Eindrapport onderzoek samenwerking gemeente Nijmegen - ODRN bij type C-inrichtingen

Strategische beleidskaders

Vertalen in

Vertalen in

Evaluatie beleid (o.b.v. feitelijke prestaties)

Beleidscyclus: ambities

Operationeel beleidskader Vertalen in

Vertalen in

Vertalen in

Werkplan

Prioritering

Begroting

Jaarrekening

Uitvoerende cyclus: prestaties

Monitoring en bijstelling

Vertalen in

Uitvoering

Vertrouwelijk 45

Aanbeveling 2. Wenkend perspectief: sturing vanuit outcome

2. De BIG 8 bij outputsturing versus sturing vanuit outcome • Bij een estafetterace zijn er meerdere lopers, die elk een stuk van de te overbruggen afstand afleggen. Kenmerkend voor een estafetterace is dat de lopers wel even contact hebben op het moment dat het stokje wordt overgedragen, maar elk loopt zijn stuk alleen. Een estafetterace tussen beleid en uitvoering werkt vooral goed, wanneer de beleidsdoelstellingen redelijk stabiel zijn en zich relatief eenvoudig laten vertalen in vooraf te definiëren uitvoeringsproducten, waarvan tevens achteraf op eenduidige wijze kan worden vastgesteld of deze aan de gestelde eisen voldoen. Een klassiek, veel gebruikt voorbeeld is dat van een “koekjesfabriek”.

• Wanneer niet of slechts ten dele aan deze voorwaarden wordt voldaan, bijvoorbeeld omdat de dienstverlening een co-productie is van beleidsmakers en uitvoerders, is een ploegentijdrit een betere samenwerkingsvorm. Bij een ploegentijdrit rijden de deelnemers gezamenlijk van start naar finish, waarbij de koppositie om de beurt door ploeggenoten wordt ingenomen. Gedurende de hele rit hebben de renners intensief contact met elkaar. In deze metafoor rijden in de beleidscyclus de beleidsbepalende gremia op kop (in dit geval de gemeente); bij de uitvoerende cyclus is dit de uitvoerende organisatie (in dit geval de ODRN).

Beleidscyclus: ambities

Uitvoerende cyclus: prestaties

Beleidscyclus: ambities

Uitvoerende cyclus: prestaties

Vertrouwelijk 46

Aanbeveling 2. Wenkend perspectief: sturing vanuit outcome

2. Programmaplan “Sturing vanuit outcome” Om meer duidelijkheid te krijgen wat er voor nodig is om een toekomstige ontwikkeling naar sturing vanuit outcome vorm te geven adviseren wij te zijner tijd een programmaplan op te stellen. Een programmatische aanpak leent zich hiervoor volgens ons beter dan een projectmatige aanpak. Wij hebben hiervoor als belangrijkste argumenten: • Het gewenste eindresultaat is niet zozeer een concreet op te leveren product (zoals een werkend informatiesysteem), maar een andere wijze van sturen en samenwerken van de opdrachtgever en de opdrachtnemer. Voor sturing op gewenste effecten (baten) is een programmatische aanpak meer geschikt dan een projectmatige aanpak. Overigens kan een werkend informatiesysteem wel onderdeel uitmaken van het programmaplan. • Zoals in hoofdstuk 2 geschetst is het komen tot sturen vanuit outcome een weerbarstig traject, waar meerdere jaren over heen gaan. Een programmatische aanpak is meer geschikt voor een dergelijk vraagstuk dan een projectmatige aanpak (waarbij SMART gestuurd wordt op Tijd, Geld en Kwaliteit). Door gezamenlijk –Nijmegen en de ODRN- een programmaplan op te stellen worden bewuste keuzes gemaakt over hoe de ontwikkeling richting (meer) sturing vanuit outcome het beste vorm gegeven kan worden.

Het is van belang in dit programmaplan mee te nemen welke ‘zachte’ en ‘harde’ wijzigingen doorgevoerd moeten worden in de governance en het bijbehorende afsprakenkader. Belangrijke onderwerpen die in het programmaplan “Sturing vanuit outcome” terug zouden moeten komen zijn: • De beoogde doelen, opbrengsten (baten/effecten) en resultaten. • De benodigde inspanning: aanpak, taakverdeling, planning en raakvlakken met andere lopende trajecten. • De benodigde middelen. • Risico’s die verbonden zijn met sturen vanuit outcome. • De belanghebbenden (stakeholders). Vertrouwelijk 47

5

Beantwoording onderzoeksvragen

Vertrouwelijk 48

5. Beantwoording onderzoeksvragen

Onderzoeksvraag 1. Geeft het afgesproken (beleids)kader uit 2018 voldoende helderheid, eenduidigheid en houvast? Zo nee, welke verbeteringen worden er voorgesteld? Het beleidskader geeft op zichzelf voldoende houvast voor zowel de gemeente als de ODRN. Wel stellen we vast dat de verbinding met inhoudelijke beleidsdoelen – waaronder luchtkwaliteit – explicieter gelegd kan worden. Het beleidskader redeneert vanuit de VTH-taken. Begrijpelijk natuurlijk, maar deze worden ingezet om een breder doel te realiseren. Wanneer dat bredere doel c.q. de gewenste outcome ook punt van aandacht wordt, kan de verbinding tussen de beleids- en de uitvoeringscyclus versterkt worden. De opgave ligt daarbij zowel bij de ODRN als bij de gemeente. De gemeente kan de ODRN periodiek bevragen over de bijdrage die vanuit VTH geleverd kan worden aan de realisatie van de beleidsdoelen. De ODRN kan vanuit zijn deskundigheden uit eigen beweging adviseren over de rol die de dienst kan spelen bij het realiseren van de beleidsdoelen van de gemeente.

Vertrouwelijk 49

5. Beantwoording onderzoeksvragen

Onderzoeksvraag 2. Wat waren de uitgangspunten bij de oprichting van de ODRN, de totstandkoming van de dienstverleningsovereenkomst (DVO), andere relevante documenten en aanvullende afspraken? Hoe verstaan die zich tot het geformuleerde beleid en zijn deze uitgangspunten en aanvullende afspraken nu nog reëel c.q. actueel? De ODRN is een gemeenschappelijke regeling en werkt langs de daarvoor gebruikelijke lijnen (zie bijlage A). Algemene uitgangspunten zijn vastgelegd in de gemeenschappelijke regeling en in het DVO. Via de werkplannen en de begroting worden jaarlijks afspraken gemaakt over de te leveren prestaties. Vervolgens vindt met name via klantrapportages en de jaarrekening de verantwoording plaats. De sturing op de ODRN verloopt voornamelijk langs de lijnen van budgetten en de output (verwachtingen versus realisatie). Wij zien dit bij veel ‘jonge’ omgevingsdiensten terug. Daarbij constateren wij in het land een beweging naar sturing op effecten (sturing vanuit outcome). Deze beweging past in onze beleving bij de ontwikkeling die omgevingsdiensten in den brede doormaken. Het gaat immers om relatief jonge organisaties. De kaders zouden hierop aangepast kunnen worden.

Vertrouwelijk 50

5. Beantwoording onderzoeksvragen

Onderzoeksvraag 3. Zijn de ingerichte processen een afspiegeling van het geformuleerde beleid, zijn deze ook navolgbaar en hanteerbaar? Zo nee, welke voorstellen zijn er ter verbetering? Voortbordurend op de beantwoording van onderzoeksvraag 2 stellen we vast dat de ingerichte processen passen bij de huidige beleidskaders en het sturen op budgetten en output. Sturing vanuit outcome (effecten) vraagt om een andere organisatie van de governance waarbij de rollen van opdrachtnemer, eigenaar en opdrachtnemer nog sterker verbonden moeten worden qua (kwalitatieve) inhoud.

Vertrouwelijk 51

5. Beantwoording onderzoeksvragen

Onderzoeksvraag 4. Is de governance op orde ofwel is het totaal van rollen en taken in de keten dusdanig helder en in samenhang dat er sturing is en/of verantwoordelijkheid hiervoor kan worden genomen? Zo nee, welke verbeteringen worden voorgesteld? Op zichzelf “staat” de governancestructuur. Er is regulier overleg op zowel politiek-bestuurlijk als op ambtelijk niveau vanuit de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer. Wel stellen we vast dat de overleggen –vooral op ambtelijk niveauoutputgericht zijn en dat kosten en budgetten dominant lijken te zijn in de sturing. Zoals eerder opgemerkt zouden de rollen opdrachtgever, eigenaar en opdrachtnemers beter verbonden kunnen worden door meer de focus te leggen op de gewenste outcome (effecten). Dat vraagt wellicht niet om een wijziging van de structuur, maar wel om een andere, meer inhoudelijke agenda en het aansluiten van andere sleutelfiguren.

Vertrouwelijk 52

5. Beantwoording onderzoeksvragen

Onderzoeksvraag 5. Is de gemeente voldoende toegerust (met expertise en formatie) om haar rol van gesprekpartner en opdrachtgever richting de ODRN waar te maken? Zo nee, welke verbeteringen worden voorgesteld? De gemeente stuurt sterk op output (bijvoorbeeld het aantal verstrekte vergunningen) in relatie tot de financiële kaders. Inhoudelijk gezien lijkt de verbinding tussen beleidsinhoudelijke opgaven en doelen en het “VTH instrument” voor het realiseren van deze doelen versterkt te kunnen worden. Dat vraagt om tijd en aandacht vanuit de gemeente en vanuit de ODRN. De gemeente zet dergelijke expertise en formatie nu beperkt in vanuit de opdrachtgeversrol.

Vertrouwelijk 53

5. Beantwoording onderzoeksvragen

Onderzoeksvraag 6. Is de ODRN voldoende toegerust (met expertise en formatie) om haar rol van gesprekpartner en opdrachtnemer richting betrokken partijen waar de te maken? Zo nee, welke verbeteringen worden voorgesteld? De ODRN heeft zich de afgelopen jaren toegelegd op het kwalitatief hoogwaardig uitvoeren van de taken. De focus lag en ligt daarbij op de operationele VTH-taken. Verder heeft de ODRN forse kwaliteitslagen gemaakt wat betreft de bedrijfsvoering. Daarbij is sprake van nog lopende projecten om in de komende jaren de bedrijfsvoering verder te verbeteren. Door deze focus – die mede is ingegeven door de wijze van sturing vanuit de deelnemers – is er minder ruimte voor overstijging en reflectie. Niet alleen in capaciteit (de tijd is schaars) maar ook in de ontwikkeling van de hiervoor benodigde multidisciplinaire competenties. Een gewijzigde oriëntatie en verbeterslag richting sturing vanuit output en outcome zijn volgens ons gewenst. Bij de twee aanbevelingen zijn wij nader ingegaan op wat dit betekent. Om concreet inzicht te krijgen in de (formatieve en financiële) consequenties van een verbeterde outputsturing is onze aanbeveling om een impactanalyse uit te voeren.

Vertrouwelijk 54

5. Beantwoording onderzoeksvragen

Aanvullende vraag vanuit de gemeenteraad “Wat wij vooral missen in de uitvraag is of ook gekeken kan worden naar de balans in taakopvatting én taakinvulling tussen enerzijds vergunningverlener en anderzijds toezichthouder. In hoeverre lopen deze taken in elkaar over? Is sprake van een 'Chinese muur'? In de ene rol is de ODRN vooral faciliterend, in de andere rol meer een politieagent. Hoe verhouden die rollen zich tot elkaar en wat zijn hiervan de risico's.” De functie van vergunningverlener en toezichthouder zijn strikt gescheiden. Natuurlijk kan er sprake zijn overleg (hoe is een voorschrift zo te formuleren dat een toezichthouder er mee uit de voeten kan) maar het gaat om wezenlijk andere specialismen, die elk een eigen opleiding en achtergrond vereisen. Beide taakvelden zijn zo specialistisch en zo anders georganiseerd dat van vermenging eigenlijk geen sprake kan zijn. In onze beleving is het ook niet zo dat de ene rol per definitie meer faciliterend en de andere rol meer bestraffend van aard is. Een vergunningverlener kan natuurlijk constructief van gedachten wisselen met een aanvrager, maar tegelijkertijd ook op zijn/haar strepen staan. De wet- en regelgeving is immers leidend. Datzelfde geldt voor een toezichthouder.

In lijn met de landelijke handhavingsstrategie kan een interventie uiteenlopen van een “goed gesprek” tot en met het opleggen van een bestuursrechtelijke dan wel een strafrechtelijke sanctie. Dat laatste loopt via de lijn van het Openbaar Ministerie. Wij zien dan ook niet zozeer risico’s, maar wel randvoorwaarden. Deze liggen op organisatorisch vlak (goed scheiden van de rollen en verantwoordelijkheden, organiseren van het vier-ogenprincipe e.d.), personele vlak (beschikbaarheid van de juiste kennis en competenties) en de robuustheid van de organisatie (voldoende capaciteit).

Vertrouwelijk 55

A

Governance afspraken (kaders) Bijlage

Vertrouwelijk 56

Bijlage A. Governance afspraken (kaders)

Inleiding Er zijn verschillende kaderstellende documenten voor de ODRN van kracht. Hieronder staat het overzicht van de belangrijke documenten. In het vervolg van deze bijlage lichten wij de inhoud van deze documenten nader toe. Strategische cyclus • VTH beleid 2018-2021 • Kadernota Plan van Aanpak fysieke veiligheid (2019-2022) • Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht (2016) Operationele cyclus en verbinding strategische cyclus met operationele cyclus • Gemeenschappelijke regeling Openbaar Lichaam ODRN (geactualiseerde versie 2018) • Mandaatregelingen • DVO (2013) • P&C cyclus: PDC, Begroting, Werkplan, (bestuurs/klant)rapportages en jaarverslag

Vertrouwelijk 57

Bijlage A. Governance afspraken (kaders)

VTH beleid 2018 – 2021 (1) Beleidsregels voor de vergunningverlening, toezicht en handhaving op het terrein van de fysieke leefomgeving 2018 – 2021

Dit beleid is het kader voor de ODRN als uitvoerende organisatie. De beleidsregels zijn het instrument voor de gemeente om aan te geven ‘wat’ ze wil bereiken met VTH in de fysieke leefomgeving en ‘hoe’ ze dat wil doen. Doelstelling is te zorgen voor een veilige, gezonde, duurzame en aantrekkelijke fysieke leefomgeving en te voldoen aan de wettelijke eisen voor VTH-taken. Het beleid bevat kaders voor: • Wettelijke taken • Prioriteiten vanuit een risico-gestuurde benadering • Ambtshalve constateringen van overtredingen, klachten en handhavingsverzoeken • Naleefstrategie: preventie-, toezicht-, sanctie, gedoogstrategie • Sturing en organisatie De beleidsregels geven geen concrete inhoudelijke kaders mee voor toezicht ten aanzien van luchtkwaliteit en geur. Vergunningverlening

vergunningaanvragen voortkomend uit handhavingszaken. Als het nodig is om te prioriteren dan geldt als uitgangspunt dat het actualiseren van een verleende vergunning minder prioriteit heeft dan de behandeling van aanvragen om een omgevingsvergunningen meldingen. Toezicht • Het uitgangspunt voor het toezicht op type C-instellingen is dat deze jaarlijks gecontroleerd worden. De precieze invulling en intensiviteit van dit jaarlijks toezicht is maatwerk per bedrijf en wordt bepaald door de ODRN. Daarbij wordt rekening gehouden met klachten, signalen en de mate van gevaar, schade of hinder. Handhaving • Op grond van hoofdstuk 5 Wabo wordt voor het sanctionerend optreden de Landelijke Handhavingsstrategie (d.d. 24 april 2014) gevolgd. Kern van de Landelijke Handhavingsstrategie is de Interventiematrix, waarbij zowel de ernst van de gevolgen van de overtreding als de intentie van de overtreder worden meegewogen. Hiermee wordt bewerkstelligd dat in dezelfde gevallen dezelfde aanpak wordt gekozen en uitgevoerd, wat bevorderlijk is voor de onafhankelijkheid, de betrouwbaarheid, de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid voor betrokken actoren.

• Ten aanzien van vergunningverlening wordt aangegeven dat aanvragen in verband met nieuw te vestigen bedrijven hebben hoge prioriteit hebben.

• Hetzelfde geldt voor vergunningaanvragen die betrekking hebben op uitbreidingen van activiteiten van bestaande bedrijven en Vertrouwelijk 58

Bijlage A. Governance afspraken (kaders)

VTH beleid 2018 – 2021 (2) In artikel 2.6 van het VTH beleid, getiteld ‘de veranderopgave’, staat: • De uitdaging is om probleem-georiënteerd en informatie gestuurd te werken vanuit een multidisciplinaire benadering van vraagstukken. Prioriteiten worden verantwoord van uiteen maatschappelijke context; de vakinhoudelijke kennis van specialisten is hieraan dienstbaar, niet leidend. • Telkens is de vraag belangrijk: waar is de overheid daadwerkelijk voor verantwoordelijk? Dat vraagt om goed verwachtingenmanagement ten opzichte van de burger. Financiële kosten en maatschappelijke baten moeten in een gezonde verhouding tot elkaarstaan. Dat betekent dat we de komende jaren van de ODRN en VRGZ flexibiliteit verwachten bij keuzes en prioriteiten. Daar staat tegenover dat de gemeente de outputoriëntatie bij het financieringsvraagstuk uiteindelijk ook loslaat en met beide diensten ook integraler gaat bezien hoe financiële middelen in te zetten op het bereiken van beoogde maatschappelijke effecten. Onze ambitie is om die slag de komende jaren te gaan maken.

Vertrouwelijk 59

Bijlage A. Governance afspraken (kaders)

Plan van Aanpak fysieke veiligheid en Verordening kwaliteit VTH Kadernota Plan van Aanpak fysieke veiligheid (2019-2022) • Hierin heeft de raad vastgelegd dat Nijmegen niet alles kan én wil controleren en werkt volgens een risicogestuurde aanpak. • Het is de verantwoordelijk van de bedrijven zelf om aan de milieuregelgeving te voldoen. De overheid moet er op toe te zien dat bedrijven de milieuregelgeving naleven. • Hierbij wordt onderscheid gemaakt qua type inrichting, waarbij type C de zwaarste categorie is.

Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht (2016) • In deze verordening – vastgesteld door de gemeenteraad op 13 juli 2016 – is opgenomen dat Nijmegen de landelijk opgestelde kwaliteitscriteria voor alle VTH-taken hanteert. • Het college is verantwoordelijk voor het beoordelen van de kwaliteit van de uitvoering en handhaving, en legt verantwoording af aan gemeenteraad. • Dit is uitgezonderd een aantal bedrijven waar bevoegd gezag is overgedragen aan provincie, afhankelijk van de activiteiten en capaciteitsgrens van een complex bedrijf

Vertrouwelijk 60

Bijlage A. Governance afspraken (kaders)

Gemeenschappelijke regeling (herziene versie, 2018) De GR bevat bepalingen inzake: • Taken, bevoegdheden en bijdragen • Algemeen bestuur / Dagelijks bestuur - Samenstelling en stemverhouding - Aanwijzing, schorsing en ontslag leden algemeen bestuur - Werkwijze - Bevoegdheden • Voorzitter - Bevoegdheden - Samenwerking tussen uitvoeringsdiensten (in Gelderland) • Informatie en verantwoording - Dagelijks bestuur en voorzitter ten opzichte van het algemeen bestuur - Algemeen en dagelijks bestuur ten opzichte van de gemeenteraden en Provinciale Staten - Leden algemeen bestuur ten opzichte van deelnemers • Directeur - Rol directeur

- Samenwerking tussen uitvoeringsdiensten (in Gelderland) • Financiële bepalingen - Begrotingsprocedure - Jaarrekening - Verdeling saldo - Financieel beheer • Archief - Zorg en beheer archief • Toetreding, uittreding, wijziging en opheffing

Vertrouwelijk 61

Bijlage A. Governance afspraken (kaders)

Mandaatregelingen Algemeen mandaatbesluit omgevingsdienst Regio Nijmegen Gemeente Nijmegen 2019 (Rectificatie) Het college van B&W van de gemeente Nijmegen heeft de ODRN gemandateerd om alle Wabo-taken uit te voeren (vergunningverlening en handhaving). Mandaatinstructie Omgevingsdienst Regio Nijmegen – Gemeente Nijmegen 2019 Dit betreft de instructie van het college aan de directeur van de ODRN met als overwegingen (citaat): “- de uitoefening van zijn daarvoor in aanmerking komende bevoegdheden als bedoeld in het Algemeen mandaatbesluit omgevingsdienst regio Nijmegen – Gemeente Nijmegen 2019 is opgedragen aan de directeur van de omgevingsdienst Regio Nijmegen waarbij het de directeur is toegestaan onder mandaat te verlenen; - het ter wille van de eenheid van bestuur wenselijk is om de directeur van de omgevingsdienst Regio Nijmegen algemene instructies te geven ter zake van de uitoefening van de aan hem opgedragen bevoegdheden”

In deze instructie is onder meer de volgende bepaling opgenomen (citaat): “De directeur mag geen gebruik maken van het mandaat als te verwachten is dat het bestuursorgaan of de portefeuillehouder door de

raad of door raadsleden op zijn verantwoordelijkheid voor het te nemen besluit zal worden aangesproken. Om dit te bepalen, dient tijdig overleg plaats te vinden tussen het bestuursorgaan en de directeur.

Mandaatregeling van het dagelijks bestuur aan de directeur van de Omgevingsdienst Regio Nijmegen 2020 Hierin is de mandatering van het Dagelijks Bestuur aan de directeur van de ODRN uitgewerkt op gebied van bedrijfsvoering, inclusief afspraken over ondermandatering en informatievoorziening. Hierin is onder meer het volgende opgenomen (citaat): “Een in mandaat te nemen besluit genomen moet worden met toepassing van de in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht vervatte inherente afwijkingsbevoegdheid; b. de financiële consequenties van het besluit naar verwachting het daartoe in de door het algemeen bestuur vastgestelde begroting bestemde budget overschrijden; c. er persoonlijke betrokkenheid van de gemandateerde bij het te nemen besluit bestaat; d. de uitoefening van de bevoegdheden ingrijpende gevolgen voor de Omgevingsdienst kan hebben, of indien het algemeen bestuur vooraf om inlichtingen verzoekt.” Vertrouwelijk 62

Bijlage A. Governance afspraken (kaders)

Dienstverleningsovereenkomst (DVO, 2013) De DVO beschrijft de communicatiestructuur tussen de gemeente en de ODRN: • Overleg op bestuurlijk niveau bestaat uit twee overleggen. Wekelijks is er een portefeuillehouderoverleg waar de accountmanager van ODRN lopende zaken met een politiekbestuurlijke component bespreekt met de verantwoordelijk wethouder. En een twee- tot driejaarlijks overleg over de kwantiteit en kwaliteit van de dienstverlening, de toekomstverwachtingen van de gemeente Nijmegen en de ontwikkelingen in relatie tot de samenwerking met de ODRN. • Op tactisch niveau bestaan ook twee overleggen, beide zijn viermaandelijks. - Een overleg over de kwaliteit van de dienstverlening en de kritische prestatie-indicatoren. - Een overleg in over het Uitvoeringsprogramma Integrale Handhaving, met ook de Regionale Brandweer erbij. • Daarnaast beschrijft de DVO de prestatie-indicatoren (PI’s) voor de ODRN: algemene en gericht op vergunningverlening en handhaving. Een belangrijke prestatie-indicator is dat 80% van de bedrijven waarvoor B&W Nijmegen bevoegd gezag is een actuele vergunning heeft.

• De actualiteit van een vergunning is niet afhankelijk gesteld van de ‘ouderdom’ van de vergunning, maar van inhoudelijke aspecten.

Vertrouwelijk 63

Bijlage A. Governance afspraken (kaders)

P&C cyclus (1) De figuur rechts geeft schematisch de P&C cyclus weer. Belangrijke onderdelen van de P&C cyclus (tot en met 2021) zijn achtereenvolgens: • De PDC • Het Werkplan • De begroting • De (bestuurs/klant)rapportages • Jaarstukken: jaarverslag en jaarrekening In de volgende sheet lichten we deze documenten beknopt nader toe.

Vertrouwelijk 64

Bijlage A. Governance afspraken (kaders)

P&C cyclus (2) Producten- en dienstencatalogus (PDC) • De PDC beschrijft welke producten/diensten de deelnemers mogen verwachten vanuit relevante wet- en regelgeving. Werkplan (jaarlijks) • Jaarlijks stelt de ODRN een werkplan op met afspraken over de uit te voeren werkzaamheden en de omvang daarvan. • Als eerste stap om tot een werkplan te komen stelt de ODRN advieslijsten op met een concreet voorstel voor de uitvoering van VTH-taken op basis van het gemeentelijke VTH-beleid, kengetallen uit voorgaande jaren, en trends en ontwikkelingen. Op basis van deze advieslijsten vindt ambtelijk overleg plaats en wordt vervolgens het werkplan opgesteld. • Het werkplan wordt door het college van B&W vastgesteld en vormt de opdracht voor de ODRN. • De jaarlijkse werkplannen gaan niet in detail in op de aanpak van type C-inrichtingen in relatie tot luchtkwaliteit en geur. Begroting (jaarlijks) • De ODRN-begroting wordt jaarlijks geactualiseerd en aan het Algemeen Bestuur ter vaststelling voorgelegd.

• Onderdeel van de totaalbegroting is een begroting per deelnemer, die wordt opgesteld op basis van de afspraken die de ODRN met de deelnemers maakt in de onderlinge werkplannen. De financiering van de ODRN door de gemeente Nijmegen bevat geen ruimte om eventuele andere zaken buiten het werkplan uit te voeren. De (bestuurs/klant)rapportages (twee keer per jaar) • De rapportages informeren de gemeente over de uitgevoerde werkzaamheden in de betreffende periode. Het gaat dan zowel om budgetuitputting als om output realisatie. De focus ligt op de verschillen met het werkplan. Dit geeft inzicht in de vraag: is de ODRN in control? Jaarstukken: jaarverslag en jaarrekening • Dit betreft de (financiële) verantwoording van de ODRN over een bepaald jaar. Het bevat een uitgebreide toelichting op alle onderdelen van de primaire processen en bedrijfsvoering. Er vindt verantwoording plaats over de gemaakte keuzes, de geleverde prestaties en de bijbehorende kosten. Vertrouwelijk 65

B

Ontwikkeling governance en bedrijfsvoering ODRN Bijlage

Vertrouwelijk 66

Bijlage B. Ontwikkeling governance en bedrijfsvoering ODRN

Ontwikkeling governance en bedrijfsvoering ODRN Deze bijlage geeft –op hoofdlijnen- inzicht in de ontwikkeling van de ODRN wat betreft de governance en de bedrijfsvoering in de onderzoeksperiode (van 2018 tot en met 2021). Dit inzicht wordt gegeven via (citaten uit) de volgende documenten: 1. Het ontwikkelprogramma ODRN 2020-2021 en de evaluatie van dit ontwikkelprogramma eind 2021. 2. Het accountantsverslag over 2020. 3. Het project Bedrijfsvoering ODRN 2023.

Vertrouwelijk 67

Bijlage B. Ontwikkeling governance en bedrijfsvoering ODRN

2. Ontwikkelprogramma ODRN 2020-2021 Naar aanleiding van exploitatietekorten in 2018 en 2019 zijn analyses uitgevoerd door externe adviseurs. De uitkomsten van deze analyses zijn verwerkt in het Ontwikkelprogramma ODRN 2020-2021. De rechterfiguur geeft een overzicht van de onderdelen waar dit programma uit bestond. Door dit ontwikkelprogramma zijn verbeteringen aangebracht in onder meer: • De P&C cyclus, in nauwe samenwerking met de deelnemers. • De bedrijfsvoering van de ODRN.

Dit ontwikkelprogramma heeft -onder meer- als resultaten gehad dat de ODRN zowel in 2019 als in 2020 met een positief resultaat afsloot: €20.617 resp. € 483.671. In het accountantsverslag over 2020 staat hierover het volgende aangegeven (citaat): “Het positieve resultaat is met name te verklaren door een hoge mate van productiviteit. Tevens zijn begin 2020 een aantal bestuurlijke maatregelen getroffen, waaronder het verhogen van het uurtarief waarmee gerekend wordt.” Het ontwikkelprogramma is eind 2021 geëvalueerd door een externe adviseur. De volgende sheet geeft een overzicht van zijn bevindingen. Vertrouwelijk 68

Bijlage B. Ontwikkeling governance en bedrijfsvoering ODRN

2. Evaluatie ontwikkelprogramma ODRN 2020-2021 Op 16 december 2021 is een evaluatierapport van het ontwikkelprogramma opgeleverd door een externe adviseur. De externe adviseur concludeert het volgende (citaten): “Er is veel meer besef van eigenaarschap en gezamenlijkheid bij deelnemers en dilemma’s tussen rollen als eigenaar en opdrachtgever zijn expliciet gemaakt. Vooral in de bedrijfsvoering zijn, voor het krijgen van grip op de bedrijfsvoering, veel verbeteringen doorgevoerd. Er zijn nieuwe en betere instrumenten en vooral het inzicht in financiën en prestaties is sterk verbeterd. Er zijn daarnaast ook aandachtspunten: - Het eigenaarschap en de gezamenlijkheid zal zich ondanks een toenemend bewustzijn nog wel moeten bewijzen in de praktijk, vooral bij incidenten, eventuele financiële tegenvallers en kritische vragen vanuit Raden/ Staten. - Als het gaat om echte samenwerking kan nog veel meer worden bereikt: eerst met het opstellen van een regionaal VTH-beleid en daarna met het maken van een meerjarig gezamenlijk programma gericht op maximaliseren van de toegevoegde waarde van de uitvoering door de dienst. - De doorwerking van het hebben van inzicht op financiën prestaties naar de sturing, structuur en cultuur binnen de dienst behoeft nog de nodige aandacht. - Er wordt gewerkt aan een nieuwe opzet van financiering en om de bestaande outputfinanciering te wijzigen per 2023.

Tot dat moment blijft de dienst wel een risico lopen op financiële tegenvallers, als de inkomsten van de dienst onvoorspelbaar zijn en mogelijk achterblijven.”

Vertrouwelijk 69

Bijlage B. Ontwikkeling governance en bedrijfsvoering ODRN

2. Accountantsverslag over 2020 • In het accountantsverslag over 2020 staat het volgende aangegeven ten aanzien van de bedrijfsvoering van de ODRN (citaat): “Op basis van onze tussentijdse controle is gebleken dat de processen binnen ODRN in de basis op orde zijn. Wij hebben geen belangrijke tekortkomingen geconstateerd in de interne beheersing, voor zover dat relevant is voor onze jaarrekeningcontrole. Wel hebben wij enkele verbetervoorstellen gedaan aan uw organisatie.“

• Bij deze verbetervoorstellen gaat het met name om het volgende (citaat): “Naar wat wij hebben begrepen wordt door de invoering van het ODRN–brede dashboard onder andere invulling gegeven aan een verdere invulling van de volgende punten: - Verbetering van het proces rondom juiste/ volledige en tijdige urenverantwoording en productiviteitsanalyses; - Invulling geven aan een adequaat systeem van voor- en nacalculatie op product- en zaak niveau waarbij verschillen intern geanalyseerd; Wij achten een adequate voor- en nacalculatie op product- en zaak niveau waarbij verschillen intern geanalyseerd een belangrijke randvoorwaarde voor een kwalitatieve planning &control cyclus. Daarbij is tevens het proces rondom urenverantwoording en productiviteitsanalyse van belang. Hierdoor verbetert het inzicht in de werkelijke tijdsbesteding per zaak/product en de kwaliteit van de gehanteerde prijzen. Ten tijde van onze controle was het ODRN brede dashboard nog niet volledig geïmplementeerd. Wij zullen eventuele bevindingen hieromtrent in onze volgende controlecyclus aan u rapporteren.”

Vertrouwelijk 70

Bijlage B. Ontwikkeling governance en bedrijfsvoering ODRN

2. Project Bedrijfsvoering ODRN 2023 De doelstelling van het project Bedrijfsvoering ODRN 2023 is (citaat uit het document Bedrijfsvoering ODRN 2023 Oriëntatie en Aanpak ‘Basis op Orde’, d.d. 5 mei 2021): “Opleveren van een ontwerp van het ‘construct’ bedrijfsvoering 2023 (’het weer goed neerzetten’). Waarmee bedoeld wordt het ‘samenspel’ tussen de (1) inrichting van de kernelementen bedrijfsvoering (bijv. PDC), (2) Financieringssystematiek en (3) de wijze van contracteren (plannen & verantwoorden) met (draagvlak bij) deelnemers. Hierbij dient inzichtelijk te worden wat het effect van dit nieuwe construct is op; mate van gemeenschappelijkheid, complexiteit, beloofbaarheid, volatiliteit / rust, detailniveau et cetera. Maar ook een duiding van de toekomstbestendigheid van deze inrichting redenerend vanuit allerlei relevante en maatschappelijke ontwikkelingen.”

De in het kader van dit project opgehaalde bestuurlijke en ambtelijke beelden van deelnemers bij de beoogde ontwikkeling van de ODRN in het algemeen, en specifiek op het onderdeel bedrijfsvoering richting 2023 zijn (citaat): • “ODRN geeft op voortvarende wijze invulling aan ontwikkelagenda, eerste resultaten zichtbaar. • Een van de belangrijkste doelstellingen betreft het toegroeien naar een situatie waarin de ODRN ‘grip heeft op haar bedrijfsvoering / in control is’ • Brede wens om het gesprek meer en meer over de inhoud te laten gaan en minder over aantallen en geld; • Breed wordt onderschreven dat, voortbordurend op het vorige punt, de ODRN meer ‘ruimte’ zou moeten krijgen om ‘het goede’ te doen vanuit de optiek van milieurisico’s

• Blijvend ruimte voor maatwerk cq. lokale (tussentijdse) bestuurlijke prioriteiten en een bepaalde mate van • flexibiliteit in het jaarplan • De nieuwe inrichting van de bedrijfsvoering moet versimpelen, verbeteren en efficiënter zijn. • De ODRN dient een passend weerstandsvermogen te hebben waarmee ze zelfstandig schokken, ook m.b.t over- / onderproductie, kan opvangen • Deelnemers onderkennen dat bovenstaande ook wat vraagt van de gemeenten / provincie in hun rol van opdrachtgever en eigenaar. ‘Loslaten’ aantallen versus sturen op inhoudelijke milieurisico’s.”

Vertrouwelijk 71

C

Geraadpleegde bronnen Bijlage

Vertrouwelijk 72

Bijlage C. Geraadpleegde bronnen

Geraadpleegde bronnen VTH-proces gemeente Nijmegen-ODRN • Voortgangs- en bestuursrapportages • Begrotingen en jaarstukken ODRN • Werkplannen • Landelijke handhavingsstrategie (2014, landelijk) • VTH Kwaliteitscriteria 2.2 (2019, landelijk) • Kadernota Plan van Aanpak fysieke veiligheid (2019-2022) • Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht • Beleidsregels voor de vergunningverlening, toezicht en handhaving op het terrein van de fysieke leefomgeving 2018 – 2021 • Dienstverleningsovereenkomst (DVO) gemeente Nijmegen-ODRN • Eerdere onderzoeken en analyses, waaronder Evaluatie ‘Doorontwikkeling ODRN’ • Mandaatregelingen ODRN • Aanvullende documenten die in DB en AB bijeenkomsten zijn geagendeerd

Praktijkcasussen (APN en Draad Nijmegen B.V.) • Relevante raadsvergaderingen en -stukken • Brieven en memo’s tussen betrokkenen (ODRN en opdrachtnemers, gemeente Nijmegen, APN/Draad Nijmegen) • Rapportages emissiemetingen • Bezoeks- en controlerapporten • Inventarisatie relevante bedrijven met luchtemissie West en Weurt

Vertrouwelijk 73

www.berenschot.nl /berenschot

Vertrouwelijk 74