Overeenkomst doordecentralisatie Aloysius incl bijlagen

Of de genoemde maatregelen daadwerkelijk verantwoord toegepast kunnen worden uit oogpunt van bijvoorbeeld comfort, gezondheid, kosten e.d., is afhankelijk van de huidige specifieke eigenschappen van het gebouw. Er kunnen daarom geen rechten worden ontleend aan deze informatie. U wordt altijd geadviseerd om hiervoor professioneel advies in te winnen. Dit document is digitaal ondertekend. U kunt de echtheid van het document controleren. Hoe dat in zijn werk gaat leest u op www.ep-online.nl/ControlerenEchtheid.

Bijlage 7: Eindrapportage werkgroep normatieve doordecentralisatie, gedateerd 15 juni 2005

EINDRAPPORTAGE WERKGROEP NORMATIEVE DOORDECENTRALISATIE

15 juni 2005

Inhoudsopgave

Doordecentralisatie als katalysator voor betere onderwijshuisvesting Inleiding Hoofdstuk 1: normatief verdelingsstelsel Hoofdstuk 2: doordecentralisatie van het economisch claimrecht Hoofdstuk 3: creatieve oplossingsrichtingen

2 5 9 14 17

Bijlagen: bijlage 1: vergoedingssystematiek bijlage 2: basisgegevens besturen bijlage 3: vergoeding per bestuur bijlage 4: boekwaarden besturen bijlage 5: cashflow model met toelichting bijlage 6: baten en lasten per bestuur bijlage 7: overeenkomst doordecentralisatie

1

Doordecentralisatie als katalysator voor betere onderwijshuisvesting Op weg naar een gezamenlijke inspanning Doordecentralisatie als katalysator voor betere onderwijshuisvesting. Het is een mond vol, maar niet een waarmee we vol tanden staan. Integendeel. Wij presenteren dit rapport met gepaste trots. Trots omdat we content zijn over de inhoud. Maar ook trots omdat dit rapport het resultaat is van intensieve en eendrachtige samenwerking tussen gemeente en schoolbesturen. De samenwerking was gebaseerd op het besef van de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid om een belangrijke stap voorwaarts te zetten op weg naar een adequaat onderwijshuisvestingsbeleid. Kernbegrippen in deze rapportage zijn, 'prestatieafspraken, creatieve werkwijze, andere financieringsvormen en zelfverantwoordelijk‘. Dit rapport geeft inhoud aan deze kernbegrippen. Valse start In 1997 voerde het Rijk een decentralisatie van de onderwijshuisvesting door. Gemeenten ontvangen sinds dat jaar van het Rijk een vergoeding voor het in stand houden van de onderwijsgebouwen. De gebouwen en bijbehorende terreinen van het voortgezet onderwijs werden vrijwel 'om niet' overgedragen aan de gemeenten. De gebouwen en terreinen van het primair en (voortgezet) speciaal onderwijs werden met alle lasten (schuldrestant) overgedragen aan de gemeente. De startpositie van de verschillende gemeenten liep nogal uiteen.

Voor de vergoedingsnorm werd een gemiddeld bedrag vastgesteld. Gemeenten met scholen 'op leeftijd' kwamen in een nadelige positie te verkeren. Gemeenten met toen vrij recent gebouwde scholen, verkeerden daarentegen in een voordelige startpositie. Groeigemeenten met veel uitbreidingsbehoefte staan/stonden voor een grote financiële opgave; stabiele gemeenten staan/stonden voor veel minder grote uitgaven. Tal van factoren bepalen of het fictieve budget in het gemeentefonds al dan niet toereikend is. Kortom, toen al werd de basis gelegd voor de problematiek waarover dit rapport aanbevelingen doet. Onzekerheid over toekenning aanvragen Binnen de kortste tijd werd de gemeente dan ook geconfronteerd met een groot aantal aanvragen voor (groot) onderhoud, nieuwbouw en uitbreiding van schoolgebouwen. De kwantitatieve en kwalitatieve criteria voor de toekenning van deze hause aan aanvragen zijn erg stringent. Dat betekent dat er erg weinig ruimte is voor creatieve oplossingen. Scholen met capaciteitstekort kregen de hoogste prioriteit. Op de tweede plaats kwamen scholen met kwalitatieve huisvestingsproblemen, veroorzaakt door onderwijskundige ontwikkelingen. Dit gold voor het voortgezet onderwijs. Voor het primair onderwijs lag de zaak complexer. Gedurende de laatste jaren werd het beschikbare budget door de gemeente hoofdzakelijk ingezet om het tekort aan capaciteit te reduceren.

Zodoende bleef er nauwelijks tot geen geld over voor groot onderhoud; laat staan voor het “up to date” maken van gebouwen. Een aantal

2

jaren geleden is overigens al besloten om het groot onderhoud door te decentraliseren naar de schoolbesturen. Een deel van het budget werd daarvoor beschikbaar gesteld. Dat was al een eerste stapje naar doordecentralisatie. Momenteel is het voor schoolbesturen altijd onzeker of hun huisvestingsaanvragen worden toegekend. En als de goedkeuring komt, dan wordt eerst een voorbereidingskrediet toegekend. Pas een jaar later kan de daadwerkelijke aanvraag voor nieuwbouw worden ingediend. Bijkomend probleem is dat de tijd tussen het signaleren van het probleem en realisatie al snel een jaar of vier bedraagt. Dure noodlokalen moeten voor de overbrugging zorgen. Bovendien is het niet denkbeeldig dat, mede door de jarenlange huisvestingsproblemen, de aantrekkelijkheid van de school minder geworden is en de school daardoor ook minder leerlingen krijgt. Een andere school daarentegen kan te maken krijgen met een extreme groeistuip. Kortom, sommige scholen hebben een ruimteoverschot, terwijl andere scholen te slecht en te klein zijn gehuisvest. Ieder jaar worden de aanvragen weer getoetst op basis van de vastgestelde criteria. Het kan zijn dat de prioriteiten in de toekenning ieder jaar er anders uit zien. Dat leidt tot voortdurende onzekerheid en ontevredenheid bij schoolbesturen, die de continuïteit van hun scholen in gevaar zien komen.

Hoge ouderdom Scholen maken nu extra kosten voor veel noodlokalen en extra uitgaven voor aanpassing aan gebouwen i.v.m. hogere eisen aan onder meer brandveiligheid en vandalismepreventie. Het beschikbare budget wordt dan ook dusdanig afgeroomd, dat kwalitatieve problemen niet of (te) beperkt aangepakt kunnen worden. De gemiddelde leeftijd van veel basisscholen is hoog. Er zijn zelfs nogal wat scholen die ouder zijn dan veertig jaar. De situatie in het voortgezet onderwijs is identiek. Dat heeft consequenties voor de ruimtelijke indeling die dan ook niet meer geschikt is voor moderne onderwijsconcepten. Voor schoolbesturen is huisvestingsbeleid daarmee meer dan het opheffen van tekort aan ruimten en het realiseren van een nieuwe ruimte-indeling alleen. Kwalitatief slechte gebouwen brengen ook hoge exploitatielasten met zich mee in de vorm van hoge jaarlijkse onderhouds- en energiekosten. Bij het nemen van beslissingen over groot onderhoud, renovatie en nieuwbouw wordt de factor exploitatielasten zwaar meegeteld. In de huidige systematiek kan daar geen of weinig rekening mee worden gehouden. Doordecentralisatie biedt perspectief Doordecentralisatie van huisvesting biedt schoolbesturen de mogelijkheid tijdig te anticiperen op verschuivingen van de instroom, maar prikkelt tevens om leegstand van gebouwen te voorkomen.

De risico’s, die eerder bij de gemeente lagen, komen nu bij de schoolbesturen te liggen, maar er ontstaan ook nieuwe kansen. Onderwijsontwikkelingen, maar ook demografische veranderingen leiden regelmatig tot herschikking van gebouwen. Samenwerking tussen schoolbesturen in het primair en voortgezet onderwijs kan leiden tot overname van elkaars gebouwen. Verder kunnen wellicht bepaalde locaties worden

3

afgestoten, die door de gemeente ingezet kunen worden voor herontwikkeling. Zo kan er voor schoolbesturen en de gemeente een 'win win situatie' ontstaan. Doordecentralisatie maakt geen einde aan de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor een goede spreiding van onderwijsvoorzieningen en pluriformiteit van aanbod. De gemeente kan daarover met de schoolbesturen prima prestatie-afspraken maken. Minder regelgeving en minder ambtelijke inzet zorgen bovendien voor een ontlasting van de gemeentelijke organisatie. Doordecentralisatie lijkt derhalve winst op te leveren voor zowel schoolbesturen als de gemeente. Nieuwe verdeling van de middelen. De wet biedt de gemeente twee mogelijkheden tot bekostiging van huisvestingsvoorzieningen. Op de eerste plaats kan de gemeente de regie in handen houden door verdeling van het jaarlijkse budget. Plaatsing op het huisvestingsprogramma leidt dan tot een vergoedingsbeschikking. De gemeente kan ook overgaan tot doordecentralisatie van de zorg voor de onderwijshuisvesting die leidt tot een toekenning van een jaarlijkse vergoeding voor huisvestingskosten. Daartoe dient tussen de gemeente en het schoolbestuur een overeenkomst tot stand te komen. Het voorliggende rapport maakt de keuze voor doordecentralisatie inzichtelijk op basis van een 'normatieve benadering'.

Dit betekent dat zowel de omvang van de jaarlijkse investeringsbehoefte, als de verdeelsystematiek tussen de onderwijssectoren, respectievelijk de schoolbesturen, geënt is op onder andere de leerlingenaantallen en de gangbare vierkante meters. Dit rapport geeft inzicht in de keuze voor de normatieve benadering. Tot slot Doordecentralisatie van de middelen en verantwoordelijkheden voor onderwijshuisvesting betekent geenszins dat er een einde komt aan de samenwerking tussen gemeente en schoolbesturen. Er bestaat een wederzijdse afhankelijkheid die niet alléén gericht is op een adequate huisvesting van Nijmeegse scholen, maar ook op een goede spreiding van het onderwijsaanbod en het voorkomen van vroegtijdig schooluitval. Het voorliggende rapport is, we hebben het al gesteld, een product van intensieve en eendrachtige samenwerking tussen schoolbesturen en gemeente. De samenstellers hebben met hun rapport een belangrijke fundering gelegd waarop het onderwijshuisvestingsbeleid gebouwd kan worden.Wij zijn hen daar buitengewoon erkentelijk voor. Namens de stuurgroep doordecentralisatie onderwijshuisvesting.

De voorzitter, G. van Rumund.

4

Inleiding Op 22 juni 2004 heeft de Stuurgroep onderwijshuisvesting besloten opnieuw naar de mogelijkheden van doordecentralisatie te kijken. Daartoe is een werkgroep normatieve doordecentralisatie onderwijshuisvestingsgelden opgericht. Samenstelling van de Stuurgroep: J. van de Logt: Stichting Rosascholen T. Janssen: Stichting Openbaar Primair Onderwijs Zuid Oost Gelderland R. Braat: Stichting St. Josephscholen P. Koers: Stichting Viataal (tot januari 2005) C. Laros: Stichting Viataal (vanaf januari 2005) J. Rath: Stichting Scholengroep Rijk van Nijmegen D. van Bennekom: Alliantie VO Nijmegen, Maas en Waal P. Lucassen: Wethouder financiën, organisatie en bedrijven Gemeente Nijmegen P. Depla: Wethouder ruimte, wonen en sport Gemeente Nijmegen G. van Rumund: Wethouder onderwijs, zorg en grote stedenbeleid Gemeente Nijmegen E. Peperkamp: Gemeente Nijmegen, secretaris van de stuurgroep Samenstelling van de werkgroep: Dhr. H. Vromen: vertegenwoordiger VO Dhr. G. Bal: vertegenwoordiger PO Dhr. C. Laros: vertegenwoordiger SO Dhr. J. Schraven: adviseur van de schoolbesturen Dhr. A. van der Velden: financieel adviseur Gemeente Nijmegen Dhr. R. van Bergen: financieel adviseur Gemeente Nijmegen (Vanaf maart 2005) Dhr. C. van de Burgt: huisvestingsadviseur Gemeente Nijmegen (secretaris) Dhr. B.

Linders: huisvestingsadviseur Gemeente Nijmegen (voorzitter) Daarnaast zijn de volgende mensen geconsulteerd: Dhr. B. Schattenberg: procesmanager externe geldstromen, Gemeente Nijmegen Dhr. P. Jensen: senior Planeconoom, Gemeente Nijmegen Dhr. T. Vissers: adviseur Concern Financiering Gemeente Nijmegen Dhr. M. Jansen: medewerker Geldmarkt, Treasury, Gemeente Nijmegen Dhr. J. van Dreumel: Senior Adviseur financiën Treasury, Gemeente Nijmegen Dhr. R.Blufpand: medewerker Planning&Control, Gemeente Nijmegen Mevr. N. van den Dobbelsteen: Beleidsadviseur Realisatie, Gemeente Nijmegen Dhr. W. Pranger, projectontwikkelaar, Bureau grondzaken, Gemeente Nijmegen Dhr. N. Delamarre: Senior Consultant, DHV Mevr. Erna van de Kolk, juridisch adviseur, Bezwaar & Beroep, Gemeente Nijmegen Twee adviseurs van de Bank Nederlandse Gemeenten.

5

Deze werkgroep heeft de volgende hoofdopdracht meegekregen: Doelstelling Doelstelling van normatieve doordecentralisatie is om een werkwijze te vinden die leidt tot een efficiëntere verdeling en inzet van de middelen voor onderwijshuisvesting, het vergroten van de beleidsvrijheid en meer financiële zekerheid op langere termijn voor de schoolbesturen en het kwaliteitsniveau van de schoolgebouwen naar een hoger niveau te tillen. Bovendien zal deze werkwijze een efficiënte bedrijfsvoering dienen te stimuleren. Daarnaast zal doordecentralisatie moeten leiden tot een verbetering van een aantal prestaties op onderwijs (achterstands-) gebied. Hierbij wordt met name gedacht aan het terugdringen van het vroegtijdig schoolverlaten, de opvang van risicoleerlingen, goede doorstroom naar vervolgonderwijs, terugdringen van wachtlijsten en investeren in achterstandenbeleid. Opdrachtformulering Ontwikkel een voor alle partijen verantwoord model, dat voldoet aan bovengenoemde doelstelling, om te komen tot normatieve doordecentralisatie van middelen voor onderwijshuisvesting, op basis van globale prestatieafspraken. Deelopdrachten 1. De werkgroep dient een voor alle partijen aanvaardbaar (financieel) normatief verdelingsstelsel te ontwikkelen dat aan de projectdoelstelling voldoet. 2.

De werkgroep zoekt naar creatieve financiële constructies om de realiseerbaarheid van voorzieningen te verbeteren. 3. De werkgroep ontwikkelt een voorstel voor evaluatie en monitoring. 4. De werkgroep doet een voorstel over prikkels voor goed functionerende scholen. Zij zal daarbij duidelijke randvoorwaarden opstellen. 5. De werkgroep dient zich uit te spreken over de vraag of het noodzakelijk is dat alle schoolbesturen en sectoren mee moeten doen. Tevens bekijkt zij of het mogelijk is om gefaseerd door te decentraliseren. Dat wil zeggen, niet iedere onderwijssector tegelijk. 6. De werkgroep ontwikkelt een contractmodus die voor alle partijen aanvaardbaar is. In dit contract worden de juridische randvoorwaarden en afspraken vastgelegd. werkwijze Vanaf de start in juni 2004 is de werkgroep 29 keer bij elkaar geweest. Aan de Stuurgroep zijn drie tussenrapportages gepresenteerd, op 21 oktober, op 22 december en op 18 maart. Op 20 april en 18 mei is een concepteindrapportage aan de Stuurgroep gepresenteerd. De werkgroep zich vooral geconcentreerd op de ontwikkeling van een normatief model, creatieve oplossingen en de contractmodus.

6

Bij de 1e tussenrapportage zijn 2 modellen voor verdeling van de huisvestingsmiddelen naar sector gepresenteerd. De stuurgroep heeft vervolgens aan de werkgroep de opdracht gegeven de modellen verder uit te werken met een verdeling per schoolbestuur. Deze uitwerking is gepresenteerd in de 2e tussenrapportage aan de Stuurgroep op 22 december. In die vergadering is besloten om alleen een variant van model 1 verder uit te werken. In hoofdstuk 1 wordt de definitieve uitwerking van het model gegeven. Bij de vergadering van 18 maart zijn enkele knelpunten besproken op basis van een voortgangsnotitie. Daarnaast wordt in hoofdstuk 1 ingegaan op de consequenties van doordecentralisatie voor de onderdelen verzekeringen, schadebeheer, gymnastiekvergoedingen, OZB, beheerskosten etc. De werkgroep wil er hierbij op wijzen, dat alle financiële gegevens voorlopige gegevens zijn. Ze geven de meest actuele stand van zaken weer. Op het moment van besluitvorming moeten ze geactualiseerd worden naar de stand van zaken van dat moment. Het economisch claimrecht en de mogelijkheden van overdracht zijn beschreven in het tweede hoofdstuk. In deze eindrapportage komen alle creatieve oplossingen, zoals afgesproken in de Stuurgroep van 22 december, terug. Ze zijn te vinden in hoofdstuk 3. Tijdens de vergadering van 20 april heeft de Stuurgroep besloten de eindrapportage nog niet vast te stellen.

Naast het laten opnemen van enkele tekstuele wijzigingen is besloten om een onafhankelijke derde een begeleidend stuk (“Hoofdstuk 0”) te laten opstellen op basis van gesprekken met de afzonderlijke Stuurgroepleden over de veranderde verhoudingen tussen gemeente en schoolbesturen na doordecentralisatie. De Waalsprong kan, indien gewenst, eenvoudig opgenomen worden in het ontwikkelde model. Besluitvorming over de wenselijkheid daarvan moet nog plaatsvinden. Samenvatting / conclusie De werkgroep heeft een normatief model ontwikkeld waarbij overdracht van het economisch claimrecht een belangrijk onderdeel vormt. Het economisch eigendom vormt een belangrijke onderdeel van het voorstel. In het model zitten voldoende prikkels voor goed functionerende scholen. Immers, het is een normatief verdelingsmodel. De prikkel zit echter mede in de overdracht van het economisch eigendom waardoor de scholen beter in staat worden gesteld hun eigen bedrijfsvoering te effectueren en zo efficiënt mogelijk met de middelen om te gaan. Eén en ander is reeds in contractvorm gegoten (bijlage 7). In dit contract wordt aandacht besteed aan ‘rekening en verantwoording’. Daarnaast wordt een aantal creatieve (financiële) oplossingsrichtingen gepresenteerd. Parallel aan het werk van deze werkgroep loopt een traject om te komen tot prestatieafspraken.

Hierin kan de monitoring en evaluatie afgestemd worden op het definitieve contract.

7

Gefaseerde invoering is mogelijk met het voorgestelde model. Of het wenselijk is over te gaan tot gefaseerde invoering is mede afhankelijk van het draagvlak voor de voorliggende rapportage.

Met dit rapport is een systeem voor normatieve doordecentralisatie ontwikkeld, dat onafhankelijk van het beschikbare budget en onafhankelijk van het aantal sectoren dat deelneemt, toegepast kan worden.

8

Hoofdstuk 1

model voor normatieve doordecentralisatie

Uitgangspunt is een transparant en inzichtelijk model van normatieve doordecentralisatie van de zorgplicht voor onderwijshuisvesting. Doordat de doordecentralisatie normatief gebeurt zijn de besturen verzekerd van een gegarandeerde geldstroom. Daardoor zijn ze in staat te plannen en eventueel investeringen voor te financieren en (ook eigen) middelen efficiënt en creatief in te zetten. Als basiscriterium heeft de werkgroep gekozen voor het normatieve aantal vierkante meters (dus niet voor het werkelijke aantal vierkante meters en niet voor het aantal leerlingen). Daarmee sluit de werkgroep aan op de systematiek van de ‘overeenkomst doordecentralisatie onderhoud’. Op deze manier is er een grote financiële prikkel voor de besturen om de huisvesting zo efficiënt mogelijk in te richten. Als er meer bruto vloeroppervlak (BVO) aanwezig is dan normatief nodig, moeten de besturen de kapitaallasten immers zelf dragen. Deze prikkel resulteert op termijn in efficiënt ruimtegebruik. Op korte termijn kan voor besturen een aanzienlijk exploitatierisico bestaan als gevolg van de inflexibiliteit en beperkte aanpasbaarheid van gebouwen.

Concreet werkt het model als volgt Stap 1: Bepaal op basis van het werkelijke aantal leerlingen en de normen van de modelverordening van de VNG het normatieve aantal vierkante meters. Opmerking bij stap 1: De VNG norm is beslist niet ruim. Voor de Nijmeegse situatie leidt hij tot minder vloeroppervlak dan er nu in gebruik is, zoals uit onderstaand staatje blijkt.

2

aanwezig vloeroppervlak (m )

VO 126.854

PO 78.863

SO 13.436

totaal 219.153

normatief vloeroppervlak (m2)

120.977

70.345

10.767

202.089

'te veel' vloeroppervlak (m2)

5.877

9.692

3.012

18.581

idem (in procenten)

4,9%

12,1%

24,8%

8,4%

Hierin zijn de gymnastiekruimten voor het VO wel opgenomen, voor het PO en SO niet. De reden daarvoor is dat scholen voor VO veelal eigen gymzalen hebben, terwijl scholen voor PO en SO die gewoonlijk niet hebben.

9

Stap 2: Vermenigvuldig dit met het genormeerde vergoedingsbedrag per vierkante meter. Dit bedrag per m2 is per sector verschillend. In bijlage 1 staat de onderbouwing van deze vergoedingsbedragen. De daarbij gehanteerde uitgangspunten zijn onder andere getoetst bij de afdeling Vastgoed van de gemeente. Daarmee is het normatieve vergoedingsbedrag per sector en per bestuur bekend. In bijlage 2 is op deze wijze een berekening gemaakt voor 2005. Voorbeeld: Het bestuur “Rosascholen” heeft op de teldatum (1 oktober 2004) 5231 leerlingen. Op grond van de VNG norm heeft het bestuur recht op een bruto vloeroppervlak van 28.825 m2. Dit leidt tot een vergoeding van €2.988.288 (28.825 x 103,67 euro). Stap 3: Om het door te decentraliseren bedrag ‘passend’ te maken worden de normatieve vergoedingsbedragen met een bepaald percentage gekort. Dit percentage is afhankelijk van het beschikbare budget voor onderwijshuisvesting. Hierbij wordt de gemeentebegroting als leidraad gebruikt. In bijlage 3 is op deze wijze de vergoeding per bestuur berekend bij verschillende hoogtes van het beschikbare budget. Uit dit budget moeten de besturen zelf de verzekeringspremies, het schadebeheer en het eigen risico bij schade, de OZB, huurlasten, beheerskosten, lopende kapitaallasten en gymnastiekvergoedingen betalen. Het bedrag dat resteert kan gebruikt worden voor nieuwe investeringen.

Op enkele van de genoemde kostenposten gaan we hieronder nader in. verzekeringen Op dit moment zijn alle schoolgebouwen verzekerd via één gemeentelijke polis. In 2004 is begonnen met het beveiligen van de gebouwen in het VO. Na afronding van het project kan er een onderscheid gemaakt worden tussen de gebouwen van het PO en SO enerzijds en het VO anderzijds. In beide gevallen worden deze gebouwen als beveiligd, en dus verzekerd, beschouwd. Met het afronden van het project wordt tevens de premie gereduceerd tot een bedrag van ongeveer 400.000 euro. De polis loopt in ieder geval tot eind 2006. Tussentijdse opzegging is niet mogelijk. In geval van doordecentralisatie zullen de schoolgebouwen dus tot eind 2006 via de Gemeente Nijmegen verzekerd blijven. In het voorjaar van 2006 is het pas mogelijk nieuwe onderhandelingen aan te gaan. De schoolbesturen zullen dan de mogelijkheid krijgen om voor een andere verzekeraar/ polis te kiezen. Hoewel de verzekeraar de gebouwen van PO en SO op dit moment als beveiligd beschouwt, is het mogelijk dat hier vóór eind 2006 verandering in optreedt. De verzekeraar kan een hoger niveau van beveiliging eisen. Indien de scholen hier niet aan voldoen gaat de premie weer omhoog. Een hoger niveau van beveiliging vergt investeringen.

Bij de besluitvorming rondom de doordecentralisatie en de opstelling van een contract moet met deze factor rekening worden gehouden.

10