D14 d.d. 27 september 2022 van de Rekenkamer Nijmegen inzake Rekenkamerbrief uitvoering Wob-vooruitblik uitvoering Woo

11

Artikel 7:13 Awb.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 6, bladzijde 10

BIJLAGE 7:

VOORBEREIDING VAN DE IMPLEMENTATIE VAN DE WOO

In deze bijlage wordt ingegaan op de (voorbereiding op de) implementatie van de Wet open overheid (Woo). Achtereenvolgens gaat het om: •

Aanpak

•

Woo-contactpersoon

•

Indienen verzoek om informatie

•

Behandeling verzoeken om informatie

•

Actief openbaar maken van stukken

De behandeling van verzoeken om informatie (passieve openbaarheid) en de actieve openbaarheid vormen de kern van de Woo. De Woo-contactpersoon is van belang voor de ondersteuning van personen die op zoek zijn naar overheidsinformatie.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 7, bladzijde 1

AANPAK Overheidsinformatie moet in de regel openbaar zijn. Dit uitgangspunt is neergelegd in artikel 110 van de Grondwet. De wijze waarop overheidsinformatie openbaar moet worden gemaakt – en in welke gevallen openbaarmaking achterwege moet of kan blijven – was tot 1 mei 2022 geregeld in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Sinds 1 mei 2022 is dit geregeld in de Wet open overheid (Woo). Het eerste voorstel dat uiteindelijk heeft geleid tot de Woo werd al in 2012 gedaan. De aanleiding was dat de mate waarin overheidsinformatie onder de Wob openbaar werd gemaakt, onvoldoende werd gevonden. De hoofdlijnen zijn sindsdien blijven staan, er zijn met name aanpassingen gedaan met het oog op de praktische uitvoerbaarheid en het beperken van de uitvoeringskosten. Het doel van de Woo blijft dat overheden uit eigen beweging en op verzoek informatie openbaar maken, respectievelijk de actieve en passieve openbaarheid. Bijkomend doel van de Woo is dat overheden transparanter worden. De Woo volgt voor wat betreft de passieve openbaarheid vrijwel geheel de Wob. Voor de actieve openbaarheid stelt de Woo aanvullende eisen ten opzichte van de Wob. Voor een overzicht van en toelichting op de belangrijkste overeenkomsten en verschillen tussen de Wob en de Woo verwijzen wij naar bijlage 3.

Op 6 oktober 2021 heeft het Gemeentelijk Managementteam (GMT) in het kader van de voorbereiding op de implementatie op de Woo besloten om een implementatieonderzoek te starten, waarmee een kader geschetst wordt voor de komende vijf jaar. Aangegeven is dat voor het onderzoek een team of werkgroep met juridische en technische specialisten wordt gevormd die in opdracht van het GMT aan de slag gaan. In het onderzoek zullen de volgende aspecten geïnventariseerd en bepaald worden: •

impact van de wet op de gemeentelijke processen;

•

ambitieniveau binnen de kaders van de wet;

•

technische implicaties van invoering en eventuele keuzes hierin;

•

inspannings- en kostenindicatie.

Op het moment van afronding van deze Rekenkamerbrief (september 2022) was dit implementatie-onderzoek nog niet afgerond. Desgevraagd is aangegeven dat in de voorbereiding op de invoering van de Woo is nagegaan wat op het moment van ingaan van de Woo (in)geregeld moet zijn en wat – gegeven de gefaseerde invoering van de Woo – nog niet hoeft of kan. Per 1 mei 2022 – de ingangsdatum van de Woo - zijn de Woo-contactpersonen benoemd door het college, de burgemeester en de gemeenteraad 1. Net als onder de Wob heeft de gemeenteraad besloten de afhandeling van aan hem gerichte verzoeken om informatie te delegeren aan het

1

Op 19 april 2022 hebben het college en de burgemeester het Aanwijzingsbesluit contactpersonen Wet open overheid vastgesteld, deze is te vinden via: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2022179236.pdf. De gemeenteraad stelde het Aanwijzingsbesluit contactpersonen Wet open overheid vast op 22 juni 2022, deze is te vinden via: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2022289080.html. Dit aanwijzingsbesluit geldt met terugwerkende kracht tot en met 1 mei 2022.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 7, bladzijde 2

college 2. Daarnaast zijn meer praktische zaken geregeld, zoals aanpassing van de website en de formats voor brieven en besluiten, en het informeren van het bestuur en medewerkers over de komst van de Woo. Verder is recent gestart met het in kaart brengen van het anonimiseren van openbaar te maken stukken. Eind juni 2022 is door het GMT besloten dat de verdere implementatie van de Woo wordt aangepakt volgens ‘opgavegericht werken’. Inmiddels is daarvoor een zogenaamde opgavetrekker benoemd. WOO-CONTACTPERSOON De Woo verplicht bestuursorganen om een of meerdere Woo-contactpersonen aan te wijzen (artikel 4.7). De Woo-contactpersoon moet het bestuursorgaan op een laagdrempelige en klantvriendelijke wijze bereikbaar maken en vragen beantwoorden over de beschikbaarheid van publieke informatie. Op 19 april 2022 hebben het college en de burgemeester het Aanwijzingsbesluit contactpersonen Wet open overheid vastgesteld. In dit aanwijzingsbesluit is bepaald dat het besluit op 1 mei 2022 inwerking treedt. Daarin zijn ‘de junior, senior en strategisch juridisch adviseurs werkzaam op de afdeling VJB 3, bureau Juridische Zaken, met het aandachtsgebied Wet open overheid aangewezen als Woo-contactpersoon’ 4. Op 22 juni 2022 heeft de gemeenteraad het raadsvoorstel 5 Delegatiebesluit Wet open overheid en Aanwijzingsbesluit contactpersonen Wet open overheid vastgesteld 6.

De gemeenteraad heeft in het delegatiebesluit bepaald dat dit besluit met terugwerkende kracht geldt vanaf 1 mei 2022. Daarmee zijn de Woo-contactpersonen die eerder zijn aangewezen voor de bestuursorganen college en burgemeester met terugwerkende kracht ook de Woo-contactpersonen voor de gemeenteraad. Dat inwoners (en anderen) zich kunnen melden bij een Woo-contactpersoon en wat die voor hen kan betekenen, staat niet op de Woo-pagina op de website. Daar zijn ook geen e-mailadres en telefoonnummer opgenomen waarop de Woocontactpersonen bereikbaar zijn. Wel wordt de mogelijkheid geboden via e-mail hulp te vragen bij het doen van een verzoek om informatie.

2

Delegatiebesluit Wet open overheid, raadsbesluit 22 juni 2022. Het Delegatiebesluit is te vinden via: Delegatiebesluit Wet open overheid (officielebekendmakingen.nl). Met dit delegatiebesluit heeft de raad ook de aanwijzing van de Woo-contactpersonen aan het college gedelegeerd. Het delegatiebesluit geldt met terugwerkende kracht tot en met 1 mei 2022.

3

VJB: afdeling Veiligheid, Juridische Zaken en Bestuur.

4

Het Aanwijzingsbesluit contactpersonen Wet open overheid zoals vastgesteld door het college en de burgemeester is te vinden via: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2022-179236.pdf.

5

Het raadsvoorstel Delegatiebesluit Wet open overheid is op 24 mei 2022 door het college vastgesteld.

6

Het Delegatiebesluit Wet open overheid te vinden via: Delegatiebesluit Wet open overheid (officielebekendmakingen.nl). Het Aanwijzingsbesluit contactpersonen Wet open overheid zoals vastgesteld door de gemeenteraad is te vinden via: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb2022-289080.html.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 7, bladzijde 3

INDIENEN VERZOEK OM INFORMATIE De Woo heeft de mogelijkheden voor het indienen van een verzoek om informatie verruimd. Behalve mondeling of schriftelijk, zoals onder de Wob, moet een verzoek nu ook elektronisch ingediend kunnen worden. Bestuursorganen bepalen zelf of zij de elektronische indiening mogelijk maken per e-mail, via een online formulier of beide. De webpagina voor het indienen van een Woo-verzoek, is op dezelfde manieren vindbaar als eerder de webpagina voor het indienen van een Wob-verzoek: 1. door Wob of Woo in te voeren in het zoekscherm; Ook na de invoering van de Woo wordt de pagina nog gevonden met de zoekterm Wob. De betreffende pagina wordt niet gevonden als gezocht wordt met de termen ‘informatie’, ‘openbaar’, ‘opvragen’ of ‘verzoek’. 2. door op de home-page onder diensten te klikken op de ‘tegel’ Wet openbaarheid van bestuur De volgorde van deze tegels op de website wordt bepaald door het gebruik: hoe vaker een tegel wordt aangeklikt, hoe hoger deze in de lijst met diensten komt te staan. De hoogst scorende diensten staan op de home-page, de overige diensten zijn te vinden via de knop ‘alle diensten’. In de onderzoeksperiode stond de tegel Woo nooit op de homepage en was deze één van de laatste op de webpagina met alle diensten. Na inwerkingtreding van de Woo is de webpagina voor het indienen van een verzoek om informatie aangepast.

Deze bevat nu een online formulier voor het indienen van een Woo-verzoek. In dit formulier kan de verzoeker aangeven in welke vorm hij de informatie verstrekt wil hebben. Dat is conform de eisen uit de Woo 7. De verplichte mogelijkheden een verzoek mondeling of schriftelijk in te dienen, worden niet (meer) genoemd. De toelichting op het indienen van een verzoek om informatie op deze webpagina is beknopt (bekijk de pagina via deze link of het screenshot in figuur 1). Degene die hulp wil bij het indienen van zijn aanvraag, wordt de mogelijkheid geboden een email te sturen.

7

Ook in de Wob was al geregeld dat de verzoeker om informatie zelf moest kunnen bepalen in welke vorm hij de informatie wilde ontvangen. Op de website stond destijds echter ‘de gemeente bepaalt in welke vorm de informatie wordt verstrekt’.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 7, bladzijde 4

Figuur 1:

Screenshot webpagina Verzoek om informatie

BEHANDELING VERZOEKEN OM INFORMATIE Ten opzichte van de Wob brengt de Woo een aantal wijzigingen mee voor de behandeling van verzoeken om informatie. In bijlage 3 is hier een toelichting op gegeven. In het kort zijn de belangrijkste wijzigingen: •

de mogelijkheid om de beslistermijn te verdagen is korter en beperkt;

•

er zijn extra relatieve uitzonderingsgronden voor het openbaar maken van informatie;

•

relatieve uitzonderingsgronden mogen niet toegepast worden op informatie ouder dan vijf jaar, tenzij het bestuursorgaan motiveert waarom het door de uitzonderingsgrond beschermde belang ondanks het tijdsverloop zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Ook het niet openbaar maken van persoonlijke beleidsopvattingen ouder dan vijf jaar moet gemotiveerd worden.

De formats voor brieven en besluiten die werden gebruikt voor de afhandeling van Wob-verzoeken, zijn inmiddels aangepast. Er zijn nog geen werkinstructies opgesteld voor de behandeling van Wooverzoeken. Ook het stroomschema is nog niet aangepast.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 7, bladzijde 5

ACTIEF OPENBAAR MAKEN VAN STUKKEN Artikel 3.3 Woo verplicht bestuursorganen tot actieve openbaarmaking van bepaalde categorieën informatie (via het Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI)) 8. Om organisaties de tijd te gunnen de openbaarmaking van deze categorieën in te richten, treedt dit artikel gefaseerd in werking. In een brief dd. 8 juli 2022 aan de Tweede Kamer heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) aangegeven dat overheden die daar klaar voor zijn begin 2023 bepaalde categorieën informatie kunnen publiceren via PLOOI. Als de openbaarmaking via PLOOI naar behoren functioneert neemt het kabinet een besluit over welke informatie openbaar moet worden gemaakt en wanneer dit moet gebeuren. De Minister schrijft ook dat bestuursorganen vooruitlopend op het openstellen van PLOOI informatie openbaar kunnen maken via hun eigen website. De Rekenkamer is nagegaan welke categorieën informatie de gemeente nu (augustus 2022) al openbaar maakt 9. Een samenvattend overzicht is hierna opgenomen. Voor het totale overzicht daarvan wordt verwezen naar bijlage 4. Dat overzicht laat zien dat de informatie die al openbaar gemaakt wordt op verschillende plekken (buiten de gemeentelijke website) is opgenomen. Op de website zijn geen links naar die plekken opgenomen.

Voor personen die niet bekend zijn met websites zoals www.officielebekendmakingen.nl, www.nijmegen.bestuurlijkeinformatie.nl en https://pcportal.nijmegen.nl/ is die informatie daardoor niet eenvoudig te vinden. Categorieën informatie die nu al – deels op basis van andere wetten - actief openbaar worden gemaakt: •

Algemeen verbindende voorschriften;

•

Overige besluiten van algemene strekking;

•

Inzicht in zijn organisatie en werkwijze, waaronder de taken en bevoegdheden van de organisatieonderdelen;

•

De bereikbaarheid van het bestuursorgaan en zijn organisatieonderdelen en de wijze waarop een Woo-verzoek kan worden ingediend;

•

Bij de gemeenteraad ter behandeling ingekomen stukken;

•

Vergaderstukken en verslagen van de gemeenteraad;

•

Besluitenlijsten van vergaderingen van het college van burgemeester en wethouders;

•

Beschikkingen die invloed kunnen hebben op de belangen van derden.

8

PLOOI: is een digitaal platform voor openbaarmaking van overheidsdocumenten dat ontwikkeld wordt door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Voor de leesbaarheid is verder in deze bijlage niet meer opgenomen dat de informatie actief openbaar gemaakt moet worden via PLOOI.

9

De Rekenkamer is niet nagegaan of openbaar gemaakte informatie juist en volledig is.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 7, bladzijde 6

Categorieën informatie die nu nog niet actief openbaar worden gemaakt: •

Ontwerpen van algemeen verbindende voorschriften en overige besluiten van algemene strekking waarover een extern advies is gevraagd, met inbegrip van de adviesaanvraag;

•

Agenda’s van de vergaderingen van het college van burgemeester en wethouders;

•

Adviezen over de ontwerpen van algemeen verbindende voorschriften en andere onderwerpen van adviescolleges- of commissies en van externe partijen die om advies zijn verzocht;

•

Convenanten;

•

Jaarplannen en jaarverslagen van bestuursorganen;

•

De inhoud van Woo-verzoeken, de schriftelijke beslissing daarop en de daarbij verstrekte informatie;

•

Op verzoek van de burgemeester, het college of de gemeenteraad opgestelde onderzoeksrapporten over de wijze van het functioneren van de eigen organisatie of de voorbereiding of evaluatie van beleid;

•

Schriftelijke oordelen in klachtprocedures bedoeld in hoofdstuk 9 Awb (klachtbehandeling door bestuursorganen).

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 7, bladzijde 7

BIJLAGE 8:

VOORBEELDEN VAN DE WOO OP WEBSITES VAN ANDERE GEMEENTEN

In deze bijlage zijn voorbeelden opgenomen van (delen van) webpagina’s van andere gemeenten betreffende elementen van de Wet open overheid (Woo). Achtereenvolgens gaat het om webpagina’s met: •

contactgegevens van de Woo-contactpersoon;

•

de procedure voor de behandeling van een Woo-verzoek;

•

de drie verplichte mogelijkheden waarop een Woo-verzoek moet kunnen worden ingediend;

•

verwijzingen naar informatie die al openbaar is;

•

Woo-besluiten en naar aanleiding daarvan openbaar gemaakte documenten.

Voorbeelden van webpagina’s met contactgegevens van de Woo-contactpersoon Screenshot 1: Contactgegevens Woo-contactpersoon gemeente GRONINGEN

Link: Woo-verzoek | Gemeente Groningen Screenshot 2: Contactgegevens Woo-contactpersoon gemeente UTRECHT

Link: Product - Woo-verzoek doen (informatie openbaar laten maken) - Online loket (utrecht.nl)

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 6, bladzijde 2

Voorbeelden van webpagina’s met de procedure voor de behandeling van een Wooverzoek Screenshot 3: Procedure behandeling Woo-verzoek gemeente ARNHEM

Link: Wet open overheid - Gemeente Arnhem

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 6, bladzijde 3

Screenshot 4: Procedure behandeling Woo-verzoek gemeente ALMERE

Link: Informatieverzoek Wet open overheid (almere.nl)

De gemeente ROTTERDAM geeft een toelichting op de Woo en de procedure van een Wooverzoek met een aantal (interactieve vragen). Omdat dit niet goed in één screenshot is op te nemen, verwijzen wij hiervoor naar: https://www.rotterdam.nl/loket/verzoek-woo/.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 6, bladzijde 4

Voorbeelden van webpagina’s met de drie verplichte mogelijkheden waarop een Wooverzoek moet kunnen worden ingediend Screenshot 5: Mogelijkheden indienen Woo-verzoek gemeente AMERSFOORT

Link: Woo-verzoek indienen (amersfoort.nl) Screenshot 6: Mogelijkheden indienen Woo-verzoek gemeente ENSCHEDE

Link: Wet open overheid (Woo) | Gemeente Enschede

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 6, bladzijde 5

Voorbeelden van webpagina’s met verwijzingen naar informatie die al openbaar is Screenshot 7: Overzichtspagina met links naar openbare informatie van de gemeente AMSTERDAM

Link: Indienen Woo-verzoek - Gemeente Amsterdam

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 6, bladzijde 6

Screenshot 8: Overzichtspagina met links naar openbare informatie van de gemeente UTRECHT (ingekort door Rekenkamer)

Link: Product - Woo-verzoek doen (informatie openbaar laten maken) - Online loket (utrecht.nl) Screenshot 9: Overzichtspagina met links naar openbare informatie van de gemeente LEEUWARDEN

Link: Woo-verzoek indienen | Gemeente Leeuwarden Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 6, bladzijde 7

Voorbeelden van webpagina’s met Woo-besluiten en naar aanleiding daarvan openbaar gemaakte documenten Screenshot 10: Publicatie (afgehandelde) Woo-verzoeken gemeente DEN HAAG

Link: Den Haag - Wet open overheid (Woo)

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 6, bladzijde 8

Screenshot 11: Publicatie (afgehandelde) Woo-verzoeken gemeente ARNHEM (ingekort door Rekenkamer)

Link: Woopublicaties | OpenWOO (arnhem.nl)

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 6, bladzijde 9

Screenshot 12: Publicatie (afgehandelde) Woo-verzoeken gemeente HAARLEM (ingekort door Rekenkamer)

Link: Afgehandelde Woo-verzoeken | Gemeente Haarlem

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 6, bladzijde 10

BIJLAGE 9:

ONDERZOEKSVERANTWOORDING

In deze bijlage is de aanpak van het onderzoek toegelicht.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 9, bladzijde 1

INLEIDING In 2021 heeft de Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen (verder: de Rekenkamer), samen met rekenkamers en rekenkamercommissies van 92 andere overheden, deelgenomen aan het NVRR DoeMee-onderzoek 2021 naar de uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) (hierna: NVRR DoeMee-onderzoek). Het idee achter een NVRR DoeMee-onderzoek is dat een aantal rekenkamers- en rekenkamercommissies gelijktijdig en op dezelfde wijze onderzoek te doen naar een bepaald onderwerp. De aanpak en planning van een NVRR DoeMee-onderzoek worden bepaald in overleg tussen de NVRR en onderzoekers van een door de NVRR ingehuurd extern bureau dat de uitvoering van het onderzoek voor zijn rekening neemt. Het NVRR DoeMee-onderzoek naar de uitvoering van de Wob is uitgevoerd door onderzoekers van Pro Facto uit Groningen. In het kader van het NVRR DoeMee-onderzoek is voor alle deelnemers informatie verzameld over de uitvoering van de Wob, de rechtsbescherming van de indiener van een Wob-verzoek en andere belanghebbenden en de betrokkenheid van de gemeenteraad bij de uitvoering van deze wet. De Rekenkamer heeft – ondersteund door onderzoekers van Pro Facto – de Nijmeegse data geanalyseerd en vergeleken met de data van de andere deelnemende gemeenten, in het bijzonder de andere deelnemende 100.000+ gemeenten.

Daarnaast is de Rekenkamer aanvullend nagegaan of en hoe de gemeente Nijmegen zich voorbereidt (of voorbereid heeft) op de implementatie van de Wet open overheid (Woo).

ONDERZOEKSVRAGEN EN AANPAK De centrale vraag van het onderzoek was: hoe geeft de gemeente uitvoering aan de Wob en hoe verhoudt dit zich tot de eisen van de Woo? Deze vraag is onderverdeeld in de volgende deelvragen: 1 Hoe heeft de gemeente de uitvoering van de Wob beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? 2 Hoe behandelde de gemeente Wob-verzoeken in de praktijk? 3 Hoe is de rechtsbescherming voor indieners van Wob-verzoeken en derde-belanghebbenden geregeld binnen de gemeente? 4 Hoe wordt verantwoording afgelegd aan de raad over de uitvoering van de Wob? 5 In hoeverre heeft de gemeente zich voorbereid op de implementatie van de Woo? De vragen 1 tot en met 4 zijn beantwoord aan de hand van de informatie die in het kader van het NVRR DoeMee-onderzoek is verzameld. Informatie om vraag 5 te kunnen beantwoorden is na afronding van het NVRR DoeMee-onderzoek verzameld. NVRR DoeMee-onderzoek In het NVRR DoeMee-onderzoek is informatie over de uitvoering van de Wob in de gemeente verzameld aan de hand van de volgende onderzoeksmethoden: •

Documentstudie;

•

Dossierstudie;

•

Website-onderzoek;

•

Vragenlijst onderzoek.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 9, bladzijde 2

Deze methoden zijn hierna toegelicht. Documentstudie Bij aanvang van het NVRR DoeMee-onderzoek is de deelnemende overheden verzocht om documenten die van belang zijn voor de uitvoering van de Wob aan te leveren. Het ging daarbij om: •

Beleid over de Wob, openbaarheid van bestuur, openbaarmaking van informatie of de afhandeling van verzoeken tot informatie;

•

Werkinstructies, procesbeschrijvingen of werkafspraken over de afhandeling van Wobverzoeken, verzoeken om informatie of de openbaarmaking van informatie uit eigen beweging;

•

Alle overige stukken die betrekking hebben op de Wob of openbaarheid van bestuur.

Dossierstudie De deelnemende overheden aan het NVRR DoeMee-onderzoek is gevraagd tien dossiers over afgehandelde Wob-verzoeken uit de periode 2018-2020 aan te leveren, met het verzoek tot spreiding over de volgende kenmerken: •

bestuursorgaan tot welke het verzoek is gericht;

•

type verzoeker (inwoner, volksvertegenwoordiger, journalist, ngo, onderzoeker, ‘repeatplayer’);

•

onderwerp van het verzoek (sociaal domein, fysiek domein, politiek-bestuurlijk);

•

toekenning of afwijzing;

•

beoordeling door de bezwaarschriftcommissie of rechter;

•

jaar van indiening van het verzoek.

De overheden is verzocht om naast het verzoek, de daarop volgende beschikking ook de overige stukken te verstrekken die betrekking hebben op het verzoek. Het ging daarbij om verzoeken tot aanvullende informatie, zienswijzen van derden, verdagingen van de beslistermijn, stukken die betrekking hebben op bezwaar- en beroepsprocedures en de openbaargemaakte informatie. De gemeente Nijmegen heeft tien complete dossiers verstrekt. Websiteonderzoek Voor het NVRR DoeMee-onderzoek zijn de websites van de deelnemende overheden geraadpleegd, waarbij werd gezocht naar informatie over de indiening en beoordeling van Wob-verzoeken en de openbaarmaking van documenten. Deze informatie is beoordeeld op juistheid, volledigheid en begrijpelijkheid. Er is expliciet nagegaan of het mogelijk is een verzoek via de elektronische weg in te dienen. Vragenlijstonderzoek Onder de deelnemende overheden zijn twee vragenlijsten uitgezet. De eerste vragenlijst richtte zich op kwantitatieve aspecten zoals aantallen ingediende verzoeken, onderwerpen van verzoeken, toekenningen en afwijzingen en doorlooptijden.

De tweede vragenlijst richtte zich op beleidsmatige en organisatorische aspecten zoals de aan- of afwezigheid van beleid en werkinstructies, de manier waarop een Wob-verzoek kan worden ingediend, de wijze van openbaarmaking en de Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 9, bladzijde 3

verantwoording aan de volksvertegenwoordiging. De gemeente Nijmegen heeft beide lijsten ingevuld. Ambtelijk wederhoor De gegevens verzameld via bovenstaande vier methoden zijn verwerkt in een zogenaamde ‘factsheet’ per deelnemende overheid. De factsheet is voor een check voorgelegd aan de ambtelijke organisatie (ambtelijk wederhoor). Naar aanleiding van de reactie van de ambtelijke organisatie is de factsheet waar nodig aangepast. Deze is vervolgens nog een keer teruggelegd. Daarop is ambtelijk teruggegeven dat drie aanvullende documenten die in het kader van ambtelijk wederhoor waren toegestuurd, niet waren toegevoegd aan de lijst van ontvangen documenten in de factsheet. Dit is hersteld. Analyse en aanvulling De gegevens uit het NVRR DoeMee-onderzoek zijn door de Rekenkamer – met ondersteuning van onderzoekers van Pro Facto - geanalyseerd en afgezet tegen de gegevens van andere deelnemende gemeenten. Verder is in het aanvullende onderzoek nagegaan of en hoe de gemeente zich voorbereidt op de implementatie van de Woo. Vergelijking andere gemeenten In dit deel van het onderzoek is een vergelijking gemaakt tussen de gegevens over de uitvoering van de Wob voor de gemeente Nijmegen en voor alle andere gemeenten (83) die deelnamen aan het NVRR DoeMee-onderzoek. Daarbij is steeds ook gekeken naar de gegevens van de deelnemende gemeenten met meer dan 100.000 inwoners (17).

Deze zeventien gemeenten zijn weergegeven in tabel 1. Conform de afspraken die in het kader van het NVRR DoeMee-onderzoek zijn gemaakt, zijn de gegevens uit het NVRR DoeMee-onderzoek niet herleidbaar naar individuele gemeenten gepresenteerd. In bijlage 8 zijn voorbeelden opgenomen van webpagina’s over de Woo van verschillende gemeenten. Hierbij gaat het om openbare informatie die niet in het kader van het NVRR DoeMee-onderzoek is verzameld.

Gemeente

Inwoneraantal per 1 januari 2021

Amsterdam

873.338

Rotterdam

651.631

Utrecht

359.370

Almere

214.715

Breda

184.126

Nijmegen

177.359

Haarlem

162.543

Enschede

159.732

Haarlemmermeer

157.789

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 9, bladzijde 4

Gemeente

Inwoneraantal per 1 januari 2021

Zaanstad

156.901

Zoetermeer

125.267

Leeuwarden

124.481

Maastricht

120.227

Dordrecht

119.115

Alphen aan den Rijn

112.587

Alkmaar

109.896

Deventer

101.236

Tabel 1:

Overzicht gemeenten met meer dan 100.000 inwoners die zijn onderzocht in het kader van het NVRR DoeMee-onderzoek

Implementatie Woo Op 1 mei 2022 is de Wob vervangen door de Woo. De Woo laat het uitgangspunt van de Wob ongewijzigd: elke burger moet de mogelijkheden hebben om overheidsinformatie op te vragen en deze moet, behoudens uitzonderingsgevallen, worden verstrekt. Veel bepalingen blijven dan ook in de kern hetzelfde, maar zijn verder aangescherpt. In bijlage 3 is op hoofdlijnen ingegaan op de belangrijkste overeenkomsten en verschillen tussen de Wob en de Woo. Om een beeld te krijgen van de (voorbereiding van de) implementatie van de Woo in de gemeente Nijmegen is navraag gedaan in de voortgangsgesprekken die sinds de start van het NVRR DoeMee-onderzoek zijn gevoerd met de ambtelijke contactpersoon voor dit onderzoek. Verder is onderzocht welke informatie de gemeente al uit eigen beweging openbaar maakt (een nieuwe eis uit de Woo). Ook is de webpagina voor het indienen van verzoeken, die de gemeente na de invoering van de Woo heeft aangepast, opnieuw onderzocht.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur

Bijlage 9, bladzijde 5

NVRR DoeMee-onderzoek 2021 (Wet openbaarheid van bestuur)

De praktijk van de Wob bij decentrale overheden – eindrapportage – Herziene versie

Groningen, 23 februari 2022

Colofon Pro Facto Ossenmarkt 5 9712 NZ Groningen www.pro-facto.nl info@pro-facto.nl 050-3139853

Auteurs

Adviseur Opdrachtgever Datum Status

mr. C.M. (Chantal) Ridderbos-Hovingh, mr. T. (Tinka) Floor, dr.ir. J.B. (Bieuwe) Geertsema, prof. dr. H.B. (Heinrich) Winter, C.V.J. (Joachim) Bekkering LL.B, D. (Daan) de Vries LL.B., R.J. (Robbert Jan) Alting LL.B, L. (Lisa) Kuiper LL.B., M. (Marit) Oudman LL.B., M. (Maud) Kalsbeek LL.B., mr. E.A. (Ernst) van Bergen mr. dr. C.N. (Cornelis) van der Sluis (Ten Holter/Noordam Advocaten) Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) 23 februari 2022 DEFINITIEF – Herziene versie

Dit onderzoek is – in opdracht van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) – uitgevoerd door Pro Facto, bureau voor bestuurskundig en juridisch onderzoek, advies en onderwijs. Leden klankbordgroep: Manon Fokke (NVRR), Suzan Mathijssen, Restlan Aykac, Steven Dijk, Arjan Kok, Jeroen van Oort, Nelleke van Proosdij en Margriet van Tulder. Voor de inhoud van het rapport zijn de onderzoekers verantwoordelijk. Het leveren van een bijdrage (als medewerker van een organisatie of als lid van de klankbordgroep) betekent niet automatisch dat de betrokkene instemt met de gehele inhoud van het rapport.

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Inhoud Managementsamenvatting

1

1

Inleiding en onderzoeksaanpak

5

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

5 5 6 7 11

2

3

NVRR DoeMee-onderzoek 2021 Achtergronden Rekenkameronderzoek naar de Wob Onderzoeksvragen en -aanpak Leeswijzer

Context en juridisch kader

12

2.1 Inleiding 2.2 De Wob op hoofdlijnen 2.3 Wet openbaarheid van bestuur 1991 2.3.1 Actieve en passieve openbaarheid 2.3.2 Nadere regeling 2.3.3 Vorm van een verzoek 2.3.4 Termijnen 2.3.5 Wijze van informatieverstrekking

12 12 13 13 14 14 15 15

2.4 Wet open overheid 2.4.1 Initiatiefwetsvoorstel 2.4.2 Van Wob naar Woo op hoofdlijnen

15 15 16

Beleid en organisatie-inrichting

18

3.1 Inleiding 3.2 Informatie op verzoek 3.2.1 Beleid 3.2.2 Interne werkdocumenten 3.2.3 Interne organisatie 3.2.4 De afhandeling van Wob-verzoeken ‘op papier’ 3.2.5 Leges 3.2.6 Analyse

18 18 18 20 21 22 26 26

3.3 Informatie uit eigen beweging 3.3.1 Beleid 3.3.2 Interne werkdocumenten 3.3.3 Interne organisatie 3.3.4 Analyse

27 27 27 28 29

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

3.4

4

Conclusies

29

De behandeling van Wob-verzoeken

30

4.1 Inleiding 4.2 Algemeen - aantallen en kenmerken Wob-verzoeken 4.2.1 Achtergrond indieners 4.2.2 Verdeling over de bestuursorganen 4.2.3 Onderwerpen Wob-verzoeken 4.2.4 Analyse

30 30 31 33 33 34

4.3 Algemeen – toegankelijkheid 4.3.1 Websiteonderzoek 4.3.2 Dossierstudie 4.3.3 Taalgebruik; begrijpelijkheid en leesbaarheid 4.3.4 Analyse

35 35 35 35 35

4.4 Indiening verzoek 4.4.1 Hoe kan een Wob-verzoek worden ingediend? 4.4.2 Wel of geen Wob-verzoek? 4.4.3 Analyse

36 36 37 39

4.5 Afhandeling verzoek 4.5.1 Algemeen 4.5.2 Belang 4.5.3 Preciseren van het verzoek 4.5.4 Inwilliging tenzij uitzonderingsgrond of beperking 4.5.5 Doorverwijzing en doorzending 4.5.6 Milieu-informatie 4.5.7 Artikel 10 Europees Verdrag over de Rechten van de Mens (EVRM) 4.5.8 Cijfers over besluiten op Wob-verzoeken 4.5.9 Zoeken naar documenten 4.5.10 Vorm van verstrekking van informatie 4.5.11 Betrekken verzoeker en derde-belanghebbende(n) 4.5.12 Vorm beslissing: schriftelijk/mondeling 4.5.13 Afwijken van beleid en/of procedure 4.5.14 Awb en algemene beginselen van behoorlijk bestuur 4.5.15 Analyse

39 39 39 40 41 41 42 44 44 44 47 47 49 50 50 50

4.6 Uitzonderingsgronden en beperkingen 4.6.1 Algemeen 4.6.2 Toepassing van de verschillende uitzonderingsgronden en beperkingen 4.6.3 Analyse

51 52 53 56

4.7 Afhandel- en beslistermijnen (incl. rechtsbescherming) 4.7.1 Algemene indrukken 4.7.2 Vragenlijstonderzoek en dossierstudie 4.7.3 Analyse

56 57 57 58

4.8

58

Leges/kosten

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

5

6

7

4.8.1 Bevindingen 4.8.2 Analyse

59 59

4.9 Openbaar maken van aan verzoeker verstrekte informatie 4.9.1 Bevindingen 4.9.2 Analyse

59 59 61

4.10 Conclusies

61

Rechtsbescherming

64

5.1 5.2 5.3 5.4

64 64 67 68

Inleiding Bezwaar (Hoger) beroep en verzoeken om voorlopige voorziening Analyse en conclusies

Verantwoording aan de volksvertegenwoordiging

69

6.1 6.2 6.3 6.4

Inleiding Verantwoording Rol volksvertegenwoordiging Analyse en conclusies

69 69 70 71

Conclusies en slotbeschouwing

72

7.1 7.2 7.3

Inleiding Beantwoording onderzoeksvragen Slotbeschouwing

72 72 75

Rekenkamer(commissie)s en overheden Literatuurlijst Jurisprudentielijst Lijst gesprekpartners

i iv v vi

Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3: Bijlage 4:

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Managementsamenvatting

Dit onderzoek naar de toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) bij decentrale overheden is uitgevoerd in opdracht van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissie (NVRR). Aan het onderzoek namen 93 rekenkamer(commissie)s deel, acht provinciale rekenkamers, de rekenkamercommissies van twee waterschappen en 83 gemeentelijke rekenkamer(commissie)s. Het onderzoek vond plaats van medio april tot 1 december 2021. De centrale vraag van het onderzoek luidt als volgt: Hoe geven de overheden vorm aan de afhandeling van Wob-verzoeken, in hoeverre gebeurt dit rechtmatig, hoe wordt hierover verantwoording afgelegd, hoe is actieve openbaarmaking geregeld en hoe verhoudt zich dat tot de eisen die de Wet open overheid (Woo) straks gaat stellen? Het onderzoek besteedt aandacht aan een vijftal thema’s: — Het voor de behandeling van Wob-verzoeken vastgestelde beleid en de organisatie-inrichting — De behandeling van Wob-verzoeken — De rechtsbescherming — De verantwoording aan de volksvertegenwoordiging over Wob-verzoeken, en — De actieve openbaarheid (uit eigen beweging openbaar maken van informatie), mede in het licht van de komst van de Wet open overheid per 1 mei 2022 De onderzoeksdata zijn verzameld met de inzet van verschillende onderzoeksmethoden.

Naast negen interviews met ambtenaren, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), een advocaat en een journalist is in de beginfase van het onderzoek literatuur- en documentenstudie uitgevoerd. Daarnaast zijn twee vragenlijsten (gericht op het verzamelen van kwantitatieve informatie, zoals aantallen en termijnen – de vragenlijst cijfers; en op kwalitatieve informatie, zoals knelpunten in de behandeling van Wob-verzoeken – de vragenlijst inhoud) uitgezet onder de overheden. De respons op die vragenlijsten was zeer hoog (op een overheid na hebben alle overheden beide vragenlijsten geretourneerd).1 Bij iedere overheid 1 Bij de vragenlijst cijfers bleek dat een aantal vragenlijsten niet duidelijk was ingevuld; uiteindelijk konden dertien respondenten

niet meegenomen worden in de analyse. Daarnaast bleek dat bij veel overheden weinig tot geen informatie wordt bijgehouden over de ontvangen en verwerkte Wob-verzoeken. Het merendeel van de vragen is uiteindelijk beantwoord door ongeveer 30-50 respondenten. Bij een aantal vragen was de respons dusdanig laag dat deze niet bruikbaar was voor de analyse.

1

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

zijn tien dossiers opgevraagd; in totaal zijn 902 dossiers van afgehandelde Wob-verzoeken bestudeerd. In een jurisprudentieonderzoek is gezocht naar rechterlijke uitspraken over besluiten van de in het onderzoek vertegenwoordigde overheden. We bekeken de websites van de overheden en bestudeerden beleidsdocumenten, handleidingen en instructies die de overheden toestuurden. Tot slot organiseerden we een drietal focusgroepen met volksvertegenwoordigers uit de betrokken overheden. Alle informatie die op deze manier is verzameld is per overheid in een factsheet beschreven. Daarnaast zijn twee factsheets opgesteld waarin de informatie van alle overheden en alle gemeenten is beschreven. De rekenkamer(commissie)s kunnen op die wijze – tegen de achtergrond van deze algemene rapportage – zien hoe ‘hun’ overheid zich verhoudt tot de andere overheden. Beleid en organisatie-inrichting Het onderzoek laat zien dat verreweg de meeste overheden geen beleid hebben vastgesteld over de behandeling van Wob-verzoeken. Wel geven de meeste overheden (72%) in hun reactie op de vragenlijst aan dat zij over werkinstructies, procesbeschrijvingen en andere interne documenten over de behandeling van Wob-verzoeken beschikken.

Uit de documentenstudie blijkt dat deze interne richtlijnen voldoen aan de letter en geest van de Wob en zijn bedoeld voor het intern vastleggen van de taakverdeling en samenwerking bij het behandelen van verzoeken. De actieve openbaarheid, dus informatieverstrekking op eigen initiatief, krijgt minder aandacht. Slechts 14% van de overheden beschikt naar eigen zeggen over werkinstructies of andere interne afspraken over actieve openbaarheid. Wob-verzoeken worden bij bijna 60% van de overheden behandeld door een combinatie van vakafdelingen, juristen en Wob-coördinatoren. 42% van de medewerkers die de vragenlijst inhoud hebben ingevuld, is niet tevreden met de voor de behandeling van Wob-verzoeken beschikbare capaciteit. De verantwoordelijkheid voor actieve openbaarheid (artikel 8 en 9 Wob) is bij 47% van de overheden volgens het vragenlijstonderzoek niet belegd. De praktijk van de behandeling van Wob-verzoeken De meeste Wob-verzoeken bij decentrale overheden worden volgens het vragenlijstonderzoek door individuele burgers ingediend (65%). Een andere belangrijke categorie verzoekers zijn journalisten (9%). Verreweg de meeste verzoeken zijn gericht op het openbaar maken van documenten die volgens verzoekers bij het college of het dagelijks bestuur berusten (89%). Gemiddeld gaat het in 58% van de verzoeken om onderwerpen die behoren tot het fysieke domein.

Bij de meeste overheden staat informatie over de Wob en het indienen van verzoeken op de website (78 van de 93).2 De teksten op die websites zijn over het algemeen goed leesbaar en begrijpelijk. Dat geldt ook voor de brieven en besluiten in 98% van de bestudeerde dossiers. Een groot deel van de overheden voert ‘concretiseringsgesprekken’ om te achterhalen waarop het Wob-verzoek precies ziet, zodat het verzoek zo goed mogelijk kan worden behandeld. Volgens het vragenlijstonderzoek wordt bijna de helft van de verzoeken volledig ingewilligd, 13% wordt afgewezen en 23% wordt deels afgewezen, deels ingewilligd; 5% wordt buiten

2 Van veertien gemeenten konden we geen informatiepagina over de Wob vinden; één provincie publiceert alleen besluiten op

afgehandelde Wob-verzoeken.

2

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

behandeling gesteld.3 In veel gevallen was het niet mogelijk om de toepassing van de uitzonderingsgronden en beperkingen van artikel 10 en 11 Wob te beoordelen, omdat we geen beschikking hadden over de niet verstrekte documenten en/of ‘ongelakte’ versies. In het merendeel van de dossiers waarin we dit wel konden beoordelen worden de uitzonderingsgronden juist toegepast en gemotiveerd. Wel volstaan veel overheden met een standaardmotivering. Het betreft dan niet alleen de motivering rondom de toepassing van de weigeringsgronden maar zeker ook de motivering van de wijze waarop naar documenten is gezocht en het onderbouwen van de stelling dat er niet meer documenten aanwezig (zouden) zijn. Een ander aandachtspunt is het feitelijk weglakken van informatie; regelmatig is deze informatie toch nog te lezen of te achterhalen waardoor onbedoeld niet-openbare informatie voor anderen toegankelijk wordt. In een kwart tot een derde van de gevallen wordt niet op tijd op een Wob-verzoek beslist, volgens het dossier- en vragenlijstonderzoek. De gemiddelde doorlooptijd ‘van verzoek tot besluit’ is bijna zes weken volgens het vragenlijstonderzoek en zeven weken volgens de dossierstudie. In hun reactie op de vragenlijst cijfers geven overheden aan dat zij op slechts 45% van de Wob-verzoeken binnen vier weken een beslissing hebben genomen.

De termijn van vier weken uit de Wob wordt dus vaak niet gehaald; sterker nog, vaak verdaagt het bestuursorgaan de beslissing meteen na ontvangst van het Wob-verzoek met een standaardtoelichting. Na het nemen van een besluit tot openbaarmaking van informatie in documenten, volstaat het merendeel van de overheden met het toezenden van die informatie aan de verzoeker (en andere belanghebbenden). In de reactie op de vragenlijst inhoud geeft 72% (n=92) van de overheden aan dat het zijn besluiten op Wob-verzoeken nooit openbaar maakt. Slechts acht overheden geven aan dat zij het besluit en alle achterliggende documenten publiceren, bijvoorbeeld door plaatsing van de documenten op de website. De rondgang langs overheidswebsites bevestigt dit; slechts van zeventien overheden konden we informatie over (besluiten op) afgehandelde Wob-verzoeken op de website vinden. Rechtsbescherming Volgens het dossieronderzoek is tegen 13% van de beslissingen op een Wob-verzoek bezwaar gemaakt, maar het aantal bezwaren en beroepen in het dossieronderzoek is waarschijnlijk oververtegenwoordigd omdat de overheden is gevraagd ook dossiers met een bezwaar- en beroepsprocedure voor het onderzoek te selecteren (volgens het vragenlijstonderzoek wordt in 7% van de gevallen bezwaar gemaakt en in 2% van de gevallen beroep ingesteld).

In 33 van de 902 onderzochte dossiers leidde de heroverweging in bezwaar tot het alsnog openbaar maken van de gevraagde informatie. Beroep (29 keer in de 902 dossiers) en hoger beroep (vier keer) komen (nog) minder vaak voor. In een klein deel (twee zaken) van de 31 (hoger)beroepszaken uit het jurisprudentieonderzoek leidde de procedure ertoe dat de informatie alsnog openbaar gemaakt is. Verantwoording aan de volksvertegenwoordiging In drie focusgroepen hebben we met een aantal volksvertegenwoordigers (leden van provinciale staten, gemeenteraad en algemeen bestuur) gesproken. Uit die gesprekken komt naar voren dat het besef van het belang van informatieverstrekking niet groot is. Het dagelijks bestuur voorziet de volksvertegenwoordiging slechts in beperkte mate van informatie over de 3

Dit waren vier verschillende vragen in de vragenlijst cijfers. Het aantal overheden dat een bruikbaar antwoord heeft gegeven, is bij deze vragenlijst bovendien per vraag verschillend; zie paragraaf 1.4 (kopje Vragenlijstonderzoek). Daarom tellen deze percentages niet op tot 100%.

3

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

toepassing van de Wob. En de volksvertegenwoordigers controleren de uitvoering van de Wob niet of nauwelijks. Actieve openbaarheid Het onderzoek heeft slechts in beperkte mate aandacht besteed aan de actieve openbaarheid, het verstrekken van informatie over overheidsdocumenten op eigen initiatief van de decentrale overheden. Duidelijk is wel geworden dat hierop niet de nadruk ligt bij de overheden. Tegelijkertijd blijkt uit het onderzoek dat veel overheden inmiddels bezig zijn met het treffen van voorbereidingen op de komst van de Wet open overheid per 1 mei 2022. Omdat bij een aantal overheden de informatiehuishouding op dit moment waarschijnlijk nog niet op orde is, is het nodig dat daarnaar de komende tijd veel aandacht uitgaat. Belangrijkste conclusies De behandeling van Wob-verzoeken is voor decentrale overheden geen gemakkelijke opgave. De termijnen van behandeling worden regelmatig overschreden en overheden rapporteren capaciteitsproblemen. Dat neemt niet weg dat veel ook goed gaat. De informatie op de websites is over het algemeen toegankelijk en leesbaar en dat geldt ook voor de beslissingen op verzoeken. De uitzonderingsgronden van de Wob worden (in de dossiers waarin we dit konden beoordelen) veelal goed toegepast, ook al is de motivering van de besluiten vaak nog wel wat algemeen.

Wat beter moet is aandacht voor de actieve openbaarheid, die met de komende Wet open overheid ook meer accent krijgt. Dat noopt overheden te investeren in hun informatiehuishouding. Tot slot: het zou goed zijn dat de staten, raden en algemene besturen meer aandacht geven aan de uitvoeringspraktijk van de openbaarheid van overheidsinformatie. Openbaarheid is immers een belangrijk uitgangspunt van onze democratie; het is een belangrijke taak van de volksvertegenwoordiging om te controleren of daarvan voldoende sprake is en daarvoor de nodige kaders te stellen.

4

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

1 Inleiding en onderzoeksaanpak

1.1

NVRR DoeMee-onderzoek 2021 In dit NVRR DoeMee-onderzoek 2021 doen in totaal 93 rekenkamers en rekenkamercommissies op initiatief en onder leiding van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) onderzoek naar De praktijk van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). De Wob bestaat ruim veertig jaar, maar de uitvoering van de wet is geen bekend onderwerp van rekenkameronderzoek. Toch wordt de uitvoering van de wet door overheden vaak als ‘lastig’ gezien. De komst van de opvolger van de Wob, de Wet open overheid (Woo), die op 1 mei 2022 in werking treedt, is een goed moment om de balans op te maken. Aan het onderzoek namen acht provinciale rekenkamers, de rekenkamercommissies van twee waterschappen en 83 gemeentelijke rekenkamer(commissie)s deel. Het onderzoek vond plaats van medio april tot 1 december 2021.4 Leeswijzer In dit hoofdstuk maken we een paar korte opmerkingen over de achtergronden van de Wob en over rekenkameronderzoek naar het functioneren van de Wob in de decentrale praktijk. In paragraaf 1.4 geven we aan hoe dit rekenkamer(commissie)onderzoek naar de werking van de Wob is vormgegeven. In paragraaf 1.5 volgt een leeswijzer voor deze eindrapportage.

1.2

Achtergronden De Wet openbaarheid van bestuur is in mei 1980 in werking getreden.5 Sindsdien is de wet enkele keren op onderdelen aangepast, mede naar aanleiding van evaluaties van de wet. De meest ingrijpende aanpassing vond plaats in 1991; de geldende wet stamt ook uit die tijd. Die aanpassing kreeg gestalte naar aanleiding van de eerste evaluatie van de wet uit 1983.6 Destijds werd gekozen voor een snelle en grondige evaluatie omdat velen bij de inwerkingtreding van de wet vreesden voor ongewenste neveneffecten van de wet. Een illustratie daarvan is wellicht minister-president Piet de Jong die in 1970 afstand nam van het advies van de commissie-Biesheuvel, de commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting, die in 1970 kwam met 4 In bijlage 1 is een overzicht van de deelnemers opgenomen. 5 KB van 11 december 1997 (Stb. 1978, 581). 6 Commissie-Polak 1983.

5

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

een voorontwerp van een Wet openbaarheid van bestuur. De Jong spreekt in zijn reactie van ‘openhartigheid die de besluitvorming frustreert’. Lange tijd bleef het gebruik van de Wob betrekkelijk beperkt. Eerder waren het vooral journalisten die met een beroep op de wet openbaarheid van overheidsinformatie afdwongen. Het duurde tot in de 21e eeuw dat georganiseerde belangengroepen de wet ontdekten en daar ook meer gebruik van gingen maken. Het beroep op de wet nam een grote vlucht na 2009. Dat had veel te maken met de Wet dwangsom en beroep niet tijdig beslissen.7 Met de dwangsomregeling kregen verzoekers om overheidsinformatie een machtig middel in handen om die informatie ook daadwerkelijk te verkrijgen. Geconstateerd werd al snel dat van dat middel veelvuldig misbruik werd gemaakt. Omdat verzoekers om overheidsinformatie geen bijzonder belang hoeven te stellen (artikel 3, derde lid, Wob) – het belang van openbaarheid van overheidsinformatie is een algemeen belang – konden verzoeken op openbaarmaking van allerlei informatie betrekking hebben. Dikwijls ging het daarbij dus om een financieel motief: ingewikkeld geformuleerde of ‘verdekte’ verzoeken zouden tot vertraagde afhandeling kunnen leiden, waardoor na een ingebrekestelling een dwangsom opeisbaar zou worden. De dwangsomregeling is in 2016 uit de Wob verdwenen.

De Wob kent twee vormen van openbaarheid: passieve openbaarheid – openbaarheid op verzoek – en actieve openbaarheid – openbaarheid op initiatief van de overheid. De opvolger van de Wob, de Wet open overheid (Woo), die op 1 mei 2022 in werking treedt verandert niet veel aan de regels over openbaarheid op verzoek. Dat is anders als het gaat om de actieve openbaarheid. De Woo stelt actieve openbaarmaking van bepaalde overheidsinformatie verplicht. In dit onderzoek naar de uitvoeringspraktijk van de Wob, wordt daarom ook bezien hoe het op dit moment staat met de actieve openbaarheid om vast te kunnen stellen of overheden klaar zijn voor de komst van de Woo.

1.3

Rekenkameronderzoek naar de Wob De Wob is al ruim 40 jaar oud. Een bekend onderwerp van rekenkameronderzoek is de wet evenwel niet. De focus ligt in meer recente onderzoeken meer op geheimhouding op grond van de Gemeentewet. Dat is bijzonder gelet op het grote belang van openbaarheid voor een ‘goede en democratische bestuursvoering’, zoals de aanhef van de wet het sinds 1978 stelt. En ook gelet op de problemen die er rond openbaarheid van overheidsinformatie regelmatig zijn. Die problemen zijn van verschillende aard en orde. Eerder wezen we al op de problematiek van de verzoekers om openbaarmaking die vooral een financieel belang leken te hebben maar die daardoor overheden op aanzienlijke kosten hebben gejaagd. Maar het kost overheden toch ook vaak moeite de uitvoering van de Wob, die veelal als ‘lastig’ wordt gezien, goed op orde te krijgen. Er lijken grote verschillen te zijn tussen overheidsorganisaties. Daarbij speelt een rol of binnen de organisatie specifieke kennis over de Wob aanwezig is, bijvoorbeeld in de vorm van een Wob-functionaris. Ook de aanwezigheid van werkinstructies die aangeven hoe met een Wob-verzoek moet worden omgesprongen is van belang.

Volgens de wet is een verzoek vormvrij, maar het staat overheden vrij een formulier te gebruiken (overigens niet als enige beschikbare weg) of via de eigen website een punt aan te wijzen waar verzoeken naartoe kunnen worden gestuurd. Dit mag alleen niet de enige weg zijn die men openstelt.

7 Paragraaf 4.1.3, artikel 4:17 e.v. Awb.

6

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Er zijn dus veel factoren van invloed op de wijze waarop de behandeling van Wob-verzoeken in de praktijk functioneert. Dit onderzoek betreft ook het achterhalen van die factoren.

1.4

Onderzoeksvragen en -aanpak De centrale onderzoeksvraag van het onderzoek luidt: Hoe geven de decentrale overheden vorm aan de afhandeling van Wob-verzoeken, in hoeverre gebeurt dit rechtmatig, hoe wordt hierover verantwoording afgelegd, hoe is actieve openbaarmaking geregeld en hoe verhoudt zich dat tot de eisen die de Wet open overheid straks gaat stellen? Dat leidt tot de volgende deelvragen. 1. Hoe hebben de decentrale overheden de afhandeling van Wob-verzoeken beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? 2. Tot welke resultaten heeft dit geleid? 3. In hoeverre gebeurt afhandeling van Wob-verzoeken rechtmatig? 4. Hoe wordt informatie openbaar gemaakt over de uitkomsten van besluiten op afzonderlijke Wob-verzoeken? 5. Hoe worden volksvertegenwoordigers geïnformeerd over Wob-verzoeken? 6. Hoe is actieve openbaarmaking van informatie beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? 7.

Hoe verhouden de antwoorden op vraag 1 t/m 6 zich tot de eisen die de Wet open overheid straks gaat stellen? Het onderzoek is uitgevoerd onder 93 decentrale overheden; acht provincies, twee waterschappen en 83 gemeenten.8 Om de onderzoeksvragen te beantwoorden zijn de volgende onderzoeksmethoden ingezet: — Interviews — Documentenstudie — Dossierstudie — Vragenlijstonderzoek — Websiteonderzoek — Jurisprudentieonderzoek — Focusgroepen met volksvertegenwoordigers Algemeen: afronding percentages In dit rapport en de factsheets hebben we percentages afgerond op gehelen. Interviews Er hebben tijdens het onderzoek negen gesprekken plaatsgevonden met bij de uitvoering van de Wob betrokken organisaties en personen. Afhankelijk van het moment van het gesprek hadden deze interviews een oriënterend of meer verdiepend karakter. Gesproken is met medewerkers van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), behandelaars van Wob-verzoeken van zowel provincies, een waterschap als gemeenten, een advocaat en een journalist (beide indieners van Wob-verzoeken). Ondanks meerdere verzoeken daartoe is het niet gelukt 8 Een overzicht van alle deelnemers is opgenomen in bijlage 1.

7

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

te spreken met particuliere indieners (burgers) van Wob-verzoeken. Een lijst met gesprekspartners is opgenomen in bijlage 4. Documentenstudie Bij aanvang van het onderzoek is alle overheden verzocht van belang zijnde documenten aan te leveren. Het ging daarbij om: — geldend beleid over de Wob/openbaarheid van bestuur/openbaarmaking van informatie/afhandeling van verzoeken om informatie; — werkinstructies/procesbeschrijvingen/werkafspraken over de afhandeling van Wobverzoeken/verzoeken om informatie en de (actieve) openbaarmaking van informatie (bijvoorbeeld over de taakverdeling en interne samenwerking); — alle overige op de Wob en openbaarheid van informatie/openbaarheid van bestuur betrekking hebbende stukken van de decentrale overheden. Dossierstudie De overheden is gevraagd tien dossiers over afgehandelde Wob-verzoeken uit de periode 2018-2020, met een spreiding over de navolgende kenmerken aan te leveren: — bestuursorgaan; — type verzoeker (inwoners, volksvertegenwoordiging, media, ngo, onderzoeker, ‘repeatplayer’); — onderwerp van het verzoek (sociaal domein, fysiek domein, politiek-bestuurlijk); — toekenningen vs. afwijzingen; — beoordeeld door de rechter en/of de bezwaarschriftencommissie; en — het jaar van indiening van het verzoek. De dossiers zijn hoofdzakelijk digitaal aangeleverd.

Overheden hebben ofwel de dossiers voor aanbieding ontdaan van persoonsgegevens9 ofwel een daartoe strekkende gegevensleveringsovereenkomst getekend. Gevraagd is om alle op een verzoek betrekking hebbende stukken. Dus niet alleen een verzoek en bijbehorende beschikking maar ook bijvoorbeeld eventuele verzoeken om aanvullende informatie, hersteltermijnen, zienswijzebrieven (incl. mogelijkheid daartoe), opschortingen, verdagingen, legesfacturen en – indien van toepassing – het bezwaar- en/of (hoger) beroepsdossier. Ook is gevraagd om de openbaar gemaakte informatie.10 Door 92 van de 93 overheden zijn in totaal 902 dossiers aangeleverd die alle betrokken zijn in het onderzoek. Opmerking verdient de constatering dat niet alle dossiers ook compleet zijn aangeleverd. Met name de meer processuele stukken als ontvangstbevestigingen, opschortingen en verdagingen zijn niet altijd meegezonden. Vragenlijstonderzoek Om de drempel tot medewerking te verlagen en het bovendien mogelijk te maken de werkzaamheden te splitsen door de beantwoording aan twee medewerkers over te laten, hebben we gekozen voor het uitzetten van twee (digitale) vragenlijsten onder alle overheden.

De eerste vragenlijst richtte zich op de kwantitatieve aspecten over de Wob-verzoeken; denk hierbij aan het aantal (en bij welk bestuursorgaan) ingediende verzoeken, het aantal toekenningen 9 Waarin zichtbaar was aangegeven welke gegevens ten tijde van het openbaar maken dan wel tijde van het onderzoek onleesbaar

gemaakt waren. 10 Tot maximaal 250 A4 per dossier. Tijdens het onderzoek is geen aanleiding geweest een aanvullende uitvraag naar meer openbaar gemaakte documenten te doen.

8

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

en afwijzingen, de doorlooptijden, het aantal bezwaarschriften etc. De tweede vragenlijst richtte zich op de meer beleidsmatige aspecten; de aan- of afwezigheid van beleid en interne werkinstructies, de manier waarop een Wob-verzoek kan worden ingediend, de interne organisatie, de wijze van openbaarmaking en verantwoording aan samenleving en volksvertegenwoordiging en de inrichting van de actieve openbaarmaking. De vragenlijsten bevatten concrete verzoeken gericht op het (aanvullend) toezenden van stukken (beleid, werkprocessen, voorbeelden, richtlijnen etc.). Het eerste vragenlijstonderzoek over de kwantitatieve aspecten van verwerking van Wob-verzoeken heeft 92 reacties opgeleverd. Daarbij bleek dat een aantal vragenlijsten niet duidelijk was ingevuld; onder meer kon er in een aantal gevallen niet worden opgemaakt of de opgegeven aantallen als gemiddelde per jaar of als totaal over de periode 2018-2020 waren bedoeld. Extra navraag bij deze overheden heeft slechts beperkt effect gehad, waardoor uiteindelijk dertien respondenten niet meegenomen konden worden in de analyse. Daarnaast bleek dat bij veel overheden weinig tot geen informatie wordt bijgehouden over de ontvangen en verwerkte Wob-verzoeken. Het merendeel van de vragen is uiteindelijk beantwoord door ongeveer 30-50 respondenten.

Bij een aantal vragen was de respons dusdanig laag dat deze niet bruikbaar was voor de analyse. In dit rapport wordt deze vragenlijst aangehaald als de ‘vragenlijst cijfers’. De vragenlijst naar kwalitatieve, inhoudelijke aspecten is ingevuld door alle 93 overheden die meedoen aan dit onderzoek. Hiervan hebben 91 respondenten de vragenlijst volledig ingevuld (twee respondenten hebben enkele vragen aan het einde van de vragenlijst niet ingevuld, hun respons is verder wel meegenomen). Naar de uitkomsten van dit vragenlijstonderzoek wordt verwezen met de term ‘vragenlijst inhoud’. In dit rapport is zoveel mogelijk per vraag het accurate aantal observaties (de n) opgegeven. Voor vragen waar maar één antwoord mogelijk was, is het totaal aantal antwoorden op die vraag meegenomen. Voor vragen in de vragenlijst inhoud waar meerdere antwoorden tegelijk mogelijk waren, zijn we uitgegaan van 93 observaties; het aantal overheden dat de vragenlijst tot en met de betreffende vragen heeft doorlopen.11 De percentages per antwoord zijn berekend over het aantal observaties voor de betreffende vraag. Bij vragen waarbij meerdere antwoorden gekozen konden worden, tellen de percentages niet op tot 100%; doordat respondenten meerdere antwoorden hebben gekozen komt het totaalpercentage boven de 100% uit.

Voor enkele vragen in de vragenlijst cijfers (verdeling Wob-verzoeken over bestuursorganen, verdeling Wob-verzoeken over domeinen, verdeling indieners van Wob-verzoeken naar achtergrond/beroepsgroep) verschilt het aantal observaties per antwoordcategorie. Die verschillende aantallen zijn ook steeds op die manier in de tabellen opgenomen. Ook bij dit type vragen tellen de percentages niet op tot 100%: het gaat om verschillende respondenten per antwoord.12

11 Bij routering (vragen die afhankelijk waren van het antwoord op een vorige vraag) is uitgegaan van het aantal overheden dat

de vervolgvraag heeft beantwoord. 12 Rekenvoorbeeld: Stel gemeente A heeft in 10 verzoeken ontvangen, allemaal door een journalist (= 100%). Gemeente B heeft vijf verzoeken ontvangen, allemaal door een burger (= 100%). In de tabel zou dan twee keer 100% worden gepresenteerd, wat in totaal op 200% uitkomt.

9

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Voor veel kwantitatieve vragen in de vragenlijst cijfers hebben we cijfers opgevraagd voor drie afzonderlijke jaren (2018, 2019 en 2020) en vervolgens de mogelijkheid gegeven om schattingen te geven, als exacte cijfers niet beschikbaar waren. Om zoveel mogelijk ontvangen cijfers mee te kunnen rekenen, maken we in de totaalbeelden geen onderscheid tussen schattingen en exacte cijfers. Schattingen per jaar zijn meegerekend met de exacte cijfers van die jaren. Als afzonderlijke getallen of schattingen over 2018, 2019 en 2020 niet beschikbaar waren, konden overheden (een schatting van) het totale aantal over de gehele periode 2018-2020 opgeven. In de tabellen presenteren we zo mogelijk de getallen per jaar, aangevuld met een aantal responsen over de hele periode. Als laatste stap presenteren we het gemiddelde over de drie jaar op basis van een combinatie van de afzonderlijke observaties per jaar en de (geschatte) observaties over de driejarige periode. Alle overheden hebben de mogelijkheid tot het geven van een technische reactie op de bevindingen (wederhoor) gekregen. Het was daarbij opvallend dat hierbij geregeld correcties op de door de betreffende overheid zelf ingevulde vragenlijst werden aangebracht.

Als correcties doorgegeven werden op vragen die vanwege de routering van de online vragenlijst niet aan de betreffende overheid getoond werden, zijn de aanvullingen en/of correcties niet (allemaal) verwerkt in de dataset (maar alleen in de betreffende factsheet van die overheid incl. vermelding ‘aangepast na wederhoor’).13 Websiteonderzoek Van alle 93 overheden is de website geraadpleegd op de aanwezigheid van informatie over de Wob. Het ging daarbij niet alleen om informatie over beleid en uitvoering rondom de actieve en passieve openbaarmaking maar ook over de rechtsbescherming voor verzoekers en andere belanghebbenden. Op veertien (gemeentelijke) websites is in het geheel geen informatie over de Wob aangetroffen. Op één website van een provincie zijn alleen besluiten op afgehandelde Wob-verzoeken gepubliceerd. Jurisprudentieonderzoek Via rechtspraak.nl zijn de op de onderzoeksperiode betrekking hebbende gepubliceerde uitspraken in (hoger) beroepzaken en voorlopige voorzieningen voor alle 93 overheden geraadpleegd. In totaal zijn 32 uitspraken gevonden en betrokken in het onderzoek. Focusgroepen met volksvertegenwoordigers In drie afzonderlijke bijeenkomsten is gesproken met leden van raden, statenleden en leden van het algemeen bestuur. Per bijeenkomst zijn, gespreid over grootte en ligging, volksvertegenwoordigers van meerdere overheden uitgenodigd.