Uitspraak Raad van State huisvestingsverordening 23 juni 2021

Het heeft dus de grens voor omzettingsvergunningplichtige woonruimte op de NHG-kostengrens kunnen bepalen. Anders dan [appellant sub 2] betoogt, heeft het college voor de periode dat de Hvv 2020 geldt (van 31 december 2019 tot en met 31 december 2023) in redelijkheid voor deze grens kunnen kiezen, ook al wordt de NHG-kostengrens jaarlijks bijgesteld. Dat hierdoor fluctuaties kunnen ontstaan, waarop [appellant sub 2] wijst, is namelijk inherent aan de fluctuaties op de woningmarkt, die van belang zijn voor een rechtmatige uitoefening van de bevoegdheid van de raad om een vergunningplicht aan woningeigenaren op te leggen. Deze bevoegdheid is in de Hw namelijk gekoppeld aan de situatie van schaarste aan woonruimte, welke situatie aan veranderingen op de woningmarkt onderhevig is. - Welke WOZ-waarde is van belang? 14.5. In het nieuwe besluit op bezwaar heeft het college bij [appellant sub 2] gekeken naar de WOZ-waarde op 1 januari 2018, die bekend was in 2019. Deze heeft het college in het nieuwe besluit op bezwaar, dat is genomen in 2020, afgezet tegen de NHG-kostengrens in 2020. Door een oudere WOZ-waarde tegen de meest recente NHG-kostengrens af te zetten,

Uitspraak 202001468/1/A3

18

vallen meer woningen onder de omzettingsvergunningplicht dan wanneer gekeken wordt naar de meest recente WOZ-waarde. Het college heeft niet nader onderbouwd waarom het deze WOZ-waarde als peilmoment heeft gekozen. Dit betekent evenwel nog niet dat het besluit van 6 maart 2020 daarom niet in stand kan blijven. Niet in geschil is immers dat de WOZ-waarde van de woning van [appellant sub 2] op 1 januari 2019 € 285.000 bedroeg. Hieruit volgt dat ook als wordt uitgegaan van deze WOZ-waarde, de woning van [appellant sub 2] in de categorie woningen viel waarvoor het college een vergunningplicht voor het omgezet houden heeft ingevoerd. Daarom is in zijn geval, ook als zou zijn gekeken naar de meest recente WOZ-waarde, de omzettingsvergunningplicht van toepassing. Om duidelijkheid te verkrijgen voor zowel het college als [appellant sub 2] zal zijn beroep daarom verder worden beoordeeld. Het overgangsrecht in de Hvv 2020 14.6. Zoals overwogen in overweging 12 werkt het overgangsrecht zoals toegepast onder de Hvv 2019 in het geval van [appellant sub 2] niet redelijk uit, omdat daarbij geen rekening is gehouden met bestaande, legale gevallen zoals zijn geval. Ook in het besluit van 6 maart 2020 is het college ten onrechte ervan uitgegaan dat de kamerverhuur in het pand van [appellant sub 2] is aangevangen op een moment waarop daarvoor een omzettingsvergunning nodig was.

In de Hvv 2020 is geen overgangsrecht opgenomen dat voorziet in een regeling voor bestaande, legaal omgezette gevallen. Ook in het beleid is daar niet in voorzien. Alleen al om deze redenen is het besluit van 6 maart 2020 ook in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel genomen. Wat betekent dit voor de zaak [appellant sub 2]? 15. Het voorgaande betekent dat ook het besluit van 6 maart 2020 niet in stand kan blijven en dat dit wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb moet worden vernietigd. Het college zal opnieuw op het bezwaar van [appellant sub 2] moeten beslissen en daarbij moeten uitgaan van het gegeven dat de kamerverhuur in het pand van [appellant sub 2] legaal is aangevangen en dat pas met ingang van 1 juli 2017 door de wijziging van de Hw het omgezet houden zonder vergunning was verboden. Dit gegeven is ook van belang voor de beoordeling van de inhoudelijke afwijzing van de aanvraag. Als reden voor de afwijzing van de aanvraag van [appellant sub 2] om een vergunning heeft het college bij het besluit op bezwaar van 6 maart 2020 opgegeven dat de omzetting zal leiden tot het insluiten van een naastgelegen woning en dat het college voor twee nabij gelegen kamerverhuurpanden al een omzettingsvergunning heeft verleend.

Ook zal cumulatie van kamerverhuur in de straat leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op het geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de woning van [appellant sub 2], volgens het college. De woning van [appellant sub 2] is echter al vele jaren legaal in gebruik geweest als kamerverhuurpand en niet is bekend op welk moment de kamerverhuur in de andere panden is aangevangen, wanneer een omzettingsvergunning is verleend en door welk pand de insluiting of de te grote druk op de omgeving is veroorzaakt. Mocht deze afwijzingsgrond in het nieuwe besluit opnieuw aan de orde komen, dan zullen deze aspecten alsnog moeten worden meegewogen in de belangenafweging. Conclusie 16. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak en de besluiten op bezwaar van 6 maart 2020 moeten worden vernietigd. De hoger beroepen van [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] zijn ongegrond. De beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] zijn gegrond. De besluiten op bezwaar

Uitspraak 202001468/1/A3

19

van 24 mei 2019 en van 31 mei 2019 van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] moeten worden vernietigd. Het college moet een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 2] nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen dit door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. De Afdeling zal het bezwaar van [appellant sub 3] tegen het besluit van 1 oktober 2018 gegrond verklaren en het besluit van 1 oktober 2018 herroepen. Deze uitspraak, waarin de aanvraag van [appellant sub 3] zal worden afgewezen omdat hij geen vergunning nodig heeft, komt voor het besluit van 1 oktober 2018 in de plaats. Het beroep van [appellant sub 4] is ongegrond. Proceskosten 17. Het college moet de proceskosten van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] vergoeden. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen gegrond; II. verklaart de hoger beroepen van [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] ongegrond; III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 januari 2020 in zaken nrs. 19/3532, 19/3682, 19/3688; IV.

vernietigt de besluiten op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 6 maart 2020; V. verklaart de door [appellant sub 2] en [appellant sub 3] bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond; VI. vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen op het bezwaar van [appellant sub 2] van 24 mei 2019 en op het bezwaar van [appellant sub 3] van 31 mei 2019; VII. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen op de aanvraag van [appellant sub 3] van 1 oktober 2018; VIII. bepaalt dat de aanvraag van [appellant sub 3] wordt afgewezen; IX. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit op het bezwaar van [appellant sub 3]; X. draagt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen op om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant sub 2]; XI. bepaalt dat tegen het door het college te nemen besluit op het bezwaar van [appellant sub 2] slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling; XII. verklaart het door [appellant sub 4] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;

Uitspraak 202001468/1/A3

20

XIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen tot vergoeding van bij [appellant sub 3] in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.403,00 (zegge: tweeduizendvierhonderddrie euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; XIV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [appellant sub 3] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 (zegge: honderdvierenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt; XV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.335,00 (zegge: duizenddriehonderdvijfendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; XVI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [appellant sub 2] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 (zegge: honderdvierenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier. De Voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2021 317-851.

BIJLAGE Regelgeving die gold of relevant was op het moment van de besluiten van 24 mei 2019 en 31 mei 2019 Huisvestingswet 2014 (zoals die luidde van 1 juli 2017 tot en met 30 juni 2019) Artikel 2 1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. […]. Artikel 21 Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: […]; c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;

Uitspraak 202001468/1/A3

21

[…]. Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (die gold van 7 februari 2019 tot 31 december 2019) Artikel 12 1. Het verbod als bedoeld in artikel 21 van de wet, eerste volzin en onder a tot en met c geldt voor alle woonruimten die zijn gelegen in de gemeente Nijmegen. […]. Artikel 15 1. Een vergunning als bedoeld in artikel 21, eerste volzin en onder a tot en met c van de wet kan worden geweigerd als: a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking, samenvoeging of omzetting gediende belang; b. het onder a genoemde belang niet kan worden gediend door het stellen van voorschriften en voorwaarden aan de vergunning; c. het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand. […]. Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 (die gold van 28 november 2017 tot 1 januari 2018) Artikel 9 2. Bestaande kamergewijs bewoonde panden met een geldige omzettingsvergunning op basis van de Beleidsregels voor omzetting, onttrekking en samenvoeging 2013, of oudere regelgeving, behouden deze vergunning en zijn daarmee dus legaal. 3.

Eigenaren/verhuurders van onzelfstandige wooneenheden in panden waarvoor geen omzettingsvergunning is verleend, kunnen gedurende een termijn van zes maanden na de inwerkingtreding van deze beleidsregels alsnog een vergunning voor omzetting aanvragen, ter legalisatie van deze bestaande situatie. 4. Een aangevraagde vergunning (als bedoeld onder 2.) wordt verleend als wordt voldaan aan de volgende voorwaarden: 5. Er wordt door aanvrager aangetoond dat de kamergewijze bewoning onder de Beleidsregels vooromzetting, onttrekking en samenvoeging 2013, vergunningsvrij was. Dat betekent dat: […]; b. Het een pand betreft met een WOZ waarde van meer dan € 172.000, in de periode van zes maanden voor de inwerkingtreding van deze beleidsregels, én er gedurende die periode sprake was van kamergewijze bewoning door maximaal vier personen, die geen gezamenlijke huishouding voerden. […].

Uitspraak 202001468/1/A3

22

6. Als niet wordt voldaan aan deze voorwaarden dan kan alleen vergunning worden verleend als wordt voldaan aan de geldende (nieuwe) beleidsregels. 7. Na de periode van zes maanden, na inwerkingtreding van deze beleidsregels, kan geen beroep meer worden gedaan op de voornoemde overgangsregeling en worden alle aanvragen getoetst aan de geldende (nieuwe) beleidsregels. Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018B (die gold van 1 januari 2018 tot 1 juni 2019) Artikel 2 Er is een vergunning voor omzetting vereist indien een (deel van een) zelfstandige woonruimte wordt omgezet in drie of meer onzelfstandige wooneenheden en/of wordt bewoond door drie of meer personen, die geen gezamenlijke huishouding voeren. Artikel 3 Toets in twee delen Het omzetten van zelfstandige woonruimte in meerdere onzelfstandige wooneenheden kan een onaanvaardbare druk leggen op de leefbaarheid in een straat, wijk of buurt. In het kader van een aanvraag voor een omzettingsvergunning wordt daarom op fysieke - en op leefbaarheidsaspecten getoetst. Vergunningsaanvragen worden inhoudelijk getoetst door de Commissie Omzetting Woonruimte. Deze commissie komt periodiek bijeen om de aanvragen voor omzetting te bespreken en daarover een advies uit te brengen.

In dat kader wordt onder meer informatie ingewonnen bij de afdeling wijkmanagement, bureau toezicht en handhaving, de ODRN en de politie. Op basis van het advies wordt besloten of de vergunning, al dan niet onder nadere voorwaarden, wordt verleend of wordt geweigerd. De toets bestaat uit twee onderdelen: 1. De fysieke toets: de om te zetten zelfstandige woonruimte dient zélf aan een aantal fysieke eisen in het kader van de leefbaarheid te voldoen (o.a. bouwkundige kwaliteit en parkeren); 2. De leefbaarheidstoets: indien de om te zetten zelfstandige woonruimte, naar het oordeel van de Commissie Omzetting Woonruimte, in een qua leefbaarheid kwetsbare omgeving ligt, wordt ook een uitgebreide leefbaarheidstoets van de directe omgeving van de betreffende woonruimte uitgevoerd. In dit deel worden aspecten van de leefbaarheid in een straat, buurt of wijk, en mogelijke impact daarop door de te verlenen vergunning, onderzocht en gewogen. Als niet wordt voldaan aan (één van) de beide onderdelen van de toets, wordt de omzettingsvergunning geweigerd. Ad 1. Fysieke eisen […]. E. Na omzetting van een zelfstandige woonruimte wordt eveneens voldaan aan de parkeernorm voor fietsen. Dat betekent dat na de omzetting een kamergewijs bewoond pand dient te beschikken over een, al dan niet inpandige, voorziening om de fietsen van de

Uitspraak 202001468/1/A3

23

bewoners te stallen op het eigen terrein, waarbij: • per onzelfstandige wooneenheid een fietsparkeerplaats aanwezig is; • een inpandige stalling voor fietsen niet hoger gelegen is dan de begane grondvloer; • een inpandige stalling voor fietsen is gelegen in een afzonderlijke, daartoe bestemde, ruimte. F. Indien de om te zetten zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige wooneenheden, zou leiden tot het insluiten van een naast-, onder en/of bovengelegen zelfstandig bewoonde woning , door kamergewijs bewoonde woningen, dan wordt de vergunning niet verleend. […]. Ad 2. De leefbaarheidstoets Met deze toets wordt de leefbaarheid, in de directe omgeving van de zelfstandige woonruimte waarvoor een omzettingsvergunning wordt aangevraagd, in kaart gebracht. Onderzocht wordt of het woonmilieu van de wijk, buurt of straat al onder druk staat, dan wel of redelijkerwijs kan worden verwacht dat door het verlenen van de vergunning de druk op de leefbaarheid op ontoelaatbare wijze toeneemt. De volgende vragen worden in dat kader beantwoord: A. Hoe scoort de wijk/het stadsdeel op leefbaarheid in de meest recente Stads- en Wijkmonitor? Om te bepalen hoe het is gesteld met de leefbaarheid wordt hier in eerste instantie naar gekeken. De monitor is onder meer gebaseerd op tweejaarlijkse enquêtes onder bewoners en is daarmee een belangrijke graadmeter. B.

Wat is het beeld van de wijk en in welke mate wordt er overlast ervaren? De monitor onder A. is een momentopname en daarmee onvoldoende om een goed en volledig beeld van de situatie te krijgen. Daarom wordt er ook navraag gedaan bij de afdeling Wijkmanagement en de afdeling Toezicht & Handhaving van de gemeente Nijmegen. Daarnaast wordt de politie (wijkagent) gevraagd om de registraties van de politie terzake, inclusief duiding. Tenslotte worden eventuele reacties van omwonenden op het publiceren van de aanvraag bij de beeldvorming betrokken. C. Is er sprake van overlast door bestaande kamerbewoning? Hierbij wordt informatie verzameld over het aantal en de aard van meldingen van overlast en handhavingsacties in de directe omgeving van de het pand. D. Zijn er nog overige, voor de leefbaarheid relevante, factoren in de omgeving? Hierbij wordt gedoeld op de eventuele aanwezigheid van bijvoorbeeld overlast gevende horecagelegenheden, coffeeshops, prostitutie en mogelijke andere overlast gevende situaties. Indien er sprake is van de aanwezigheid van twee of meer van deze situaties, binnen een straal van 50 meter van het pand waarvoor de aanvraag wordt gedaan, dan wordt de vergunning geweigerd. Artikel 9 1.

Bestaande kamergewijs bewoonde panden met een geldige omzettingsvergunning op basis van de Beleidsregels voor omzetting, onttrekking en samenvoeging 2013, of oudere regelgeving, behouden deze vergunning en zijn daarmee dus legaal. 2. Voor aanvragen om een omzettingsvergunning die zijn ingediend voor 1 januari 2018 blijven de Beleidsregels onttrekking, samenvoeging en omzetting 2013 van kracht.

Uitspraak 202001468/1/A3

24

3. Eigenaren/verhuurders van onzelfstandige wooneenheden in panden waarvoor geen omzettingsvergunning is verleend, kunnen gedurende een termijn van zes maanden na de inwerkingtreding van deze beleidsregels alsnog een vergunning voor omzetting aanvragen, ter legalisatie van deze bestaande situatie. 4. Een aangevraagde vergunning (als bedoeld onder 2.) wordt verleend als wordt voldaan aan de volgende voorwaarden: Er wordt door aanvrager aangetoond dat de kamergewijze bewoning onder de Beleidsregels voor omzetting, onttrekking en samenvoeging 2013, vergunningsvrij was. Dat betekent dat: […]: b. Het een pand betreft met een WOZ waarde van meer dan € 172.000, in de periode van zes maanden voor de inwerkingtreding van deze beleidsregels , én er gedurende die periode sprake was van kamergewijze bewoning met maximaal vier kamers en/of door maximaal vier personen, die geen gezamenlijke huishouding voerden. […]. 5. Als niet wordt voldaan aan deze toetsingsgronden dan kan alleen vergunning worden verleend als wordt voldaan aan de geldende (nieuwe) beleidsregels. 6. Na de periode van zes maanden, na inwerkingtreding van deze beleidsregels, kan geen beroep meer worden gedaan op de voornoemde overgangsregeling en worden alle aanvragen getoetst aan de geldende (nieuwe) beleidsregels. […].

Regelgeving die gold of relevant was op het moment van de nadere besluiten van 6 maart 2020 Huisvestingswet 2014 (zoals die luidde vanaf 1 juli 2019) Artikel 2 1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. Huisvestingsverordening Gemeente Nijmegen 2020 (die geldt sinds 31 december 2019) Artikel 12 1. Dit hoofdstuk is van toepassing op: a. zelfstandige woonruimte met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens, en/of b. zelfstandige woonruimte gelegen in een wijk zoals aangewezen in bijlage 6 van deze verordening. Artikel 13 1. Het is verboden om, zonder vergunning van burgemeester en wethouders zoals bedoeld in artikel 21, onder a en c van de wet: […];

Uitspraak 202001468/1/A3

25

b. een zelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden, in drie of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning door drie of meer personen plaatsvindt. […]. Artikel 15 1. Een vergunning zoals bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder a en b, kan worden geweigerd als: a. het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking of omzetting gediende belang; b. het onder a genoemde belang niet kan worden gediend door het stellen van voorschriften en voorwaarden aan de vergunning; c. verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare negatieve inbreuk op een geordend woon- en leefklimaat in de omgeving van het betreffende pand, of d. in het geval zoals bedoeld in artikel 25, eerste lid van de wet. […]. 4. De vergunning zoals bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder b, kan ook worden geweigerd in de volgende gevallen: […]; e. het pand geen adequate voorziening heeft om de fietsen van de bewoners te stallen op eigen terrein, waarbij: i. per bewoner een fietsparkeerplaats van tenminste 1,5 m2 aanwezig is; ii. een inpandige stalling voor fietsen niet hoger is gelegen dan de begane grondvloer, en iii. een inpandige stalling voor fietsen is gelegen in een afzonderlijke daartoe bestemde, ruimte; […]; g.

de omzetting van zelfstandige ruimte naar onzelfstandige wooneenheden, leidt tot het insluiten van een naast-, onder en/of bovengelegen zelfstandig bewoonde woning, door kamergewijs bewoonde woningen; h. de omzetting van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte leidt tot meer dan 2 direct naast- onder - en/of bovengelegen kamergewijs bewoonde woningen. 5. Van een onaanvaardbare negatieve inbreuk zoals bedoeld in het eerste lid, onder c, is in ieder geval sprake als dit redelijkerwijs volgt uit de informatie die is opgehaald in het kader van een uitgevoerd leefbaarheidsonderzoek. Deze informatie wordt beoordeeld door een ambtelijke adviesgroep. Burgemeester en wethouders bepalen de taken en werkzaamheden van deze adviesgroep.

Uitspraak 202001468/1/A3

26