietrajecten in de periode 2021-2023 in het fysieke domein. Uitgangspunt daarbij was om in ieder geval één inwonersinitiatief als casus te onderzoeken, daartoe is de casus ‘fietstunnel tussen hemel en aarde’ de onderzoekers aangedragen. Met deze selectie van casussen is getracht een zo divers en compleet mogelijk beeld van de participatiepraktijk binnen het ruimtelijk domein in Nissewaard te verkrijgen. De casus Nissewaard Aardgasvrij is bovendien gekozen om invulling te geven aan de wens van de raad om aandacht te schenken aan het betrekken van inwoners bij de energieopgave waar de gemeente zich voor inzet. De bevindingen verkregen vanuit de documentanalyses en de verdiepende gesprekken zijn per casus getoetst aan het bovenstaande normenkader en deze bevindingen zijn doormiddel van het ‘stoplichtmodel’ verwerkt. Met dit
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 8
stoplichtmodel hebben we getracht per casus aan te geven in hoeverre enerzijds effectiviteit, inclusiviteit, de kwaliteit van het debat en de legitimiteit in inwoners- en overheidsparticipatie en anderzijds de toetsende en kaderstellende rol van de gemeenteraad vorm hebben gekregen. Op basis van de documentenanalyse en de gevoerde gesprekken is de nota van bevindingen tot stand gekomen. Deze nota van bevindingen is op 21 maart 2024 voorgelegd aan de ambtelijke organisatie voor feitelijk wederhoor. Op 16 april 2024 is hierop een reactie ontvangen, waarna de onderzoekers gemaakte opmerkingen hebben verwerkt in de nota van bevindingen. Vervolgens zijn de conclusies en aanbevelingen opgesteld en is het geheel aangeboden voor een bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders. Deze bestuurlijke reactie maakt integraal onderdeel uit van dit rapport.
Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen: de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen. De bestuurlijke nota bevat deze onderzoeksverantwoording, die wordt gevolgd door de centrale boodschap van dit onderzoek (inclusief conclusies en aanbevelingen). Daarna is de bestuurlijke reactie van het college integraal opgenomen.
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 9
Conclusies en aanbevelingen De onderzoeksvraag van dit rapport luidt: op welke manier geeft de gemeente Nissewaard uitvoering aan participatie in het fysieke domein en welke lessen zijn te trekken voor de toekomst, ook met het oog op de invoering van de Omgevingswet? In de volgende paragrafen volgen de conclusies en aanbevelingen. De conclusies beantwoorden de centrale onderzoeksvraag over hoe Nissewaard participatie uitvoert en geven daarbij weer welke uitspraken te maken zijn over hoe participatie ingericht is, en uitgevoerd wordt in Nissewaard. De aanbevelingen geven de belangrijkste lessen weer die Nissewaard hieruit kan trekken.
Conclusies Conclusie 1. Het participatiebeleid vindt onvoldoende naleving in de praktijk Het participatiebeleid is op papier voldoende uitgewerkt. Zo is getracht de ‘ad hoc’-benadering die eerder gebruikelijk was in Nissewaard, te vervangen door een meer heldere en uitgewerkte aanpak die alle betrokkenen meer houvast geeft. Het participatiebeleid bevat daarom duidelijke uitgangspunten voor de benadering van participatietrajecten, die zijn geconcretiseerd in verschillende randvoorwaarden. In de praktijk blijkt echter dat de uitgangspunten van het participatiebeleid niet altijd worden nageleefd . Zo is bij de onderzochte casus Omgevingsvisie Spijkenisse geen startnotitie opgesteld – zoals wel wordt voorgeschreven door het participatiebeleid - en is de casus ‘Fietstunnel tussen hemel en aarde’ aangemerkt als een bewonersinitiatief, terwijl de directe aanleiding voor de uitvoering van het initiatief een aangenomen motie vanuit de gemeenteraad was. Participatie in Nissewaard bevindt zich in de praktijk vooral op de onderste treden van de participatieladder. In de onderzochte casussen blijken inwoners met name geïnformeerd te worden over plannen van de gemeente en in enkele gevallen gevraagd te worden om te reageren op deze plannen.
Er is in de onderzochte casussen geen sprake geweest van verregaande participatie op de niveaus van meebeslissen of co-creëren, terwijl hier bij zowel de casussen Omgevingsvisie Spijkenisse als Aardgasvrij Nissewaard in eerste instantie wel de verwachting toe werd gewekt. Ook in gesprekken met de ambtelijke organisatie en de portefeuillehouder blijkt dat het organiseren van een informatieavond in algemene zin als een vorm van participatie wordt gezien, terwijl in het beleid is opgenomen dat alleen informeren geen échte participatie is. Conclusie 2. Verwachtingsmanagement is een aandachtspunt bij participatie Het is belangrijk om belanghebbenden tijdig mee te nemen in beleidsontwikkelingen. Nissewaard probeert haar inwoners in een zo vroeg mogelijk stadium van de besluitvorming te betrekken. Het nadeel hiervan is dat er dan nog weinig concrete plannen voorliggen, waardoor het voor inwoners onduidelijk is waarover ze nu eigenlijk mogen meepraten. Eveneens is het dan onduidelijk wat er met hun inbreng gaat gebeuren. Een bespreking van scenario’s of keuze-opties zou de deelnemers meer helderheid kunnen bieden. Verwachtingenmanagement is ook van belang bij de omgang van de gemeente met inwonersinitiatieven. Gemeente Nissewaard wil veel vrijheid en ruimte bieden aan initiatieven en ideeën uit de samenleving. Maar ook als de gemeente ruimte geeft, zal zij
Hoewel het beleid zoals beschreven in de beleidsnotitie participatie 2021 pas formeel in werking is getreden op de datum dat de Omgevingsdienst in werking is getreden, dus op 1 januari 2024, zijn veel uitgangspunten al geborgd in de inspraak en participatieverordening 2020, waaronder het opstellen van een participatieverslag na afloop van een traject.
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 10
moeten aangeven hoe deze ruimte is begrensd door te verduidelijken wat beleidsmatige, financiële en juridische kaders zijn. En: op welke manier de inbreng van inwoners is gevraagd. Dit versterkt het verwachtingsmanagement. Het maakt duidelijk wat inwoners mogen verwachten van hun inbreng in participatieprocessen. Dit aspect speelde vooral bij de casus Aardgasvrij Nissewaard. De gemeente heeft het participatieproces bewust op een open manier benaderd, maar het gebrek aan heldere kaders dat dit met zich meebracht gaf in de ervaring van deelnemers onvoldoende houvast. Conclusie 3. De gemeente heeft onvoldoende aandacht voor inwonersinitiatieven Zowel de ambtelijke organisatie als de verantwoordelijke portefeuillehouder lieten weten dat er de afgelopen jaren geen inwonersinitiatieven zijn gerealiseerd. Het is wel de wens van de gemeente om hier meer ruimte voor te geven en dit verder te ontwikkelen. Uit gesprekken met inwoners die hebben deelgenomen aan participatietrajecten en die de vragenlijst voor dit onderzoek hebben ingevuld blijkt dat men het gevoel heeft dat Nissewaard wel openstaat voor initiatieven vanuit de samenleving, maar dat de gemeente hen hier weinig bij ondersteunt. Conclusie 4.
De raad neemt nog onvoldoende zijn rol in participatietrajecten Raadsleden geven aan behoefte te hebben aan overkoepelende informatie over hoe er in Nissewaard met participatie wordt omgegaan. Het college tracht hierin te voorzien met het jaarlijkse participatieverslag, maar dit blijkt bij raadsleden maar beperkt bekend. De informatie sneeuwt onder tussen alle andere stukken. Er worden wel technische vragen gesteld over participatieprocessen, maar hoe de gemeente omgaat met participatie en wat goede participatie is, is in het algemeen geen onderwerp van raadsbrede discussie. De raad beoordeelt participatietrajecten vooral wanneer er een voorstel wordt behandeld waar bijvoorbeeld een participatieverslag is bijgevoegd. De raadsleden merken echter ook op dat het onderdeel over participatie en maatschappelijk draagvlak vaak niet is ingevuld in raadsvoorstellen. De raad verbindt hier meestal geen consequenties aan. Bij het behandelen van voorstellen toetst de raad vaak niet expliciet aan de vastgestelde kaders. Raadsleden geven aan dat de raad zelf nog niet geheel vertrouwd is met de vastgestelde kaders ten aanzien van participatie.
Aanbevelingen Aanbeveling 1. Evalueer participatietrajecten stelselmatig Om van participatie te kunnen leren is het raadzaam om doorlopen participatietrajecten stelselmatig te evalueren. In de interviews wordt aangegeven dat de voorgeschreven participatieverslagen in de praktijk niet worden gebruikt om de voortgang van het traject te monitoren of daar lessen uit te trekken en dat de uitvoering van participatietrajecten nog erg persoonsafhankelijk is. De vragen die verbeteringen in toekomstige trajecten kunnen opleveren worden op deze manier niet gesteld. Het is cruciaal dat de uitkomsten van evaluaties breed gedeeld worden. Zo verspreidt de kennis en ervaring zich over de gemeentelijke organisatie. Het is dan ook aan te bevelen dat draaiboeken waarmee de ambtelijke organisatie werkt om te leren uit eerdere trajecten een formele status krijgen. Het is aan te bevelen er als raad op toe te zien dat het evaluatieproces ook daadwerkelijk en volgens vaste methoden wordt uitgevoerd. Aanbeveling 2. Zorg voor heldere beleidskaders aan het begin van besluitvormingstrajecten en communiceer hierover Het is goed om te blijven beseffen dat inwonersparticipatie vaak gebaat is bij openheid en ruimte voor de inbreng van inwoners. Dit wordt in Nissewaard erkend doordat maatwerk het uitgangspunt bij participatietrajecten is.
Tegelijkertijd hebben deelnemers aan participatietrajecten juist aan het begin van een traject de behoefte aan
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 11
duidelijkheid in wat hen gevraagd wordt en welke ruimte zij hebben om te participeren. Dit is ook zo uit de interviews gebleken. Exemplarisch hiervoor is de casus Aardgasvrij Nissewaard. Voor Nissewaard ligt er de uitdaging om het beleid wat de afgelopen jaren is vastgesteld in te zetten in participatietrajecten en de ruimte te blijven bieden voor maatwerk, maar tegelijkertijd helderheid te verschaffen in de kaders waar niet van afgeweken kan worden. Dit kan helpen in de veranderende houding en gedrag dat van de gemeente wordt gevraagd met de komst van de Omgevingswet. Aanbeveling 3. Raad: ga in gesprek met elkaar over de rol van de raad bij participatietrajecten De raad is het volksvertegenwoordigende orgaan van de gemeente, maar met de komst van de Omgevingswet wordt de raad gevraagd steeds meer over te laten aan zijn inwoners, door wie de raad zelf gekozen is. Raadsleden zelf geven aan een spanning te ervaren tussen hun rol als volksvertegenwoordiger enerzijds en de informatie die zij zelf bij participatietrajecten ophalen anderzijds. Het waarom van participatie is hierbij van belang.
Kies je als raad voor participatie omdat het een democratisch recht is of omdat het leidt tot betere besluiten? Wil je participatie inzetten om een kloof tussen inwoner en politiek te overbruggen of om draagvlak te vergroten? Dit soort vragen zijn relevant voor het type kaders of spelregels die een raad meegeeft. De aanbeveling vanuit de rekenkamer aan de raad is dan ook dat de raad een actievere rol moet nemen waar het gaat om participatie. Voer met elkaar het gesprek over hoe de raad zijn rol kan invullen bij participatietrajecten. Doe dit bijvoorbeeld aan de hand van een aantal geëvalueerde participatietrajecten (zie aanbeveling 1). Laat ook de betrokken ambtenaren deelnemen aan dit gesprek, zodat er ook vanuit het perspectief van de uitvoering op de rol van de raad gereflecteerd kan worden. Het is zeer aan te bevelen aan de raad om kaders te stellen over de reikwijdte en de aard van participatie bij specifieke trajecten en om bij de start van participatietrajecten gebruik te maken van de reeds bestaande mogelijkheid om een startnotitie vast te stellen.
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 12
Reactie van college van B en W
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 13
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 14
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 15
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 16
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 17
Nota van Bevindingen
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 18
1. Kaders in beeld In dit hoofdstuk brengen we de visie, ambities en doelen van de gemeente Nissewaard op het gebied van participatie en de Omgevingswet in kaart. Daarnaast geven we inzicht in de spelregels, rollen en verantwoordelijkheden die de gemeente heeft vastgesteld voor participatietrajecten. De volgende deelvragen komen aan bod: 1. 2.
Welke (beleids)doelstellingen heeft de gemeente vastgesteld ten aanzien van participatie, qua inhoud én proces, binnen het fysieke domein? Wat zijn de spelregels, rollen en verantwoordelijkheden die de gemeente hanteert voor een goed participatieproces?
2.1 Participatiebeleid Nissewaard 1.2.1 De belangrijkste documenten wat participatie betreft De doelstellingen op het gebied van participatie Nissewaard worden genoemd in het coalitieakkoord 2022-2026 Samen bouwen op Nissewaard. Het participatiebeleid is daarnaast uitgewerkt in de Beleidsnotitie participatie (2021) en de Inspraak en participatieverordening (2020). Deze paragraaf geeft een overzicht van de visie en beleidskaders van de gemeente op participatie. 1.2.2 Participatie in het coalitieakkoord In het coalitieakkoord 2022-2026 wordt de gemeente Nissewaard en haar inwoners getypeerd met een “niet lullen maar poetsen”- mentaliteit. De gemeente koestert de kracht, weerbaarheid en creativiteit van de Nissewaardse samenleving. De visie op participatie in de gemeente Nissewaard is volgens het coalitieakkoord dat de gemeente niet enkel vóór de inwoners werkt, maar ook mét de inwoners. “Actief burgerschap, betrokkenheid en meedoen zorgt voor de ruggengraat van de samenleving. We vragen inwoners met ons mee te denken, staan open voor initiatieven en maken deze mogelijk”. In het coalitieakkoord is te lezen dat het van belang is om elke inwoner te horen en de verschillende opvattingen die onder de inwoners leven te kennen. Juist omdat die opvattingen steeds vaker tegenover elkaar staan.
Daarom is de visie dat inwoners vroegtijdig betrokken worden bij de beleidsvorming, zodat de gemeente deze belangen af kan blijven wegen. Om iedereen deel te laten nemen wil de gemeente volgens het coalitieakkoord experimenteren met verschillende vormen van participatie. Daarbij zal aan de inwoners voorgelegd worden hoeveel en op welke manier zij betrokken willen worden om op die manier maatwerk te beiden. Het is verder van belang toegankelijk en laagdrempelig te zijn om zo benaderbaar te zijn en in gesprek te gaan met de inwoner. Dit komt overigens ook terug in de visie op informatievoorziening, waar digitale participatie wordt genoemd als een manier om inwoners op een meer laagdrempelige en toegankelijke manier te bereiken. Om te zorgen dat iedereen kan deelnemen aan participatietrajecten, is in het coalitieakkoord afgesproken dat er tijdens schoolvakanties geen inloopavonden
8 Gemeente Nissewaard (2022) Coalitieakkoord Samen bouwen op Nissewaard 9 Gemeente Nissewaard (2022) Coalitieakkoord Samen bouwen op Nissewaard, p. 11 10 Gemeente Nissewaard (2021). Nissewaard Digitaal – Visie op informatievoorziening – Digitale agenda 2021-2024.
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 19
georganiseerd worden. Wat betreft de rol van de raad wordt in het coalitieakkoord aangegeven dat er afspraken gemaakt worden over de momenten waarop de raad geïnformeerd wordt. Ook kan de raad meedoen aan bepaalde participatietrajecten. Daarnaast is er in het coalitieakkoord aandacht voor jongerenparticipatie. Via het project Young Nissewaard kunnen jongeren een initiatief aandragen. Het winnende idee wordt uitgevoerd. Verder wordt in het coalitieakkoord de ambitie uitgesproken om de samenwerking met de kindergemeenteraad en het jongerenpanel voort te zetten 1.2.3 Rekenkamerrapport 2017 In 2017 deed de rekenkamerfunctie van de gemeente Nissewaard al eens onderzoek naar overheid- en inwonersparticipatie in de gemeente . De belangrijkste conclusies uit dat rapport waren dat de, destijds jonge, gemeente Nissewaard weliswaar erg openstond voor initiatieven uit de samenleving maar het leren van ervaringen op het gebied van participatie onvoldoende intern had geborgd. Dit leidde ertoe dat de gemeente niet consequent volgens een gedeeld kader afwegingen maakte in de vormgeving van participatie, wat voor onduidelijkheid onder de inwoners zorgde. De rekenkamerfunctie deed destijds de aanbeveling aan de ambtelijke organisatie om aandacht te besteden aan het worden van een lerende organisatie.
De raad werd aanbevolen om heldere proceskaders en voorwaarden op het gebied van participatie te stellen. 1.2.4 Inspraak en participatieverordening 2020 Eind 2019 stelt de gemeenteraad een geactualiseerde versie van de inspraakverordening uit 2015 vast. In deze verordening is te lezen dat maatwerk het uitgangspunt voor participatie in de gemeente Nissewaard is. Het is volgens de verordening van belang om met alle betrokkenen te overleggen op de momenten die ertoe doen en om zichtbaar te maken wat hiermee wordt gedaan. Daarbij is van belang dat dit proces in balans is met de beschikbare middelen en met de voortgang die bij het nemen van beslissingen nodig is. In de verordening wordt benadrukt dat participatie niet vrijblijvend is en dat deze verordening het juridische raamwerk biedt. Uit de verordening volgt dat een ieder initiatieven kan indienen en dat participatie, op een aantal onderwerpen zoals de financiën van de gemeente en de samenstelling van het gemeentebestuur na, altijd mogelijk moet zijn. Daarnaast wordt bij een aantal onderwerpen participatie verplicht gesteld, waaronder het milieubeleidsplan en de afvalstoffenverordening. 1.2.5 Beleidsnotitie participatie In februari 2022 stelt de gemeenteraad de beleidsnotitie participatie vast, met als titel ‘(Op weg naar) participatie onder de Omgevingswet’.
De beleidsnotitie is gebaseerd op het eerder beschreven rapport van de rekenkamerfunctie over participatie, het participatiebeleid van andere gemeenten en het afwegingskader van Prodemos. Ook zijn eerdere ervaringen die de gemeente heeft opgedaan met participatie meegenomen, zoals bij het participatietraject voor de Omgevingsvisie centrum Spijkenisse. Deze beleidsnotitie heeft tot doel om de ‘ad hoc benadering’ en maatwerk bij de invulling van concrete participatietrajecten voortaan te baseren op een richtinggevend kader met duidelijke ambities. In de beleidsnotitie staat de nieuwe werkwijze rondom participatie onder de Omgevingswet centraal. Het vaststellen
11 Rekenkamerfunctie Nissewaard (2017) Burger- en overheidsparticipatie in Nissewaard 12 Gemeente Nissewaard (2020) Inspraak- en Participatieverordening Nissewaard 2020 13 Gemeente Nissewaard (2021, 22 december) Beleidsnotitie participatie 2021 14 Gemeente Nissewaard (2022, 16 februari) Raadsvoorstel Omgevingswet
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 20
van participatiebeleid biedt meer rechtszekerheid voor de initiatiefnemer en houvast voor de gemeente bij de beoordeling van participatietrajecten. In de beleidsnotitie wordt participatie gedefinieerd als ‘het vroegtijdig deelnemen van inwoners en andere belanghebbenden aan besluitvormingsprocessen . Hierbij betekent vroegtijdig dat er nog geen ontwerpbesluit is vastgesteld of een aanvraag is ingediend. Volgens de beleidsnotitie is het wat betreft haalbaarheid en effectiviteit belangrijk om de reikwijdte en manier van participatie af te stemmen op het onderwerp. Dat betekent dat er geen vaste benadering is die voor elk traject geldt. In reflectie op afgelopen participatietrajecten stelt de nota dat participatie de lens is waarmee belangen beter in focus komen. Het stelt de gemeente in staat om betere afwegingen te maken, die ook beter gedragen worden. Dat wil zeggen dat een goede uitkomst van een participatietraject kan zijn dat de inbreng geen navolging vindt. Dat is namelijk altijd voorbehouden aan de gemeenteraad, of in sommige gevallen het college. Deze notitie beschrijft ook de uitgangspunten voor participatie die de gemeente hanteert, namelijk: a)
‘We streven ernaar zoveel als mogelijk participatiegelegenheid te bieden’. Onder dit uitgangspunt wordt aangegeven dat de gemeente graag het gesprek aangaat met inwoners en andere belanghebbenden. Om een participatietraject goed in te richten moet er wel een integrale afweging worden gemaakt wat betreft het doel van het participatietraject, de inhoudelijke ruimte, de financiële kaders, de beschikbare tijd en het beschikbare budget. b) ‘Het doel van het participatietraject is leidend’. In de beleidsnotitie wordt onder dit uitgangspunt de participatieladder gebruikt om het doel van participatie vast te leggen. Op basis van dit doel kan het participatietraject
2.2 Spelregels In het participatiebeleid van de gemeente Nissewaard zijn naast beleidsdoelstellingen ook spelregels opgenomen voor het vormgeven en uitvoeren van participatieprocessen. Deze worden hieronder per beleidsdocument weergegeven. 2.2.1 Inspraak en participatieverordening 2020 Afwegingskader De verordening bevat een afwegingskader waarmee kan worden bepaald of er ruimte is voor participatie. Het afwegingskader bestaat uit de vraag of het vraagstuk zich leent voor participatie en of randvoorwaarden zijn vervuld. Wanneer een vraagstuk zich leent voor participatie en aan welke randvoorwaarden moet worden voldaan wordt in de verordening niet toegelicht, maar wordt uitgewerkt in de beleidsnotitie participatie. Als aan beide criteria is voldaan, kan de mogelijkheid tot participatie worden geboden. Startnotitie De verordening stelt verplicht dat voorafgaand aan participatietrajecten een startnotie wordt opgesteld waarin het antwoord op de volgende vragen wordt gegeven: a) wat is het doel van participatie bij dit traject; b) in welke fasen van de vorming of uitvoering van beleid of een besluit vindt participatie plaats;
15 Gemeente Nissewaard (2021, 22 december) Beleidsnotitie participatie 2021
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 21
c) d) e) f)
welke rol en verantwoordelijkheid krijgen de deelnemers; welke inwoners en belanghebbenden worden betrokken; wat is de duur van het traject; welke werkvorm of welk instrument wordt gebruikt.
Deze startnotitie wordt vastgesteld door het bevoegde bestuursorgaan. Dat kan dus afhankelijk van de casus het college van B&W zijn of de gemeenteraad. Eindverslag en jaarverslag Naast een startnotitie moet er na afloop altijd een eindverslag worden opgeleverd waarin de gevolgde procedure is beschreven en waarin staat beschreven welke zienswijzen en inbreng geleverd zijn en welke reactie daarop gegeven is. Ook is opgenomen dat de burgemeester jaarlijks een overzicht maakt van alle gevolgde inspraakprocedures en participatieprocessen. 2.2.2 Beleidsnotitie participatie 2021 In februari 2022 stelt de gemeenteraad van Nissewaard de beleidsnotitie participatie 2021 vast. De beleidsnotitie participatie 2021 is gebaseerd op de Inspraak- en participatieverordening en vult de in de verordening genoemde voorwaarden in16. De raad besluit dat deze beleidsnotitie in werking treedt op dezelfde dag als dat de Omgevingswet dat doet.17 Het afwegingskader uit de verordening wordt in de beleidsnotitie uitgewerkt. Als antwoord op de vraag wanneer een vraagstuk zich leent voor participatie, worden twee criteria genoemd:
Het vraagstuk moet voldoende ruimte geven voor uiteenlopende opties. Er moeten dus realistische alternatieven zijn. Individuele inwoners – of een bepaalde groep – moeten direct belang hebben bij het onderwerp én het onderwerp moet begrijpelijk zijn of begrijpelijk gemaakt kunnen worden.
In de beleidsnotitie worden ook de randvoorwaarden uitgewerkt waar in de verordening naar wordt verwezen. Volgens de verordening kan de mogelijkheid tot participatie worden geboden als het onderwerp zich leent voor participatie én als aan deze randvoorwaarden is voldaan. De randvoorwaarden zijn volgens de beleidsnotitie:
Er is voldoende tijd in de besluitvorming om participatie uit te voeren. Het bestuur en de volksvertegenwoordiging committeren zich aan het participatieproces, en soms ook aan de uitkomst van het participatieproces. Er is voldoende ambtelijke capaciteit beschikbaar gesteld om burgerparticipatie te organiseren en begeleiden.
Participatie bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten In de beleidsnotitie participatie is een stappenplan voor participatie bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten opgenomen. Dat plan bestaat uit de volgende stappen:
16 Gemeente Nissewaard (2021, 22 december) Beleidsnotitie participatie 2021 17 Gemeente Nissewaard (2022, 23 februari) Raadsbesluit 22.R.00010 18 Gemeente Nissewaard (2021) Beleidsnotitie participatie 2021
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 22
1)
Maak een duidelijke projectomschrijving Voor goede participatie is noodzakelijk de het voorgenomen project zo goed mogelijk in beeld wordt gebracht De aard en strekking van het voorgenomen project moet duidelijk zijn.
2)
Maak een participatieplan In het plan worden de stappen uitgewerkt en gemotiveerde welke de initiatiefnemer zal ondernemen. Hierin wordt aangegeven wie belanghebbenden zijn, hoe en wanneer zij kunnen participeren, wat met de inbreng wordt gedaan en hoe aan hen teruggekoppeld wordt.
3)
Voer het participatieplan uit Bij deze stap wordt aanbevolen om een logboek bij te houden. Hierin wordt ook opgenomen welke reacties zijn gegeven en hoe deze hebben geleid tot aanpassing van het traject.
4) Maak een participatieverslag In het participatieverslag legt initiatiefnemer vast welke acties zijn uitgevoerd, welke participatiereacties zijn ontvangen en wat daarmee is gedaan. Dit stappenplan is bedoeld om initiatiefnemers handvatten te bieden bij het doorlopen van een participatietraject. De resultaten van het participatietraject worden door het bevoegde gezag meegenomen in de beoordeling van de vergunningsaanvraag, waarbij kan worden gekeken naar het aan de hand van deze stappen opgesteld participatieplan. In de praktijk werkt de gemeente ook met Omgevingstafels, zo wordt in interviews aangegeven. Als een initiatiefnemer zich meldt met een plan wordt de initiatiefnemer meegenomen in het traject en de stappen die nodig zijn. Er wordt dan ook gekeken of het plan al rijp is voor participatie, maar dan is de initiatiefnemer wel aan zet. De Omgevingstafel is geen formeel instrument, maar wel iets wat de gemeente zoveel mogelijk wil gaan stimuleren. De gemeente heeft onder de Omgevingswet namelijk acht weken om te reageren op een plan en dat is volgens de geïnterviewden bijzonder kort. In die termijn kunnen initiatiefnemer en gemeente de eventueel benodigde aanpassingen niet verwerken. Daarmee zou dan, tegen de bedoeling van de Omgevingswet in, het verzoek niet gehonoreerd worden.
Met de Omgevingstafel probeert de gemeente op voorhand initiatiefnemers te helpen om het proces zo goed mogelijk in te richten, zodat de gemeente niet binnen de acht weken om een wijziging moet vragen om een 'ja' te kunnen geven. De gemeente organiseert de Omgevingstafel zowel in fysieke als digitale vorm. 2.2.3 Leren van ervaringen Uit de interviews is naar voren gekomen dat de voorgeschreven participatieverslagen in de praktijk niet worden gebruikt om de voortgang van het traject te monitoren of daar een evaluatie uit te trekken. Toch wordt er in de gemeente wel aan gewerkt om leren te borgen. Op dit moment is de uitvoering van participatietrajecten nog erg persoonsafhankelijk. Er wordt in de ambtelijke organisatie gewerkt met draaiboeken om te leren uit eerdere trajecten en deze draaiboeken worden continu aangevuld. Deze draaiboeken hebben geen formele status. Nieuwe medewerkers worden gekoppeld aan medewerkers met meer ervaring om zo te kunnen leren van eerdere ervaringen binnen de gemeente. Deze ervaren medewerkers denken ook mee in het inrichten van participatietrajecten.
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 23
2. Participatie in de praktijk In dit hoofdstuk brengen we in kaart hoe participatieprocessen in de gemeente Nissewaard in de praktijk verlopen. We brengen in kaart hoe de uitvoering van het beleid loopt en wat de knelpunten zijn. Heeft de gemeente voldoende kennis en instrumenten in huis om initiatieven effectief te kunnen ondersteunen? En hoe heeft de gemeente gecommuniceerd met initiatiefnemers en deelnemers? Eerst brengen we de participatieprocessen in kaart aan de hand van vier casussen. Vervolgens schetsen we een aantal algemene bevindingen ten aanzien participatie. Elk van de casussen behandelen we aan de hand van de thema’s ‘effectieve invloed inwoners’, ‘inclusiviteit’, ‘kwaliteit debat’, ‘legitimiteit’ en de mate waarin raadsleden op deze thema’s duidelijke kaders hebben gesteld. Deze thema’s zijn verder geoperationaliseerd in het normenkader. De volgende deelvragen komen aan bod: 3. 4.
Op welke manier geeft de gemeente uitvoering aan de participatie van burgers in de vormgeving, uitvoering en evaluatie van beleid? Wat zijn ervaren knelpunten in de uitvoering van participatieprocessen en wat gaat er goed?
2.3 Casus Omgevingsvisie centrum Spijkenisse In 2020 begint de gemeente met het opstellen van de Omgevingsvisie voor het centrum van Spijkenisse. Er leeft op dat moment de wens om een aantal projecten in dat gebied te realiseren en de gemeente wil deze combineren tot een visie voor de gewenste ontwikkeling van het gebied op de langer termijn. Het college besloot om de omgevingsvisie voor dit specifieke gebied te benutten als pilot voor het opstellen van de omgevingsvisie van de gehele gemeente, wat nodig is onder de Omgevingswet. Vooruitlopend op de beleidsnotitie participatie werd een participatieplan opgesteld met daarin een aanpak per doelgroep. In deze aanpak is te lezen dat de gemeente inwoners wenst te betrekken door middel van sessies en een online enquête om zo inhoudelijke inbreng op te halen en om draagvlak te creëren. Betrokken ambtenaren geven aan dat in het participatietraject is geprobeerd om de abstractie die bij een omgevingsvisie hoort zo concreet mogelijk te maken door de inwoners concrete vragen voor te leggen. In het participatieplan lijken de termen ‘participatie’ en ‘co-creatie’ inwisselbaar gebruikt te worden. Hoewel de term co-creatie doorgaans wordt gebruikt om de mate van invloed aan te duiden, wordt onder deze term in het participatieplan bijvoorbeeld ook beschreven welke communicatiekanalen worden ingezet. Het participatietraject verliep als volgt: /
Als aftrap van het participatietraject is eind 2020 een online-enquête gehouden.21 In deze enquête is gevraagd waar men aan denkt wanneer zij aan het centrum van Spijkenisse denken, wat zij daar aan waarderen en wat zij daar missen. Ook zijn zij bevraagd op de thema’s parkeren, groen en voorzieningen. Tot slot zijn de invullers gevraagd hoe zij betrokken willen blijven. Dat blijkt via social media te zijn. Inwoners zijn door middel van digitale berichten en fysieke ansichtkaarten uitgenodigd om de vragenlijst in te vullen. De enquête is 991 keer is ingevuld.
19 https://www.nissewaard.nl/openbare-ruimte/openbare-ruimte_to/omgevingsvisie-centrumgebied-spijkenisse.htm 20 Gemeente Nissewaard (2021, 20 juli) College-oplegger bij raadsvoorstel Omgevingsvisie Spijkenisse Centrum 21 Gemeente Nissewaard (2021, januari) Rapport Omgevingsvisie Spijkenisse Centrum 2020
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 24
/ / /
/
/ /
Over eenzelfde soort vragen zijn ambtenaren van de gemeente in december 2020 in gesprek gegaan in een sessie met 25 inwoners. Het jongerenpanel is via een aparte sessie in december 2020 betrokken. Aan de hand van stellingen zijn zij gevraagd om hun wensen en ideeën mee te geven. In januari en februari van 2021 zijn vier aanvullende sessies met inhoudelijke partners, zoals andere overheden, de veiligheidsregio en de omgevingsdienst, gehouden langs vier thema’s. De thema’s die werden besproken waren sociale aspecten, ruimtelijke ontwikkelingen, milieu, gezondheid en veiligheid en bestuurlijke samenwerking. Uit de verslaglegging blijkt niet welke partners hierbij aanwezig waren. De input van deze sessies werd ambtelijk gebundeld tot de ‘KOERS voor de omgevingsvisie’. Deze koers is vervolgens door de wethouder en verantwoordelijke ambtenaren digitaal met inwoners besproken op 23 maart 2021. Hier werd de vraag voorgelegd of de gemeente nu de juiste koers volgde, of dat deze bijgesteld moest worden . Uiteindelijk zijn, aldus het verslag, concrete punten opgehaald die misten in de koers, binnen de thema’s reuring en ontmoeten, oriëntatie en verbinding, aantrekkelijk en groen en stedelijk wonen. In mei 2021 is de Omgevingsvisie centrum Spijkenisse gepresenteerd aan de raad, die het in september van dat jaar vaststelde.
Gedurende het proces heeft de gemeente meerdere berichten gepubliceerd in de lokale krant Groot Nissewaard. Ook was er een webpagina ingericht en werden sociale media ingezet.
De uitvoering van het participatietraject werd beïnvloed door de beperkingen rondom het coronavirus. Alle sessies vonden daarom digitaal plaats. Van de sessies is een verslag gemaakt. Betrokken ambtenaren geven aan dat de deelnemers van het participatietraject graag meedenken over hun directe omgeving, met name rondom de eigen woning. Met name bewoners van het centrum van Spijkenisse en ondernemers namen deel aan het traject. Het is overigens opvallend dat het participatieplan is opgesteld volgens de beleidsnotitie, maar dat er geen participatieverslag is gemaakt, zoals de beleidsnotitie voorschrijft.
Effectieve invloed inwoners
Toetsing aan normenkader
Bij aanvang van het participatieproces zijn er heldere afspraken over de rol van het participatieproces in de gemeentelijke besluitvorming
22 Gemeente Nissewaard (2021) Verslag 2e digitale bewonersavond Omgevingsvisie centrumgebied Spijkenisse
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 25
Voordat het participatieproces plaatsvond is een participatieplan opgesteld. Daarin is per fase en per doelgroep opgenomen wat de rol is van de verschillende stakeholders en hoe de gemeente hen wil laten participeren. Deze afspraken waren niet altijd helder bij de deelnemers: zo gaf een deelnemer in een interview aan dat de indruk werd gewerkt dat er sprake zou zijn van co-creatie, wat zou betekenen dat de gehele visie samen met inwoners zou worden opgesteld, maar in de ervaring van deze inwoner heeft dat niet plaatsgevonden. De input van inwoners is gebruikt om de omgevingsvisie op te stellen, maar wel door de ambtelijke organisatie. Er is dus geen sprake geweest van co-creatie. Wel is op voorhand gedeeld welke onderdelen al vastgesteld waren en waar nog over gepraat kon worden. Zoals eerder aangegeven lijken de termen ‘participatie’ en ‘co-creatie’ overigens door elkaar heen gebruikt te zijn in dit traject. Coproduceren is in de beleidsnotitie participatie aangeduid als het hoogste niveau van participatie en dus een specifieke invulling van participatie.
Er zijn heldere afspraken over ieders inbreng in de besluitvorming en die afspraken zijn duidelijk voor alle betrokkenen
Aldus de betrokken ambtenaren zijn de deelnemers meegegeven dat niet ieders inbreng verwerkt zou kunnen worden en dat er keuzes door het gemeentebestuur gemaakt zouden moeten worden.
Er wordt conform deze afspraken gehandeld, en als dat niet lukt wordt daarover verantwoording afgelegd
De concept-omgevingsvisie is opgesteld aan de hand van opgehaalde ideeën en behoeftes van onder andere inwoners. Dit concept, de ‘KOERS voor de omgevingsvisie’ is getoetst in een sessie met inwoners. Hiermee heeft de gemeente verantwoording afgelegd over de mate waarin de inbreng van deelnemers is overgenomen.
De inbreng van inwoners heeft duidelijk zichtbare gevolgen voor het beleid en/of de wijze waarop dat wordt uitgevoerd
In de interviews met de inwoners werd aangegeven dat de tekening die uiteindelijk in de definitieve omgevingsvisie is gekomen niet overeenkomt met de uitkomst van het participatietraject. De visie van de gemeente voor Nissewaard 2040 is, die los van dit traject is opgesteld, is volgens de geïnterviewde inwoners erg leidend geweest voor de omgevingsvisie. Er was een kans om nieuwe accenten te leggen, maar dit komt volgens de geïnterviewde inwoners niet terug in de uiteindelijke omgevingsvisie.
23 Gemeente Nissewaard (2021) Beleidsnotitie participatie 2021
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 26
Inwoners geven aan geen terugkoppeling te hebben ontvangen over de uiteindelijke keuze hiervoor.
Inclusiviteit: iedereen doet mee
Alle belanghebbenden hebben dezelfde mogelijkheden om deel te nemen aan het inwoners- of overheidsparticipatieproces
De enquête en sessies zijn opengesteld voor alle inwoners en ondernemers van Spijkenisse. Ook zijn er per doelgroep verschillende middelen ingezet om de doelgroep op een passende manier te bereiken. Zo is er extra inzet gepleegd op het bereiken van inwoners door middel van ansichtkaarten en werden maatschappelijke organisaties persoonlijk benaderd.
Er wordt actief gestreefd naar een zo breed mogelijk samengestelde groep participanten, niet alleen voor wat betreft sociaal-demografische kenmerken (leeftijd, geslacht, migratieachtergrond, opleiding) maar ook voor wat betreft hun opvattingen
De enquête en sessies zijn opengesteld voor alle inwoners van Spijkenisse. Betrokken ambtenaren geven aan dat dit van belang was, omdat iedereen gebruik maakt van het centrum als ‘de huiskamer van de stad’. Door verschillende communicatiemiddelen in te zetten is getracht een brede groep inwoners te bereiken. Ook is er een aparte bijeenkomst geweest met het jongerenpanel. Bij de duiding van de resultaten van de enquête is er aandacht voor welke wijken en leeftijdsgroepen over- en ondervertegenwoordigd zijn. Voor de overige bijeenkomsten is dit niet bij de onderzoekers bekend.
Kwaliteit debat: goede afweging visies en belangen
In de interviews werd door de inwoners aangegeven dat de gemeente er goed aan zou doen om de wijken in te trekken om zo niet enkel een groep reeds betrokken inwoners te spreken.
In het participatieproces wordt gezorgd voor een zo open mogelijke uitwisseling van visies en opvattingen
In het proces is geprobeerd de complexiteit en abstractie van een omgevingsvisie te vertalen naar stellingen die aan de leefwereld van de inwoners raken. Dit met het idee dat iedereen een mening zou kunnen hebben en die met elkaar zou kunnen uitwisselen.
In het participatieproces wordt ervoor gezorgd dat alle visies en belangen van betrokkenen aan bod komen
Het overgrote deel van het participatietraject bestond uit een digitale enquête. Daarin is geen ruimte geweest voor deliberatie. In het vervolg van het traject zijn er digitale
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 27
bijeenkomsten gehouden, waarbij meer ruimte was om verschillende visies aan bod te laten komen.
Het participatieproces wordt door betrokkenen als eerlijk en rechtvaardig ervaren
Legitimiteit: steun voor beslissingen
Tijdens het participatieproces stond de stad niet stil op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling. Dat had tot gevolg dat er bepaalde ruimtelijke ontwikkelingen waar deelnemers niet van op de hoogte waren een plek kregen in de omgevingsvisie. Als voorbeeld werd de bouw van een nieuw hospice genoemd. Een geïnterviewde deelnemer geeft aan dat hij hier graag van had willen weten tijdens het participatietraject.
In het besluitvormingsproces is ook aandacht voor de visies en belangen van belanghebbenden die niet hebben geparticipeerd
Uit de interviews blijkt dat de gemeente ook nagedacht heeft over de toekomstige inwoners van Nissewaard, hoewel aangegeven is dat dat een uitdaging vormt.
De uitkomsten van het besluitvormingsproces worden ook door belanghebbenden die niet hebben geparticipeerd aanvaard dan wel ondersteund
Er zijn enkele zienswijzen tegen de omgevingsvisie ingediend, zo werd in de interviews meegegeven. Deze zienswijzen hebben er niet tot geleid dat de visie niet vastgesteld zou worden. Voor zover bekend bij de onderzoekers is er geen maatschappelijke ontevredenheid over dit plan is geweest.
2.4 Casus Reconstructie Noordkade In 2018 had de gemeente het plan om een aantal straten in de omgeving van de Noordkade in Spijkenisse op te knappen. De bestrating diende vervangen te worden en de wanden van de kade waren aan onderhoud toe. In de interviews werd aangegeven dat voor dergelijke concrete projecten in de openbare ruimte vaste processen bestaan waarbinnen participatie georganiseerd wordt. Voordat het traject begon, wilde de gemeente inventariseren welke mogelijkheden en wensen omwonenden zagen. 24 Ook is een stakeholderanalyse opgesteld. De stakeholderanalyse geeft een overzicht van verschillende belanghebbenden, zowel extern – zoals ondernemers en bezoekers – als intern – zoals de verschillende afdelingen van de ambtelijke organisatie.
24 Gemeente Nissewaard (2018, 3 april) Bewonersbrief Noordkade e.o.
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 28
Het participatieproces verliep als volgt:
De gemeente stuurt de omwonenden in april 2018 een brief over het project en de mogelijkheid om via een enquête inbreng te geven. In deze brief is opgenomen dat de gemeente niet kan beloven daadwerkelijk aan alle wensen tegemoet te komen. Om de wensen en mogelijkheden op te halen stuurde de gemeente een enquête. 25 Inwoners werden bevraagd op hun mening over hun straat, bijvoorbeeld wat betreft het straatmeubilair en parkeerplekken. De enquête is slechts zeven keer ingevuld. Een jaar later, in april 2019, stuurt de gemeente een excuusbrief waarin de gemeente aangeeft dat het project en de terugkoppeling van de enquête stil heeft gelegen. 26 De reden hiertoe is dat de keerwand aan de Noordkade vervangen moet worden. In mei van 2020 stuurt de gemeente de terugkoppeling van de enquête toe, middels een ontwerpschets 27. Waar normaliter bewonersavonden worden gehouden om het voorlopige en vervolgens definitieve ontwerp te presenteren was dat door de beperkingen rondom het coronavirus niet mogelijk. De gemeente publiceert de schets online en inwoners kunnen middels een formulier hun reactie achterlaten. Acht inwoners maken hiervan gebruik en zij krijgen middels een mail op 23 juni 2020 terugkoppeling.28 In juli 2022 is de reconstructie voltooid. Hiertoe werd in maart nog een inloopbijeenkomst georganiseerd waarbij de uitvoering werd toegelicht29.
De onderzoekers hebben via de ambtelijke organisatie meerdere verzoeken gedaan aan de acht inwoners die hebben geparticipeerd. Daar is geen positieve reactie op ontvangen. De onderzoekers hebben dan ook geen deelnemers aan het participatietraject gesproken. Goed om te vermelden is dat participatie in deze casus beperkt is gebleven tot een digitale enquête onder inwoners van Nissewaard (zie paragraaf 2.6). Toetsing aan normenkader
Effectieve invloed inwoners
Bij aanvang van het participatieproces zijn er heldere afspraken over de rol van het participatieproces in de gemeentelijke besluitvorming
In interviews is aangegeven dat er bij de start van het project is bepaald hoe het participatietraject ingericht zou worden. Dat gebeurde niet volgens een vast kader, maar in overleg met de interne projectleider en eventueel met de wethouder. In de uitnodigingsbrief aan inwoners is aangegeven hoe het participatieproces is vormgegeven en welke rol inwoners hierin spelen.
Er zijn heldere afspraken over ieders inbreng in de besluitvorming en die afspraken zijn duidelijk voor alle betrokkenen
25 Gemeente Nissewaard (2018) Enquête t.b.v. het project Reconstructie Noordkade e.o. 26 Gemeente Nissewaard (2019, 15 april) Bewonersbrief Noordkade e.o. 27 Gemeente Nissewaard (2020, 8 mei) Bewonersbrief Noordkade e.o. 28 Gemeente Nissewaard (z.d.) Vragen en opmerkingen bewonersbijeenkomst 29 Gemeente Nissewaard (2022, 2 maart) Informatiebijeenkomst – gefaseerde werkzaamheden
Rekenkamer Nissewaard | Participatie en de Omgevingswet | 29
In de brief die verzonden is aan de inwoners is medegedeeld dat naar aanleiding van de opbrengsten van de enquête de ontwerpschets aangepast zou worden. In diezelfde brief is meegegeven dat de gemeente niet kan beloven aan alles wensen te voldoen.
Er wordt conform deze afspraken gehandeld, en als dat niet lukt wordt daarover verantwoording afgelegd
Alle inwoners die de enquête hebben ingevuld zijn van terugkoppeling voorzien.
De inbreng van inwoners heeft duidelijk zichtbare gevolgen voor het beleid en/of de wijze waarop dat wordt uitgevoerd
N.v.t
De manier waarop de inbreng van inwoners is verwerkt is niet openbaar gemaakt. Daardoor is voor de onderzoekers niet zichtbaar wat er veranderd is aan het plan naar aanleiding van de inbreng van inwoners.
Inclusiviteit: iedereen doet mee
Alle belanghebbenden hebben dezelfde mogelijkheden om deel te nemen aan het inwoners- of overheidsparticipatieproces
Alle direct omwonenden en de bedrijven hebben een brief gekregen waarin ze uitgenodigd werden om de enquête in te vullen. Er zijn geen verdere middelen ingezet om de omwonenden te bereiken.
Er wordt actief gestreefd naar een zo breed mogelijk samengestelde groep participanten, niet alleen voor wat betreft sociaal-demografische kenmerken (leeftijd, geslacht, migratieachtergrond, opleiding) maar ook voor wat betreft hun opvattingen