Voorwaarts! Toertocht op weg naar outcomesturing ODRN Lysias Advies 2023

Voor ODRN, gemeente Nijmegen en andere deelnemers

Voorwaarts! Op weg naar outcomesturing

Lysias Advies | Soesterweg 310D | 3812BH Amersfoort 033 464 70 70 | info@lysiasadvies.nl | www.lysiasadvies.nl IBAN: NL18 ABNA 0574 2170 53 | KVK: 30166304 | BTW: NL809282471B01

Opdrachtgevers:

ODRN en gemeente Nijmegen

Ons kenmerk:

A22GNI-118

Samenstellers:

Catheel Pino Eva Hillen Clemens Sengers

Datum:

31 augustus 2023

1. Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Opdracht en scope 1.3 Context 1.4 Onderzoeksaanpak 1.5 Opzet en leeswijzer

2. Outcomesturing: wat is het, wat levert het op en waarom is een extra impuls nodig? 2.1 Inleiding 2.2 De definitie van outcomesturing 2.3 De winst van outcomesturing 2.4 Wens van outcomesturing vertaalt niet automatisch naar aandacht en prioriteit 2.5 Focus op bedrijfsvoering en financiën belemmert outcomesturing 2.6 Outcomesturing vraagt om andere competenties 2.7 Sturen op outcome en outcomegericht werken is complex 2.8 Conclusie

3. Toertocht 3.1 Inleiding 3.2 In peloton op toertocht 3.3 Toertocht: in één oogopslag en toegelicht 3.4 Sturing en organisatie

4. Succesfactoren 4.1 Een goede start 4.2 Commitment en een andere manier van werken 4.3 Personeel 4.4 Financiën 4.5 ICT 4.6 Bestuurlijke en juridische zaken

5. Ambtelijke en bestuurlijke borging

3 3 3 3 4 4

6 6 6 7 8 8 9 10 11

12 12 12 12 17

18 18 18 20 21 23 24

26

2

1. Inleiding 1.1 Aanleiding Voor u ligt het rapport van Lysias over de verbetering van de outputsturing en het komen tot outcomesturing bij Omgevingsdienst Regio Nijmegen (ODRN) en zijn deelnemers. Begin 2022 is onderzoek gedaan naar de samenwerking tussen gemeente Nijmegen en ODRN.1 Eén van de gewenste vervolgacties daaruit is om in beeld te brengen wat er moet veranderen om het systeem van outputsturing te verbeteren en tot outcomesturing te komen. Met output- en outcomesturing komen de maatschappelijke doelen centraal te staan in het werk van de omgevingsdienst en sturing door de opdrachtgevers. Dit sluit aan bij de wens van het Algemeen Bestuur van ODRN om meer outcomegericht te gaan werken. Dit rapport is het resultaat van deze gewenste vervolgactie.

1.2 Opdracht en scope Gemeente Nijmegen en ODRN hebben ons gevraagd om een impactanalyse uit te voeren en een plan van aanpak te formuleren. Het plan van aanpak, dat we een toertocht hebben genoemd (zie paragraaf 3.2), moet leiden tot een betere output- en outcomesturing. De impactanalyse brengt in beeld wat de personele, ICT-, financiële, bestuurlijke en juridische consequenties van en randvoorwaarden zijn voor de toertocht en outcomegericht werken. In deze opdracht laten we de financieringssystematiek van ODRN buiten beschouwing. ODRN is parallel aan dit traject op een goede en zorgvuldige manier bezig met de financieringssystematiek. Samen met de opdrachtgevers hebben we besloten in de ontwikkeling naar betere output- en outcomesturing, eerdere besluiten omtrent de financieringssystematiek en bedrijfsvoering niet ter discussie te stellen. Dat is ook goed mogelijk gebleken. Sterker nog, op deze manier is het eenvoudiger de aandacht te houden op de inhoudelijke sturing (namelijk op outcome). Wel is het goed te realiseren dat we hiermee sturing en verantwoording niet verbinden aan (financieel) afrekenen.

1.3 Context Vergunningverlening, toezicht en handhaving staan volop in de belangstelling. Zo loopt het Interbestuurlijk programma Versterking VTH-stelsel2 en heeft de Onderzoeksraad voor Veiligheid recent haar onderzoeksrapport ‘Industrie en Omwonenden’ uitgebracht, waarin ook de Asfaltcentrale in Nijmegen is onderzocht.3 Verder zorgt de Omgevingswet ook voor de nodige dynamiek. Dit alles maakt het extra relevant om het doel van VTH (vergunningverlening, toezicht en handhaving) in het werk voorop te stellen. Outcomegericht werken levert daaraan een bijdrage. Ook het speelveld waarin ODRN opereert is in beweging. Gemeente Nijmegen heeft besloten de BRIKS-taken weer terug te halen met het gevolg dat de organisatie van ODRN kleiner wordt. Verder hebben ODRN en 1

Berenschot, Onderzoek samenwerking gemeente Nijmegen – ODRN, type C inrichtingen, 2022.

2

Rijk (IenW/ILT, JenV/OM en BZK), IPO, VNG en Omgevingsdienst NL werken samen in het interbestuurlijk programma versterking VTH-stelsel (IBP) om het VTH-stelsel te versterken n.a.v. de aanbevelingen van de commissie Van Aartsen en de rapporten van de Algemene Rekenkamer. Het programma heeft een looptijd van twee jaar (2022-2024). 3

Onderzoeksraad voor Veiligheid, Industrie en omwonenden, 2023.

3

omgevingsdienst regio Arnhem (ODRA) kort geleden besloten om verdergaande samenwerking te gaan onderzoeken. Op dit moment is nog onvoldoende duidelijk wat dit betekent voor ODRN en zijn deelnemers om deze ontwikkeling mee te nemen in de toertocht. Wel weten we dat ODRA bezig is met ‘rijker verantwoorden’. De kern daarvan is minder cijfermatig rapporteren en meer op de inhoud verantwoorden aan deelnemers. Dit sluit goed aan op de wens van ODRN en de deelnemers om outcomegericht te werken en de insteek van de toertocht. In algemene zin denken wij dat er kansen ontstaan in deze dynamiek en dat outcomesturing past binnen deze ontwikkelingen die zijn gericht op het versterken van de VTH-taakuitvoering.

1.4 Onderzoeksaanpak Gemeente Nijmegen en ODRN zijn gezamenlijk opdrachtgever. De provincie Gelderland en de gemeenten Beuningen, Heumen, Druten en Wijchen hebben gebruik gemaakt van het aanbod mee te doen in interviews en werksessies en daarmee ook een belangrijke bijdrage geleverd in de totstandkoming van de toertocht. We hebben gekozen voor een aanpak waarin we in gezamenlijkheid met de opdrachtgevers en andere deelnemers aan het werk gingen. Op deze manier hebben we de toertocht goed aan kunnen laten sluiten op de huidige situatie en werkwijzen en hebben we draagvlak georganiseerd voor zowel outcomesturing als voor de toertocht. We hebben de big 8-cyclus als kader gebruikt in de toertocht. Deze big8-cyclus is een bekende standaard binnen omgevingsdiensten en het bredere VTH-werkveld. De big8-cyclus is het samenhangend geheel van een beleidsvormende (strategische) cyclus en een uitvoerende (operationele) cyclus. De afbeelding hiernaast maakt inzichtelijk hoe beide cycli zich tot elkaar verhouden. De bovenkant is vooral de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag. De verantwoordelijkheid voor de onderste cyclus ligt bij ODRN. Goede samenwerking in de gehele cyclus is essentieel. Het traject om tot het voorstel tot een toertocht en tot de impactanalyse te komen, is op 12 juni 2023 afgerond.

Daarna hebben ODRN en de gemeente Nijmegen nog de mogelijkheid gehad om laatste aanvullende opmerkingen te maken, die zijn verwerkt.

1.5 Opzet en leeswijzer De resultaten van deze opdracht hebben we opgenomen in dit rapport en in een bijlagenboek. In het rapport staat de belangrijkste informatie. We vertellen wat outcomesturing oplevert en waarom een extra impuls nodig is (hoofdstuk 2). Ook is de toertocht opgenomen met een toelichting waarin we onder meer ingaan op de

4

sturing op en organisatie van de toertocht. In hoofdstuk 4 besteden we verder aandacht aan de factoren die de toertocht een succes gaan maken. Ten slotte staan wij in hoofdstuk 5 stil bij de ambtelijke en bestuurlijke borging voor ná de toertocht. In het bijlagenboek geven we handvatten voor de betrokkenen die met de toertocht en de verbetering van de outcomesturing aan de slag moeten. We beschrijven het wensbeeld: waar werken ODRN en de deelnemers naartoe? Ook hebben we een tijdlijn opgesteld met aandacht voor de verschillende rondes en etappes in de toertocht. Verder bevat het bijlagenboek een uitwerking van de etappes in de toertocht. We hebben per etappe het doel, de organisatie, de etappestappen en specifieke context en randvoorwaarden beschreven.

5

2. Outcomesturing: wat is het, wat levert het op en waarom is een extra impuls nodig? 2.1 Inleiding We hebben samen met ODRN en zijn deelnemers goed gekeken op welke manier zij kunnen toegroeien naar outcomesturing. Daarbij zijn we begonnen met de vragen: wat is outcomesturing en wat moet het opleveren? Daar beginnen we ook mee in dit hoofdstuk. We hebben gezien dat de wens om te komen tot outcomesturing sterk aanwezig is bij veel betrokken. Ook zien we dat al een aantal stappen zijn gezet in de professionalisering van de uitvoering en sturing, bijvoorbeeld door een beter gesprek over gevoelige dossiers. Toch blijkt de ontwikkeling naar outcomesturing ingewikkeld: er is een extra impuls nodig. We staan daarom in dit hoofdstuk ook stil bij de belangrijkste oorzaken van de noodzaak van een extra impuls. In het volgende hoofdstuk staan we uitgebreider stil bij de oplossingen.

2.2 De definitie van outcomesturing4 De sturingsrelatie tussen gemeenten en ODRN wordt voortdurend geprofessionaliseerd. Dat patroon is ook te zien bij andere omgevingsdiensten. De figuur hierna maakt deze ontwikkeling inzichtelijk. Per fase in de ontwikkeling wordt de big8-cyclus anders ingevuld: •

Bij inputsturing ligt de focus op sturing op budgetten.

•

Bij outputsturing wordt er – naast sturen op budgetten – ook gestuurd op het realiseren van concrete prestaties van de omgevingsdienst op het gebied van VTH. Het gaat hierbij om het sturen op realisatie van kwantitatieve doelen (cijfers) op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving.

•

Bij sturen vanuit outcome (gewenste effecten) wordt – op basis van outputcijfers – gestuurd op realisatie van meer kwalitatieve, bredere doelen. Hierbij kan onderscheid gemaakt worden tussen verschillende niveaus in sturing op outcome: o

Direct effect van de VTH output is het sturen op vergroting van het naleefgedrag van wet- en regelgeving door bedrijven.

o

Bij sturen op het realiseren van brede(re) publieke waarde gaat het om het maatschappelijk effect van verbeterd naleefgedrag door bedrijven, zoals een gezonde en duurzame leefomgeving, met een ‘goede’ luchtkwaliteit. ODRN is één van de spelers die daar vanuit VTH-perspectief aan bijdraagt. Tegelijkertijd zijn er meer stakeholders met eigen instrumenten, zoals de GGD en de Veiligheidsregio.

4

Wij maken hier gebruik van de definitie die Berenschot hanteert in haar onderzoek naar de samenwerking tussen gemeente Nijmegen en ODRN.

6

De figuur laat ook zien dat outcomesturing een verdere doorontwikkeling van de sturing en uitvoering is en er niet bijkomt náást het reguliere werk en de reguliere sturing. Wat outcomesturing betekent voor ODRN en de verschillende deelnemers, is verder uitgewerkt in bijlage 1.

2.3 De winst van outcomesturing Veel betrokkenen zijn het erover eens dat outcomesturing wenselijk is en moedigen de ontwikkeling naar outcomesturing aan. Daarvoor hebben zij verschillende redenen, die inzicht geven in wat outcomesturing gaat opleveren. 1. Beter inzicht – met outcomesturing ontstaat een beter zicht op de kwaliteit van de leefomgeving, de ontwikkeling van de kwaliteit van de leefomgeving én hoe activiteiten van ODRN daaraan bijdragen. Dat is belangrijke informatie om te sturen en maakt een goede verantwoording mogelijk. Deze informatie is fijn voor medewerkers binnen ODRN (hoe doen we het?) maar ook voor bestuurders, raadsleden en inwoners. Zij kunnen op basis van deze informatie beter het gesprek aangaan over waar zij op in willen zetten en of het bestuur zich meer moet inzetten om bepaalde resultaten te behalen. 2. Betere sturing – met outcomesturing kunnen bestuurders beter sturen op datgene wat belangrijk is: bijvoorbeeld een schone lucht in plaats van 60 controles. ODRN zorgt voor inzichtelijke keuzemogelijkheden door de uitvoering te verbinden aan de beleidsambities en prioriteiten: met 60 controles verwachten we de luchtkwaliteit met 10% te kunnen verbeteren in dit gebied. Daarnaast kunnen bestuurders bij hun sturing gebruik maken van het verbeterde zicht op de (ontwikkeling van de) kwaliteit van de leefomgeving. 3.

Effectiever beleid en uitvoering – doordat ODRN en de deelnemers zicht hebben op de resultaten van de uitvoering, hebben zij ook zicht op wat wel en niet effectief is en waar mogelijk extra inzet nodig is. Dat maakt dat zij het beleid en de uitvoering kunnen bijstellen en effectiever kunnen maken. ODRN doet niet enkel ‘wat ze altijd al doet’, maar kan een gerichte aanpak kiezen.

7

4. Een betere leefomgeving – met een effectiever beleid en uitvoering is het mogelijk om meer impact te maken op de kwaliteit van de leefomgeving. Daar draait het uiteindelijk om! 5. Meer werkplezier – de meeste medewerkers werken bij ODRN of een deelnemer omdat zij een bijdrage willen leveren aan een mooie gemeente of provincie en een bewoonbare, duurzame, veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Op het moment dat dat centraal staat in het werk en in de samenwerking, levert dit meer plezier op. Bij een succesvolle outcomesturing verloopt de samenwerking daarnaast soepel, begrijpen betrokkenen elkaar en beschikken betrokkenen over de benodigde competenties om het werk goed uit te voeren. Dat geeft energie en vertrouwen.

2.4 Wens van outcomesturing vertaalt niet automatisch naar aandacht en prioriteit Op het eerste oog lijkt er veel commitment te zijn voor outcomesturing: bestuurders spreken hun wens voor outcomesturing uit en met deze opdracht lijken ODRN en zijn deelnemers hier ook mee aan de slag te willen. Wij hebben echter ervaren dat de wens om te komen tot outcomesturing zich in de dagelijkse praktijk niet automatisch vertaalt naar de benodigde aandacht en prioriteit die daarvoor nodig is. Als wij kijken naar ODRN, bleek het ingewikkeld om tijd vrij te maken voor voorbereiding van bijeenkomsten, lijkt het MT onvoldoende op de hoogte van de voortgang van deze ontwikkeling en zijn weinig medewerkers geïnformeerd en betrokken bij het opstellen van de toertocht. De organisatie lijkt dus weinig bekend te zijn met de ontwikkeling naar outcome – terwijl deze ontwikkeling voor veel mensen binnen ODRN iets gaat betekenen. De beperkte aandacht en prioriteit voor outcomesturing zien wij als een grote kwetsbaarheid voor het vervolg. De ontwikkeling naar outcomesturing zal namelijk tijd, energie en aandacht vragen om echt een succes te worden. Ook bij de deelnemers spreekt de vertaling van de wens van outcomesturing naar aandacht en prioriteit niet voor zich. Zo heeft één deelnemer geen capaciteit kunnen leveren om mee te doen binnen dit onderzoek.

Ook hebben wij begrepen dat alle deelnemers bij aanvang steun uitspraken voor het maken van een regionaal VTHbeleid maar dat in de praktijk en bij het opstellen de inzet en betrokkenheid onvoldoende was. Dat is kwetsbaar: zonder een regionale aanpak (zowel in inhoud als proces) wordt de ontwikkeling naar outcomesturing een stuk ingewikkelder. Naast commitment voor outcomesturing, is het ook nodig dat ODRN en de deelnemers zich committeren aan een gezamenlijke aanpak. Dat vraagt een zekere mate van vertrouwen. Op dit moment lijkt echter eerder sprake te zijn van wantrouwen, in het bijzonder richting Nijmegen. Hierdoor verharden de verhoudingen. Dat maakt een gezamenlijke aanpak vanuit een lerende en geduldige houding (zie ook paragraaf 2.7) ingewikkeld.

2.5 Focus op bedrijfsvoering en financiën belemmert outcomesturing De afgelopen jaren is (om allerlei logische redenen) veel gefocust op bedrijfsvoering – door ODRN én door deelnemers.5 En met succes: als het gaat om bedrijfsvoering is de basis grotendeels op orde en ODRN heeft meer grip op haar financiën en productiviteit. Zo is besloten te werken met een andere financieringsmethodiek in combinatie met een sterk vereenvoudigde Product- en Dienstencatalogus. Daarnaast heeft het AB besloten om op middellange termijn over te stappen naar een passender financieringsmethodiek waarmee een stap

5

Zie bijvoorbeeld het besluit van het AB d.d. 16 december 2021 over Bedrijfsvoering 2023 en Twynstra Gudde, Bedrijfsvoering ODRN 2023. PDC & Financieringsmethodiek, 2021.

8

wordt gezet richting het sturen op milieu-inhoud, -effecten en -risico’s. Deze laatste stap past natuurlijk ontzettend goed in de ontwikkeling naar outcomesturing.6 Tegelijkertijd zijn, door de inzet op verbeteringen in de bedrijfsvoering, de bedrijfsvoering en de financiën centraal komen te staan in de sturing. Dat belemmert de doorontwikkeling naar outcomesturing (zie figuur paragraaf 2.2). Daarvoor is het namelijk nodig dat de inhoud, dat wil zeggen de beleidsdoelen en wat men daarin wil bereiken, centraal staat in de sturing. De financiën zijn dan een randvoorwaarde. Ter illustratie: veel gesprekken tussen de deelnemers en ODRN worden met de afdeling bedrijfsvoering van ODRN gevoerd, ook als dat vanuit de inhoud niet logisch is. Ook wordt vooral gerapporteerd op zaken die voor de bedrijfsvoering relevant zijn maar niet zozeer iets zeggen over het realiseren van de beleidsdoelen. Ook bij de werkplannen zien we een focus op bedrijfsvoering: deze zijn primair gebaseerd op het beschikbare budget en maken niet goed duidelijk op welke manier de voorgenomen activiteiten moeten bijdragen aan het realiseren van beleidsdoelen.

Dit heeft tot gevolg dat deelnemers het gevoel hebben weinig te kunnen kiezen: want voor welke impact kies je, als je kiest voor 60 controles? Ook hebben ze geen zicht op de resultaten waar zij daadwerkelijk zicht op willen hebben: prima dat er 60 controles zijn uitgevoerd, maar waar heeft dat toe geleid? De focus op financiële sturing zal niet vanzelf veranderen, daar is een bewuste verandering voor nodig. We zien namelijk een – overigens logische – dynamiek in de sturing: ODRN rapporteert over bedrijfsvoering en financiën, waarop de deelnemers ook vooral vragen stellen over de bedrijfsvoering en financiën. Het is dus logisch dat de afdeling bedrijfsvoering van ODRN een centrale rol krijgt in het onderling contact en de onderlinge gesprekken gevoerd worden vanuit dit perspectief. Deze focus op financiële sturing is dus zowel merkbaar bij de deelnemers als bij ODRN. Om deze dynamiek te doorbreken, is het nodig dat zowel de deelnemers als ODRN de inhoud bewust centraal stellen in de sturingsrelatie en minder de focus leggen op sturing op bedrijfsvoering en financiën. Vervolgens is het aan alle partijen om elkaar scherp te houden op deze keuze.

2.6 Outcomesturing vraagt om andere competenties Sturen op outcome vraagt om andere competenties van betrokkenen dan input- of outputsturing. Wat betreft betrokkenen denken we in ieder geval aan de gemeentelijke opdrachtgevers, de directie van ODRN, accounthouders en betrokkenen bij het uitvoeringsprogramma, de monitoring en verantwoording. Outcomesturing vraagt om de volgende competenties: •

Kennis van de big8-cyclus;

•

Denken vanuit de outcome en de inhoud: steeds de vraag stellen ‘aan welk maatschappelijk doel dragen werkzaamheden op welke manier bij?’ en deze vraag op hoofdlijnen kunnen beantwoorden (of de werkwijze aanpassen);

6

Wij hebben zoveel mogelijk rekening gehouden met de reeds ingeslagen weg ten aanzien van de financiering. Tegelijkertijd kunnen wij ons voorstellen dat beide ontwikkelingen op elkaar moeten worden afgestemd en dat de toertocht op punten anders ingevuld moet worden.

9

•

Schakelen tussen de verschillende onderdelen in de big8-cyclys: van ‘hoog over’ doelen, naar concrete doelen, naar activiteiten, naar monitoring, naar rapportage. Niet iedereen hoeft alle verbindingen zelfstandig te kunnen leggen, maar zij moeten deze wel kunnen volgen en bevragen;

•

Goed opdrachtgeverschap: een serieuze gesprekspartner zijn door duidelijk aan te geven waar de behoefte ligt, de juiste vragen te stellen, en ook aan te geven als je nog niet tevreden bent. Dit geldt niet alleen voor de beleidsdoelen en plannen, maar ook voor de rapportage; en

•

Goed opdrachtnemerschap: meedenken met wat de deelnemer belangrijk vindt en wil bereiken, onderbouwd aangeven welke keuzes deelnemers kunnen maken, inzichtelijk maken hoe activiteiten bijdragen aan beleidsdoelen en de flexibiliteit tonen in aanpak en werkwijze.

Competenties bij deelnemers We zien bij de deelnemers, de gemeente Nijmegen uitgezonderd, 7 dat deze competenties onvoldoende aanwezig zijn. Dat is niet te wijten aan de opdrachtgevers die wij hebben gesproken: zij hebben vaak meerdere dossiers en accounts te beheren, hebben daarvoor minder tijd en hebben ook minder tijd om zich op bovenstaande punten te ontwikkelen. Daarnaast is met de oprichting van de omgevingsdiensten veel inhoudelijke VTH-kennis verdwenen bij de gemeenten. Deze kwetsbaarheid bij kleinere gemeenten zien we landelijk. Om met elkaar in peloton de tocht af te leggen naar outcomesturing, is het nodig dat alle deelnemers meekomen. Om daarvoor te zorgen, zien wij kansen in meer regionale samenwerking in het opdrachtgeverschap. Randvoorwaarde is daarbij wel dat wordt gewerkt aan het vertrouwen. Hoewel wij in het traject weinig echt wantrouwen hebben ervaren tussen de verschillende deelnemers, merken we wel dat partijen elkaar soms verkeerd begrijpen en hebben de partnergemeenten aangegeven dat het onderlinge vertrouwen schade heeft opgelopen nu Nijmegen de BRIKS-taken weghaalt bij ODRN. Competenties bij ODRN Ook bij ODRN zijn bovenstaande competenties onvoldoende aanwezig, zo is ons beeld. Strategische denkkracht is onvoldoende beschikbaar, waardoor verschillende onderdelen van de big8-cyclus lastiger outcomegericht zijn in te vullen.

Dat zien we bijvoorbeeld bij het opstellen van het regionaal VTH-beleid en het uitvoeringsprogramma. Het is daarom nodig dat ODRN deze kennis en capaciteit beschikbaar stelt, dan wel aantrekt.

2.7 Sturen op outcome en outcomegericht werken is complex Sturen op outcome is niet makkelijk.8 Als dat het wel was, deden ODRN en zijn deelnemers dit al, of waren er veel goede voorbeelden van andere omgevingsdiensten. Wij kennen geen omgevingsdienst waarvan wij zeggen: die werken outcomegericht en sturen succesvol op outcome. Tegelijkertijd wordt er op verschillende plekken in het land nagedacht over outcomesturing en willen veel partijen werken naar outcomesturing. Er

7

Wij merken hierbij op dat de kwaliteit bij de gemeente Nijmegen sterk afhankelijk is van een paar (ingehuurde) individuen en daarmee ook hier kwetsbaar is.

8

Zo schrijft ook Berenschot, Onderzoek samenwerking gemeente Nijmegen – ODRN, type C inrichtingen, 2022, p. 17.

10

worden eerste stappen – in de vorm van plannen en denkexercities – gezet9 en andere omgevingsdiensten zijn op onderdelen verder10. Daarvan kunnen de deelnemers en ODRN leren. Dat outcomesturing en outcomegericht werken niet makkelijk is, verklaart waarom een extra impuls nodig is. Het vraagt daarnaast om een geduldige en een lerende houding. Geduld ontstaat met het besef dat outcomesturing niet van de ene op de andere dag staat en dat ook niet hoeft. We geloven dat ook met de kleine stappen die gezet gaan worden in de toertocht, al veel kan worden bereikt. De voordelen van de ontwikkeling naar outcomesturing, worden dus niet pas ervaren bij de ‘finish’. Daarnaast ontstaat hopelijk ook een lerende houding, als betrokkenen met elkaar erkennen dat het niet zo eenvoudig is: laten we het eens met elkaar onderzoeken en proberen. Met die open en lerende houding, verwachten we dat met meer enthousiasme en draagvlak, er meer daadwerkelijke verandering kan worden bereikt; niet alleen op papier, maar juist ook in de praktijk.

2.8 Conclusie In dit hoofdstuk hebben we beschreven wat outcomesturing kan opleveren en waarom een extra impuls nodig is. De winst van outcomesturing is een beter zicht op de relevante resultaten, een betere sturing op de gewenste effecten, een effectiever beleid en uitvoering en meer werkplezier voor medewerkers. Outcomesturing ontstaat niet vanzelf, daar is een extra impuls voor nodig. Op dit moment lijkt de prioriteit die aan de ontwikkeling wordt gegeven, in de dagelijkse praktijk beperkt. Dat is kwetsbaar, omdat de ontwikkeling aandacht en tijd vraagt. Ten tweede zien we dat outcomesturing om andere competenties vraagt, die nu niet overal aanwezig zijn. Ten derde zien we dat de focus op bedrijfsvoering en financiën van de afgelopen jaren, een doorontwikkeling naar outcomesturing belemmert. Dat een extra impuls nodig is, is ten slotte niet uniek: sturen op outcome en outcomegericht werken is nu eenmaal complex. Hoe ODRN en de deelnemers in deze context wel de doorontwikkeling naar outcomesturing kunnen realiseren? Daar besteden we in de volgende twee hoofdstukken aandacht aan.

9 Twnystra en Gudde in opdracht van het IPO, VTH instrumentarium en outcome, 2022. 10 DCMR heeft bijvoorbeeld in het Meerjarenprogramma 2023-2026 inhoudelijke focuspunten benoemd. ODRA is bezig met ‘Rijker verantwoorden’.

11

3. Toertocht 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk besteden we aandacht aan de toertocht, het plan van aanpak: wat gaan ODRN en de deelnemers met elkaar doen om te werken aan outcomesturing? We lichten eerst kort toe waarom we kiezen voor de metafoor van toertocht. Vervolgens geven we de toertocht visueel weer met een toelichting op de verschillende elementen in het beeld. Ten slotte staan we stil bij de sturing en organisatie rondom de toertocht.

3.2 In peloton op toertocht Uiteindelijk vraagt outcomesturing om een andere manier van werken en niet alleen om andere documenten en rapportages (zie ook paragraaf 4.2). Om dat te bereiken is het belangrijk om een inspirerend en enthousiasmerend verhaal te hebben. Daarbij kunnen metaforen helpen – zeker bij een soms technisch onderwerp als outcomesturing. Wij hebben gekozen voor het peloton op toertocht. Deze metafoor werkt op verschillende manieren: •

ODRN en de deelnemers zijn het peloton. De ene etappe rijdt ODRN aan kop, de andere etappe zijn dat (een paar) deelnemers. Belangrijk is dat de formatie aaneengesloten blijft en dat alle deelnemers mee kunnen, en dat tegelijkertijd tempo behouden blijft.

•

De toer is niet één lange rit. We werken in rondes die weer bestaan uit etappes. Zo knippen we de toer op in overzichtelijke onderdelen.

•

Het is goed om soms even te rusten en te bespreken hoe het gaat en elkaar aangehaakt te houden. Dat doen ODRN en de deelnemers bij het rustpunt: hoe gaat het tot nu toe? Welke etappes komen eraan, wat vraagt dat van ons?

Er zijn zeker andere onderdelen van het plan van aanpak en de werkwijze die ook in deze metafoor kunnen worden beschreven. Een deel daarvan is te vinden in dit rapport maar we nodigen de betrokkenen ook uit in het vervolg eigen vergelijkingen te maken binnen de metafoor van het peloton op toertocht.

3.3 Toertocht: in één oogopslag en toegelicht Op de volgende pagina geven we de toertocht in één oogopslag weer. Daarna volgt een toelichting op de verschillende elementen in het beeld.

12

13

We gaan voor dit doel Het doel van de toertocht is te vinden aan de horizon, in de opgaande zon. We werken outcomegericht samen aan een bewoonbare, duurzame, veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Dit staat centraal in al ons werk: van plannen maken tot rapportage, van uitvoering tot evaluatie. Uiteindelijk moeten alle rondes en etappes in de toertocht bijdragen aan het behalen van deze finish. In bijlage 1 wordt het wensbeeld verder uitgewerkt. Zo werkt het peloton samen Voor een goed peloton, is een aantal afspraken nodig. In deze toertocht is belangrijk dat ODRN en de deelnemers in vertrouwen samenwerken en in gesprek zijn en blijven – over de inhoud, maar ook over het proces en de toertocht zelf. Ook is het belangrijk dat ODRN en de deelnemers samen optrekken. Dat betekent onder meer dat de deelnemers gezamenlijk duidelijke doelen en prioriteiten stellen en dat deze voor alle deelnemers gelden.

We werken in rondes Deze toertocht leg je niet in één keer af 11. Het peloton, ODRN en de deelnemers, heeft ook aangegeven dat zij graag in stappen te werk gaan. We werken daarom in rondes met daarin verschillende etappes. De toertocht kent 4 rondes waarin de big8-cyclus wordt doorlopen. In de eerste ronde ligt de focus op Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS): de big8-cyclus moet voor ZZS outcomegericht worden. We hebben samen met het peloton voor dit thema gekozen, omdat het urgent is en speelt bij alle deelnemers. 12 In de tweede ronde ligt de focus op een aantal extra thema’s. Welke dat zijn, bepaalt het peloton aan de hand van de regionale probleem- en risicoanalyse. De derde keer dat de big8-cyclus doorlopen wordt, gebeurt dat voor alle milieuthema’s en de laatste ronde wordt – waar nodig en mogelijk – outcomesturing en outcomegericht werken voor de VTH-taakuitvoering doorgevoerd.

11

Berenschot adviseert dit ook om via een geleidelijk proces te doen: Berenschot, Onderzoek samenwerking gemeente Nijmegen – ODRN, type C inrichtingen, 2022, p. 17 12 Dit is een van de meest urgente thema’s voor ODRN en de deelnemers. In het kader van het IBP-VTH is er een SPUK ontvangen voor onder andere een training ZZS in afvalstoffen.

14

We werken in etappes Per ronde, fietst het peloton verschillende etappes die de big8-cyclus volgen. We hebben de volgende etappes gedefinieerd: 1. Uitvoeringsprogramma 2. Ondersteunende stukken voor de uitvoering 3. Uitvoering 4. Monitoringssystematiek 5. Verantwoording en evaluatie

We werken deze etappes verder uit in deel 2. In elke etappe zit weer een PDCA-cyclus. In de kern vraagt het elke keer om voorbereiden en opstellen (plan), daarmee werken in de praktijk (do), met elkaar bespreken hoe dat bevalt en wat anders moet (check), en vervolgens aanpassingen doen (act). Per etappe vraagt de plan-fase om specifieke stappen. Do, check en act zijn daarentegen voor elke etappe vrijwel hetzelfde. Deze nemen we daarom niet op in de uitwerking. Do, check en act bestaan op hoofdlijnen uit de volgende stappen: •

Do: aan de slag met wat is opgesteld en/of voorbereid en bijhouden van ervaringen

•

Check: bespreken ervaringen en formuleren verbeterpunten met inhoudelijke collega’s

•

Act: aanpassen stukken en/of werkwijze en uitbreiden outcomegerichte invulling. Act overlapt altijd met plan in de volgende cyclus

Naast de reguliere etappes, kent elke ronde ook een rustpunt. Het is goed om jaarlijks met de belangrijkste betrokkenen (ca. 20 mensen) een reflectiemoment te hebben om ervaringen met de betrokkenen uit te wisselen en te reflecteren. Daarnaast raden wij aan dat managers van ODRN (ondersteund door de programmaorganisatie) in hun eigen team ook een jaarlijks rustpunt organiseren. We zorgen voor een goede start Voor een goede toertocht, is een aantal succesfactoren essentieel. Een aantal daarvan is nodig voor een goede start. Hier gaan we verder op in, in hoofdstuk 4. De succesfactoren die in orde moeten zijn aan de start zijn: •

Er is bestuurlijke commitment vanuit het AB nodig voor de toertocht

•

Er moeten middelen beschikbaar worden gesteld.

•

Er is een programmaorganisatie nodig met voldoende strategische capaciteit.

•

MT ODRN moet commitment uitdragen en tonen voor de toertocht en de nieuwe manier van werken en hier ook op sturen.

•

De ambtelijke opdrachtgevers van de deelnemers maken in het partneroverleg afspraken over de onderlinge taakverdeling

15

We blijven scherp tot de finish Ná de vier rondes is het peloton bijna klaar, maar om goed te finishen zijn nog twee etappes af te leggen. Allereerst kan over vier jaar, na de vier rondes, een nieuw, volledig outcomegericht regionaal VTH-beleid worden vastgesteld. Daarnaast is het belangrijk om de nieuwe werkwijze ambtelijk en bestuurlijk te borgen zodat het de standaard werkwijze wordt voor de daarop volgende jaren. Zo blijven we op koers Om op koers te blijven, helpt het als de fietsers zichzelf en anderen regelmatig een paar vragen stellen: •

Wat draagt mijn werk bij aan een betere leefomgeving?

•

Wie en wat heb ik nodig? En anderen?

•

Hoe werken we samen aan opgaven?

16

3.4 Sturing en organisatie Het verbeteren van de outcomesturing vraagt om duidelijke sturing en organisatie. We staan hier kort stil bij de programmaorganisatie en de betrokkenheid van het MT en het bestuur. Programmaorganisatie Voor de toertocht is een programmaorganisatie nodig. 13 Een programmamanager gaat als opdrachtnemer met zijn team aan de slag en is verantwoordelijk voor de uitvoering van de toertocht. Natuurlijk doen zij dat niet alleen, maar het is aan hen om het overzicht te bewaren en te zorgen voor resultaat. Zij rapporteren halfjaarlijks aan het management. Wij denken dat het verstandig is om de programmaorganisatie buiten de reguliere afdelingen te plaatsen, direct onder de directie. Zo kan de programmamanager zich vrijer bewegen in de organisatie en, waar nodig, snel zaken aankaarten. Een andere optie is om de programmaorganisatie binnen de afdeling bedrijfsvoering een aparte plek te geven. Betrokkenheid MT en bestuur Binnen het Dagelijks Bestuur en het MT moet minstens één persoon bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever van de toertocht zijn. Deze sturen de programmamanager aan, zijn diens sparringpartner. Ook kan de programmamanager via deze lijn escaleren als dat nodig is, bijvoorbeeld als toch niet aan sommige randvoorwaarden voldaan wordt.

13

Dat is ook de aanbeveling van Berenschot (2022), p. 18 en 47.

17

4. Succesfactoren Voor een goede start en het kunnen doorlopen van een mooie toertocht, zien we een aantal succesfactoren. Outcomesturing kan alleen succesvol worden bereikt, als aan deze factoren wordt voldaan. Deze beschrijven we in dit hoofdstuk en zijn het resultaat van de impactanalyse die wij hebben uitgevoerd. We maken daarbij onderscheid tussen factoren die in orde moeten zijn om te kunnen starten en factoren die gedurende de toertocht aandacht vragen. Eerst schetsen we kort welke succesfactoren bij de start nodig zijn. Daarna gaan we in op verschillende soorten succesfactoren: commitment en cultuur, personeel, financiën, ICT, en bestuurlijke en juridische zaken.

4.1 Een goede start Een aantal succesfactoren moet in orde zijn om te kunnen starten. Dat zijn: •

Bestuurlijk besluit met commitment en middelen – Het algemeen bestuur (AB) dient de wenselijkheid uit te spreken over het doorlopen van de toertocht (commitment) en opdracht te geven voor uitvoering ervan. Daarnaast moet besproken worden hoe de financiering hiervan wordt gerealiseerd: kan dit door (herprioritering van) de inzet van (ontwikkel)budget of overhead? Of zijn aanvullende middelen van de partners nodig? (zie paragraaf 4.4 en 4.6).

•

Een programmaorganisatie – Binnen ODRN is er op dit moment geen capaciteit beschikbaar voor een grote rol in de uitvoering van de toertocht. Daarom is een programmaorganisatie nodig om te kunnen starten (zie ook paragraaf 3.4 en 4.3).

•

Commitment van het MT van ODRN – Het management van ODRN moet deze nieuwe manier van werken uitdragen en stimuleren. Als zij zich niet in deze manier van werken kunnen vinden is het niet mogelijk om te starten met de toertocht (zie ook paragraaf 2.44 en 4.2).

•

Afspraken binnen het partneroverleg over onderlinge taakverdeling – De deelnemers van ODRN hebben in het partneroverleg de wens uitgesproken om onderling taken te delen. Op deze manier kunnen zij voldoende capaciteit met de juiste competenties leveren. Het is belangrijk in het partneroverleg goede afspraken te maken over wie wanneer de andere deelnemers kan vertegenwoordigen en onder welke voorwaarden – in ieder geval voor wat betreft de eerste periode.

4.2 Commitment en een andere manier van werken De toertocht vraagt om een andere werkwijze en een inspanning van het hele peloton: binnen ODRN en bij de deelnemers. Het is dus nodig dat iedereen hiervoor wil gaan en dat er commitment is voor outcomesturing (het einddoel) en de toertocht (de route om dat te bereiken). •

Outcomesturing vraagt een andere manier van werken. Er is draagvlak voor nodig om deze andere manier van werken te laten landen en onderdeel te maken van de cultuur binnen ODRN en tussen ODRN en de deelnemers.

•

De toertocht vraagt een serieuze inzet van betrokkenen. Dat vraagt commitment: het vraagt van het management en het bestuur ervoor te zorgen dat zij de benodigde randvoorwaarden regelen en dat zij prioriteit geven aan het uitvoeren van de toertocht.

Daarnaast is het belangrijk dat ODRN en de deelnemers werken aan (herstel van) vertrouwen.

18

Commitment is nodig in verschillende lagen van de organisatie: 1. Management en bestuur 2. Direct betrokkenen (accounthouders, opdrachtgevers, opdrachtnemers, afdeling bedrijfsvoering) 3. Hele organisatie van ODRN en deelnemers

Om te werken aan commitment, een andere manier van werken en vertrouwen binnen de verschillende lagen, kunnen ODRN en de deelnemers het volgende doen. Bestuur en management ODRN •

De verantwoordelijkheid van de aansturing van de toertocht (het bestuurlijk en ambtelijke opdrachtgeverschap) wordt belegd op bestuurs- en MT-niveau (zie ook paragraaf 3.4).

•

Het management en het bestuur benadrukken in communicatie het belang van outcomesturing.

•

In een heisessie met het management van ODRN is aandacht voor vertrouwen, samenwerking en de benodigde andere manier van werken en maken zij afspraken hoe dit uit te dragen en hierop te sturen. Het is waardevol om hier ook de opdrachtgevers bij uit te nodigen, om gezamenlijk te werken aan (herstel van) vertrouwen.

•

Het uitvoeren van de toertocht krijgt prioriteit van het bestuur en het management in de organisatieontwikkeling.

•

In functioneringsgesprekken bespreken managers hoe outcomegericht werken in de praktijk werkt en vragen waar mensen tegen aanlopen.

•

In de relevante vacatures (zie paragraaf 4.3) wordt gevraagd om de competenties outcomegericht sturen en denken.

•

Het management zet in op de samenwerking tussen de verschillende afdelingen binnen ODRN.

Direct betrokkenen (waaronder opdrachtgevers en opdrachtnemers) •

In het partneroverleg (en daarbuiten) wordt een gesprek georganiseerd om de toertocht gezamenlijk te doorleven. Doel hiervan is dat voor alle betrokken duidelijk is wat outcomesturing is, wat de toertocht inhoudt en welke outcome gezamenlijk moet worden bereikt.

•

Betrokkenen worden op verschillende momenten gevraagd vanuit de eigen rol na te denken aan welke outcome de betreffende werkzaamheden bijdragen.

•

In verschillende overleggen staat outcomesturing periodiek op de agenda met de volgende vragen: hoe gaat het nu? Werken we aan de goede dingen? Wat levert het op? Wat blijft achter, welke knelpunten zien we?

•

Een aantal direct betrokkenen is ‘koploper’ en heeft de opdracht anderen telkens vanuit outcomesturing scherp te houden en te bevragen.

•

Opdrachtgever en opdrachtnemer werken aan vertrouwen door elkaar aan te spreken en te accepteren dat soms fouten worden gemaakt.

•

Bij de gesprekken bij de rustpunten in de toertocht worden de opdrachtgevers betrokken.

•

De opdrachtgevers geven de opdrachtnemer de ruimte geven om de opdracht goed voor te bereiden en uit te voeren.

•

Opdrachtgever en opdrachtnemer verplaatsen zich in de andere partij. Iemand van ODRN kan bijvoorbeeld proberen te bedenken aan welke verantwoordingsinformatie een raadslid van een van de deelnemers behoefte heeft.

19

Hele organisatie van ODRN en deelnemers •

Er zijn momenten voor informele kennismaking tussen medewerkers ODRN en deelnemers.

•

Er worden inhoudelijke kennissessies georganiseerd met medewerkers ODRN en deelnemers, zodat mensen elkaar op de inhoud sneller weten te vinden.

•

Teams van ODRN werken met enige regelmaat op het kantoor van een deelnemer, om informele ontmoeting te bevorderen.

4.3 Personeel Voor de uitvoering van de toertocht is voldoende capaciteit nodig, met de juiste competenties. We onderscheiden de personele consequenties bij ODRN en bij de deelnemers. We hebben dit besproken met medewerkers P&O van ODRN en de gemeente Nijmegen. Personele consequenties bij ODRN Om met de toertocht aan de slag te gaan, is indicatief de volgende capaciteit nodig: 1. Een programmamanager die als opdrachtnemer eindverantwoordelijk is voor de uitvoering van de gehele toertocht en verantwoordelijk is voor één of twee etappes (bijvoorbeeld het uitvoeringsprogramma, en verantwoording en evaluatie). 2. De programmamanager moet beschikken over de volgende competenties: outcomegericht werken, ervaring met verandertrajecten, leidinggevende ervaring, programmatisch werken, politiek-bestuurlijke sensitiviteit en het maken van de vertaling van strategie naar uitvoering en andersom. 3. Een projectleider die sparringpartner van de programmamanager is, verantwoordelijk is voor twee of drie etappes (bijvoorbeeld de monitoringssystematiek en (voorbereiden van) de uitvoering) en overkoepelend zaken binnen de toertocht organiseert, zoals de rustpunten. 4.

De projectleider moet beschikken over de volgende competenties: outcomegericht werken, projectmatig en programmatisch werken, politiek-bestuurlijke sensitiviteit en het maken van de vertaling van strategie naar uitvoering en andersom. 5. 0,4 fte vanuit een uitvoerende afdeling (bijvoorbeeld een coördinator) die optreedt als projectleider voor één van de etappes (bijvoorbeeld (voorbereiden van) de uitvoering). 6. 0,4 fte bij de afdeling bedrijfsvoering om de programmamanager actief te ondersteunen in de etappe Verantwoording en evaluatie, waar deze de P&C-cyclus raakt. 7. 0,4 fte secretariële ondersteuning 8. Capaciteit bij ICT om de monitorings-, rapportage- en evaluatiesystematiek door te vertalen in de BI-tooling en andere ICT-systemen.

Naast bovenstaande capaciteit, is ook ruimte en tijd nodig bij de uitvoerende afdelingen en de accounthouders. Hun inbreng en betrokkenheid is essentieel om tot goede etappes te komen en outcomesturing en outcomegericht werken te laten landen in de organisatie. Deze tijd en ruimte zou gemaakt moeten kunnen worden binnen het reguliere werk omdat dit in de plaats komt van de huidige wijze van outputsturing.

20

Hoe en door wie bovenstaande capaciteit moet worden ingevuld, kunnen wij niet goed inschatten. Wij kunnen ons met de huidige krapte op de arbeidsmarkt voorstellen dat de benodigde capaciteit binnen ODRN wordt vrijgemaakt. Als dat niet mogelijk is, zal ODRN capaciteit met de gewenste competenties moeten aantrekken. Dat kan consequenties hebben voor het opgenomen tijdpad en vraagt een goede, creatieve wervingsstrategie. Naast voldoende capaciteit, is ook nodig dat in de gehele organisatie mensen outcomegericht leren werken en een gevoel krijgen bij outcomesturing. Wij besteden daar meer aandacht aan in de uitwerking van de etappes. Daarnaast is het belangrijk dat ODRN medewerkers goed informeert, dat medewerkers weten waar zij terecht kunnen met vragen en dat ODRN waar nodig trainingen aanbiedt. Personele consequenties bij deelnemers Bij de opdrachtgevers gaat het meer om een andere manier van werken organiseren, dan het organiseren van meer capaciteit. De opdrachtgevers moeten voldoende competenties hebben om het goede gesprek te kunnen voeren, de juiste vragen te kunnen stellen en duidelijk aan te geven waar zij behoefte aan hebben en welke gezamenlijke beleidsdoelen zij willen realiseren. Dat betekent dat de opdrachtgever voldoende inhoudelijke kennis moet hebben van het VTH-veld en tegelijkertijd een integrale blik moet hebben 14.

Daarbij ligt voor de hand dat bij de deelnemers ook de inhoudelijk experts een nadrukkelijkere rol krijgen (in plaats van de financieel experts). In het partneroverleg is besproken hoe de opdrachtgeversrol het beste kan worden ingevuld. Er is een gedeeld beeld dat zowel wat betreft beschikbare tijd als wat betreft competenties, een andere organisatie en impuls nodig is. In de organisatie, zijn de verschillende opdrachtgevers het met elkaar eens dat het verstandig is om meer op elkaar te leunen en taken te verdelen. Zo kunnen thema’s of etappes verdeeld worden, waarbij telkens één of twee opdrachtgevers in de lead zijn vanuit de deelnemers. Het is dan wel nodig dat de andere opdrachtgevers duidelijke kaders meegeven, waarbinnen de vooruitgeschoven post vrij en naar eigen inzicht kan handelen. Als het gaat om competenties, zijn ideeën gedeeld dat ieder vanuit hun eigen expertise korte presentaties kan verzorgen binnen het partneroverleg en dat experts binnen ODRN worden gevraagd om de opdrachtgevers mee te nemen in een bepaald onderwerp. De presentaties kunnen gaan over inhoudelijke onderwerpen (zoals ZZS) maar zeker ook over goed opdrachtgeverschap en outcomesturing.

4.4 Financiën De uitvoering van de toertocht en outcomesturing vraagt in de eerste jaren om een investering. We onderscheiden personeelskosten, ICT-kosten, kosten voor de monitoring en kosten voor de programmaorganisatie. Daarnaast besteden wij ook kort aandacht aan de overlap met de projecten die ODRN voornemens is uit te voeren in het kader van de specifieke uitkering (SPUK) die zij hebben ontvangen.

14

Zie ook Berenschot (2022), p. 40

21

Kosten van personeel De benodigde capaciteit kost per jaar het volgende: Functie Schaal

Fte

Kosten fulltime

Kosten per jaar

1

€ 116.400

€ 116.400

Programmamanager

12

Projectleider

10

1

€ 90.300

€ 90.300

Secretariële ondersteuning

3

0,4

€ 49.400

€ 19.800

Coördinator

10

0,4

€ 90.300

€ 36.100

Financial

8

0,4

€ 71.900

€ 28.800

ICT

9

0,4

€ 81.300

€ 32.500

Totaal

3,6

€ 323.900

We verwachten daarnaast ook dat ruimte en tijd bij de uitvoerende afdelingen en de accounthouders nodig is, om actief bij te dragen aan de verschillende projecten. Dit zou moeten en kunnen passen in het reguliere werk. Hetzelfde kan worden gezegd voor de coördinator en de financial die hierboven zijn opgenomen. Naast het leren in de praktijk, is het ook goed voorstelbaar dat ODRN een extra impuls wil geven aan de ontwikkeling naar outcomesturing door trainingen en omscholing aan te bieden. Dat zal ook kosten met zich meebrengen. Kosten van monitoring en ICT De verwachting is dat ODRN meer en deels andere zaken moet gaan monitoren. Op dit moment wordt nog in beperkte mate de daadwerkelijke (bijdrage aan) de kwaliteit van de leefomgeving gestructureerd gemonitord, denk aan de luchtkwaliteit. Op dit moment is het moeilijk in te schatten hoeveel deze monitoring (extra) kost omdat pas tijdens de uitvoering van de toertocht beslist wordt wat wel en niet gemonitord moet worden. Wij kunnen ons voorstellen dat de monitoring – zeker in de eerste rondes – uitbesteed wordt aan een externe partij. Het is op dit moment ook niet mogelijk een kosteninschatting te maken van de consequenties van de toertocht op ICT omdat nog niet duidelijk is in hoeverre outcomesturing een andere organisatie en inrichting van systemen vraagt of dat zelfs nieuwe systemen nodig zijn. .

Dit zijn mogelijk aanzienlijke kosten. Wij raden aan hier in de toertocht aandacht voor te blijven houden en middelen voor te reserveren. Kosten programmaorganisatie Naast personele kosten, kosten voor ICT en kosten voor monitoring is het belangrijk dat de programmamanager budget tot zijn beschikking heeft voor de programmaorganisatie. Daarbij valt te denken aan kosten voor de organisatie van bijeenkomsten en kosten voor communicatie. Wij gaan, in overleg met de financiële expertise binnen ODRN en de gemeente Nijmegen, uit van 5% van de personeelskosten. Dat komt neer op ongeveer 16.000 euro.

22

Overlap met SPUK ODRN heeft een specifieke uitkering (SPUK) gekregen in het kader van het Interbestuurlijk Programma Versterking VTH-stelsel. Wij zien zeker bij een aantal (deel)projecten overlap met de toertocht. Het gaat dan om de volgende projecten: •

Implementeren regionaal VTH-beleid

•

In hoeverre kunnen belangrijke (transitie)opgaven zoals CE en energie, opgenomen worden in regionale strategieën?

•

Operationalisering toetsingskader afval of product

•

Opbouw en optimaliseren data- en informatie systeem en ontwikkeling proces van toegankelijk maken van de data- en informatie binnen de Gelderse OD’s, middels Gelders Datalab

•

Business Intelligence en Datakwaliteit

De specifieke uitkering kan daarmee zeker ook gedeeltelijk worden benut ter dekking van de kosten van uitvoering van de toertocht.

4.5 ICT Er is een aantal onderdelen in de toertocht en van outcomesturing dat in het bijzonder steunt op ICT(systemen). Het gaat dan om monitoring, rapportage en evaluatie. Monitoring Dit gaat zowel over de monitoring van bedrijfsvoeringszaken als tijdschrijven, als over de monitoring van (de bijdrage aan) de kwaliteit van de leefomgeving. •

Op dit moment is ODRN bezig met de overstap van VTH-systeem WRS naar OpenWave. In hoeverre Openwave geschikt is voor outcomesturing, of dat er andere systemen nodig zijn, kan ODRN niet op voorhand zeggen. Daarnaast gebruikt ODRN op dit moment diverse andere systemen om gegevens vast te leggen: Corsa, digitale checklisten en externe bronnen als het REV of GIR.

•

Bij het monitoren van de kwaliteit van de leefomgeving noemen we als aandachtspunt dat zaken nu enkel geregistreerd worden op zaak- en instellingsniveau. Als bijvoorbeeld de luchtkwaliteit van een bepaald gebied gemonitord gaat worden (niet gekoppeld aan een bepaalde instelling of adres), is de vraag hoe dit een goede plek kan krijgen in de systemen.

•

Op dit moment worden uren (veelal) geregistreerd op zaakniveau. Dit zorgt voor veel administratie. De ontwikkeling naar outcomesturing maakt het ons inziens goed mogelijk dat uren op een algemener niveau worden geregistreerd. Wij verwachten dat het systeem voor tijdregistratie deze mogelijkheid biedt. In het tijdregistratiesysteem is het ook belangrijk dat coördinatoren voldoende tijd hebben voor de tijdelijke extra inzet op outcomegericht werken.

•

Het is aan te raden om te monitoren of de kentallen van de huidige producten die nu worden gebruikt in de financiering, passend blijven als de producten inhoudelijk veranderen door outcomegericht werken.

•

ODRN heeft aangegeven dat de kwaliteit van de leefomgeving nu nauwelijks wordt gemonitord dus we verwachten dat hier extra op moet worden ingezet.

ODRN verwacht dat er zeker extra capaciteit en financiële middelen voor nodig zijn om hier aanpassingen aan te doen. Hoeveel kunnen zij op dit moment niet inschatten.

23

Rapportage en evaluatie ODRN heeft verschillende tools om gegevens te ordenen, te ontsluiten en te presenteren. De BI-tooling is op dit moment een van de belangrijkste waarin ook veel in is geïnvesteerd. Deze tooling is nu nog niet outcomegericht. Dat ligt echter vooral aan de input, de andere informatie, dan dat de inrichting van de tool en het systeem dit niet mogelijk maken.

4.6 Bestuurlijke en juridische zaken De bestuurlijke en juridische consequenties van de toertocht zijn te overzien. Wel is er een aantal bestuurlijke zaken om rekening mee te houden en bewust van te zijn. Besluit van het AB Om te beginnen aan de toertocht en de randvoorwaarden te realiseren, is commitment nodig van het AB. Daarin moet het AB de ontwikkelingsrichting onderschrijven, de bestuurlijke verantwoordelijkheid organiseren en bepalen hoe de financiële middelen worden georganiseerd. Het is ook mogelijk om de verschillende colleges van de deelnemers en zelfs hun gemeenteraden een besluit te laten nemen of over de toertocht te informeren. Uiteindelijk is dat een afweging tussen enerzijds meenemen en draagvlak creëren bij de deelnemers en anderzijds tempo maken en de energie behouden. Ook speelt hiermee in hoeverre aanvullende financiële middelen nodig zijn. Vertrouwen Allereerst is ook op bestuurlijk niveau vertrouwen nodig. Zo vraagt regionaal beleid en een regionaal uitvoeringsprogramma dat de gemeenten erop vertrouwen dat het gemeenschappelijk belang ook hun eigen belang dient en dat samen optrekken uiteindelijk meer oplevert. We hebben ook aangegeven dat er voldoende ruimte voor de professional bij ODRN moet zijn. Dat betekent dat een deelnemer (en diens bestuurders) de professional de kans moeten geven om het juiste te doen.

Dat is zeker het geval als het spannend wordt, bijvoorbeeld bij veel klachten van inwoners of media-aandacht. Het is wenselijk als het bestuur uitstraalt: we zijn van en met elkaar. Rol AB en DB: bewaken duidelijkheid en uitvoerbaarheid Verder hebben het AB en het DB een belangrijke rol, namelijk bewaken dat het beleid en het uitvoeringsprogramma duidelijk en uitvoerbaar zijn. De komende jaren zullen het beleid en het uitvoeringsprogramma een ander karakter krijgen, namelijk meer gericht op output en outcome. In deze ontwikkeling is het goed om aandacht te houden voor de uitvoerbaarheid: is het duidelijk wat is afgesproken en is het haalbaar in de uitvoering – rekening houdend met de begroting en de beschikbare capaciteit? Hier is een rol voor het AB en DB weggelegd. Juridische documenten Ons is ook gevraagd om te kijken of er juridische stukken moeten worden aangepast. Wij zien geen aanleiding om de gemeenschappelijke regeling aan te passen. Hetzelfde geldt voor de bevoegdheidsverdeling in onder meer mandaatregelingen. De DVO met de gemeente Nijmegen komt uit 2013, ook deze hoeft – vanuit oogpunt van outcomesturing – niet te worden aangepast.

24

In de DVO’s met andere deelnemers, uit 2021, zien wij wel een aandachtspunt. In artikel 5 is opgenomen dat ODRN twee keer per jaar rapporteert over de voortgang van werkzaamheden in de vorm van een klantrapportage. Over de klantrapportage is bepaald: “In deze rapportage geeft [ODRN] inzicht in de geleverde producten en diensten en de daarbij behorende bestede uren, respectievelijk gemaakte kosten per product of dienst en gespecificeerd naar de categorieën BRIKS, Milieu en projecten. Tevens wordt de stand van zaken met betrekking tot de prestatie-indicatoren gerapporteerd.” Wij signaleren dat deze vorm van rapporteren niet gericht is op outcome maar vooral op output, financiën en bedrijfsvoering. Dit betekent wat ons betreft niet dat de DVO’s moeten worden aangepast voordat aan de toertocht kan worden begonnen. Wel kunnen we ons voorstellen dat, als de rapportagesystematiek en -vorm zijn beslag krijgt (een vaste, duidelijke vorm krijgt), dit artikel in de DVO wordt aangepast en dat een nieuwe DVO met de gemeente Nijmegen hierop aansluit.

25

5. Ambtelijke en bestuurlijke borging Na vier jaar is het de bedoeling dat de toertocht is voltooid: missie geslaagd! Juist dan is het goed om afspraken met elkaar te maken over wie waarvoor verantwoordelijk wordt. Daarbij verschuiven er ook verantwoordelijkheden. We kiezen in de toertocht namelijk voor realisatie via een programmaorganisatie, maar sec gezien is outcomesturing en outcomegericht werken onderdeel van het ‘reguliere’ werk zoals dat in de big8-cyclus is omschreven en moet het daar uiteindelijk structureel landen. Hierna beschrijven we eerst in algemene zin hoe wij denken dat de outcomesturing en outcomegericht werken het best ambtelijk en bestuurlijk geborgd kan worden ná uitvoering van de toertocht. Daarna geven we per onderdeel van de big8-cyclus aan waar de verantwoordelijkheden belegd moeten worden na voltooiing van de toertocht. Daarbij geldt natuurlijk dat er over vier jaar redenen kunnen zijn om de borging anders te organiseren, bijvoorbeeld door voortschrijdend inzicht of (externe) ontwikkelingen. Bestuurlijke borging Het regionaal beleid en het regionaal uitvoeringsprogramma blijft worden vastgesteld door de verschillende colleges. Op bestuurlijk niveau blijft het belangrijk om te zorgen dat er voldoende vertrouwen is, in combinatie met betrokkenheid en eigenaarschap (zie ook paragraaf 4.2 en 4.6).

Borging binnen het MT Wij bevelen aan om iemand binnen het MT verantwoordelijk te houden voor strategie en outcomegericht werken (zie ook paragraaf 3.4). Zo blijft er aandacht voor het thema. Verder is het belangrijk dat het MT blijft uitstralen dat de outcome centraal staat en daar ook naar handelt (zie ook paragraaf 4.2). Borging binnen strategische staf organisatieonderdeel Strategie Wij verwachten dat het waardevol is om een strategische staf te behouden. De ontwikkeling naar outcomesturing vraagt om een impuls en een programmaorganisatie. Maar ook na uitvoering van de routekaart blijft de ODRN met outcomesturing bezig. Dat gaat de hele organisatie aan en dat vraagt aandacht in de organisatie. Omdat dit vaak afdeling- en themaoverstijgende zaken betreft, is het logisch een losstaande faciliteit te creëren, zoals een strategische staf, en deze capaciteit niet in de lijn te organiseren. De betreffende medewerkers kunnen worden ingezet voor trajecten zoals het regionaal beleid en specifieke projecten. Onze inschatting is dat er structureel minstens twee strategisch adviseurs nodig zijn (bijvoorbeeld de voormalig programmamanager en projectleider) om de strategische verbindingen en vertalingen kunnen blijven maken tussen strategische en operationele doelen, doelen en uitvoering, en output en outcome.

Borging binnen regulier werk Het lijkt ons logisch om de taken en verantwoordelijkheden binnen de big8-cyclus als volgt te borgen binnen ODRN. Daarbij geldt natuurlijk dat verschillende collega’s, binnen ODRN en de deelnemers, moeten worden betrokken. Het gaat er hier over wie primair aan de lat staat.

26

•

Regionaal beleid: strategisch adviseur/projectleider, in overleg met partners, bedrijfsvoering en uitvoerende afdelingen. Deze persoon organiseert het regionale proces; de deelnemers gaan over de inhoud van het beleid.

•

Uitvoeringsprogramma: strategisch adviseur/projectleider, in overleg met partners, bedrijfsvoering en uitvoerende afdelingen

•

Voorbereiden van de uitvoering: uitvoerende afdelingen, met ondersteuning van ICT en bedrijfsvoering

•

Uitvoering: uitvoerende afdelingen

•

Monitoring: bedrijfsvoering, in nauwe samenwerking met uitvoerende afdelingen en ICT

•

Rapportage en evaluatie: bedrijfsvoering, in samenwerking met uitvoerende afdelingen en communicatie

27