Memo stadsadvocaat

Memorandum

Aan

De gemeenteraad van Nijmegen datum

22 november 2022 Opgesteld door,

Stadsadvocaat van Nijmegen, Rachid Benhadi (Hekkelman Advocaten) Onderwerp

Verhouding ruimtelijk spoor en milieuspoor / asfaltcentrale Nijmegen

Aanleiding Op 6 juli 2022 is aan de leden van de gemeenteraad een technische toelichting gegeven over de asfaltcentrale van Dura Vermeer met de focus op het milieuhandhavingsspoor en het ruimtelijk spoor. We gaven uitleg over het handhavingsspoor, waarbij dit spoor ook meer inzicht geeft voor het verder actualiseren van de vergunning. Bij de toelichting op het ruimtelijk spoor gingen we in op de planologische mogelijkheden. Vanuit twee perspectieven (continuering asfaltcentrale en sluiting asfaltcentrale) zijn de mogelijkheden geschetst en is het gesprek op 6 juli met elkaar gevoerd. Tijdens de technische toelichting zijn aanvullende vragen gesteld. Een van de vragen luidde als volgt: “Hoeveel ruimte is er nog om in het milieuspoor de maximale productiecapaciteit van Dura Vermeer te begrenzen op 200.000 ton asfalt per jaar als wordt overgegaan tot (de inwilliging van het verzoek tot) het opnemen van de maximale productiecapaciteit van 400.000 ton asfalt per jaar in het bestemminsplan?”.

In de bijgaande aanvullende memo van de stadsadvocaat wordt het planologisch kader geschetst en is de milieu hygiënische beoordeling toegelicht waarbij het toekennen van een lagere jaarlijkse productie leidt tot een juridische onzekerheid vanwege de verhouding tussen het ruimtelijke spoor en het milieuspoor. Uiteraard is sprake van twee sporen en twee beoordelingskaders met een ‘goede ruimtelijke ordening’ en de ‘bescherming van het milieu’, maar ligt er een duidelijke lijn vanwege de bevindingen uit de milieuonderzoeken die gebruikt worden in beide sporen. Leeswijzer In de memo geeft de stadsadvocaat in onderdeel B een samenvatting van zijn bevindingen en in onderdeel C een nadere uitgebreide juridische analyse van het ruimtelijk spoor en het milieuspoor.

Brieven en huisstijldocumenten / sjab = Memorandum Opgesteld door Dave Ploum, , d.ploum@nijmegen.nl

Memorandum

MEMO VERHOUDING RUIMTELIJK SPOOR EN MILIEUSPOOR AAN CC VAN DATUM BETREFT

: : : : :

De leden van de gemeenteraad van Nijmegen Dave Ploum (gemeente Nijmegen) Rachid Benhadi & Yasemin Demirci (Hekkelman Advocaten) 5 oktober 2022 Nijmegen/Asfaltcentrale; verhouding ruimtelijk spoor en milieuspoor

VERTROUWELIJK, LOUTER BEDOELD VOOR INTERN BERAAD A. Inleiding Op 6 juli 2022 is aan de leden van de gemeenteraad een technische toelichting gegeven over de asfaltcentrale van Dura Vermeer. Tijdens deze technische toelichting zijn aanvullende vragen gesteld. Een van de vragen luidt als volgt: “Hoeveel ruimte is er nog om in het milieuspoor de maximale productiecapaciteit van Dura Vermeer te begrenzen op 200.000 ton asfalt per jaar als wordt overgegaan tot (de inwilliging van het verzoek tot) het opnemen van de maximale productiecapaciteit van 400.000 ton asfalt per jaar in het bestemminsplan?”.

Hierna volgen onze bevindingen. B.

Samenvatting

1

Bij brief van 25 februari 2022 heeft de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Asfalt Produktie Nijmegen (A.P.N.) B.V. (hierna: ‘APN’) de gemeenteraad verzocht om het bestemmingsplan op korte termijn te wijzigen, in die zin dat de asfaltcentrale alsnog positief wordt bestemd met een toekomstbestendige jaarlijkse productiecapaciteit van 400.000 ton. APN moet haar wijzigingsverzoek nog aanvullen omdat (onder andere) de noodzakelijke (milieu)rapporten nog ontbreken die nodig zijn om haar verzoek adequaat te kunnen beoordelen.

2

Tijdens de technische toelichting van 6 juli 2022 hebben de leden van de gemeenteraad de vraag gesteld hoeveel ruimte er nog is in het milieuspoor om de maximale productiecapaciteit van Dura Vermeer te begrenzen op 200.000 ton asfalt per jaar als wordt overgegaan tot (de inwilliging van het verzoek tot) het opnemen van de maximale productiecapaciteit van 400.000 ton asfalt per jaar in het bestemminsplan.

3

Voor de beantwoording van de voorliggende vraag stellen wij vast dat er voor een besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan (het ruimtelijke spoor) en voor een besluit over de verlening c.q. wijziging van een omgevingsvergunning milieu (het milieuspoor) aparte toetsingskaders gelden:

Memorandum

-

-

een bestemmingsplan geeft het juridisch planologische kader voor de te verwachten ruimtelijke ontwikkelingen binnen (een bepaald deel van) de gemeente. Bij het opstellen van een bestemmingsplan moeten bestemmingen in het belang van een goede ruimtelijke ordening worden aangewezen. De gemeenteraad bepaalt in principe wat in een concreet geval onder een goede ruimtelijke ordening valt. Bij de toets aan een goede ruimtelijke ordening moeten de maximale mogelijkheden die de bestemming biedt in aanmerking worden genomen. Dat geldt ook voor de beoordeling van de ruimtelijke gevolgen van een milieubelastende bestemming; en een omgevingsvergunning milieu kan alleen worden geweigerd als dat in het belang van de bescherming van het milieu is. Bij de beoordeling van een aanvraag om omgevingsvergunning milieu is de (omvang van de) aanvraag leidend. Daarbij komt dat burgemeester en wethouders – in beginsel – minder mogen vergunnen dan is aangevraagd, maar daarbij heeft wel te gelden dat zij de grondslag van de aanvraag niet mogen verlaten. Anders gezegd: het vergunnen van een lagere capaciteit dan is aangevraagd is in beginsel mogelijk, tenzij de vergunde capaciteit substantieel lager is dat daardoor een andere inrichting ontstaat dan is aangevraagd. Dit laatste is vanwege de casuïstische benadering daarvan door de Raad van State voer voor discussie.

4

Dat er een verschillend toetsingskader voor beide soorten besluiten geldt, betekent ook dat de voorliggende vraag niet eenduidig kan worden beantwoord. Daarbij spelen de volgende factoren onder meer een rol: - de afwegingen die de gemeenteraad heeft gemaakt in het ruimtelijke spoor zijn niet per definitie ook doorslaggevend voor burgemeester en wethouders in het milieuspoor. De conclusies uit de milieuonderzoeken die ten grondslag liggen aan een besluit tot de vaststelling van een bestemmingsplan kunnen evenwel ook doorwerken naar c.q. hun schaduw vooruitwerpen op de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning milieu; en - als in het milieuspoor wordt afgeweken van de bevindingen uit de milieuonderzoeken die ten grondslag liggen aan het bestemmingsplan, moet steekhoudend onderbouwd kunnen worden dat de in de ruimtelijke procedure gemaakte milieuafweging kennelijk onjuist of onvolledig is, waardoor in het milieuspoor gelet op het belang van de bescherming van het milieu een andere afweging is vereist.

5

Dient APN een aanvraag om omgevingsvergunning milieu (voor het verhogen van de productiecapaciteit naar 400.000 ton), dan zullen burgemeester en wethouders moeten beoordelen of – kort samengevat – milieubelangen zich verzetten tegen verlening van de aangevraagde omgevingsvergunning milieu. Als er vanuit het milieubelang geen beletselen bestaan om die omgevingsvergunning te verlenen (omdat bijvoorbeeld specifieke bronmaatregelen worden getroffen door de aanvrager), dan is er geen ruimte om de omgevingsvergunning milieu te weigeren, temeer omdat eventuele nadelige milieugevolgen voorkomen kunnen worden door het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning milieu. Daarbij komt dat – zoals hiervoor aangestipt – burgemeester en wethouders de grondslag van de aanvraag niet mogen verlaten. Hetgeen erop neerkomt dat een gedeeltelijke

Memorandum

weigering van de omgevingsvergunning er niet toe mag leiden dat uiteindelijk een andere inrichting wordt vergund dan dat is aangevraagd. De jurisprudentie van de Raad van State is op dit punt casuïstisch en het is dan ook niet mogelijk om aan te geven waar precies de scheidslijn ligt tussen wat wel en wat niet mag. 6

Bij de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning milieu kan (zoals hiervoor al aangestipt) ook het milieuonderzoek dat ten grondslag ligt aan het bestemmingsplan een rol spelen. Als in het ruimtelijke spoor deugdelijk milieuonderzoek is verricht en is geconcludeerd dat APN ook bij de verhoging van de productiecapaciteit van de asfaltcentrale naar 400.000 ton aan de milieutechnische eisen voldoet, is het in het milieuspoor moeilijk te onderbouwen dat de verruiming van de productiecapaciteit niet in het belang van het milieu is. Dat maakt ook de weigering van de aangevraagde verruiming van de productiecapaciteit in het milieuspoor in een dergelijke situatie lastig.

7

Tot slot is van belang dat zowel in het ruimtelijk spoor als in het milieuspoor de intensievere toets aan het evenredigheidsbeginsel – die sinds februari 2022 wordt toegepast – een rol speelt. De bestuursrechter toetst dus intensiever aan overheidsbesluiten. Of een eventuele productiebegrenzing via het milieuspoor de toets aan het evenredigheidsbeginsel kan doorstaan, kunnen wij op dit moment (nog) niet beoordelen. Hiervoor moeten alle belangen van APN in kaart worden gebracht en moet helder worden of er minder vergaande maatregelen zijn om het beoogde doel (de bescherming van het milieu) te behalen.

Memorandum

C.

Juridische analyse

1.

Achtergrond vraagstelling

1

Bij brief van 25 februari 2022 heeft APN de gemeenteraad verzocht om het bestemmingsplan op korte termijn te wijzigen, in die zin dat de asfaltcentrale alsnog positief wordt bestemd met een toekomstbestendige jaarlijkse productiecapaciteit van 400.000 ton.

2

Aanleiding voor dit verzoek is de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Raad van State’) van 17 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4571) over het bestemmingsplan ‘Nijmegen Kanaalhavens’. In de uitspraak is onder andere de aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijventerrein-asfaltcentrale’ vernietigd. Dit heeft tot gevolg dat de bestaande asfaltcentrale en de bestaande puinbreker onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan zijn komen te vallen. Dit betekent dat het gebruik zoals dat bestond op de peildatum mag worden voortgezet, maar dat dit gebruik niet mag worden geïntensiveerd. Dit betekent dat de productie zoals deze was in 2014 (ten tijde van de vernietiging van het bestemmingsplan door de Raad van State) niet mag worden gewijzigd c.q. geïntensiveerd. De productiecapaciteit kan en mag dus niet vergroot worden. Dat is ook de reden waarom APN thans een verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan heeft ingediend bij de gemeenteraad. Verder bevat het bestemmingsplan geen milieunormen voor APN. Dus het bestemmingsplan zelf zegt niets expliciets over de toegestane capaciteit en de daarmee samenhangende uitstoot van verontreinigende stoffen.

3

Wij merken vooraf nog op dat de uitspraak van de Raad van State van 17 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4571), anders dan APN stelt, de gemeenteraad geen verplichting oplegt om een herstelbesluit te nemen. De Afdeling heeft gelet op het dictum en de overwegingen (zie specifiek r.o. 25 t/m 28 en 42) – voor zover van belang – volstaan met een vernietiging van de plandelen met de bestemming ‘Bedrijventerrein - 2’ voor zover daaraan de aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijventerrein-asfaltcentrale’ is toegekend.1

Verhouding bestemmingsplan en omgevingsvergunning milieu Inleiding 4

Voor een besluit tot de vaststelling van een bestemmingsplan (=het ruimtelijke spoor) geldt een ander juridisch toetsingskader dan voor een besluit tot de verlening c.q. wijziging van omgevingsvergunning milieu (=het milieuspoor). In de hiernavolgende deelparagrafen gaan wij allereerst in op beide toetsingskaders. Vervolgens gaan wij in op de verhouding tussen een bestemmingsplan en een milieuvergunning.

Toetsingskader bestemmingsplan (ruimtelijk spoor)

1 AbRS 17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4571, dictum onder II, onder a en b.

Memorandum

5

Een bestemmingsplan geeft het juridisch planologische kader voor de te verwachten ruimtelijke ontwikkelingen binnen een (bepaald deel van de) gemeente. In een bestemmingsplan kunnen ontwikkelingen worden vastgelegd die gewenst zijn en die zodoende gestimuleerd worden. Anderzijds kunnen ontwikkelingen die minder gewenst zijn afgeremd en zelfs verhinderd worden (dit kan door ruimtelijke – juridisch bindende – eisen vast te leggen in de planregels van het bestemmingsplan). Het bestemmingsplan biedt daarmee een juridisch bindend kader voor bouw- en gebruiksmogelijkheden van gronden.

6

In artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: ‘de Wro’) is de centrale norm opgenomen voor het opstellen van een bestemmingsplan en voor de inhoud ervan. Bij het opstellen van een bestemmingsplan moeten bestemmingen in het belang van een goede ruimtelijke ordening worden aangewezen. Wij wijzen op artikel 3.1 lid 1 van de Wro:

“De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. (…)” (onderstreping onzerzijds, RB/YD).

7

Welke bestemming aan een bepaald stuk grond moet worden gegeven, volgt evenwel niet uit de wet. De wet biedt ook geen antwoord op de vraag wat wordt verstaan onder ‘een goede ruimtelijke ordening’. De wet bevat hiervoor geen aanknopingspunten, maar vereist enkel het maken van een algehele, complexe (ruimtelijke) belangenafweging. Dit betekent dat de planvaststeller (de gemeenteraad) in principe bepaalt wat in een concreet geval onder ‘een goede ruimtelijke ordening’ valt. Uit de rechtspraak van de Raad van State blijkt in ieder geval dat onder ‘een goede ruimtelijke ordening’ een aanvaardbaar woonen leefklimaat en een aanvaardbaar ondernemersklimaat moet worden verstaan.2

8

Bij de toets aan een goede ruimtelijke ordening moeten de maximale mogelijkheden die de bestemming biedt in aanmerking worden genomen. Dat geldt dus ook voor de beoordeling van de ruimtelijke gevolgen van een milieubelastende bestemming op, bijvoorbeeld, het woon- en leefklimaat.3 Via de band van de goede ruimtelijke ordening moet daarom, bijvoorbeeld, ook worden getoetst of aan de relevante milieunormen kan worden voldaan (geluid, geur, stof etc.).4

9

Daarnaast kunnen in een bestemmingsplan, via de band van de goede ruimtelijke ordening, milieunormen worden opgenomen.5

Toetsingskader omgevingsvergunning milieu (milieuspoor)

2 Zie bijvoorbeeld AbRS 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2168. 3 Zie bijvoorbeeld AbRS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5129. 4 Zie bijvoorbeeld AbRS 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1994, r.o. 6.1. 5 Zie bijvoorbeeld AbRS 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1683.

Memorandum

10

In artikel 2.14 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: ‘de Wabo’) is het toetsingskader opgenomen voor de aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het oprichten, veranderen of in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk’ als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder e van de Wabo (de omgevingsvergunning milieu). In dit artikel wordt onderscheid gemaakt tussen elementen die bij de beslissing op de aanvraag moeten worden betrokken (lid 1 onder a), waarmee rekening moet worden gehouden (lid 1 onder b) en die in acht moeten worden genomen. Wij citeren:

“1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e: a. betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval: 1°. de bestaande toestand van het milieu, voor zover de inrichting of het mijnbouwwerk daarvoor gevolgen kan veroorzaken; 2°. de gevolgen voor het milieu, mede in hun onderlinge samenhang bezien, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, mede gezien de technische kenmerken en de geografische ligging daarvan; 3°. de met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk en het gebied waar de inrichting of het mijnbouwwerk zal zijn of is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu; 4°. de voor het einde van de in artikel 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht bedoelde termijn of de krachtens artikel 3.12, zesde lid, aangegeven termijn ingebrachte adviezen en zienswijzen; 5°. de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen; 6°.

het systeem van met elkaar samenhangende technische, administratieve en organisatorische maatregelen om de gevolgen die de inrichting of het mijnbouwwerk voor het milieu veroorzaakt, te monitoren, te beheersen en, voor zover het nadelige gevolgen betreft, te verminderen, dat degene die de inrichting of het mijnbouwwerk drijft, met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk toepast, alsmede het milieubeleid dat hij met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk voert; b. houdt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval rekening met: 1°. het voor hem geldende milieubeleidsplan; 2°. het bepaalde in de artikelen 10.14 en 10.29a van de Wet milieubeheer; 3°. de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende richtwaarden, voor zover de verplichting tot het rekening houden daarmee is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 of 5.17 van de Wet milieubeheer; c. neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht: 1°. dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast; 2°.

de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende grenswaarden, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 van de Wet milieubeheer, is vastgelegd in of krachtens artikel 5.16 van die wet, dan wel voor zover het inrichtingen betreft voortvloeit uit de artikelen 40, 44 tot en met 47, 50, 51, 53 tot en met 56, 59 tot en met 61, 63, tweede lid, 64, 65 of 66 van de Wet geluidhinder; 3°. in afwijking van onderdeel 2°, neemt het bevoegd gezag, voor zover het de geldende grenswaarden betreft, die voortvloeien uit de in dat onderdeel genoemde artikelen van de Wet geluidhinder, bij de beslissing op de aanvraag om een vergunning voor een inrichting, gelegen op een industrieterrein waarvoor een geluidreductieplan als bedoeld in artikel 67 van de Wet geluidhinder is vastgesteld, het geldende geluidreductieplan in acht;

Memorandum

4°. de onderdelen van het advies, bedoeld in artikel 2.26, tweede lid, ten aanzien waarvan in het advies is aangegeven dat daaraan moet worden voldaan, voor zover daardoor geen strijd ontstaat met het bepaalde in de andere onderdelen van dit lid of het tweede lid, of het bepaalde bij of krachtens artikel 2.22; d. en betrekt het bevoegd gezag bij die beslissing de bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 5.1 van de Wet milieubeheer ter uitvoering van een EU-richtlijn of EUverordening gestelde milieukwaliteitseisen op de bij die maatregel aangegeven wijze, voor zover de verplichting daartoe krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 van de Wet milieubeheer is vastgelegd in die maatregel. (onderstreping onzerzijds, RB/YD).

11

Een omgevingsvergunning milieu kan op grond van artikel 2.14 lid 3 van de Wabo alleen worden geweigerd als dat in het belang van de bescherming van het milieu is:

“3. Voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in het eerste lid, kan de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.” (onderstreping onzerzijds, RB/YD).6

12

In artikel 1.1 lid 2 van de Wabo is bepaald dat met betrekking tot de betekenis van (onder andere) het begrip ‘bescherming van het milieu’ artikel 1.1 lid 2 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing is. Volgens dat artikellid wordt onder de ‘bescherming van het milieu’ mede verstaan de verbetering van het milieu, de zorg voor een doelmatig beheer van afvalstoffen of een doelmatig beheer van afvalwater, de zorg voor een zuinig gebruik van energie en grondstoffen, alsmede de zorg voor de beperking van de nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer van personen of goederen van en naar de inrichting.

13

Het bevoegd gezag heeft een zekere beoordelingsruimte bij de vraag wat in het belang van de bescherming van het milieu nodig is.7 En dus ook of de omgevingsvergunning in het belang van de bescherming van het milieu moet worden geweigerd.8 Uit de rechtspraak van de Raad van State kan evenwel bijvoorbeeld worden afgeleid dat het belang van het voorkomen of beperken van verkeershinder op de openbare weg niet valt onder het belang van de bescherming van het milieu ex artikel 2.14 lid 3 van de Wabo.9

14

Bij de beoordeling van een aanvraag om omgevingsvergunning milieu is de (omvang van de) aanvraag leidend. Daarbij komt evenwel dat burgemeester en wethouders – in beginsel – minder mogen vergunnen dan is aangevraagd, maar daarbij heeft wel te gelden dat zij de grondslag van de aanvraag niet mogen

6 Dit toetsingskader blijkt ook uit rechtspraak van de Raad van State. Zie bijvoorbeeld AbRS 23

februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:556, r.o. 3; AbRS 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3052, r.o. 10.1 en AbRS 10 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1817, r.o. 7.1. 7 Zie bijv. AbRS 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1598, r.o. 4.1; AbRS 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:556, r.o. 4.3; AbRS 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3112, r.o. 31 en AbRS 19 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1947, r.o. 18. 8 Zie bijv. AbRS 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3112, r.o. 31. 9 Zie bijv. AbRS 17 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:573, r.o. 19.2 en AbRS 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2816, r.o. 13.1. Zie verder bijv. AbRS 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3623, r.o. 39.1 waaruit blijkt dat het belang van het veilig gebruik van een rijksweg evenmin valt onder het belang van de bescherming van het milieu. Zie bijv. AbRS 10 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3345, r.o. 5.1 waaruit blijkt dat de waardevermindering van een woning niet kan worden begrepen onder het belang van de bescherming van het milieu.

Memorandum

verlaten. Anders gezegd: het vergunnen van een lagere capaciteit dan is aangevraagd is in beginsel mogelijk, tenzij de vergunde capaciteit substantieel lager is dat daardoor een andere inrichting ontstaat dan is aangevraagd.10 Dit laatste is vanwege de casuïstische benadering daarvan door de Raad van State voer voor discussie. Volledigheidshalve merken wij op dat meer vergunnen dan is aangevraagd niet mag.11 15

Tot slot merken wij op dat in artikel 2.14 van de Wabo niet is geregeld dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu getoetst moet worden aan het bestemmingsplan. In artikel 2.14 lid 7 van de Wabo wordt weliswaar verwezen naar het bestemmingsplan, maar deze bepaling regelt uitsluitend dat bij het beoordelen van een aanvraag om een omgevingsvergunning milieu waarbij de inrichting nadelige gevolgen voor woningen of andere bouwwerken kan veroorzaken uit wordt gegaan van de planologische status van de betrokken gronden en bouwwerken.12

Verhouding bestemmingsplan en omgevingsvergunning milieu 16

Zoals uit de voorgaande deelparagrafen blijkt, geldt er voor een besluit tot de vaststelling van een bestemmingsplan een ander juridisch toetsingskader dan voor de beoordeling van de aanvraag van een omgevingsvergunning milieu. Dat er een verschillend toetsingskader voor beide soorten besluiten geldt, betekent ook dat er in het ruimtelijke spoor en in het milieuspoor andere vragen voorliggen. In het ruimtelijk spoor speelt bijvoorbeeld, gelet op de norm van een goede ruimtelijke ordening, de vraag of met het aanhouden van bepaalde afstanden tussen een inrichting en gevoelige functies, zoals woningen, of met het beperken van bouw- en gebruiksmogelijkheden met het oog op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat (milieu)risico’s kunnen worden beperkt. In het milieuspoor speelt daarentegen bijvoorbeeld, gelet op het belang van de bescherming van het milieu, de vraag met welke maatregelen en tot welk niveau op inrichtingsniveau emissies kunnen worden beperkt.

17

Dat het toetsingskader voor een besluit tot de vaststelling van een bestemmingsplan verschilt van het toetsingskader voor de beoordeling van een aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu, blijkt ook uit rechtspraak van de Raad van State. In de uitspraak van 5 augustus 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2476) heeft de Raad van State bijvoorbeeld overwogen dat in de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning milieu – anders dan bij een bestemmingsplanprocedure – niet alle gevolgen die ruimtelijk relevant zijn kunnen worden betrokken:

“Dat in dit geval de Amsterdam RAI een inrichting is als bedoeld in artikel 1.1 van de Wet milieubeheer waarvoor reeds een milieuvergunning is verleend - daargelaten de vraag of het

10 Zie artikel 2.22 van de Wabo. De te stellen vergunningvoorschriften kunnen inhouden dat niet

alle werkzaamheden binnen een activiteit zijn toegestaan, zie hierover ook Kamerstukken II 200607, 30 884, nr. 3 (MvT), p. 110. Zie bijv. AbRS 7 september 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU136, r.o. 2.3-2.3.1. 11 Vgl. AbRS 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3067, r.o. 15.3. 12 Kamerstukken II 2011-12, 33 078, nr. 3 (MvT), p. 15-17.

Memorandum

buitenterrein van de Amsterdam RAI deel uitmaakt van deze milieuvergunning -, betekent voorts niet dat om die reden geen regels in een bestemmingsplan nodig zouden kunnen zijn. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 29 februari 2012 in zaak nr. 201002029/1/T1/R2) is anders dan bij de toepassing van de Wet milieubeheer (thans: de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, hierna: Wabo) bij de vaststelling van een bestemmingsplan een beoordeling nodig op basis van de maximale mogelijkheden die het plan biedt. In de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo kunnen niet alle gevolgen die ruimtelijk relevant zijn worden betrokken. Dat de verleende milieuvergunning reeds voorschriften bevat om de muziekevenementen en festivals te reguleren, kan, anders dan de raad naar voren brengt, dan ook zonder nadere afweging geen reden zijn om een planologische regeling ten aanzien van de muziekevenementen en festivals in het bestemmingsplan achterwege te laten.” (onderstreping onzerzijds, RB/YD).13

18

Dit leidt er bijvoorbeeld ook toe dat de beoordeling van milieugevolgen in het kader van een bestemmingsplanprocedure anders kan uitpakken in het kader van een procedure over een omgevingsvergunning milieu ten aanzien van het voorzorgsbeginsel. Bij een besluit over de vaststelling van het bestemmingsplan komt de gemeenteraad beleidsruimte toe bij de toetsingsgrond van een goede ruimtelijke ordening en in die belangenafweging is er ruimte om ook gelet op het voorzorgsbeginsel activiteiten planologisch niet toe te staan.14 Wij wijzen op de uitspraak van de Raad van State van 23 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:556) waaruit blijkt dat het evenwel niet mogelijk is om een omgevingsvergunning milieu uitsluitend uit voorzorg te weigeren. Daar steekt het toetsingskader (ex artikel 2.14 van de Wabo) voor de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning milieu een stokje voor:

“4.3. In dit geval gaat het om een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Een omgevingsvergunning voor die activiteit kan op grond van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo alleen worden geweigerd als dat in het belang van de bescherming van het milieu is. Het bevoegd gezag heeft beoordelingsruimte bij de vraag wat in het belang van de bescherming van het milieu nodig is. Naar het oordeel van de Afdeling geeft dit toetsingskader aan het bevoegd gezag niet de ruimte om een omgevingsvergunning uitsluitend uit voorzorg te weigeren. Het college moet nagaan of het belang van de bescherming van het milieu eraan in de weg staat dat de vergunning wordt verleend. Dit betekent dat het aan het bevoegd gezag is de belangen te benoemen die zich verzetten tegen het toelaten van de aangevraagde milieuactiviteit. Alleen belangen waarover voldoende duidelijkheid en zekerheid bestaat, kunnen in dit verband een rol spelen.

Ook voor belangen die zijn gerelateerd aan gezondheid betekent dit, anders dan zou kunnen worden afgeleid uit de uitspraken van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2395, en van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1267, dat op grond van algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten moet vast staan dat de activiteit waarvoor de vergunning wordt gevraagd zodanige risico’s oplevert, dat om die reden nadere voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden dan wel dat de vergunning om die reden moet worden geweigerd.

13 AbRS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2476, r.o. 7.6; BR 2015/104, m.nt.

C.N.J. Kortmann, punt 8. Zie verder ook: AbRS 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7286, r.o. 2.14, AbRS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1491, r.o. 3.3 en AbRS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3495, r.o. 45. 14 AbRS 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:556, r.o. 4.3; TvAR 2022/8096, m.nt. D. Korsse, punt 4; M&R 2022/50, m.nt. A. Collignon, punt 3-4.

Memorandum

Wat betreft de activiteit die hier aan de orde is, uitbreiding van het aantal geiten, is dit naar het oordeel van de Afdeling niet komen vast te staan. Aan de conclusie van de afweging van provinciale staten van Utrecht over de geitenstop komt in dit verband geen doorslaggevende betekenis toe omdat, zoals hiervoor is vastgesteld, die afweging is gegeven met het oog op een goede ruimtelijke ordening. Dit geldt ook voor het bij die afweging betrokken VGO. Onbetwist is namelijk dat het VGO geen algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten biedt over het verband tussen het houden van geiten en negatieve gevolgen voor de gezondheid van omwonenden. Hiermee is gegeven dat op grond van de aan het besluit van 4 juni 2019 ten grondslag gelegde motivering niet is gesteld dat de aangevraagde uitbreiding leidt tot negatieve gevolgen voor de gezondheid van omwonenden. Het college heeft verder geen ander onderzoek verricht waaruit blijkt dat uitbreiding van het aantal geiten leidt tot negatieve gevolgen voor de gezondheid van omwonenden. Gelet hierop heeft het college niet deugdelijk onderzocht en gemotiveerd waarom de door [appellante] gevraagde omgevingsvergunning geweigerd moet worden in het belang van de bescherming van het milieu. Het betoog slaagt.” (onderstreping onzerzijds, RB/YD).15

19

Kortom: de afwegingen die de gemeenteraad heeft gemaakt bij een bestemmingsplanprocedure in het ruimtelijke spoor, zijn niet per definitie ook doorslaggevend voor burgemeester en wethouders in het milieuspoor. In het milieuspoor speelt uitsluitend de vraag of het belang van de bescherming van het milieu eraan in de weg staat dat de omgevingsvergunning milieu, zoals wordt aangevraagd, wordt verleend c.q. gewijzigd.

20

Dat er voor het ruimtelijke spoor en het milieuspoor verschillende toetsingskaders gelden, betekent evenwel niet per definitie dat de gemaakte milieubeoordeling in het ruimtelijke spoor niet kan doorwerken naar het milieuspoor. Met andere woorden: conclusies uit de milieuonderzoeken die ten grondslag liggen aan een besluit tot de vaststelling van een bestemmingsplan, kunnen ook doorwerken naar c.q. een schaduw vooruitwerpen op de toetsing in het milieuspoor. Zie bijvoorbeeld de volgende overwegingen uit een uitspraak van de Raad van State van 16 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3052):

“10. [appellant sub 2] vreest geluidhinder als gevolg van het in werking zijn van de windturbines. Hij voert aan dat de rechtbank met de verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 27 mei 2015 over het bestemmingsplan "Windpark Den Tol Netterden" blijk heeft gegeven van een te beperkte toets op dit punt. Volgens [appellant sub 2] is in het akoestische rapport van Pondera van 27 februari 2014, dat aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, de cumulatieve geluidhinder onvoldoende beoordeeld, zodat niet met zekerheid kan worden gesteld dat de inrichting zal voldoen aan de in artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer opgenomen geluidnormen. 10.1. Ingevolge artikel 2.14, derde lid, van de Wabo kan de omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd. Ingevolge artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer dient een windturbine of een combinatie van windturbines ten behoeve van het voorkomen of beperken van geluidhinder

15 AbRS 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:556, r.o. 4.3. Zie ook: AbRS 8 juni 2022,

ECLI:NL:RVS:2022:1598, r.o. 4.1.

Memorandum

te voldoen aan de norm van ten hoogste 47 dB Lden en aan de norm van ten hoogste 41 dB Lnight op de gevel van gevoelige gebouwen. 10.2. De rechtbank heeft overwogen dat de Afdeling in haar uitspraak van 27 mei 2015 in het kader van de bestemmingsplanprocedure tot de conclusie is gekomen dat de gemeenteraad zich op basis van het rapport Slagschaduw en geluid van Pondera services van 23 april 2012, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet hoeft te worden gevreesd dat het bouwplan zal leiden tot onaanvaardbare geluidhinder. De rechtbank volgt hetgeen de Afdeling heeft geconcludeerd en heeft de beroepsgrond van [appellant sub 2] ongegrond geacht. 10.3. In het bestreden besluit is overwogen dat uit het door Pondera opgestelde akoestische rapport van 27 februari 2014, dat bij de aanvraag is gevoegd, blijkt dat alle aangevraagde typen windmolens kunnen voldoen aan de in artikel 3.14a van het Activiteitenbesluit milieubeheer gestelde eisen. 10.4. De in artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer gestelde geluidnorm ziet op de geluidbelasting veroorzaakt door een windpark en niet op de cumulatieve geluidbelasting veroorzaakt door dat windpark en verschillende andere geluidbronnen.

Voor zover [appellant sub 2] in hoger beroep betoogt dat niet met zekerheid kan worden gesteld dat aan die geluidnorm wordt voldaan omdat de beoordeling van de cumulatieve geluidhinder tekortschiet, kan dat betoog reeds daarom niet slagen. In het rapport van Pondera zijn de zogenoemde 47 dB-geluidcontouren van het windpark weergegeven, uitgaande van verschillende typen windmolens. De woning van [appellant sub 2] aan de Acacialaan 9 te Netterden valt buiten deze contouren. Het windpark zal derhalve volgens het rapport een lagere geluidbelasting op de gevel van de woning veroorzaken dan 47 dB Lden. [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de hieraan ten grondslag liggende berekeningen onjuist zijn. Zijn kritiek op het rapport betreft uitsluitend de wijze waarop de cumulatie van geluiden is beoordeeld. Hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd leidt dan ook niet tot het oordeel dat aangenomen moet worden dat de geluidnormen van artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit zullen worden overschreden. 10.5. De rechtbank heeft in het betoog van [appellant sub 2] over geluidhinder daarom terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de vergunning in het belang van de bescherming van het milieu moest worden geweigerd. 10.6. Het betoog faalt.” (onderstreping onzerzijds, RB/YD).16

Tussenconclusie bij beantwoording vraag 21

Op basis van bovenstaande analyse stellen wij vast dat het toetsingskader voor een omgevingsvergunning milieu verschilt van het toetsingskader voor een bestemmingsplan.

22

De enkele omstandigheid dat een bestemmingsplan een productiecapaciteit mogelijk maakt van 400.000 ton asfalt per jaar, betekent niet dat alleen al om die reden die capaciteit in het milieuspoor vergund moet worden. Burgemeester en wethouders zullen bij het beoordelen van een aanvraag om milieuvergunning voor 400.000 ton moeten beoordelen of – kort samengevat – milieubelangen

16 AbRS 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3052, r.o. 10-10.6.

Memorandum

zich verzetten tegen verlening van de aangevraagde milieuvergunning. Als er vanuit milieubelang geen beletselen bestaan om die vergunning te verlenen (omdat bijvoorbeeld specifieke bronmaatregelen worden getroffen door de aanvrager), dan is er geen ruimte om de milieuvergunning te weigeren, temeer omdat eventuele nadelige milieugevolgen voorkomen kunnen worden door het verbinden van voorschriften aan de milieuvergunning. In verband met dit laatste, wijzen wij hierna nog op actuele ontwikkelingen in de rechtspraak en de daaruit voortvloeiende indringendere toetsing door de bestuursrechter op de evenredigheid van overheidsbesluiten. Het evenredigheidsbeginsel 23

Het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4 lid 2 van de Awb) waarborgt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. In de uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) heeft de Raad van State haar jurisprudentie omtrent de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel opnieuw geijkt. In deze uitspraak neemt zij expliciet afstand van de terughoudende ‘redelijkheidstoets’ die voorheen werd gehanteerd. Vandaag de dag wordt er intensiever getoetst aan het evenredigheidsbeginsel waarbij de volgende elementen in de toetsing kunnen worden betrokken: - is het besluit geschikt om het beoogde doel te bereiken? - is het besluit noodzakelijk om het doel te bereiken? Als er een keuze is tussen meerdere geschikte maatregelen, dan moet de maatregelen gekozen worden die de belanghebbende het minst belast; en - is de op zichzelf geschikte en noodzakelijke maatregel in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend voor de belanghebbende?

24

Wij merken op dat de Raad van State in de uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) expliciet heeft overwogen dat deze intensievere toets ook van toepassing is op nagenoeg alle overheidsbesluiten (waaronder in ieder geval bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen).17

25

Het voorgaande brengt met zich dat in het ruimtelijk spoor intensiever wordt getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Hoe deze intensievere toets in het concrete geval eruit gaat zien, is thans nog niet duidelijk. Daarvoor zal de komende rechtspraak van de Raad van State scherp in de gaten gehouden moeten worden. Wel is zeker dat (onder meer) de belangen van APN in het ruimtelijk spoor kenbaar moeten worden afgewogen en dat de motivering van de planvaststeller (de gemeenteraad) intensiever wordt getoetst.

26

Ook in het milieuspoor wordt getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Dat betekent dat het voorgaande ook van toepassing is in het milieuspoor. Bij de begrenzing van de productiecapaciteit in de omgevingsvergunning milieu zal het bevoegd gezag (het college van burgemeester en wethouders) de belangen van APN kenbaar moeten afwegen. Daarbij zal onder meer onderbouwd moeten worden dat deze begrenzing nodig is ter bescherming van het milieu en dat er

17 AbRS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.

Memorandum

geen minder vergaande maatregelen voorhanden zijn om het beoogde doel (bescherming van het milieu) na te streven. Eveneens zal onderbouwd moeten worden waarom een ruimere productiecapaciteit zoals vastgelegd in een nieuw bestemmingsplan, uit milieuoogpunt niet wenselijk is. 27

Dat deze toets aan het evenredigheidsbeginsel in het milieuspoor ver kan strekken bewijst de uitspraak van de Raad van State van 9 maart 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:695) bijvoorbeeld. In deze uitspraak staat een intrekking van een milieuvergunning centraal. Deze milieuvergunning is ingetrokken omdat de varkenshouder een formulier in verband met een Bibob-onderzoek niet heeft ingevuld. De Raad van State overweegt dat burgemeester en wethouders bevoegd waren tot intrekking, maar dat intrekking alleen mag als dit evenredig is. Volgens de Raad van State is dit niet het geval. Daarvoor is van belang dat de gevolgen van de intrekking voor de varkenshouderij zeer zwaar zijn, namelijk faillissement. Volgens de Raad van State hebben burgemeester en wethouders dan ook onvoldoende gemotiveerd dat in dit geval niet had kunnen worden volstaan met een minder zware sanctie. De Raad van State overweegt daartoe als volgt:

“4.6. Het college was hierdoor bevoegd om de vergunningen in te trekken. Het intrekken mag echter alleen als dit evenredig is. Het college stelt zich op het standpunt dat dit het geval is. De aanleiding van het verzoek aan appellant om formulieren in te vullen ten behoeve van een Bibobonderzoek is het bericht van de officier van justitie. Daar heeft het college veel gewicht aan toegekend. Dat het onderzoek niet uitgevoerd kon worden, is volgens het college te wijten aan de niet-coöperatieve houding van appellant. Het college heeft hem meerdere kansen geboden om het formulier volledig in te vullen, maar dat heeft hij niet gedaan. Hij heeft daarbij nagelaten tijdig aan het college te melden dat hij cruciale documenten niet aan kon leveren, terwijl hij op de hoogte moest en kon zijn van de gevolgen van het niet overleggen van alle gevraagde documenten. De gevolgen van de permanente intrekking voor appellant zijn echter zeer zwaar. Appellant heeft zijn bedrijven al 35 jaar. Het permanent intrekken van de vergunningen betekent voor hem waarschijnlijk dat het met een faillissement zal eindigen. Op de zitting bij de Afdeling heeft appellant aangegeven dat hij overweegt binnen afzienbare tijd zijn bedrijven te beëindigen. Dit is nog afhankelijk of hij mee kan doen met een beëindigingsregeling.

Een voorwaarde voor het mee mogen doen met een dergelijke regeling is dat hij in bezit is van de nu ingetrokken vergunningen. De permanente intrekking van de vergunningen heeft dus ook tot gevolg dat hij niet mee zal kunnen doen met een dergelijke regeling. Over de aard van het gevaar is geen informatie bekend. Het bericht van de officier van justitie bevatte daartoe ook geen inhoudelijke gegevens. Op de zitting bij de Afdeling heeft het college aangegeven niet te weten over wat voor informatie de officier van justitie zou kunnen beschikken. Appellant is ervan overtuigd dat uit een Bibob-onderzoek zou blijken dat er niets aan de hand is. Hij heeft inmiddels de gevraagde financiële gegevens van zijn bedrijven overgelegd. Gelet op de grote gevolgen voor appellant, terwijl niets bekend is over de aard en ernst van het gevaar, is de Afdeling van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat in dit geval niet volstaan had kunnen worden met de oplegging van een minder zware sanctie, zoals een tijdelijke intrekking van de vergunningen voor de duur van bijvoorbeeld maximaal een jaar. In die tijd kan dan een Bibob-onderzoek worden uitgevoerd. Het college kan dan vervolgens, afhankelijk van wat uit het Bibob-onderzoek komt, besluiten over te gaan tot definitieve intrekking of het kan besluiten daarvan af te zien.

Ook kan worden bezien of de bedrijven op een voor partijen verantwoorde wijze kunnen stoppen, waardoor mogelijk definitieve intrekking niet meer nodig is.

Memorandum

Het besluit tot definitieve intrekking is voor wat betreft de evenredigheid ervan dus in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank heeft ten onrechte anders geoordeeld. Het betoog slaagt.”.18

Beantwoording voorliggende vraag 28

De voorliggende vraagstelling kan niet eenduidig worden beantwoord gelet op het gegeven dat voor een bestemmingsplan en een omgevingsvergunning milieu andere toetsingskaders gelden. Wij wijzen daarbij op de volgende factoren: - de afwegingen die de gemeenteraad heeft gemaakt in het ruimtelijke spoor, zijn niet per definitie ook doorslaggevend voor burgemeester en wethouders in het milieuspoor. De conclusies uit de milieuonderzoeken die ten grondslag liggen aan een besluit tot de vaststelling van een bestemmingsplan kunnen evenwel ook doorwerken naar c.q. een schaduw vooruitwerpen op de toetsing bij de aanvraag om omgevingsvergunning milieu; - als in het milieuspoor wordt afgeweken van de bevindingen uit de milieuonderzoeken die ten grondslag liggen aan het bestemmingsplan, moet onderbouwd kunnen worden dat de in de ruimtelijke procedure gemaakte milieuafweging kennelijk onjuist of onvolledig is, waardoor in het milieuspoor gelet op het belang van de bescherming van het milieu een andere afweging is vereist. Dit kan ook opspelen in gevallen waarbij bepaalde aspecten niet in het bestemmingsplan (zijn of) kunnen worden geregeld omdat ruimtelijke relevantie ontbreekt, maar die in het milieuspoor wel meegenomen kunnen c.q.

moeten worden; en - ook dient – tot slot – acht geslagen te worden op het gegeven dat bij het ruimtelijke spoor via de band van een goede ruimtelijke ordening ook andere belangen worden afgewogen dan sec milieubelangen. Dit kan ertoe leiden dat binnen de beoordelings- en beleidsruimte van de gemeenteraad bij een bestemmingsplanprocedure met inachtneming van alle belangen onder omstandigheden meer waarde wordt gehecht aan andere ruimtelijke belangen dan sec milieubelangen. Dat kan ertoe leiden dat in het ruimtelijke spoor onder omstandigheden ruimere mogelijkheden worden opgenomen dan in het milieuspoor. Bij de beoordeling in het milieuspoor spelen immers uitsluitend milieubelangen een rol.

29

Daarbij benadrukken wij dat in het ruimtelijke spoor (via de band van een goede ruimtelijke ordening) een bredere toetsing plaatsvindt dan in het milieuspoor (sec de bescherming van het milieu). Dit betekent ook dat als in het ruimtelijke spoor deugdelijk milieuonderzoek is verricht én is geconcludeerd dat APN ook bij de verhoging van de productiecapaciteit aan de milieutechnische eisen voldoet, het in het milieuspoor moeilijk te onderbouwen wordt dat de verruiming van de productiecapaciteit niet in het belang van het milieu is. Dat maakt ook de weigering van de aangevraagde verruiming van de productiecapaciteit in het milieuspoor in een dergelijke situatie lastig.

30

Voorts is – tot slot – van belang dat zowel in het ruimtelijk spoor als in het milieuspoor de intensievere toets aan het evenredigheidsbeginsel een rol speelt. Of de productiebegrenzing via het milieuspoor de toets aan het

18 AbRS 9 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:695.

Memorandum

evenredigheidsbeginsel kan doorstaan kunnen wij op dit moment (nog) niet beoordelen. Hiervoor moeten alle belangen van APN in kaart worden gebracht en moet helder worden of er minder vergaande maatregelen zijn om het beoogde doel (de bescherming van het milieu) te behalen. Afsluiting 31

Tot zover onze bevindingen. Tot een nadere toelichting vindt u ons graag bereid.

Rachid Benhadi & Yasemin Demirci Advocaten Hekkelman Advocaten N.V.