D27 d.d. 22 april 2025 van Rekenkamers Rijk van Nijmegen over Toezicht en handhaving energiebesparingsplicht en informatieplicht energiebesparing
Tekst van het document
Rekenkamers Berg en Dal, Beuningen, Druten, Heumen, Nijmegen en Wijchen De rekenkamers nemen een onafhankelijke positie in binnen de gemeentes.
Gemeenteraden Berg en Dal, Beuningen, Druten, Heumen, Nijmegen en Wijchen
Contactpersoon Jelly Smink j.smink@nijmegen.nl T 06 – 46 19 54 99
In afschrift: Colleges van B&W, AB en DB ODRN
Ons kenmerk BM60/06/E25.001104
Datum Betreft
22 april 2025 Toezicht en handhaving energiebesparingsplicht en informatieplicht energiebesparing
Geachte leden van de gemeenteraden van Berg en Dal, Beuningen, Druten, Heumen, Nijmegen en Wijchen, De rekenkamers van de gemeenten uit het Rijk van Nijmegen hebben in 2024 deelgenomen aan het zogenaamde DoeMee-onderzoek van de Vereniging van Rekenkamers (VvR) naar toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht en informatieplicht energiebesparing bij bedrijven en instellingen1. Het idee achter DoeMee-onderzoeken is om met een aantal rekenkamers gelijktijdig en op dezelfde wijze onderzoek te doen naar een bepaald onderwerp, met als doel om een goed beeld te krijgen over de stand van zaken in Nederland en op basis daarvan onderlinge vergelijkingen mogelijk te maken. In totaal hebben rekenkamers van 109 gemeenten en provincies deelgenomen aan het DoeMeeonderzoek naar de energiebesparingsplicht. Parallel aan het DoeMee-onderzoek heeft ook de Algemene Rekenkamer onderzoek gedaan naar de uitvoering van de energiebesparingsplicht. Door deze samenwerking heeft de Algemene Rekenkamer bij haar onderzoek gebruik kunnen maken van de bevindingen van gemeenten, provincies en omgevingsdiensten; deze gegevens kan zij zelfstandig niet verkrijgen. De decentrale rekenkamers hebben door de samenwerking een breder beeld gekregen van de wijze waarop toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht is vormgegeven en welke kansen of weeffouten er zijn.
Op 21 november 2024 zijn het overkoepelende rapport naar aanleiding van het DoeMeeonderzoek en het rapport van de Algemene Rekenkamer: Energiebesparingsplicht 2008 – 2023. Hoge ambities, Onbekend resultaat openbaar gemaakt. De Rekenkamer Oost Nederland2 heeft naar aanleiding hiervan een verdiepend onderzoek uitgevoerd. Op 29 1
Voor de leesbaarheid wordt het onderzoek verder aangeduid als DoeMee-onderzoek energiebesparing.
In de bijlage achter deze brief is een toelichting opgenomen op de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing. 2
De Rekenkamer Oost Nederland is de rekenkamer voor de provincies Gelderland en Overijssel.
Rekenkamers regio Rijk van Nijmegen
Pagina 1 van 4
januari 2025 werd het rapport van de Rekenkamer Oost Nederland: Toezicht levert energie op! aan Provinciale Staten aangeboden. Wij hebben deze drie rapporten bestudeerd en besloten u te informeren over de bevindingen en conclusies. Wij denken dat deze belangrijke informatie voor u bevat over de mate waarin uitvoering wordt gegeven aan de energiebesparings- en informatieplicht, maar ook voor het sturen op doelen op het gebied van energie en klimaat. Wij informeren hierover ook het Algemeen en Dagelijks Bestuur (AB en DB) van de Omgevingsdienst Regio Nijmegen (ODRN), omdat de ODRN namens de deelnemende gemeenten en de provincie Gelderland uitvoering geeft aan toezicht en handhaving op de energiebesparings- en informatieplicht. Aandachtspunten voor de gemeenteraden Toezicht en handhaving is gericht op het naleven van wet- en regelgeving. Toezicht en handhaving op energiebesparing levert daarnaast ook concreet iets op. Voor bedrijven en instellingen levert het (op termijn) een kostenbesparing op. Voor overheden helpt het bij de energietransitie en het realiseren van klimaatdoelen. Energie die bespaard wordt, hoeft immers niet opgewekt te worden en drukt niet op het stroomnet. Alle energievraag die weggenomen kan worden door besparing, ontlast het stroomnet, spaart het milieu en leidt tot minder beslag op de ruimte voor windmolens en zonneparken.
Zo komt er meer ruimte op het stroomnet voor nieuwe gebruikers of bedrijven en instellingen die uitbreiden. Bovendien is toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht een zeer kosteneffectieve maatregel3 voor de reductie van CO2. Op grond van de bevindingen, conclusies en aanbevelingen uit de bestudeerde rapporten, hebben wij de volgende aandachtspunten gedestilleerd voor de gemeenteraden. 1.
3
Blijf afspraken maken met de ODRN over de uitvoering van toezicht en handhaving Bedrijven die een bepaalde hoeveelheid energie gebruiken zijn al sinds 1993 verplicht om energiebesparende maatregelen te treffen. Sinds 2019 moeten deze bedrijven elke vier jaar rapporteren over de energiebesparende maatregelen die zij hebben getroffen. De omgevingsdienst voert namens het bevoegd gezag toezicht en handhaving uit op de naleving van deze plicht. Sinds juli 2023 maakt deze taak onderdeel uit van het basispakket van de omgevingsdiensten. Dat betekent dat het bevoegd gezag deze taak verplicht door de omgevingsdienst moet laten uitvoeren. Voordien gaven de gemeenten in de regio Nijmegen hiervoor al een opdracht aan de ODRN. Hoewel het hier gaat om een wettelijke taak en ook al maakt toezicht en handhaving op de naleving daarvan nu onderdeel uit van het basispakket van de omgevingsdienst, is de uitvoering van deze taak niet gegarandeerd. Door de risicogerichte benadering bij het bepalen van de uit te voeren controles, is het niet ondenkbeeldig dat toezicht en handhaving van de energiebesparings- en informatieplicht (weer) onvoldoende aandacht krijgt. Het blijft belangrijk in de opdracht het belang van deze taak te benadrukken en over de uitvoering goede afspraken te maken met de ODRN.
Dit is geïllustreerd in een compacte figuur in het rapport naar aanleiding van het Verkennend onderzoek
naar toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht van de Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg (figuur 1, pagina 4).
Rekenkamers regio Rijk van Nijmegen
Pagina 2 van 4
2.
Zorg voor continuïteit van de financiering na het wegvallen van de financiële ondersteuning van provincie en Rijk Energietoezicht kreeg door de risicogerichte insteek binnen vergunningverlening, toezicht en handhaving lang geen prioriteit. Mede dankzij financiële bijdragen van de provincie Gelderland en het Rijk is hierin verandering gekomen. De subsidieregeling van de provincie voor gemeenten is inmiddels gestopt. De bijdragen van het Rijk aan de omgevingsdiensten stopt na 2026. De financiële impuls van provincie en Rijk heeft eraan bijgedragen dat expertise is opgebouwd binnen de ODRN, dat veel bedrijven gecontroleerd zijn en deze mede daardoor energiebesparende maatregelen hebben getroffen. Om ervoor te zorgen dat toezicht en handhaving uitgevoerd blijft worden en opgebouwde expertise behouden blijft, is continuïteit van de financiering noodzakelijk. Omdat toezicht en handhaving op de energiebesparings- en informatieplicht een zeer effectieve maatregel is voor de reductie van CO2, geven wij in overweging de benodigde middelen niet alleen te zoeken in het VTH4-budget, maar bijvoorbeeld ook in budgetten voor de energietransitie. Te overwegen is verder om (gezamenlijk) nieuwe mogelijkheden te zoeken voor financiële bijdragen van andere overheden.
3.
Ondersteun het (zo goed mogelijk) monitoren van de energiebesparing door toezicht en handhaving Het zichtbaar maken van de resultaten en effecten van toezicht en handhaving van energiebesparing - ook al zijn het indicaties – helpt om het belang van toezicht op de energiebesparingsplicht te laten zien. De Rekenkamer Oost Nederland deed de aanbeveling aan Gedeputeerde Staten (GS) van Gelderland om in te zetten op het monitoren van energiebesparing door toezicht en handhaving. GS heeft in zijn reactie onder meer aangegeven hierover het gesprek te voeren met de ODRN en de ODRA5. Wij brengen dit hier onder uw aandacht als oproep om hierbij aan te sluiten en samen op te trekken.
Tot slot hebben wij twee meer procesmatige aandachtpunten voor de raden: a. Vraag aan het college van B&W om u in de jaarlijkse rapportage over de opvolging van aanbevelingen van uw rekenkamer (Gemeentewet, artikel 185a) ook te informeren over de invulling van bovenstaande aandachtspunten en de daarmee bereikte resultaten. b. Verzoek uw vertegenwoordiger in het AB van de ODRN deze brief en bijlagen te agenderen.
4
VTH: Vergunningverlening, toezicht en handhaving.
5
ODRA: Omgevingsdienst Regio Arnhem.
Rekenkamers regio Rijk van Nijmegen
Pagina 3 van 4
Wanneer u vragen heeft naar aanleiding van deze brief, dan kunt u contact opnemen met de voorzitter of secretaris van uw eigen rekenkamer. Met vriendelijke groet, namens de voorzitters van de rekenkamers Berg en Dal, Druten, Heumen, Wijchen en de directeur van de Rekenkamer Beuningen,
J. van den Broek Voorzitter Rekenkamer Nijmegen
J. Smink Secretaris Rekenkamer Nijmegen
In de bijlage achter deze brief leest u: • Een toelichting op de (ontwikkeling van de) energiebesparing- en informatieplicht • Een toelichting op de rol- en taakverdeling bij toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht • Een toelichting op de financiering van toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht en daarmee bereikte resultaten • De conclusies uit de bestudeerde onderzoeken Als losse bijlagen zijn bijgevoegd: • Vereniging van Rekenkamers: Overkoepelend rapport DoeMee-onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en informatieplicht energiebesparing • Algemene Rekenkamer: rapport Energiebesparingsplicht 2008 – 2023 Hoge ambities, onbekend resultaat • Rekenkamer Oost Nederland: Toezicht levert energie op! • Bestuurlijke nota • Nota van bevindingen Gelderland U vindt deze bijlagen ook via de hiervoor opgenomen links en in het iBabs-overzicht van de Rekenkamer Nijmegen voor het onderzoek naar de energiebesparingsplicht.
Rekenkamers regio Rijk van Nijmegen
Pagina 4 van 4
BIJLAGE bij brief Toezicht en handhaving energiebesparingsplicht en informatieplicht energiebesparing In deze bijlage staat achtereenvolgens: •
Een toelichting op de energiebesparing- en informatieplicht
•
Een toelichting op de taakverdeling bij toezicht en handhaving van de energiebesparings- en informatieplicht
•
Een toelichting op de financiering van de uitvoering van toezicht en handhaving van de energiebesparings- en informatieplicht en daarmee bereikte resultaten
•
De conclusies uit de bestudeerde onderzoeken
Toelichting op de (ontwikkeling van de) energiebesparings- en informatieplicht De verplichting voor bedrijven en instellingen om zuinig om te gaan met energie geldt al sinds 1993. De wet- en regelgeving1 zijn sindsdien enkele keren aangepast. Een samenvatting daarvan staat in figuur 1. Onder de figuur staat een toelichting op de aanpassingen.
1993
2008
2019
2023
Bedrijven worden
Bedrijven worden
Bedrijven krijgen een
Energiebesparingsplicht
verplicht energie te
verplicht
informatieplicht
verbreed naar
energiebesparende
energiebesparing
verduurzaming
besparen (geen nadere eisen)
maatregelen te treffen
energiegebruik
Figuur 1: Tijdlijn energiebesparingsplicht en informatieplicht energiebesparing.
Sinds 2008 zijn bedrijven en instellingen die jaarlijks meer dan 50.000 kWh stroom of 25.000 m 3 aardgas gebruiken verplicht energiebesparende maatregelen te nemen. Het gaat om maatregelen die zij binnen vijf jaar kunnen terugverdienen2. Om bedrijven te helpen heeft het Rijk de Erkende Maatregelenlijsten energiebesparing (EML) opgesteld. In deze lijsten staan energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder. Vanaf 1 juli 2019 moeten bedrijven en instellingen die onder de energiebesparingsplicht vallen elke vier jaar rapporteren over wat zij gedaan hebben om energie te besparen. Dit is de informatieplicht energiebesparing. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) beheer het digitale loket waarmee bedrijven dit aan hun omgevingsdienst laten weten. Het is niet zo dat bedrijven die voldoen aan de informatieplicht automatisch voldoen aan de energiebesparingsplicht.
1
Tussen 1993 en 2024 stonden de energiebesparings- en informatieplicht in de Wet milieubeheer. Vanaf 2024
maken deze onderdeel uit van de Omgevingswet. 2
Vanaf 2027 geldt dat deze groep bedrijven en instellingen energiebesparende maatregelen moet nemen die
binnen zeven jaar terugverdiend kunnen worden.
1
Sinds juli 2023 is de energiebesparingsplicht verbreed naar verduurzaming van het energiegebruik. Naast een uitbreiding van de energiebesparende maatrelen, zijn nu ook maatregelen voor de productie van of overstap op hernieuwbare energie(dragers) verplicht. Mits deze een terugverdientijd hebben van vijf jaar of minder en leiden tot een verlaging van de CO 2uitstoot. Verder vallen sinds juli 2023 meer bedrijven onder de energiebesparingsplicht. Rol- en taakverdeling bij toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht Toezicht en handhaving van de energiebesparings- en informatieplicht maakt sinds 1 juli 2023 onderdeel uit van het basispakket van de omgevingsdiensten. Het basispakket bestaat uit taken die gemeenten en provincies – als bevoegd gezag - verplicht moeten onderbrengen bij een omgevingsdienst. Op basis van een jaarlijkse opdracht van de gemeenten uit de regio Rijk van Nijmegen en de provincie Gelderland voerde de ODRN deze taken ook voor 1 juli 2023 al uit. Voor de invulling van toezicht en handhaving zijn landelijke afspraken gemaakt. In het stappenplan worden vier stappen onderscheiden: •
Stap 1: Voorbereiding
•
Stap 2: Controlebezoek
•
Stap 3: Afronden
•
Stap 4: Handhaving
Financiering van toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht en daarmee bereikte resultaten Omgevingsdiensten ontvangen middelen van gemeenten en provincies voor de uitvoering van toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht. Sinds 2018 / 2019 stellen het Rijk en de provincie Gelderland verschillende subsidies beschikbaar om de capaciteit van de omgevingsdiensten voor toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht te versterken. Op dit moment loopt nog één subsidieregeling van het Rijk: de Specifieke Uitkering Toezicht en Handhaving Energiebesparingsplicht (SPUK THE). Alle omgevingsdiensten konden een specifieke uitkering aanvragen om in de periode 2022 – 2026 hun organisatie verder te professionaliseren, bedrijven te bezoeken en de uitvoering van energiebesparende maatregelen te verbeteren. Voor de SPUK THE regeling worde een co-financiering van gemeenten en provincies gevraagd van minimaal 20%. De afspraak is om bij het gebruik van de regeling tenminste 1 fte3 aan te trekken. Het is de ODRN niet gelukt een extra toezichthouder energie aan te trekken. In overleg met het ministerie van Economische Zaken is besloten om de werkzaamheden te verdelen over de drie energie-
3
Fte: full-time-eenheid. 2
toezichthouders die al in dienst zijn (in totaal 0,67 fte). Een nieuwe milieutoezichthouder vangt de uren op die zij daardoor minder aan milieucontroles kunnen besteden4. De subsidieregeling van de provincie Gelderland kende twee rondes: 2018 – 2020 en 2021 - 2024. Om gebruik te maken van deze subsidieregeling dienden gemeenten een plan op te stellen waarin het totaal aantal energieverbruikers in de gemeente vermeld stond en waarin was aangegeven hoe bij ten minste 50% (20% in de eerste ronde) van de energieverbruikers toezicht uitgeoefend gaat worden. Het subsidiebedrag bedroeg € 400 per energiegebruiker. Voor de uitvoering moest een overeenkomst met de omgevingsdienst worden gesloten. Alle gemeenten uit de regio hebben gebruik gemaakt van deze subsidieregeling. De gemeenten hebben verschillende doelen geformuleerd; deze varieerden tussen de 50% (het minimum om in aanmerking te komen voor de subsidie) en 100% controles. In onderstaande tabel zijn de doelen per gemeente en de realisatie daarvan opgenomen. Onder de tabel is een korte toelichting per gemeente opgenomen5.
Controles energiebesparingsplicht in het kader van de subsidie van de provincie Gelderland doel - realisatie 2018 t/m 2024 (in procenten) Berg en Dal
Beuningen
Druten
Heumen
Nijmegen
Wijchen
Doel
Rea.
Doel
Rea.
Doel
Rea.
Doel
Rea.
Doel
Rea.
Doel
Rea.
50%
63%
86%
86%
50%
67%
59%
63%
100%
91%
60%
73%
Tabel 1: Controles energiebesparingsplicht in het kader van de subsidie van de provincie Gelderland.
Toelichting per gemeente: •
Berg en Dal: •
Het doel van 50% controles was in 2022 al meer dan bereikt, in 2023 en 2024 zijn geen nieuwe controles meer uitgevoerd.
•
Bij de uitgevoerde controles in de jaren 2019 t/m 2022 is vastgesteld dat ongeveer 70% van de bedrijven / instellingen de verplichte energiebesparende maatregelen niet geheel hadden uitgevoerd.
•
Beuningen: •
Het doel van 86% controles was in 2023 al meer dan bereikt, in 2024 zijn daarom geen nieuwe controles meer uitgevoerd.
•
Bij de uitgevoerde controles in de jaren 2018 t/m 2023 is vastgesteld dat ongeveer 57% van de bedrijven / instellingen de verplichte energiebesparende maatregelen niet geheel hadden uitgevoerd.
4
Nota van bevindingen Rekenkamer Oost Nederland, pagina 12.
5
De informatie in en onder de tabel volgt uit de overzichten ‘Resultaat energietoezicht’ van de ODRN voor de
gemeenten. Voor de gemeenten Berg en Dal en Heumen gaat het om het overzicht 2023, voor de overige gemeenten om het overzicht 2024. 3
•
Druten: •
Het doel van 50% controles was in 2023 al meer dan bereikt, in 2023 en 2024 zijn geen nieuwe controles meer uitgevoerd.
•
Bij de uitgevoerde controles in de jaren 2019 t/m 2022 is vastgesteld dat ongeveer 58% van de bedrijven / instellingen de verplichte energiebesparende maatregelen niet geheel hadden uitgevoerd.
•
Heumen: •
Het doel van 59% controles was in 2022 al meer dan bereikt, in 2023 en 2024 zijn daarom geen nieuwe controles meer uitgevoerd.
•
Bij de uitgevoerde controles in de jaren 2018 t/m 2022 is vastgesteld dat ongeveer 62% van de bedrijven / instellingen de verplichte energiebesparende maatregelen niet geheel hadden uitgevoerd.
•
Nijmegen: •
Het doel is om alle bedrijven die vallen onder de energiebesparingsplicht te controleren. Alle bedrijven waarvan bekend is dat ze zeker onder de energiebesparingsplicht vallen zijn gecontroleerd. De inschatting van de ODRN is dat eind 2024 ongeveer 91% van de energiebesparingsplichtige bedrijven is gecontroleerd. Toegelicht is dat het doel van 100% controle kan nog niet gerealiseerd worden door beperkingen in de landelijke wetgeving. Het opsporen van de resterende energiebesparingsplichtige bedrijven is pas mogelijk na een wetswijziging. Deze wordt verwacht in de 2 e helft van 2025. Na doorvoering van die wetswijziging krijgt de ODRN inzicht in de energiegegevens van bedrijven van de netbeheerder.
•
Van de in 2024 gecontroleerde bedrijven / instellingen had 60% de verplichte energiebesparende maatregelen niet of niet geheel doorgevoerd.
•
In maart 2025 voldeed (na hercontrole) 95% van de gecontroleerde bedrijven / instellingen aan de energiebesparingsplicht. Bij 5% van de bedrijven moet nog een hercontrole uitgevoerd worden.
•
Wijchen: •
Het doel van 60% controles was in 2022 al meer dan bereikt, in 2023 en 2024 zijn daarom geen nieuwe controles meer uitgevoerd.
•
Bij de uitgevoerde controles in de jaren 2019 t/m 2022 is vastgesteld dat ongeveer 63% van de bedrijven / instellingen de verplichte energiebesparende maatregelen niet geheel hadden uitgevoerd.
4
Conclusies uit de bestudeerde onderzoeken Hierna hebben wij de conclusies opgenomen uit het DoeMee-onderzoek, het verdiepende onderzoek van de Rekenkamer Oost Nederland en het onderzoek van de Algemene Rekenkamer. Conclusies DoeMee-onderzoek •
Landelijke en provinciale middelen hebben intensivering van de controle en handhaving op de energiebesparingsplicht mogelijk gemaakt.
•
Door het tijdelijke karakter van de intensiveringen is er een gebrek aan continuïteit bij de omgevingsdiensten, dit uit zich bijvoorbeeld in het niet in kunnen zetten van vast personeel.
•
Er is bij gemeenten, provincies en omgevingsdiensten gebrekkig zicht op bedrijven en instellingen die moeten voldoen aan de energiebesparingsplicht en de plicht hier inlichtingen over te geven.
•
Er is gebrekkig zicht op zowel het energiebesparingspotentieel als de gerealiseerde energiebesparing.
•
De complexe regelgeving vereist specialistische toezichthouders bij omgevingsdiensten.
Conclusies verdiepend onderzoek Rekenkamer Oost Nederland6 •
Ondanks dat de energiebesparingsplicht al dertig jaar bestaat, houdt een aanzienlijk deel van de bedrijven zich niet aan de energiebesparingsplicht. Energietoezicht en handhaving zijn – blijkbaar – nodig om bedrijven te bewegen om energie te besparen. Hoe groot de energiebesparing als gevolg van het nemen van energiemaatregelen exact is, is heel lastig aan te geven. Indicaties hiervan laten echter zien dat de besparing substantieel is en dat toezicht loont. Uit de toelichting op deze conclusie: •
Uit het toezicht van de afgelopen jaren blijkt dat een aanzienlijk deel van de bedrijven onder gemeentelijk bevoegd gezag zich niet (volledig) houdt aan de energiebesparingsplicht. (…).
•
De ODRN publiceert geen gegevens over het percentage bedrijven dat zich bij controle niet aan de energiebesparingsplicht blijkt te houden7.
•
Uit hercontroles door de Omgevingsdienst IJsselland8 bleek dat in 2023 driekwart van de bedrijven onder gemeentelijk bevoegd gezag de energiebesparende maatregelen alsnog heeft doorgevoerd.
•
Gegevens over het aantal (voornemens) last onder dwangsom zijn maar beperkt beschikbaar bij de omgevingsdiensten.
•
Toezicht en handhaving blijken nodig te zijn én te werken om energiebesparing bij bedrijven voor elkaar te krijgen en zo bij te dragen aan klimaatdoelen.
6
De rekenkamers hebben alleen die (onderdelen van de) conclusies opgenomen die relevant zijn voor
gemeenten en de ODRN. 7
De andere door de Rekenkamer Oost onderzochte omgevingsdiensten publiceren die cijfers wel.
8
De Omgevingsdienst IJsselland is de enige van de door de Rekenkamer Oost Nederland onderzochte
omgevingsdiensten die hierover rapporteert. 5
•
Hoeveel energie exact bespaard wordt met toezicht en handhaving kan niet worden aangegeven. Dat komt 1) doordat gegevens over energiegebruik nog niet gedeeld mogen worden door netbeheerders en 2) doordat ook andere factoren van invloed zijn op het energieverbruik zoals uitbreiding of inkrimpen van de productie, weersomstandigheden en de stand van de techniek. Landelijk werken de omgevingsdiensten aan een rekenmodel waarmee per maatregel zicht kan worden gegeven op de verwachte energiebesparing van de maatregel.
•
Het in beeld brengen van de (potentiële) energiebesparing kan ondersteunend zijn om nut en noodzaak van toezicht op de energiebesparingsplicht te onderbouwen. Het inzicht kan bijdragen aan het geven van prioriteit (= middelen) aan het energietoezicht binnen het VTH-takenpakket.
•
Energietoezicht kreeg door de risicogerichte insteek binnen vergunningverlening, toezicht en handhaving lang geen prioriteit. Mede dankzij een impuls van de provincie Gelderland kreeg toezicht op de energiebesparings- en informatieplicht de afgelopen jaren invulling en staat energietoezicht op de kaart. Hoewel energietoezicht inmiddels onderdeel is van het basistakenpakket van de omgevingsdiensten en zij investeerden in de opbouw van expertise is dit geen garantie dat energietoezicht in de toekomst niet opnieuw te weinig aandacht krijgt. Uit de toelichting op deze conclusie: •
Omgevingsdiensten werken risicogericht. Dat betekent dat bedrijven of activiteiten die het grootste risico vormen het hoogst op de prioriteitenlijst komen van VTH9-werkzaamheden. Een gevolg daarvan is dat energietoezicht vrijwel niet aan bod kwam. (…).
•
Vanaf het moment dat het Rijk en de provincie zijn gaan investeren in energietoezicht (2018/2019) en gelabelde middelen beschikbaar stelden, kreeg energietoezicht meer aandacht.
•
Met de subsidieregeling van de provincie werd het – samen met rijksmiddelen -voor de omgevingsdiensten mogelijk om expertise op te bouwen en energietoezicht als volwaardige taak te ontwikkelen.
•
Om te weten of bedrijven onder de energiebesparings- en informatieplicht vallen, is er zicht nodig op het energieverbruik. Vooralsnog mag deze informatie niet door netwerkbeheerders worden geleverd. (…). De afgelopen jaren is er bij de omgevingsdiensten meer inzicht in de precieze aantallen [bedrijven] ontstaan, juist door het uitvoeren van energiecontroles. (…).
•
De subsidieregeling van de provincie is beëindigd, wel zijn er nog tijdelijk rijksmiddelen beschikbaar voor energietoezicht. Inmiddels is energietoezicht onderdeel van het basistakenpakket van de omgevingsdiensten. Dit betekent dat energietoezicht niet langer als aanvullende opdracht aan de omgevingsdiensten hoeft te worden verstrekt. Het verdelen van de middelen over de taken uit het basispakket vindt nog steeds plaats aan de hand van een risico-insteek. Dat betekent dat de taak energietoezicht niet per definitie verzekerd is van (voldoende) middelen. De prioritering en dus financiering zijn daarmee nog niet geborgd.
9
VTH: vergunningverlening, toezicht en handhaving 6
Conclusies Onderzoek Algemene Rekenkamer10 •
De energiebesparingsplicht levert minder energiebesparing op dan verwacht. De minister heeft in de onderzochte periode verschillende ingrepen gedaan om de energiebesparingsplicht efficiënter te maken maar heeft de ingrepen onvoldoende onderbouwd.
•
Veel bedrijven voldoen niet aan de energiebesparingsplicht omdat de minister te veel uitgaat van een ‘one size fits all’- beleid. Uit de toelichting op deze conclusie: •
Een deel van de bedrijven weet niet dat er een energiebesparingsplicht is, ook al is deze 30 jaar geleden al ingevoerd.
•
Ook zijn er problemen met de IT van RVO, waar bedrijven en instellingen aangifte moeten doen volgens de informatieplicht.
•
Bedrijven die wel bekend zijn met de plicht weten dat die beperkt wordt gehandhaafd, wat hun motivatie om aan de plicht te voldoen negatief kan beïnvloeden.
•
Het beleid bestaat uit generieke maatregelen voor een diverse doelgroep, waardoor het beleid een ‘one-size-fits-none’-beleid is.
•
De ambitie van de minister ten aanzien van toezicht op de energiebesparingsplicht wordt niet gehaald omdat zij onvoldoende middelen biedt voor een dekkende controle buiten het VTH stelsel om en omdat zij onvoldoende zicht heeft op de doelgroep. Dit gebeurt binnen de context van het VTH-stelsel dat niet naar behoren functioneert.
•
10
De energiebesparingsplicht is mogelijk minder kosteneffectief dan gedacht.
De conclusies zijn overgenomen uit hoofdstuk 9 van het rapport van de Algemene Rekenkamer. De
toelichtingen die bij enkele conclusies zijn opgenomen, komen uit hoofdstuk 8. 7
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing Eindrapport voor de vereniging van Rekenkamers Rotterdam, 26 augustus 2024
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing Eindrapport voor de vereniging van Rekenkamers Rotterdam, 26 augustus 2024
SCH/RG 1005367rap
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
Inhoudsopgave Samenvatting......................................................................................................4 1 1.1 1.2 1.3
Inleiding .................................................................................................10 Aanleiding........................................................................................................ 10 Doel en onderzoeksvragen ............................................................................. 11 Leeswijzer ....................................................................................................... 12
2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5
Beleidsopzet.......................................................................................... 13 Inleiding ........................................................................................................... 13 Energiebesparingsplicht .................................................................................. 13 Informatieplicht energiebesparing ................................................................... 15 Rol en taakverdeling ....................................................................................... 16 Financiën ......................................................................................................... 16
3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5
Resultaten enquête ...............................................................................18 Inleiding ........................................................................................................... 18 Gemeenten...................................................................................................... 18 Provincies ........................................................................................................ 29 Omgevingsdiensten ........................................................................................ 37 Verantwoording ............................................................................................... 48
4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6
Toelichting op resultaten vanuit deskstudie en focusgroepen .........52 Inleiding ........................................................................................................... 52 Begroting en financiering van toezicht en handhaving ................................... 52 Rollen en taken toezicht en handhaving ......................................................... 54 Uitvoering van toezicht en handhaving ........................................................... 55 Verantwoording ............................................................................................... 57 Resultaten toezicht en handhaving ................................................................. 57
5
Slotbeschouwing ..................................................................................59
Literatuurlijst ....................................................................................................61 Bijlage 1: Onderzoeksproces, onderzoeksmethoden en kwaliteit van de informatie..........................................................................................................63 Inleiding ....................................................................................................................... 63 Onderzoeksproces ...................................................................................................... 63 Afstemming met de Algemene Rekenkamer............................................................... 64 Onderzoeksmethoden en kwaliteit .............................................................................. 65 Kwaliteit van de informatie .......................................................................................... 66 Bijlage 2: Begrippenlijst...................................................................................68 Bijlage 3: Overzicht van deelnemende overheden.........................................69
/3
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
Samenvatting
Achtergrond en doel van het onderzoek In dit DoeMee-onderzoek 2024 doen in totaal 109 rekenkamers onderzoek naar de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing, op initiatief en onder begeleiding van de Vereniging van Rekenkamers (VVR). De uitkomsten van dit DoeMee-onderzoek bieden inzicht in de manier waarop gemeenten, provincies en omgevingsdiensten toezicht en handhaving op deze plichten hebben georganiseerd en wat de resultaten hiervan zijn. De energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing in het kort Om de uitkomsten van het onderzoek goed te kunnen duiden, is inzicht in de werking en organisatie van de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing nodig. Hieronder is dit kort weergegeven: • Energiebesparingsplicht: bedrijven en instellingen die jaarlijks meer dan 50.000 kWh stroom of 25.000 m3 aardgas gebruiken, zijn verplicht energiebesparende maatregelen te nemen. Het gaat hierbij specifiek om investeringen die zij binnen vijf jaar kunnen terugverdienen. • Informatieplicht energiebesparing: bedrijven en instellingen zijn verplicht eens in de 4 jaar actief informatie te verstrekken aan hun omgevingsdienst over de energiebesparende maatregelen die zij hebben genomen. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) beheert het digitale loket waarmee bedrijven dit aan hun omgevingsdienst laten weten.
Het is de omgevingsdienst die het toezicht op de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing uitvoert in opdracht van het bevoegd gezag. Uitkomsten van het onderzoek De onderzoeksvragen zijn uitgezet bij gemeenten, provincies en omgevingsdiensten. De uitkomsten van de antwoorden op deze vragen zijn hieronder samengevat. De belangrijkste uitkomsten van het onderzoek onder de gemeenten zijn: • Bij meer dan driekwart van de gemeenten (77%) is de opdracht op toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht aan de omgevingsdienst in de begroting opgenomen, meestal onder het overkoepelende onderwerp ‘omgevingsdiensten’. Hierbij is dus niet specifiek onderscheid gemaakt naar de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing, maar is die taak onder één noemer samengebracht met andere taken die bij de omgevingsdienst belegd zijn. • In 70% van de gemeenten is er een opdracht richting de omgevingsdiensten geformuleerd met betrekking tot de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing. Aan de opdracht wordt in de meeste gevallen (92%) ook voldaan. Er zijn uiteenlopende redenen waarom er geen opdracht vanuit de gemeente richting de omgevingsdiensten geformuleerd is.
Een aantal gemeenten geeft hierbij aan dat dit onderdeel is van de basistaak van de omgevingsdienst en het daardoor niet nodig is een aanvullende opdracht te formuleren. • Er wordt door 80% van de gemeenten gestuurd op de taken van de omgevingsdienst. Dit gebeurt meestal door voortgangsrapportages, periodieke overleggen over, of evaluatie van, de voortgang. Bij 61% van de gemeenten zijn er ook formeel afspraken gemaakt over
/4
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
•
•
de monitorings- en verantwoordingsinformatie met betrekking tot de energiebesparingsplicht. In 46% van de gemeenten zijn hier ook kritische prestatie indicatoren (KPI’s) aan verbonden, zoals het aantal controles. In een even groot deel (46%) van de gemeenten gebeurt dit overigens niet. De rapportages die de gemeenten ontvangen, worden door 38% van de gemeenten van goede kwaliteit bevonden. In 39% van de gevallen bevatten de rapportages geen of niet voldoende adequate informatie. In het geval rapportages geen adequate informatie leveren, geven gemeenten in de toelichting aan dat er bijvoorbeeld geen specifieke gemeentelijke kengetallen geleverd worden en/of de informatie globaal is. Daarnaast geven meerdere gemeenten aan dat de rapportages geen inzicht geven in de behaalde resultaten, zoals de hoeveelheid gerealiseerde energiebesparing en de toegevoegde waarde van handhaving. Ongeveer een kwart (26%) van de gemeenten vervult zelf ook nog taken. Drie gemeenten geven bijvoorbeeld aan dat zij eigen toezichthouders hebben die toezien op de nietbasistaakbedrijven. Een van de gemeenten geeft hierbij aan dat zij energiegegevens opvraagt die de omgevingsdienst kan gebruiken voor toezicht en handhaving op de verplichtingen. Een aantal gemeenten geeft aan het toezicht op kantoorgebouwen die over minimaal energielabel C dienen te beschikken, zelf uit te voeren.
Daarnaast zijn er twee gemeenten die toezicht en handhaving op de verplichtingen ook na 1 juli 2023 nog zelf uitvoeren.
De belangrijkste uitkomsten van het onderzoek onder de provincies zijn: • Bij tien van de twaalf provincies is de opdracht op toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht aan de omgevingsdienst in de begroting opgenomen, meestal onder het overkoepelende onderwerp ‘omgevingsdiensten’. • Bij tien van de twaalf provincies is er een opdracht richting de omgevingsdiensten geformuleerd met betrekking tot de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing. Bij drie provincies wordt de opdracht jaarlijks opgenomen in het uitvoeringsprogramma en bij vier provincies is de opdracht opgenomen in het werkplan van de omgevingsdiensten en bij drie provincies zijn de werkzaamheden benoemd in een opdrachtformulier. Aan de opdracht wordt in de meeste gevallen (80%) ook voldaan. • Er wordt door elf provincies gestuurd op de taken van de omgevingsdienst en één van de provincies kon hier geen antwoord op geven. Het meest wordt gestuurd op basis van een periodieke evaluatie van het werk- en uitvoeringsprogramma en/of op basis van voortgangsrapportages (vijf provincies). Bij vier provincies vindt er periodiek overleg over de voortgang plaats. Bij acht provincies zijn er ook formeel afspraken gemaakt over de monitorings- en verantwoordingsinformatie met betrekking tot de energiebesparingsplicht. In vijf provincies zijn hier ook KPI’s aan verbonden.
• Zes provincies geven aan dat de rapportages adequate informatie bevatten. De respondenten die aangeven dat er op sommige punten adequate informatie wordt geleverd (1) of geen adequate informatie wordt geleverd (3), geven aan dat de rapportage geen inzicht geven in de effecten, zoals bijvoorbeeld een reductie in CO2-uitstoot als gevolg van vermindering van gas- en elektriciteitsverbruik. • Tien provincies geven aan dat zij zelf geen invulling geven aan toezicht en handhaving van de verplichtingen, naast de taken die bij de omgevingsdienst zijn belegd. Eén provincie geeft aan wel zelf invulling te geven aan toezicht en handhaving van de verplichtingen. Deze provincie heeft in de periode 2021-2023 een projectmatige inhaalslag energiebesparingsplicht toegepast voor het aanpassen van vergunningen met voorschriften voor
/5
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
wettelijke verplichte energiebesparing voor energierelevante vergunningplichtige bedrijven. De provincie geeft aan zelf toezicht en handhaving uit te voeren op de implementatie van de wettelijke verplichte energiebesparingsmaatregelen die bedrijven moeten nemen. De belangrijkste uitkomsten van het onderzoek onder de omgevingsdiensten zijn: • Omgevingsdiensten hebben allemaal (gedeeltelijk) zicht op de bedrijven en instellingen die vallen onder de energiebesparings- en informatieplicht. Aan dit zicht komen zij vooral door eigen informatieverzameling, een combinatie van eigen gegevens met de gegevens van RVO.nl of een download vanuit het e-loket van RVO.nl. Als belangrijkste oorzaak waardoor de informatie (soms) ontbreekt geven de omgevingsdiensten aan dat zij geen inzicht hebben in energieverbruiksgegevens van bedrijven en instellingen. Zij geven aan dat het aanleveren van gegevens door netbeheerders kan helpen om volledig inzicht te krijgen. • Omgevingsdiensten geven aan dat zij vrijwel allemaal (98%) gedeeltelijk of volledig zicht hebben op het aantal bedrijven en instellingen dat zich aan de informatieplicht energiebesparing houdt. Bijna alle respondenten geven aan op verschillende manieren contact te maken met bedrijven en instellingen die niet voldoen aan de informatieplicht energiebesparing, het meest via brief of e-mail, telefonisch of persoonlijk.
• Controles bij bedrijven of instellingen vinden meestal plaats aan de hand van specifieke energiecontroles of algemene milieucontroles aan de hand van de erkende maatregelenlijst. • Omgevingsdiensten geven aan dat het aantal controles per jaar wordt bepaald in afstemming met de gemeente/provincie en afhankelijk is van het budget dat de gemeente/provincie beschikbaar stelt voor energietoezicht- en handhaving. Ook de beschikbare capaciteit, het aantal energiebesparingplichtige bedrijven en de beschikbaarheid van aanvullende middelen (VUE-regeling, SPUK-gelden)1 zijn onderdeel van de afweging. Daarnaast maakt de omgevingsdienst een inschatting van het aantal benodigde uren per te controleren bedrijf of instelling. • De prioriteit van de te controleren bedrijven wordt door de omgevingsdiensten meestal gesteld op basis van de rubricering die de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) toevoegt aan de informatieplicht rapportages of op basis van een eigen risicoanalyse die specifiek gericht is op de energiebesparingsplicht.2 Een klein deel van de omgevingsdiensten geeft aan prioriteit te stellen op basis van een meer algemene risicoanalyse vanuit VTH op het gebied van milieu. Sommige omgevingsdiensten stellen geen prioriteit in de te controleren bedrijven.
• Van 2019 tot en met 2023 is een intensivering in het aantal controles zichtbaar van 1.520 in 2019 tot 6.790 in 2023 (voor 110 gemeenten). Ook het aantal ingezette uren is in deze periode gestegen van 18.863 tot 40.550 (voor 89 gemeenten).3 Het aantal bedrijven in het gebied en het aantal controles dat plaatsvindt zijn bepalend voor hoe lang een omgevingsdiensten bezig zijn om het hele bedrijvenbestand te controleren. Een groot deel van de omgevingsdiensten (44%) geeft aan tussen de 5 en 10 jaar nodig te hebben om alle 1
2
3
De Versterkte uitvoering energiebesparings- en informatieplicht (VUE) stelt het bevoegd gezag in staat haar toezichts- en handhavingstaken op het gebied van de energiebesparings- en informatieplicht te intensiveren. Via de Specifieke Uitkering Toezicht en Handhaving Energiebesparingsplicht (SPUK – THE) konden omgevingsdiensten een specifieke uitkering aanvragen voor extra ondersteuning op toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht. Het digitale loket van RVO maakt automatisch een code aan, de zogenaamde rubriceringscode. De omgevingsdienst kan op basis van deze code besluiten om locatie(s) te controleren, omdat bijvoorbeeld blijkt dat het bedrijf nog veel erkende maatregelen moeten uitvoeren en/of beperkt aan de energiebesparingsplicht voldoet (zie ook paragraaf 2.3). Getallen zijn opgehaald in de uitgezette enquête. Hierbij moet worden opgemerkt dat dit géén totaalbeeld is. Sommige omgevingsdiensten hebben geen of maar gedeeltelijk getallen aangeleverd, andere omgevingsdiensten hebben een totaal voor de gehele regio ingevuld.
/6
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
•
•
bedrijven en instellingen te controleren op de energiebesparings- en informatieplicht. Een iets kleinere groep (36%) geeft aan tussen de 2 en 5 jaar nodig te hebben. Het aantal geconstateerde overtredingen stijgt over de jaren heen van 391 in 2019 tot 3.300 in 2023 (voor 54 gemeenten).4 In de meeste gevallen is er een hersteltermijn opgelegd, of is er een vooraankondiging last onder dwangsom verstuurd. Meer dan de helft van de omgevingsdiensten (55%) geeft aan geen zicht te hebben op het energiebesparingspotentieel van bedrijven en instellingen in de betreffende gemeente of provincie. In ongeveer een kwart (26%) van de gevallen hebben omgevingsdiensten op andere wijze zicht op het energiebesparingspotentieel. Zo baseert een aantal omgevingsdiensten het besparingspotentieel van 9% op gasverbruik en 10% op elektriciteitsverbruik op eigen onderzoek of worden landelijke richtlijnen gehanteerd. Een klein deel van de omgevingsdiensten (14%) kan een indicatie geven van het energiebesparingspotentieel op basis van de informatieplicht.
De belangrijkste uitkomsten van het onderzoek met betrekking tot de verantwoording zijn: • Ruim een kwart van de gemeenten (27%) geeft aan dat er wel eens vragen of opmerkingen vanuit de gemeenteraad zijn geweest. Vragen gingen bijvoorbeeld over de werkwijze, de voortgang van de uitvoering van de werkzaamheden (aantal controles, naleefgedrag) en de bereikte resultaten. De meeste van de vragen over de bereikte resultaten gingen over de gerealiseerde CO2 reductie, over de hoeveelheid controles en naleefgedrag en het type uitgevoerde maatregelen. • Zeven van de twaalf provincies geven aan dat er wel eens vragen/opmerkingen zijn geweest van Provinciale Staten over de uitvoering van toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht. Deze vragen gingen met name over hoe de samenwerking tussen de bevoegde gezagen en de omgevingsdienst in de regio verloopt. Ook werd er gevraagd naar de voortgang en implementatie van de energiebesparings- en informatieplicht, naar energiebesparingsmogelijkheden van bedrijven en de efficiëntie van de werkzaamheden van omgevingsdiensten en naar de invulling, controle op en voortgang van de verplichtingen bij de gemeenten binnen de provincie. Duiding van de uitkomsten De uitkomsten, zoals hierboven beschreven, zijn op basis van de deskstudie en focusgroepen geduid. De belangrijkste duiding van de resultaten is hieronder weergegeven.
• Uit de analyse van toegestuurde begrotingen blijkt dat het rijk middels subsidieregelingen in deze periode fors heeft ingezet op de organisatie van het toezicht en de handhaving van de energiebesparingsplicht en informatieplicht. Deelnemende overheden hebben in de focusgroepen aangegeven dat de SPUK-regelingen en subsidies vanuit provinciale akkoorden van de afgelopen jaren opschaling in de uitvoering mogelijk hebben gemaakt. Dit is ook terug te zien in de uitkomsten, waarin het aantal controles tussen 2019 en 2023 fors is toegenomen. Omgevingsdiensten hebben door aanvullende financiering bijvoorbeeld energieteams kunnen oprichten en het aantal controles kunnen opschalen. De toegekende middelen vanuit het Rijk en de aanvullende subsidies vanuit een aantal provincies hebben echter tot nu toe altijd een tijdelijk karakter gekend. In de focusgroepen is door alle deelnemende overheden aangegeven dat het hierdoor moeilijk is om continuïteit te behouden in de uitvoering, om vaste medewerkers aan te trekken en om te versnellen in de uitvoering.
4
Idem.
/7
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
•
•
•
•
Het zicht op welke bedrijven aan de verplichtingen moeten voldoen is beperkt en kost veel capaciteit, geven omgevingsdiensten aan tijdens de focusgroep. Sommige omgevingsdiensten hebben daarom extra capaciteit ingezet op het in beeld krijgen van deze bedrijven, naast informatie die beschikbaar is via RVO of bijvoorbeeld via reguliere milieucontroles. Omgevingsdiensten hebben in de focusgroep aangegeven dat het inzichtelijk krijgen van energieverbruik van bedrijven en instellingen via netbeheerders een belangrijke oplossing is om alle bedrijven die aan de verplichtingen moeten voldoen in beeld te krijgen en het mogelijk te maken om energiebesparing structureel te monitoren. Een belangrijk knelpunt in toezicht en handhaving is de complexe wet- en regelgeving, waardoor het veel tijd kost de juiste mensen bij omgevingsdiensten te vinden en op te leiden. Energiecontroles zijn een veel technischere variant van toezicht dan de gemiddelde toezichthouder gewend is uit te voeren. Bovendien zijn de gesprekspartners (bedrijven) vaak ook niet in staat technische vragen te beantwoorden. De huidige krapte op de arbeidsmarkt maakt het extra moeilijk de juiste mensen bij omgevingsdiensten te vinden en te behouden.
Een aantal omgevingsdiensten gaf tijdens de focusgroep aan dat er veel energie verloren gaat in de papieren werkelijkheid van de informatieplicht: het voldoen aan de informatieplicht betekent niet dat er ook daadwerkelijk energiebesparende maatregelen worden genomen. Eén omgevingsdienst geeft daarom aan niet meer actief op de informatieplicht te handhaven, maar prioriteit te geven aan het controleren op het daadwerkelijk treffen van energiebesparende maatregelen. Zowel in de focusgroepen als de enquête is door gemeenten en provincies aangegeven dat informatie over het energiebesparingspotentieel en de totaal gerealiseerde energiebesparing in veel gevallen ontbreekt, maar wel relevant is om te bepalen wat de inspanningen op toezicht en handhaving uiteindelijk opleveren. In sommige gevallen is wel een indicatie van de (potentiële) energiebesparing mogelijk, op basis van bijvoorbeeld informatie uit de informatieplicht en energiecontroles.
Bevindingen onderzoek Algemene Rekenkamer De Algemene Rekenkamer onderzoekt, parallel aan het DoeMee-onderzoek, de sturing van de minister voor Klimaat en Energie op de energiebesparingsplicht en de resultaten van de verplichting op landelijk niveau. De belangrijkste conclusies uit dit onderzoek voor het DoeMee-onderzoek zijn: • De opbrengsten van toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht blijven achter bij de doelstellingen of streefwaarden van het kabinet, gebaseerd op prognoses van TNO en PBL. De doelstelling was in 2013 – 2014 (vanuit het Energieakkoord) dat de plicht ca. 35 PJ energiereductie zou opleveren. In de Klimaat en Energie Verkenning van 2020 wordt echter ingeschat dat ca. 7 PJ energie is bespaard in 2020. • Voor zover hier zicht op is, voldoen bedrijven sinds 2008 structureel niet (volledig) aan de energiebesparingsplicht en informatieplicht. Het doel van de minister dat er 100% naleving is onder bedrijven die onder de energiebesparingsplicht vallen wordt daarmee niet behaald. • Doelen die het kabinet heeft gesteld op het gebied van handhaving van de energiebesparingsplicht lijken ook niet gehaald. Een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) uit 2016 stelt dat afgesproken is dat bedrijven eens per 4 jaar worden bezocht en gecontroleerd. Echter blijft, op basis van dit uitgangspunt, het jaarlijks aantal uitgevoerde controles sterk achter.
/8
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
•
•
Uit verschillende evaluaties blijkt dat omgevingsdiensten onvoldoende functioneren en niet goed geëquipeerd zijn hun taken uit te voeren. Financieel zijn er daarnaast onvoldoende middelen beschikbaar om de door het kabinet en minister aangegeven aantal jaarlijkse controles uit te voeren. De Algemene Rekenkamer stelt vast dat zij niet ex post de kosteneffectiviteit van de plicht kan nagaan. Wel stelt zij vast dat de baten (mogelijk) zijn overschat (hoeveelheid gerealiseerde energiebesparing) en de omvang van de ingeschatte kostenposten (bijvoorbeeld middelen voor toezicht en handhaving) zeker zijn onderschat.
Handelingsperspectief Het handelingsperspectief voor provincies, gemeenten en omgevingsdiensten is op decentraal niveau beschikbaar via de factsheets, die in het kader van dit onderzoek voor elke gemeente of provincie specifiek zijn opgesteld. In de factsheets staat onder andere op decentraal niveau beschreven hoe de samenwerking met omgevingsdiensten is vormgegeven en wat de voortgang op toezicht en handhaving is. De factsheets bieden hierdoor handvaten om op decentraal niveau de doeltreffendheid en/of doelmatigheid van toezicht en handhaving te verbeteren als hier aanleiding toe is.
/9
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
1
Inleiding
1.1 Aanleiding In dit VVR DoeMee-onderzoek 2024 doen in totaal 109 rekenkamers onderzoek naar de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing, op initiatief en onder begeleiding van de Vereniging van Rekenkamers (VVR).
Energiebesparingsplicht Sinds 1993 geldt de verplichting voor bedrijven en instellingen om zuinig om te gaan met energie. Sinds 2008 zijn bedrijven en instellingen die jaarlijks meer dan 50.000 kWh stroom of 25.000 m3 aardgas gebruiken verplicht energiebesparende maatregelen te nemen. Het gaat hierbij specifiek om investeringen die zij binnen vijf jaar kunnen terugverdienen. Informatieplicht energiebesparing Bedrijven en instellingen zijn vanaf 1 juli 2019 verplicht eens in de 4 jaar actief informatie te verstrekken aan hun omgevingsdienst over de energiebesparende maatregelen die zij hebben genomen. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) beheert het digitale loket waarmee bedrijven dit aan hun omgevingsdienst laten weten. Indien bedrijven/instellingen voldoen aan de informatieplicht, betekent dit niet dat zij ook automatisch voldoen aan de energiebesparingsplicht. Taakverdeling toezicht en handhaving Gemeenten en provincies hadden de uitoefening van toezicht en handhaving van bovenstaande verplichtingen in de meeste gevallen gemandateerd aan hun omgevingsdienst, maar sommige gemeenten en provincies voerden zelf de toezichts- en handhavingstaken uit. In 2022 is echter door bedrijven, instellingen en het bevoegd gezag aangegeven het toezicht bij voorkeur door één partij te laten uitvoeren. Dit is efficiënter en verlaagt de lastendruk.
De energiebesparings- en informatieplicht zijn daarom toegevoegd aan het Basistakenpakket van omgevingsdiensten per 1 juli 2023. Het is dus de omgevingsdienst die het toezicht uitvoert in opdracht van het bevoegd gezag. De uitkomsten van dit DoeMee-onderzoek bieden inzicht in de manier waarop gemeenten, provincies en omgevingsdiensten het toezicht en de handhaving op de energiebesparings- en informatieplicht hebben georganiseerd, wat de voortgang is en wat eventuele knelpunten zijn. Voor gemeenten en provincies extra relevant, omdat goed toezicht en handhaving kunnen bijdragen aan het behalen van hun eigen duurzaamheidsdoelstellingen.
/ 10
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
Onderzoek Algemene Rekenkamer De Algemene Rekenkamer voert, grotendeels parallel aan het DoeMee-onderzoek, onderzoek uit naar: •
hoe de minister voor Klimaat en Energie stuurt op de energiebesparingsplicht;
•
wat de resultaten op landelijk niveau tot op heden zijn;
•
hoe de minister zicht houdt op de resultaten5.
Dit onderzoek bekijkt dus de organisatie en resultaten van de energiebesparingsplicht op nationaal niveau, terwijl het DoeMee-onderzoek is gericht op de resultaten van toezicht en handhaving op decentraal niveau. De belangrijkste uitkomsten uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer zijn verwerkt in de samenvatting van voorliggend onderzoeksrapport.
1.2 Doel en onderzoeksvragen In het DoeMee-onderzoek staat de vraag centraal: Welke inspanningen plegen gemeenten en provincies bij het toezicht en de handhaving van de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing en wat zijn daarvan de resultaten? Meer specifiek geeft het onderzoek per betrokken actor inzicht in: 1. Gemeenten en provincies a. de manier waarop gemeenten en provincies de invulling van de energiebesparings- en informatieplicht hebben opgenomen in hun begroting; b. de manier waarop gemeenten en provincies sturen op toezicht en handhaving van de energiebesparings- en Informatieplicht energiebesparing door de omgevingsdienst; c. de manier waarop gemeenten en provincies (en waterschappen) zelf – naast de opdracht aan de omgevingsdienst – uitvoering geven aan toezicht en handhaving van de energiebesparings- en Informatieplicht energiebesparing; 2. Omgevingsdiensten a. de mate waarin omgevingsdiensten zicht hebben op de bedrijven en instellingen die onder de verplichtingen vallen; b. de mate waarin omgevingsdiensten zicht hebben op bedrijven en instellingen die zich niet aan de Informatieplicht energiebesparing houden en de wijze waarop de omgevingsdiensten contact maken met deze bedrijven en instellingen; c.
de manier waarop omgevingsdiensten toezien en handhaven op de uitvoering van de verplichting tot het treffen van energiebesparende maatregelen en de Informatieplicht energiebesparing; inclusief het aantal jaren dat zij nodig hebben om alle bedrijven en instellingen te controleren en de prioriteiten die zij stellen; d. de resultaten van deze werkwijze in termen van aantal bezochte bedrijven, ingezette uren, aantal geconstateerde overtredingen, eventuele sancties, aantal en aard van de daadwerkelijk getroffen maatregelen en indien mogelijk de gerealiseerde energiebesparing;
5
Energiebesparingsplicht bedrijven | Actueel | Algemene Rekenkamer
/ 11
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
3. Verantwoording a. de afspraken die gemeenten en provincies hebben gemaakt met de omgevingsdienst over monitorings- en verantwoordingsinformatie (denk aan doelstellingen (KPI's), informatie over de uitvoering, (tussentijdse) evaluaties, bereikte resultaten); b. de kwaliteit van de rapportages van de omgevingsdiensten aan de deelnemende gemeenten en provincies over de uitvoering van toezicht en handhaving op de energiebesparings- en informatieplicht en de daarmee bereikte resultaten; c. de kwaliteit van de informatieverstrekking van de colleges aan hun gemeenteraden/Provinciale Staten over de uitvoering van toezicht en handhaving op de energiebesparings- en informatieplicht door de omgevingsdiensten én hen zelf en de daarmee bereikte resultaten.
1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 staat de beleidsopzet beschreven en gaan we nader in op beide verplichtingen, wijzigingen in en aanvullingen op de verplichtingen, de rol en taakverdeling en de financiën. In hoofdstuk 3 zijn de enquêteresultaten per overheidslaag weergegeven en beschreven. Hoofdstuk 4 geeft vervolgens nadere duiding aan de resultaten op basis van de deskstudie en de focusgroepen. Het rapport sluit af met de belangrijkste conclusies in hoofdstuk 5, gevolgd door een literatuurlijst. In bijlage 1 is een beschrijving van het onderzoeksproces en de onderzoeksmethoden gegeven en wordt tevens gereflecteerd op de kwaliteit van de informatie. In bijlage 2 is daarnaast een begrippenlijst opgenomen en in bijlage 3 een overzicht van de deelnemende overheden.
/ 12
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
2
Beleidsopzet
2.1 Inleiding In onderstaand hoofdstuk worden de beleidsopzet en de rollen en taakverdeling van de decentrale overheden rondom toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht en informatieplicht energiebesparing beschreven. Figuur 2.1
Tijdlijn energiebesparingsplicht en informatieplicht energiebesparing
2.2 Energiebesparingsplicht De plicht om energie te besparen is al sinds 1993 van kracht (destijds vastgelegd in de Wet milieubeheer). Bedrijven en instellingen die jaarlijks meer dan 50.000 kWh stroom of 25.000 m3 aardgas gebruiken6, zijn sinds 2008 verplicht energiebesparende maatregelen te nemen (de energiebesparingsplicht). Het gaat hierbij specifiek om investeringen die bedrijven binnen vijf jaar kunnen terugverdienen. Bedrijven en instellingen moeten hierover sinds 1 juli 2019 eens in de vier jaar rapporteren (informatieplicht). Deze verplichtingen maakten onderdeel uit van de Wet milieubeheer en zijn per 1 januari 2024 in de Omgevingswet opgenomen.7 Om bedrijven/instellingen te helpen aan de energiebesparingsplicht te voldoen, heeft de rijksoverheid de Erkende Maatregelenlijsten energiebesparing (EML, verder: de maatregelenlijst) opgesteld. Deze lijst bevat energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van 5 jaar of minder.8 Bij de introductie van de maatregelenlijst is regelmatige actualisatie aangekondigd, om actueel te blijven wat betreft techniek, investeringskosten en energieprijzen.
In de maatregelenlijst is een onderverdeling gemaakt in: gebouwen (bijvoorbeeld het plaatsen van zonnepanelen), faciliteiten (bijvoorbeeld energiebesparende maatregelen voor de productie, het transport en het gebruik van stoom) en processen (bijvoorbeeld energiebesparende maatregelen voor het in koel- of vriesmeubelen, of koel- of vriescellen bewaren van producten).
6
7 8
Het gemiddelde jaarlijkse verbruik van een huishouden (2022) is 2479 kWh elektriciteit en 1169 m3 gas. 50.000 kWh stroom en 25.000m3 gas is dus gelijk aan het jaarlijks verbruik van ongeveer 20 huishoudens. Prijsverandering energierekening | CBS Wet Milieubeheer Erkende maatregelenlijsten (EML) (rvo.nl)
/ 13
DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing
Wijzigingen per 1 juli 2023 Sinds 1 juli 2023 zijn wijzigingen in de energiebesparingsplicht doorgevoerd. Vanaf juli 2023 is de energiebesparingsplicht verbreed naar verduurzaming van het energieverbruik. Dit betekent dat de energiebesparingsplicht is uitgebreid met CO2-reducerende maatregelen en dat maatregelen voor het produceren van duurzame energie en elektrificatie, met een terugverdientijd van vijf jaar of minder, zijn toegevoegd aan de verplichting. Daarnaast is de doelgroep waarvoor de energiebesparingsplicht geldt uitgebreid naar bedrijven en instellingen die onder het Europese emissiehandelssysteem (EU ETS) vallen. Ook de glastuinbouw en bedrijven die een omgevingsvergunning milieu nodig hebben, zoals afvalverwerkingsbedrijven en bedrijven in de zware industrie, vallen per 1 juli 2023 onder de plicht. Als onderdeel van de wijzigingen die sinds 1 juli 2023 in werking zijn getreden, is de maatregelenlijst opnieuw doorgerekend en beoordeeld door externe consultants, in samenwerking met RVO. De erkende maatregelen zijn aangepast naar de stand van de techniek, de huidige energieprijzen en de investeringskosten.