2022.03.31 Rekenkamerfunctie, onderzoeksrapport Externe inhuur

Rekenkamerfunctie Nissewaard

Datum: 1 april 2022, definitieve versie

Rekenkamerfunctie Nissewaard Drs. H. (Herman) Sietsma MPA, rekenkamerfunctionaris Dr. S (Sabine) van Zuydam, plv. rekenkamerfunctionaris

Contactpersoon: N. (Nick) Woudstra MSc nick@necker.nl 06 30 89 32 50

Onderzoekers J. (Job) van Meijeren MSc C. (Christan) Schut MA LLM

2

Colofon:.................................................................................................................................................................. 2 Bestuurlijke nota .................................................................................................................................................... 5 Onderzoeksverantwoording ................................................................................................................................... 6 Conclusies en aanbevelingen .................................................................................................................................. 8 Reactie van college van B&W ............................................................................................................................... 13 Nawoord opdrachtgever ..................................................................................... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd. Nota van bevindingen .......................................................................................................................................... 17 1.

Kaders voor externe inhuur ......................................................................................................................... 18 1.1. Inhuur in de gemeentelijke context ........................................................................................................... 18 1.1.1. Inhuur als noodzaak.............................................................................................................................. 18 1.1.2. Het gesprek over externe inhuur .......................................................................................................... 18 1.2. Organisatie in beeld .................................................................................................................................. 19 1.2.1. De organisatie: geen regiegemeente, maar een krachtige eigen organisatie ...................................... 19 1.2.2. De werkwijze: werken in de lijn en werken in opgaven ....................................................................... 20 1.2.3. Aansturing: integraal management ...................................................................................................... 20 1.2.4. Organisatieontwikkeling ....................................................................................................................... 21 1.2.5.

Personeelsbeleid .................................................................................................................................. 22 1.2.6. Gemeentelijk beleid rond werving en selectie ..................................................................................... 22 1.3. Gemeentelijk beleid rond externe inhuur .................................................................................................. 23 1.3.1. Het beleid voor externe inhuur is niet vastgelegd ............................................................................... 23

2.

Kerncijfers en proces van inhuur ................................................................................................................. 24 2.1. Externe inhuur in cijfers ............................................................................................................................. 24 2.1.1. Externe inhuur in een landelijke context .............................................................................................. 24 2.1.2. De ontwikkeling van externe inhuur .................................................................................................... 25 2.2. Afwegingsproces rond de inhuur van externen ......................................................................................... 27 2.2.1. Redenen voor externe inhuur in Nissewaard ....................................................................................... 27 2.2.2. Afwegingsproces rond externe inhuur ................................................................................................. 28 2.2.3. Het budget als uitgangspunt................................................................................................................. 29 2.2.4. De ambtelijke organisatie en de ambities van het college ................................................................... 29 2.2.5.

Verantwoordelijkheid in het proces van inhuur ................................................................................... 30

3.

Sturing en verantwoording.......................................................................................................................... 31 3.1. Informatievoorziening en verantwoording ................................................................................................ 31 3.1.1. Proces van inhuur ................................................................................................................................. 31 3.1.2. Verantwoording Unique ....................................................................................................................... 31 3.1.1. De planning- & controlcyclus als bron van informatie voor de raad .................................................... 31

3

3.2. Rol van de raad .......................................................................................................................................... 32 3.2.1. Het college voert uit en de raad stelt kaders via de P&C-cyclus .......................................................... 32 3.2.2. De raad beslist over extra middelen ..................................................................................................... 32 3.2.3. Ten slotte .............................................................................................................................................. 32 Bijlage 1................................................................................................................................................................ 33 Bijlage 2................................................................................................................................................................ 34

4

5

Aanleiding Gemeenten kunnen om verschillende redenen externe capaciteit inhuren, zoals ziekte, extra werkzaamheden, bestuurlijke prioriteiten of behoefte aan specialistische kennis. Deze tijdelijke inzet van externen brengt echter kosten met zich mee. De inhuur van externen bedroeg in 2019 zo’n 14% van de totale loonkosten van de gemeente Nissewaard. Het is mede daarom van belang dat het inhuurproces goed is ingericht en dat de inzet van externen bijdraagt aan de realisatie van de gemeentelijke doelen. Om gemeentelijke doelstellingen te behalen, mede door de inzet van externen, moet het inhuurbeleid in het verlengde liggen van de organisatievisie, het ambitieniveau van de organisatie en het personeelsbeleid. Daarnaast helpt inzicht in de aard en omvang van externe inhuur om duidelijk te maken waar de gemeente staat. Inhuur van externen is ook in de gemeenteraad van Nissewaard een onderwerp dat leeft. In de raadsworkshop voor het inventariseren van onderzoeksonderwerpen voor de rekenkamer kwamen verschillende vragen aan bod. Bijvoorbeeld of het noodzakelijk is om derden in te huren. Of werk niet beter intern opgepakt kan worden. In hoeverre kosten verminderd kunnen worden, en of externe inhuur ook besparingen oplevert. Er is interesse in de afwegingen die worden gehanteerd bij de keuze om al dan niet extern in te huren.

De Rekenkamer Nissewaard heeft dit onderwerp daarom als onderzoek in 2021 opgepakt.

Doelstelling en vraagstelling Met dit onderzoek geeft de rekenkamer inzicht in het proces en de resultaten van het beleid ten aanzien van externe inhuur. De hoofdvraag luidt als volgt:

Wat is de aard en omvang van de inhuur van externen in de gemeente Nissewaard in relatie tot de gemeentelijke beleidsdoelstellingen en welke aanknopingspunten heeft de gemeenteraad om dit in de toekomst te verbeteren?

De hoofdvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: Beleid 1. 2. 3.

Welk beleid is door de gemeente (raad en college) vastgesteld ten aanzien van strategisch personeelsbeleid en inhuur van derden? Is er flankerend beleid (bijvoorbeeld afdelingsplannen) rond strategische personeelsplanning en inhuur derden? Is het beleid actueel en bevat het beleid aanknopingspunten voor de raad in de beoordeling van voorstellen voor inhuur?

6

Uitvoering en sturing 4. 5. 6. 7.

Wat zijn de kerncijfers en kerngegevens rond de inhuur van derden (jaren 2016-2020)? In hoeverre vinden inhuurprocessen gestructureerd (conform beleidsvoornemens) plaats? Op welke manier is de interne verantwoording geregeld over de inhuur van externen? Op welke manier wordt over de inhuur van externen gerapporteerd naar de raad en welke instrumenten heeft de raad tot zijn beschikking om hierop te sturen en te controleren?

Onderzoek uitvoering Op 25 mei 2021 heeft het startgesprek voor dit onderzoek plaatsgevonden met de manager dienstverlening en een beleid- en projectadviseur van de gemeente. Namens de rekenkamer was de toenmalige ambtelijk secretaris Elsemiek Smits-Muis aanwezig. De eerste weken van het onderzoek zijn vervolgens besteed aan de bestudering van opgevraagde documenten, waaronder stukken die betrekking hebben op externe inhuur. De resultaten van deze documentanalyse zijn getoetst en verder uitgediept in een drietal gesprekken. Op 9 september 2021 was er een interview met de verantwoordelijk portefeuillehouder. Dit interview richtte zich hoofdzakelijk op het vraagstuk van externe inhuur. Eveneens op 9 september vond er een tweede gesprek plaats, ditmaal met de gemeentesecretaris en de manager dienstverlening. Dit interview richtte zich hoofdzakelijk op de uitvoering en gemeentelijke doelstellingen in het gebruik van externe inhuur. Op 8 oktober 2021 was er tot slot een interview met twee afdelingsleiders van de gemeente. In dit interview stonden vooral de praktische implicaties en de invulling van het gebruik van externe inhuur in de praktijk centraal. Op 7 januari 2022 is de conceptrapportage ter feitenverificatie voorgelegd aan de ambtelijke organisatie.

Op 18 februari heeft de rekenkamer de rapportage inclusief conclusies en aanbevelingen aan het college aangeboden voor een bestuurlijke reactie. Deze is op 30 maart 2022 ontvangen, waarna er een nawoord is geschreven door de rekenkamerfunctie. Het definitieve rapport is op 31 maart 2022 aangeboden aan de gemeenteraad van Nissewaard.

Leeswijzer Deze Nota van bevindingen bestaat uit drie hoofdstukken. Hoofdstuk 1 beschrijft aan de hand van de beleidsdocumentatie het voor externe inhuur geldende kader. Hoofdstuk 2 geeft inzicht in de kerncijfers van externe inhuur in de praktijk over de periode 2018-2020. Hoofdstuk 3 beschrijft de verantwoordingsstructuur en de mogelijkheden tot sturing door de raad. Een overzicht van geraadpleegde bronnen is opgenomen in bijlage 1. In bijlage 2 tot slot, is een overzicht van de externe inhuur van de laatste jaren te vinden naar fte.

7

Conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk presenteren wij onze conclusies en aanbevelingen. Dat doen wij op grond van onze observaties zoals opgenomen in de Nota van bevindingen. De conclusies volgen de drie centrale thema’s uit dit onderzoek: kaders & afspraken, kerncijfers & afwegingsproces en sturing & verantwoording. De aanbevelingen richten zich op de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie.

Conclusies Door de toenemende complexiteit van het gemeentelijk takenpakket en de positie van de gemeente op de arbeidsmarkt, zal het thema externe inhuur aan relevantie winnen voor de gemeente Nissewaard in de komende jaren. Belangrijk is daarom het gesprek tussen de ambtelijke organisatie en het gemeentebestuur te blijven voeren over de middelen en capaciteit die er voor de organisatie beschikbaar zijn om uitvoering te geven aan de ambities van het gemeentebestuur. In de realisatie van die ambities kan externe inhuur een belangrijke rol vervullen in het zorgen voor voldoende expertise en capaciteit in de uitvoering. Tegelijkertijd is het belangrijk om ook de gemeenteraad te betrekken bij het personeelsbeleid, waar externe inhuur een onderdeel van is. Hoewel de raad niet gaat over de uitvoering - daar gaan het college en de organisatie immers over - is het wel belangrijk dat de raad als opdrachtgever tot de gemeentelijke ambities, kaders stelt. De raad doet dat al door de personeelsbudgetten vast te stellen, maar er wordt beperkt gesproken over het inhoudelijke personeelsbeleid. Belangrijk is dat de raad niet op de stoel van het college gaat zitten of zich te dicht richting de uitvoering beweegt.

Met de hier geformuleerde conclusies en aanbevelingen hopen we een bijdrage te leveren aan het zetten van de volgende stap in de dialoog tussen college, gemeenteraad en organisatie over het ambitieniveau van de gemeente, de beschikbare middelen in de ambtelijke organisatie en de wijze waarop de gemeentelijke organisatie met haar medewerkers die ambities wil realiseren. Kaders en afspraken De gemeente Nissewaard geeft beperkt invulling aan strategisch personeelsbeleid. Dit beleid komt wel gedeeltelijk tot uitdrukking in het wervings- en selectiebeleid en het ontwikkelplan Nissewaard leert door. Een integraal personeelsbeleid waarin de gemeente keuzes maakt over hoe zij om wil gaan met het personeel vanuit beleidsmatig perspectief, ontbreekt echter. Hierdoor is er geen breed beleidsmatig kader met een visie op de ambtelijke organisatie, het personeel in de organisatie en de rol daarin van externe inhuur. In het onderzoek komt naar voren dat er alleen budgettaire kaders zijn binnen de gemeente voor de omgang met externe inhuur. De raad heeft zich, buiten het vaststellen van het budget voor externe inhuur in de begroting, niet uitgesproken over het thema externe inhuur. Ook het college of de directie heeft geen beleidskaders vastgesteld. Er zijn daardoor geen beleidsmatige kaders voor de inhuur van externen.

Onze bevinding is dan ook dat de ambtelijke organisatie het onderwerp externe inhuur pragmatisch bekijkt en een situationele benadering hanteert. Bij de afweging om in te huren wordt niet teruggegrepen op beleidsuitgangspunten. De organisatie kijkt vooral of het mogelijk is om uitvoering te 8

geven aan de bestuurlijke ambities met het beschikbare personeel en of het daarbij nodig is om gebruik te maken van inhuur. De voornaamste redenen voor inhuur zijn ziekteverzuim, een piek in de werkzaamheden en de noodzaak om tijdelijk bepaalde expertise in huis te halen. Bovenstaande leidt tot de volgende conclusies: 1. Het strategisch personeelsbeleid van de gemeente kan verder worden vormgegeven. Er is geen integraal personeelsbeleid vastgesteld waarin beleidsuitgangspunten met betrekking tot de personele organisatie zijn vastgesteld. Hierdoor ontbreekt het de gemeente aan uitgangspunten en visie ten aanzien van de gemeentelijke organisatie 2. De ambtelijke organisatie behandelt externe inhuur voornamelijk vanuit pragmatisme. Bij vacatures en ziekteverzuim wordt inhuur per situatie beoordeeld, het is daarmee een middel om uitvoering te geven aan de bestuurlijke ambities. Kerncijfers en afwegingsproces De uitgaven in de gemeente Nissewaard aan externe inhuur zijn in de afgelopen jaren gestegen. Tussen 2018 en 2020 is het percentage van de totale loonsom die wordt uitgegeven aan externe inhuur gestegen van 12 naar 17 procent. In 2018 lag het percentage voor inhuur onder het landelijke gemiddelde van 18 procent van vergelijkbare gemeenten. In de periode 2018 tot en met 2020 is dit percentage richting het landelijk gemiddelde gegroeid.

Het landelijke gemiddelde van vergelijkbare gemeenten is redelijk stabiel gebleven in deze periode. In de periode 2018 tot en met 2020 wordt het geraamde budget ieder jaar overschreden. Dit terwijl het begrote bedrag voor inhuurkosten ook toeneemt. Een reden voor de overschrijding is de onderuitputting van de salariskosten personeel. Het lukt niet altijd om invulling te geven aan vacatures, waardoor deze met inhuur worden ingevuld. De post voor personeel in dienstverband en de post voor inhuur op de begroting worden gebruikt als elkaar aanvullende middelen. Wanneer overschrijding van de post inhuur en de onderuitputting van de post personeel in dienstverband tegen elkaar worden afgezet, is er per saldo een positief resultaat. Hoewel de organisatie aangeeft de post voor salariskosten personeel en externe inhuur als één post voor personeelskosten te zien, is dat niet vastgelegd in de financiële verordening of op andere wijze. Hierdoor is hier geen expliciet besluit over genomen. In het proces om te komen tot externe inhuur heeft het management een actieve rol. Het management geeft het college regelmatig terugkoppeling over de beschikbare capaciteit voor de bestuurlijke ambities. Uit de gevoerde gesprekken komt naar voren dat bij te weinig capaciteit prioritering wordt besproken in het college. Dit leidt tot de volgende conclusies: 3.

In de periode 2018 tot en met 2020 laat het percentage dat van de totale loonkosten naar inhuur gaat een stijging zien van 12 procent naar 17 procent. Daarmee stijgt het percentage externe inhuur van de gemeente in deze periode ten opzichte van het landelijk gemiddelde van vergelijkbare gemeenten naar een gemiddeld percentage externe inhuur.

9

4. De post voor personeel in dienstverband en de post voor inhuur op de begroting worden gebruikt als elkaar aanvullende middelen. Dat wil zeggen dat de budgetten voor salariskosten vast personeel en inhuur in de praktijk als één budget worden gebruikt. Daar ligt geen besluit aan ten grondslag. Tevens worden beide posten wel afzonderlijk verantwoord. 5. In de periode 2018 tot en met 2020 heeft de gemeente ieder jaar een stijgend resultaat voor externe inhuur en ieder jaar een overschrijding van het budget. Voor de jaren 2018 tot 2020 is er ook een stijging van het budget voor inhuur. Voor het jaar 2021 is er echter een forse daling van het budget voor inhuur. Het begrote bedrag voor 2021 lijkt daardoor niet reëel. 6. Er is een actieve dialoog tussen het management van de gemeente en het college over de prioritering van ambities passend bij de capaciteit en middelen van de organisatie. Er vindt prioritering plaats indien nodig. Verantwoording en sturing Binnen de organisatie verloopt het proces van externe inhuur via de managers. De managers zijn door de systematiek van het integraal management verantwoordelijk voor hun onderdeel van de organisatie en daarmee ook voor de eventuele inhuur van externen. De grotere projecten in de gemeente vormen hier een uitzondering op. Daarbij is ook de directie betrokken.

Over de realisatie van inhuur binnen de organisatieonderdelen zijn geen doel- of resultaatafspraken gemaakt tussen management en directie. In de verantwoording richting de gemeenteraad is de P&C-cyclus het belangrijkste instrument. Deze verantwoordingscyclus geeft dus ook de mogelijkheid aan de gemeenteraad om zich uit te spreken over het thema externe inhuur. Dit doet de gemeenteraad door het budget voor externe inhuur vast te stellen. Het college legt in de presentatie van de resultaten verantwoording af aan de gemeenteraad over het gebruik van de gestelde budgetten. In de praktijk wijkt de realisatie zoals gezegd af van de begroting over de afgelopen jaren. Dit leidt tot de volgende conclusies: 7. De verantwoordelijkheid voor externe inhuur ligt bij de organisatie; voor grote projecten bij de directie en voor de onderdelen bij de managers. Er zijn geen vastgestelde doelen en resultaten waarop binnen de organisatie sturing plaatsvindt op externe inhuur. 8. Kaderstelling en verantwoording over externe inhuur verlopen via de P&C-cyclus. Het budget is het vastgestelde kader waarover verantwoording wordt afgelegd.

Aanbevelingen Op basis van de conclusies komen wij tot de volgende aanbevelingen. Voor de navolgbaarheid van de uitvoering hiervan hebben wij deze geformuleerd voor de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie. Aan de gemeenteraad Externe inhuur is een onderwerp dat relevant is voor de uitvoering van het beleid en de wijze waarop de organisatie uitvoering geeft aan de gemeentelijke ambities. Daarmee is externe inhuur in beginsel een onderwerp voor vooral het college en de ambtelijke organisatie. Hoewel het onderwerp vooral op de

10

collegetafel ligt, beginnen deze aanbevelingen bij de gemeenteraad. Naar onze mening begint een goede beleidsvoering met een heldere visie en is de gemeenteraad daarmee als eerste aan zet. Uit ons onderzoek is naar voren gekomen dat de keuze voor externe inhuur vooral wordt gemaakt vanuit een pragmatische houding. Door van geval tot geval te bekijken wat de juiste oplossing is voor personele vraagstukken, zoekt de organisatie naar een goede omgang met het thema inhuur. Een heldere lijn in het gevoerde beleid ontbreekt daardoor echter. Het verdient daarom aanbeveling om het gesprek tussen gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie te voeren. Dit gesprek zou enerzijds betrekking moeten hebben op de visie van de gemeente op de ambtelijke organisatie en anderzijds op de omgang met het budget. Allereerst moet in dat gesprek aandacht zijn voor de vraag: wat voor gemeente wil Nissewaard zijn? Wil je een organisatie zijn die veel taken zelf uitvoert of wil je juist een regiegemeente. En wat is de daarvoor beschikbare capaciteit in de vaste formatie en de benodigde inhuur? Dit gesprek kan helderheid verschaffen over de wensen van de raad en er kan een gezamenlijke visie worden geformuleerd.

Het tweede aspect van dit gesprek is, hoe ga je met het budget om? Het verdient aanbeveling om een duidelijke afspraak te maken over het gebruik van het budget, zodat raad en college op één lijn zitten. De raad kan dan vervolgens streng zijn op een eventuele overschrijding van het budget maar tegelijkertijd de uitvoering overlaten aan het college. De raad doet er goed aan externe inhuur te bezien in het licht van dit bredere gesprek over de visie op de gemeente en de verhouding tussen de bestuurlijke ambities, de capaciteit van de organisatie en de beschikbare middelen voor de uitvoering. Dit leidt tot de volgende aanbevelingen: 1. Voer als raad het gesprek over wat voor gemeente je wil zijn. Besteed daarbij aandacht aan de verhouding tussen bestuurlijke ambities, capaciteit in de organisatie en daarbij behorende middelen. Dit gesprek kan goed worden vormgegeven aan de hand van de ambities voor de nieuwe bestuursperiode bij de eerstvolgende begroting. 2. Geef als raad het college opdracht om strategisch personeelsbeleid vast te stellen. Dit strategische personeelsbeleid kan daarmee onderdeel worden van het gesprek tussen raad en college. Desgewenst kan de gemeenteraad hier dan het debat over voeren. 3. Kijk naar het gebruik van de budgetten voor salariskosten personeel en externe inhuur als elkaar aanvullende middelen en leg deze werkwijze vast.

Op deze manier krijgen het college en de ambtelijke organisatie de ruimte in de uitvoering en kan de raad zijn controlerende rol vervullen. Aan het college van burgemeester en wethouders Het college heeft een belangrijke rol in de sturing op het personeelsbeleid en het opdrachtgeverschap naar de organisatie. Een belangrijke schakel hierin is een goede afweging tussen ambities, capaciteit en de benodigde middelen. Een strategisch personeelsbeleid met een visie op de personele organisatie kan het college helpen deze rol beter in te vullen. In dit strategisch personeelsbeleid kunnen uitgangspunten worden opgenomen die kunnen helpen bij het maken van keuzes over prioritering in het algemeen en externe inhuur in het bijzonder. Dit leidt tot de volgende aanbevelingen:

11

4. Stel een strategisch personeelsbeleid op met een visie op de gemeentelijke organisatie. Stel dit beleid vast en informeer de raad hierover. Maak externe inhuur een onderdeel in dit personeelsbeleid en stel daarin uitgangspunten vast. Dit beleid kan als kader dienen voor de afwegingen in het gesprek tussen college en de ambtelijke organisatie over de beschikbare capaciteit en de keuzes die gemaakt moeten worden. 5. Herijk de begroting voor personeel op de verdeling tussen inhuur en vaste personeelslasten. Geef sturing aan de realisatie van de begroting op dit onderdeel meer vorm, of spreek af dat er sprake is van één budget. 6. Leg uitvoeriger verantwoording af aan de raad over de opgaven van het personeelsbeleid van Nissewaard, bijvoorbeeld met een periodieke themabijeenkomst. Aan de ambtelijke organisatie Als de gemeenteraad en het college aan de slag gaan met de geformuleerde aanbevelingen, zal dit vanuit de organisatie mogelijk een verandering van aanpak vergen waarin inhuur onderdeel is van een brede visie op de gemeentelijke organisatie. Ook dan blijft het echter belangrijk dat er overeenstemming bestaat tussen het college en de ambtelijke organisatie over de beschikbare capaciteit in de organisatie en de eventuele keuzes die gemaakt moeten worden.

Daarom verdient het aanbeveling voor de ambtelijke organisatie om de aanpak waarin dit nu steeds met het college wordt besproken, te continueren. Dit leidt tot de volgende aanbeveling: 7. Zet het gesprek tussen de organisatie en het college over de beschikbare capaciteit en de keuzes die gemaakt moeten worden in de uitvoering verder voort. Tenslotte Ons advies is om de conclusies en aanbevelingen als gemeenteraad vast te stellen. De gemeenteraad kan de griffie en het college daarbij vragen om de voortgang te bewaken. Een aanbeveling is het om hierbij af te spreken dat over anderhalf jaar de raad met een voortgangsbrief wordt geïnformeerd over de uitvoering van de aanbevelingen.

12

De reactie van het college van burgemeester en wethouders wordt integraal opgenomen in deze rapportage.

13

14

15

De rekenkamerfunctie heeft de bestuurlijke reactie van het college met belangstelling gelezen. Wij danken het college voor de uitgebreide reactie op dit rapport. Hierin reflecteert het college op de conclusies en aanbevelingen uit de rapportage en op het samenspel tussen raad, college en organisatie dat in de ogen van het college nodig is om, zoals u in uw reactie schrijft, een adaptieve gemeente te zijn die kan inspelen op de dynamiek van de huidige samenleving. De bestuurlijke reactie van het college ligt in de ogen van de rekenkamerfunctie niet ver af van de geformuleerde conclusies en aanbevelingen. Op twee punten vraagt dat echter wel enige verheldering, zo concluderen wij na het lezen van de bestuurlijke reactie. Ten eerste spreekt het college zijn verbazing uit over de slotzin van de eerste conclusie, waarin staat dat het ontbreekt aan visie op de organisatie. Meer specifiek geformuleerd is onze opmerking over het ontbreken van deze visie gericht op de visie en strategische afwegingen ten aanzien de inzet van middelen, personeel en de rol van inhuur daarin. Daarmee vormt deze conclusie een verwijzing naar hetgeen geformuleerd is op pag. 22 van de Nota van bevindingen.

Ten tweede stelt het college dat het niet aan de raad is om zich uit te laten over het type gemeente dat Nissewaard wil zijn, mede omdat een principiële uitspraak geen recht zou doen aan de dynamiek van de samenleving. Die zorg achten wij niet terecht. Wij gaan er vanuit dat de gemeenteraad vanuit het gesprek met college en organisatie over de gemeente die Nissewaard wil zijn en de verhouding tussen bestuurlijke ambities, capaciteit in de organisatie en beschikbare middelen werkbare uitgangspunten kan formuleren. Een 'adaptieve organisatie die kan inspelen op de dynamische samenleving', zoals het college en de ambtelijke organisatie die voorstaan, zou juist de uitkomst van zo'n gesprek kunnen zijn. Dat is het niveau van kaderstelling wat wij vanuit onze aanbevelingen beogen voor de gemeenteraad. Het is vanzelfsprekend aan het college en de ambtelijke organisatie om hier uitvoering aan te geven en vanuit de uitwerking van strategische personeelsbeleid en het personeelsbudget hierop verantwoording af te leggen. Als rekenkamerfunctie wensen wij de raad, het college en de organisatie toe het gesprek te voeren over de afwegingen en verhoudingen in capaciteit, bestuurlijke ambities en de rol van inhuur. Rekenkamerfunctie Nissewaard, 31 maart 2022

16

17

Dit hoofdstuk richt zich op het in kaart brengen van het beleid voor externe inhuur. Daarbij staat dit hoofdstuk stil bij het strategisch personeelsbeleid en flankerend beleid op andere terreinen. In dit hoofdstuk richten we ons op de vraag in welke mate het beleid actueel is en aanknopingspunten bevat voor de raad in zijn controlerende en kaderstellende rol. Daarmee wordt antwoord gegeven op de volgende onderzoeksvragen:

Het inhuren van externen is voor veel gemeenten om verschillende redenen een noodzaak. Inhuur kan noodzakelijk zijn doordat het tijdelijk nodig is om de juiste kennis en kunde aan boord te krijgen of doordat het door de omstandigheden van de arbeidsmarkt niet gemakkelijk is om medewerkers met de juiste vaardigheden in dienst te nemen. Er is een toenemende flexibilisering op de arbeidsmarkt, zeker wanneer het gaat om specialisten. Ook kan inhuur nodig zijn om capaciteitsproblemen te ondervangen of om flexibel te blijven als organisatie. Gemeenten hebben de laatste jaren steeds meer taken en verantwoordelijkheden gekregen. Ook neemt de complexiteit van de daarbij behorende vraagstukken toe, zeker waar het gaat om het sociaal domein, duurzaamheid en digitalisering. Daar komt bij dat gemeenten beperkte financiële middelen tot hun beschikking hebben en dus weloverwogen om moeten gaan met het aantrekken, afstoten en inhuren van personeel. Het inhuren van externen is daarin een belangrijk en onmisbaar onderdeel.

In veel gemeenteraden is externe inhuur onderwerp van gesprek. Daar zijn verschillende redenen voor. Allereest is externe inhuur duur, inhuur is vaak duurder dan het in vaste dienst nemen van medewerkers. Daar staat echter tegenover dat inhuur ook een kostenbesparing kan vormen door de tijdelijke aard van inhuurconstructies. De inhuur van expertise voor een juridisch complexe procedure is waarschijnlijk veel efficiënter en goedkoper dan het in dienst nemen van dezelfde jurist. Daarmee vormt externe inhuur zowel een kostenpost als een kostenbesparing. Ook is externe inhuur een thema dat raakt aan politieke onderwerpen, zoals de betrokkenheid van medewerkers bij de gemeente en hun verbinding met de lokale samenleving. Tegelijk is externe inhuur slechts in beperkte mate een politiek onderwerp waar de raad zich over uit moet spreken. In beginsel is externe inhuur een onderwerp dat thuishoort in de uitvoering en bedrijfsvoering van de ambtelijke organisatie. Daarmee is inhuur een opgave die bij het college van burgemeester en wethouders op tafel 18

ligt en niet bij de gemeenteraad. Primair is de ambtelijke organisatie verantwoordelijk voor de afwegingen in de uitvoering en de beslissingen om werkzaamheden met het eigen personeel uit te voeren of met de hulp van externe inhuur. Een andere reden waarom inhuur een onderwerp van gesprek vormt, is doordat er moeilijk grip te krijgen is op het thema. Dit komt doordat inhuur niet eenduidig is, maar veel variaties kent in de duur en de reden van de inhuurconstructie. Er is niet één soort inhuurconstructie maar er is een grote verscheidenheid. Het is belangrijk die verscheidenheid mee te wegen in het komen tot een oordeel. Tot slot is sturing en verantwoording ook een belangrijk onderdeel van het vraagstuk rondom externe inhuur. Door dynamische omstandigheden zoals ziekte, externe ontwikkelingen of piekbelasting, laat externe inhuur zich vaak lastig voorspellen. Sturing op resultaat is daardoor niet eenvoudig. In de praktijk staat de realisatie van de geformuleerde ambities vaak voorop en is de wijze waarop die ambities hun realisatie krijgen daaraan ondergeschikt. Daarin is er soms geen andere keuze dan een beroep te doen op de tijdelijke inzet van externen om ambities te realiseren. De verantwoording in de jaarcijfers van de organisatie is daarom vaak vooral een weerslag van de weerbarstige werkelijkheid.

Helder mag zijn dat er niet alleen naar kosten, maar ook naar omstandigheden gekeken moet worden. Zeker ook omdat in gevallen van ziekteverzuim of piekbelasting er gegronde redenen kunnen zijn om extern in te huren en inhuur daarmee een kostenbesparing voor de gemeente kan vormen. Het is daarom belangrijk om eerst de vastgestelde kaders en het beleid over de inrichting van de organisatie en het personeelsbeleid in beeld te brengen, om vervolgens de blik te richten op de rol van externe inhuur in het bijzonder.

De gemeente Nissewaard is een ambitieuze organisatie die zelf uitvoering geeft aan veel van de gemeentelijke taken. De gemeente is daarmee uitdrukkelijk geen gemeente die zichzelf slechts als regisseur ziet in de uitvoering van het gemeentelijke takenpakket. Om uitvoering te geven aan haar taken en ambities heeft de gemeente een personeelsbestand dat bestaat uit een vaste formatie en de inhuur van externen. In 2020 was de omvang van de formatie 760 fte.1 Uit de verschillende gesprekken die zijn gevoerd voor dit onderzoek, blijkt dat er een hands on mentaliteit heerst in de gemeentelijke organisatie. Het wordt belangrijk gevonden om gemaakte afspraken na te komen en medewerkers zijn loyaal aan de organisatie.2 In de gevoerde gesprekken kwam naar voren dat de gemeente in beginsel uitvoering wil geven aan haar taken en doelstellingen met de vaste formatie van medewerkers. Wanneer het echter niet mogelijk is om alleen met de vaste formatie resultaat te realiseren, wordt gebruikgemaakt van externe inhuur als alternatief.

1 2

Door de gemeente aangeleverde informatie over personeel. Interviews.

19

De gemeentelijke organisatie kenmerkt zich door een tweebenige structuur in haar manier van werken. Een deel van de werkzaamheden kenmerkt zich door een hoge mate van voorspelbaarheid en herhaling. Een ander deel van de werkzaamheden is dynamischer, thema-overstijgend en soms ook tijdelijk van aard.3 De voorspelbare werkzaamheden hebben vaak duidelijke kaders vanuit wet- en regelgeving en behoren tot de standaard dienstverlening van gemeenten. De werkzaamheden die zich qua timing en intensiteit moeilijk laten voorspellen vormen een toenemend deel van het werk binnen de gemeente.4 De gemeente anticipeert op deze beide typen werkzaamheden door twee werkwijzen: ‘werken in de lijn’ en ‘werken in opgaven’. Voor de meer voorspelbare werkzaamheden wordt het principe van ‘werken in de lijn’ gevolgd. De gemeentelijke organisatie is ingericht via eenheden die meerdere teams bevatten. Iedere eenheid heeft een manager. De teams hebben soms een teamleider en zijn soms zelforganiserend.5 Er zijn twee typen processen voor het organiseren van de verschillende eenheden binnen de gemeente: het klantketenproces en het beheerproces. Het klantketenproces is de opsomming van de verschillende werkprocessen die er nodig zijn voor dienstverlening. Sommige van deze processen hebben een eigen ketenregisseur die toeziet op het resultaat van de keten.

Naast het ketenproces kent de gemeente verschillende beheerprocessen die zich richten op het onderhoud van de buitenruimte. Het werken in opgaven kenmerkt zich door programma’s, projecten en opdrachten. Programma’s omvatten meerdere duidelijk omkaderde projecten met een begin- en eindpunt en verschillende kortstondige (ongeplande) opdrachten, maar hebben zelf geen duidelijk te definiëren eindpunt.6 De gemeente werkt opgaven uit aan de hand van een programma met flexibele en uit verschillende organisatie-eenheden samengestelde teams. Elk programma heeft een programmamanager. De programmamanagers en de lijnmanager zijn samen verantwoordelijk voor een integrale aanpak en een onderlinge samenwerking, zij leggen vervolgens verantwoording af aan de directie.

De aansturing binnen de ambtelijke organisatie vindt in de gemeente plaats door gebruik te maken van de principes van integraal management. Dat betekent dat leidinggevenden verantwoordelijk zijn voor het geheel van hun organisatieonderdeel. Daarmee is een leidinggevende verantwoordelijk voor de resultaten van het organisatieonderdeel onder zijn leiding, de bedrijfsvoering en de inzet van mensen en middelen.7 In de verantwoording kent de gemeente drie niveaus: de teamleiders, het management en de directie. De teamleiders zijn verantwoordelijk voor het functioneren van hun team en leggen daar verantwoording over af aan een manager. Een manager is verantwoordelijk voor een organisatieeenheid en stelt het organisatiebelang voorop. Managers leggen daarbij verantwoording af aan de

3

Nissewaard leert door (2019), p. 9. Nissewaard leert door (2019), p. 10. 5 Nissewaard leert door (2019), p. 10. 6 Nissewaard leert door (2019), p. 10. 7 Nissewaard leert door (2019), p. 11. 4

20

directie.8 De directie houdt zich bezig met bestuurlijke en strategische vraagstukken binnen de gehele gemeente en geeft sturing door resultaatafspraken te maken met het management.9 Deze manier van organiseren brengt de volgende organisatie-eenheden binnen de gemeente voort:10

Het coalitieakkoord van het college stelt dat de ambtelijke organisatie van Nissewaard een moderne organisatie is die aansluit bij de behoeften en ontwikkelingen in de samenleving. Om deze moderne organisatie vooruit te brengen, werkte de gemeente tussen 2016 en 2020 met het programma Nissewaard Leert. Met dit programma is de transformatie vormgegeven naar een flexibele en adaptieve organisatie die in staat is om aan te sluiten bij de veranderingen in de wereld om haar heen.11 Vanaf 2020 is verder gewerkt met het vervolgplan Nissewaard leert door. Dit vervolgplan scherpt de visie aan en brengt meer focus in de aanpak van de organisatieontwikkeling.

8

Nissewaard leert door (2019), p. 11. Nissewaard leert door (2019), p. 11. 10 Nissewaard leert door (2019), p. 12. 11 Nissewaard leert door (2019), p. 3. 9

21

In het programma Nissewaard leert door formuleert de gemeente een aantal belangrijke uitgangspunten voor haar bestaan als organisatie. De gemeente heeft als missie dat zij een eigentijdse organisatie wil zijn die van Nissewaard samen met haar inwoners een mooiere plek om te leven maakt.12 De daarbij behorende visie stelt dat de organisatie adaptief moet zijn, dat zij goede en snelle diensten moet verlenen, en dat de organisatie proactief en creatief moet zijn in het realiseren van maatschappelijke opgaven.13 Deze missie en visie spreken van een hoog ambitieniveau voor de gemeentelijke organisatie, passend bij de grote ontwikkelingen waar gemeenten in het algemeen voor staan. Om invulling te geven aan deze ambities heeft de gemeente op vier niveaus strategische doelstellingen geformuleerd: het niveau van de klant, op financieel niveau, op het niveau van de interne processen en het niveau dat inzet op leer & groei.14 Deze vier deelgebieden bevatten samen 23 doelstellingen die betrekking hebben op uiteenlopende zaken.15

Veel gemeentelijke organisaties hebben een personeelsbeleid geformuleerd waarin vanuit een geformuleerde visie en uitgangspunten in samenhang alle vraagstukken op het gebied van personeel en organisatie worden besproken. In dit onderzoek hebben we geconstateerd dat de gemeente Nissewaard niet over zo een beleid beschikt. In een integraal personeelsbeleid kan de gemeente haar visie geven op de gemeentelijke organisatie en de rol van externe inhuur daarin.

Hoewel het de gemeente ontbreekt aan een integraal personeelsbeleid, is er wel een wervings- en selectiebeleid vastgesteld. Om op een goede manier uitvoering te kunnen geven aan de ambities en doelstellingen van de gemeente is het belangrijk om het juiste personeel in huis te hebben. De gesprekspartners gaven tijdens de gesprekken aan dat de gemeente hier de laatste jaren meer aandacht voor heeft. Sinds 2017 werkt de gemeente daarom met een algemeen wervings- en selectiebeleid. Dit beleid vormt een bundeling van eerder opgestelde memo’s en regelingen. Om de juiste medewerkers in huis te halen formuleert de gemeente verschillende uitgangpunten voor werving en selectie in haar wervings- en selectiebeleid. Zo is het voor de gemeente belangrijk om niet alleen de juiste medewerkers aan te trekken, maar deze medewerkers ook te blijven boeien door zich te laten ontwikkelen. Belangrijk daarbij is om medewerkers ook tijdig los te laten, zodat er ruimte ontstaat voor nieuwe kennis en ervaring.16 Om te zorgen voor een kwalitatief goede organisatie met aanpassingsvermogen, is personeelsmobiliteit belangrijk voor de gemeente. Hierin sluit het wervings- en selectiebeleid aan bij de visie van Nissewaard leert (door). De gemeente formuleert in het wervings- en selectiebeleid echter geen algemene uitgangspunten voor eisen aan het personeel.

Uit de verschillende gesprekken die zijn gevoerd voor dit onderzoek blijkt dat het lastig is voor de gemeente om sommige vacatures te vervullen.17 In de werving van medewerkers heeft de gemeente concurrentie van grotere gemeenten die meer doorgroeimogelijkheden kunnen bieden zoals de 12

Nissewaard leert door (2019), p. 4. Nissewaard leert door (2019), p. 4. 14 Nissewaard leert door (2019), p. 7. 15 Nissewaard leert door (2019), pp. 22-27. 16 Wervings- en selectiebeleid 2017, p. 2. 17 Interviews. 13

22

gemeente Rotterdam. Een goed wervingsbeleid is daarom cruciaal. In de gemeente ligt de verantwoordelijkheid voor het vervullen van de vacature bij de vacaturehouder. De vacaturehouder geeft een opdracht aan de afdeling P&O, die een adviserende en uitvoerende rol heeft. De vacaturehouder en de afdeling P&O doorlopen een aantal stappen om tot het aannemen van de juiste medewerker te komen. Belangrijk in dat proces is om in advertenties en informatie over de vacatures aan te sluiten bij de doelgroep waar de vacature zich op richt. Het gebruik van sociale media kan daarbij van belang zijn, maar ook het gebruiken van het netwerk van de medewerkers van de gemeente is belangrijk. Voor moeilijk vervulbare vacatures wil de gemeente werken met een systeem van referral recruitment waarbij medewerkers iets kunnen verdienen door bij te dragen aan het vinden van de juiste kandidaat. Naast een duidelijke communicatie over haar vacatures wil de gemeente meer actief aansluiten bij scholen en opleidingen om te zorgen voor zichtbaarheid en om de mogelijkheid tot stages onder de aandacht te brengen.18 Ook de selectie van kandidaten is een belangrijke component van het wervings- en selectiebeleid. Daarin werkt de gemeente met een categorisering voor kandidaten.

Er is voor voorrangskandidaten, zoals boventallig of re-integrerend personeel, een inspanningsverplichting voor wat betreft het zoeken naar een (alternatieve) functie. Naast voorrangkandidaten zijn er loopbaankandidaten en interne en externe kandidaten. Hoewel de gemeente voor deze categorieën geen plaatsingsvolgorde hanteert, is het uitgangspunt dat interne mobiliteit gestimuleerd moet worden.19

Waar de gemeente beleid heeft geformuleerd op het gebied van organisatieontwikkeling en werving en selectie, ontbreekt het de gemeente aan een beleid voor het gebruik en de toepassing van externe inhuur. Er zijn geen visie- of beleidsdocumenten op strategisch niveau waarin de gemeente heeft vastgelegd wat de plaats van externe inhuur binnen de gemeentelijke organisatie is. Daarmee ontbreken handvatten voor hoe de gemeente om wil gaan met de verhouding tussen inhuur en de vaste formatie, voor welke doelen de gemeente inhuur wil gebruiken en op welke manier inhuur kan bijdragen aan de realisatie van de door haar gestelde doelen. Hoewel het ontbrekende beleid over externe inhuur ons niets kan vertellen over de strategische afwegingen, zegt het wel iets over de manier waarop de gemeente inhuur gebruikt. Uit de verschillende interviews voor dit onderzoek blijkt dat inhuur voor de gemeente vooral een middel is en geen doel op zichzelf vormt. De gesprekspartners gaven daarbij aan dat de gemeente in beginsel werkt met de vaste formatie. Wanneer het niet mogelijk is om afspraken na te komen of doelstellingen te realiseren met de vaste formatie, dan gebruikt de gemeente externe inhuur.

Buiten de afdeling ICT, die de gemeente heeft ondergebracht in een gemeenschappelijke regeling, zijn er geen afdelingen binnen de gemeente waarin inhuur in beginsel het uitgangspunt vormt voor de taakuitvoering.

18 19

Wervings- en selectiebeleid 2017, p. 5. Wervings- en selectiebeleid 2017, p. 6.

23

Om zicht te krijgen in de aard en omgang van de inhuur van externen, kijken we in dit hoofdstuk naar de kerngegevens rondom inhuur. Daarnaast is er in dit hoofdstuk aandacht voor het proces waarin externe inhuur tot stand komt en worden de afwegingen die aan inhuur ten grondslag liggen in beeld gebracht. Daarmee geven we antwoord op de volgende onderzoeksvragen:

Om inzicht te krijgen in de aard en omvang van het gebruik van externe inhuur door de gemeente, is het belangrijk om de cijfers in context te zetten. Als we naar de cijfers uit de personeelsmonitor van het A&O fonds gemeenten kijken, zien we dat gemeenten in 2020 gemiddeld 18 procent van de loonsom besteedden aan externe inhuur.21 Dit is een percentage dat de laatste jaren met een kleine schommeling tussen de 16 en 20 procent redelijk stabiel is.22 Veel gemeenten geven aan dat het aandeel van de loonsom dat naar de inhuur van externen gaat in hun ogen te groot is. 70 procent van de gemeenten stelt de omvang van de kosten voor externe inhuur terug te willen dringen.23 Op basis van de cijfers uit de personeelsmonitor kan de gemeente Nissewaard vergeleken worden met het landelijke gemiddelde en gemeenten met een vergelijkbare grootte. Op basis van de door de gemeente aangeleverde documentatie zien we het percentage van de loonsom dat naar externe inhuur gaat in Nissewaard. In 2018 was dat 12 procent, in 2019 14 procent en in 2020 ging 17 procent van de loonsom naar externe inhuur.24 Op basis van een vergelijking met het landelijke gemiddelde zijn er twee zaken die opvallen: 1.

Landelijk gezien ging in gemeenten van vergelijkbare grootte over de jaren 2018 t/m 2020 iets minder dan 18 procent van de loonsom naar externe inhuur.25 In de gemeente Nissewaard ging er over de jaren 2018 t/m 2020 gemiddeld 14,3 procent van de loonsom naar externe inhuur. In vergelijking met het landelijke gemiddelde is het percentage van de loonsom dat naar externe inhuur gaat in deze periode in Nissewaard daarmee lager dan gemiddeld.

20

De geformuleerde onderzoeksvraag heeft betrekking op de periode 2016-2020. Doordat er voor het onderzoek alleen cijfers voor de 2018-2021 beschikbaar waren, heeft de beantwoording zich beperkt tot deze periode. 21 Personeelsmonitor gemeenten 2020, A&O fonds gemeenten. 22 Personeelsmonitor gemeenten 2020, A&O fonds gemeenten. 23 Personeelsmonitor gemeenten 2020, A&O fonds gemeenten. 24 Deze percentages kwamen tot stand door de procentuele invulling van externe inhuur te nemen van de som van de personeelskosten plus externe inhuur. Hierdoor worden zowel de personeelskosten als externe inhuur tot de totale loonsom gerekend. 25 Personeelsmonitor gemeenten 2020, A&O fonds gemeenten, p. 24.

24

2. Het percentage van de loonsom dat gemeenten van vergelijkbare grootte uitgaven aan externe inhuur is over de jaren 2018 t/m 2020 stabiel.26 Het percentage dat Nissewaard uitgeeft aan externe inhuur is de afgelopen drie jaar echter toegenomen. In de onderstaande tabel (tabel 1) is dat nader in beeld gebracht. Daarmee is de gemeente Nissewaard in de laatste drie jaar richting het landelijk gemiddelde gegroeid. Het landelijke gemiddelde van gemeenten van vergelijkbare omvang voor 2020 was 18 procent. In 2020 ging in Nissewaard 17 procent van de loonsom naar externe inhuur. Naast deze procentuele toename ten opzichte van de totale loonsom, neemt ook de absolute omvang van de externe inhuur toe over de jaren 2018 t/m 2020.27 Tabel 1: begroting, realisatie en resultaat van de posten externe inhuur en salariskosten personeel. Bedragen x € 1.000

2018

2019

2020

2021

Begroot

Realisatie

Resultaat

Salariskosten personeel

€ 47.813

€ 45.933

€ 1.880

Externe inhuur

€ 4.261

€ 6.425

€ -2.164

Salariskosten personeel

€ 50.599

€ 47.723

€ 2.876

Externe inhuur

€ 5.333

€ 7.825

€ -2.492

Salariskosten personeel

€ 53.018

€ 49.197

€ 3.821

Externe inhuur

€ 6.529

€ 9.922

€ -3.393

Salariskosten personeel

€ 56.212

n.n.b.

n.n.b.

Externe inhuur

€ 2.640

n.n.b.

n.n.b.

Deze tabel bevat de niet geïndexeerde getallen

Wanneer we kijken naar de cijfers uit de tabellen 1 en 2 dan zijn er een paar ontwikkelingen die de onderzoekers opvallen. Allereest laten de cijfers zien dat de gemeente de laatste jaren elk jaar over het begrote bedrag voor externe inhuur gaat. In de jaren 2018 t/m 2020 geeft de gemeente ongeveer 150 procent van het begrote bedrag uit aan externe inhuur. Daarmee schat de gemeente de uitgaven voor externe inhuur ieder jaar lager in dan gerealiseerd. Opvallend daarbij is dat zowel het begrote bedrag als de gerealiseerde uitgave over de jaren 2018 t/m 2020 ieder jaar toeneemt, maar dat er voor het jaar 26

Personeelsmonitor gemeenten 2020, A&O fonds gemeenten, p. 24. Absolute omvang voor externe inhuur in fte was voor de 2018 41,2, voor 2019 54,5 en voor 2020 63,1. Zie bijlage 2 voor de exacte verdeling naar jaar en afdeling. 27

25

2021 een veel lager bedrag is begroot voor externe inhuur dan in de voorgaande jaren. Wat is de verklaring voor deze terugval in budget? Dat zal toch te vinden zijn? Omdat het aannemelijk is dat de kosten voor inhuur ook in 2021 toenemen of minimaal gelijk zijn aan die in 2020, vormt het begrote bedrag voor externe inhuur voor 2021 een trendbreuk. Voor de hand liggend is dan ook de mogelijkheid om een hoger bedrag te begroten voor externe inhuur. In de gevoerde gesprekken werd door de gemeente bij deze mogelijkheid opgemerkt dat het verhogen van het budget voor externe inhuur mogelijkerwijs als gevolg heeft dat het budget gebruikt zal worden en daarmee de kosten voor inhuur verder oplopen. Wanneer we kijken naar de salariskosten personeel, dan zien we dat er voor de periode 2018 t/m 2020 ieder jaar een onderuitputting is van deze post op de begroting. In de weergave van de resultaten door de gemeente geeft de gemeente aan dat de overschrijding van het begrote bedrag voor externe inhuur voortkomt uit de onderuitputting van de salariskosten personeel.28 Deze onderuitputting komt voort uit het feit dat er gedurende het jaar vacatures ontstaan bij de gemeente. Uit de gevoerde gesprekken bleek bovendien dat het niet altijd eenvoudig is die vacatures te vervullen.

Wanneer we de onderuitputting van de salariskosten personeel en de overschrijding van het begrote bedrag voor externe inhuur tegen elkaar afzetten, dan realiseert de gemeente voor de jaren 2019 en 2020 een positief resultaat en voor 2018 een negatief resultaat.29 Dat wil zeggen dat de gemeente in de periode 2018 t/m 2020 alleen in 2018 meer geld heeft uitgegeven aan inhuur en salariskosten dan was begroot. Tabel 2: gerealiseerd en begroot percentage inhuur en procentuele overschrijding externe inhuur.30

2018

2019

2020

Gerealiseerd percentage externe inhuur van totaal gerealiseerde loonsom

12%

14%

17%

Begroot percentage externe inhuur van totaal begrootte loonsom

8%

10%

11%

Procentuele overschrijding begroot bedrag externe inhuur

151%

147%

152%

28

Zie jaarverslagen 2018, 2019 en 2020. Zie tabel 3. 30 Deze percentages kwamen tot stand op basis van de door de gemeente aangeleverde gegevens zoals verwerkt in tabel 1. 29

26

Tabel 3: onderuitputting salariskosten personeel, overschrijding externe inhuur en resultaat 31 Bedragen x € 1.000

2018

2019

2020

Onderuitputting salariskosten personeel

€ 1.880

€ 2.877

€ 3.821

Overschrijding externe inhuur

€ 2.164

€ 2.492

€ 3.393

Resultaat (onderuitputting minus overschrijding)

€ -284

€ 385

€ 428

In de gevoerde gesprekken gaven de gesprekspartners aan dat de gemeente Nissewaard het uitgangspunt heeft om de gemeentelijke taken in beginsel uit te voeren met de medewerkers binnen de vaste formatie. Alleen de in een gemeenschappelijke regeling ondergebrachte ICT-afdeling en de teams rechtsbescherming, projecten, maatschappelijke ontwikkeling, KCC vormen daar een uitzondering op.32 Deze teams werken door de fluctuerende hoeveelheden werk met een flexibele schil, zodat er bijvoorbeeld ruimte is om een piek in het aantal bezwaarschriften te ondervangen. Als de gemeente externen inhuurt om de vaste formatie te versterken, is dat in beginsel op incidentele basis. In de voor dit onderzoek gevoerde gesprekken geven de gesprekspartners verschillende redenen aan voor de gemeente om inhuur te plegen. 1. De onvoorspelbaarheid van taken en de omvang van deze taken voor de gemeentelijke organisatie. Hiervan is sprake bij een tijdelijke piek van werkzaamheden zoals bijvoorbeeld de afhandeling van bezwaarschriften of werkzaamheden vanwege de coronapandemie. Ook is het nodig om externe medewerkers in te huren als er onverwacht een tijdelijke opdracht op het pad van de gemeente komt. Een voorbeeld daarvan was het werk dat voortkwam uit de afhandeling van de toeslagenaffaire. Een reden die ook samenhangt met onzekerheid, is inhuur bij langdurig ziekteverzuim of vertrek van een medewerker.

In die gevallen wordt soms tijdelijk ingehuurd zodat werkzaamheden voortgang blijven houden. 2. Een tweede groep oorzaken hangt samen met de arbeidsmarktpositie van de gemeente en de mogelijkheden om medewerkers in vaste dienst te nemen vanuit budgetten. Voor bepaalde kennis of kunde wordt inhuur gepleegd. Het is niet altijd mogelijk of wenselijk hiervoor medewerkers in dienst te nemen. Soms heeft de gemeente de deskundigheid maar sporadisch

31

Deze percentages kwamen tot stand op basis van de door de gemeente aangeleverde gegevens zoals verwerkt in tabel 1. 32 Op het gebied van ICT werkt de gemeente Nissewaard in een gemeenschappelijke regeling samen met de gemeenten Brielle, Hellevoetsluis en Westvoorne. De gemeenschappelijke regeling Syntrophos geeft onder andere uitvoering en ondersteuning op het gebied van ICT.

27

nodig (bijvoorbeeld juridische expertise), dan is inhuur goedkoper. Ook werken sommige beroepsgroepen veelal als zelfstandigen of bij bureaus. Bijvoorbeeld projectleiders en stedenbouwkundigen. In zulke gevallen kan de gemeente vaak ook niet het werkperspectief bieden dat nodig is om aantrekkelijk te zijn, bijvoorbeeld in meerdere uitdagende opdrachten. Ook kan het zo zijn dat het eenvoudigweg te duur is om deze medewerkers voor langere tijd in dienstverband te betalen. Andere vacatures zijn door de krappe arbeidsmarkt op dit moment ook zeer moeilijk in te vullen. Expertise, bijvoorbeeld op het gebied van verkeerskunde, is beperkt beschikbaar in de arbeidsmarkt en de gemeente heeft concurrentie van de private sector en buurgemeenten zoals Rotterdam. Een grotere gemeente kan medewerkers vaak meer perspectief en doorgroeimogelijkheden bieden. De gemeente Nissewaard rest dan niets anders dan via inhuur deze expertise aan te wenden.

Om uitvoering te kunnen geven aan de gemeentelijke taken is de organisatie dus in sommige gevallen aangewezen op externe inhuur. Aan het besluit van de gemeentelijke organisatie om op tijdelijke basis iemand van buiten aan te trekken, gaat een afweging vooraf. Hoewel het in de gemeente ontbreekt aan inhoudelijke kaders voor externe inhuur, zijn er in de afweging voorafgaande aan de aanvraag bij het uitzendbureau Unique wel duidelijke lijnen te ontdekken. Het meest kenmerkende gegeven in het afwegingsproces rond externe inhuur is dat de gesprekspartners aangeven dat inhuur geen doel op zichzelf vormt, maar slechts een middel is om gestelde doelen te verwezenlijken. De gemeente heeft vanuit dit kader geen beleidsuitgangspunt ten aanzien van externe inhuur. Zij maakt vooral een pragmatische afweging en bekijkt per situatie of het mogelijk is om invulling te geven aan de gemeentelijke taken vanuit de vaste formatie of dat het mogelijk is om iemand in dienst te nemen. Als dat niet mogelijk is, dan vormt inhuur een goed alternatief. De uitkomst van die afweging, zo geven de gesprekspartners aan, komt tot stand aan de hand van de gegevens over de duur van de werkzaamheden, de mogelijkheden om een vacature voor een dienstverband in te vullen, het beschikbare budget, de prioriteit van de uitvoering van de werkzaamheden en de mogelijke tijdsdruk.

Wanneer werkzaamheden zich over een langere periode uitstrekken en er geen tijdsdruk bestaat, ligt het bijvoorbeeld meer voor de hand om te zoeken naar mogelijkheden om medewerkers in een dienstverband te laten werken. Wanneer een vacature voor een dienstverband echter moeilijk te vervullen is en de uitvoering van de werkzaamheden prioriteit heeft, dan verdient het soms de voorkeur om tijdelijk iemand van buiten in te huren. Een belangrijke norm die ook uit de gevoerde gesprekken naar voren kwam is dat het belangrijk is voor de organisatie dat medewerkers niet te lang op basis van inhuur werken. Wanneer iemand lang voor de gemeente werkt en vervolgens vertrekt omdat de inhuurperiode afloopt, dan gaat er veel kennis voor de organisatie verloren. Daarnaast brengt inhuur op die manier hoge kosten met zich mee. Inhuur kan in beginsel een kostenbesparing opleveren, maar dan moet de periode van inhuur niet te lang zijn. De managers moeten in de gaten houden of medewerkers niet te lang op basis van inhuur werken. Na afloop van een inhuurperiode is er ook altijd een evaluatie, geven de gesprekspartners aan. Daarin is er ruimte voor een inhoudelijke evaluatie van het functioneren van de ingehuurde medewerker, maar ook van de inhuurconstructie.

28

De afweging of het nodig is om iemand extern in te huren wordt gemaakt door de manager van de afdeling waar de betreffende medewerker gaat werken. Een uitzondering daarop vormen de grotere projecten. In die gevallen zijn er meer mensen betrokken bij de keuze voor inhuur.

In de gevoerde gesprekken geven de gesprekspartners aan dat het uitgangpunt van de organisatie is om de afgesproken werkzaamheden en de gestelde doelen te realiseren binnen het daarvoor beschikbaar gestelde budget en dat dat de organisatie vrijwel altijd lukt. Voordat de organisatie besluit om in te boeten op de gestelde ambities, wordt er gekeken naar de mogelijkheden om de werkzaamheden op een andere manier in te richten of meer capaciteit vrij te maken door medewerkers in dienstverband te nemen of in te huren. Het uitgangspunt om meer capaciteit te genereren is het budget dat de gemeente heeft voor personeelskosten. Dit budget bestaat uit een deel voor externe inhuur en een deel voor de vaste formatie. Op de begroting zijn dit twee aparte posten. In de praktijk functioneren deze twee echter als communicerende vaten, zeggen de gesprekspartners. Zoals aangegeven in tabel 1 is er ieder jaar een overschrijding van het budget voor externe inhuur. De bekostiging daarvan komt echter voort uit de onderuitputting van het budget voor medewerkers in vaste dienst. Per saldo wordt het personeelsbudget daarmee niet overschreden. In 2018 was er wel een kleine overschrijding van het totale personeelsbudget, in 2019 en 2020 bleef er per saldo geld over, hoewel het bedrag voor inhuur werd overschreden.33

Uit de gevoerde gesprekken blijkt dat er in de uitvoering een actieve terugkoppeling vanuit het management richting het college bestaat. Hierdoor wordt vanuit het management tegenspel geboden op de ambities van het college. Bij het stellen van deze ambities en het bedenken van plannen heeft het college ook de verantwoordelijkheid om een inschatting te maken van de realisatie in de uitvoering binnen de gestelde planning. Wanneer er niet genoeg ambtelijke capaciteit is om de plannen uit te voeren ontstaat er vertraging. Tussen college en management vindt bij de gemeente Nissewaard het gesprek plaats om scherpte te krijgen in ambities, planning en realisatie. Indien de capaciteit vanuit de organisatie ontoereikend is, worden het college keuzes voorgelegd om te prioriteren. In sommige gevallen wordt de gemeenteraad verzocht om extra budget zodat meer ambities gerealiseerd kunnen worden. Periodiek is er een overleg tussen het college en het management om tot een top 5 van focuspunten en ambities te komen. Daarmee wordt het college gedwongen om weloverwogen keuzes te maken en prioriteiten te stellen. Deze keuzes en prioriteiten zijn richtinggevend voor de uitvoering en geven duidelijkheid.