Brief aan de raad Eindrapport onderzoek samenwerking gemeente Nijmegen - ODRN bij type C-inrichtingen

Postadres Gemeente Nijmegen Postbus 9105

Aan de gemeenteraad van Nijmegen

6500 HG Nijmegen Bezoekadres Korte Nieuwstraat 6 6511 PP Nijmegen T 14 024 nijmegen.nl

Datum Onderwerp

Contactpersoon Loes Emons l.emons@nijmegen.nl T 024 – 329 29 48

8 maart 2022 Eindrapport onderzoek samenwerking gemeente Nijmegen - ODRN bij type Cinrichtingen

Ons kenmerk D220189510

Geachte leden van de raad,

Bijlage(n) Bijgevoegd: Ja

De luchtkwaliteit in Nijmegen-West wil ons College en uw Raad beter in beeld hebben en er meer op sturen om de negatieve effecten van uitstoot van stoffen te verminderen. Om deze redenen hebben wij een extern bureau opdracht gegeven om onderzoek te doen naar de samenwerking tussen ons als gemeente Nijmegen en de ODRN. Het onderzoek richt zich op de uitvoering van de milieutaken bij type C-inrichtingen waarvoor wij als gemeente Nijmegen het bevoegd gezag zijn. Op basis van dit onderzoek willen we lessen trekken en samen met de ODRN waar nodig of gewenst verbeteringen aanbrengen in de werkprocessen en governance. Het onderzoek is uitgevoerd in de periode december 2021 t/m februari 2022. Het onderzoek heeft plaats gevonden onder leiding van de stadscontroller met begeleiding van de directie van de ODRN en de gemeente Nijmegen. Wij omarmen het nu voorliggende eindrapport als een goede basis voor verbeteringen. Ook het bestuur van de ODRN herkent zich in de conclusies en aanbevelingen en heeft toegezegd hier mede uitvoering aan te willen geven. Met deze brief bieden wij u het eindrapport aan en informeren wij u over de belangrijkste conclusies, aanbevelingen en vervolgstappen. 1.

De belangrijkste conclusies De governance is vastgelegd en passend voor outputsturing De afspraken over de governance zijn formeel vastgelegd in documenten, er zijn werkprocessen ingericht en de outputafspraken worden grotendeels nageleefd. Deze afspraken sluiten aan bij het vastgestelde beleid en bieden een passend kader om uitvoering te geven aan de outputsturing. Tegelijkertijd wordt vastgesteld dat door de focus op output (bijvoorbeeld het aantal verstrekte vergunningen) de ODRN voornamelijk casusgericht werkt en de verbinding met het realiseren van meer integrale en inhoudelijke beleidsdoelen – waaronder luchtkwaliteit – niet altijd wordt gelegd. De governance van de ODRN heeft zich de afgelopen jaren positief ontwikkeld

Gemeente Nijmegen

Pagina 1 van 4

De algemene uitgangspunten voor de ODRN zijn vastgelegd in een gemeenschappelijke regeling. Via werkplannen en de begroting worden jaarlijks afspraken gemaakt over de te leveren prestaties. Vervolgens vindt via klantrapportages en de jaarrekening de verantwoording plaats. Sinds 2018 heeft de governance en de bedrijfsvoering van de ODRN zich positief ontwikkeld. De accountant concludeert in 2020 dat de administratieve organisatie en bedrijfsvoering bij de ODRN in de basis op orde is en dat de outputgerichte sturing heeft gezorgd voor een verhoging van de productiviteit. Een doorontwikkeling van het sturen op output is nodig Bij outputsturing wordt er - naast sturen op budgetten - gestuurd op het realiseren van concrete prestaties van de ODRN op het gebied van vergunningverlening, handhaving en toezicht (VTH) in de vorm van kwantitatieve doelen. Deze ontwikkeling in de sturingsrelatie komt overeen met het patroon bij andere omgevingsdiensten in het land. Zowel voor de opdrachtgever als de opdrachtnemer blijken meerdere jaren nodig voor het implementeren van outputsturing. De aanbeveling is om de lopende ontwikkelingen ter verbetering van de outputsturing af te ronden. In aansluiting hierop wordt aanbevolen een impactanalyse uit te voeren om scherp te krijgen waar verbeteringen concreet moeten worden doorgevoerd en wat hiervan de financiële en formatieve consequenties zijn.

Het is van belang om de andere deelnemers (regiogemeenten) en de provincie hierbij te betrekken. Er zijn ambities om meer vanuit outcome te sturen. Gezien de huidige situatie is het eerst van belang om de benodigde stappen te zetten in de verbetering van het systeem van outputsturing. Een volgende stap is het sturen op outcome (zie kader hieronder voor een toelichting). Dit is een groeimodel, zoals ook in het rapport wordt opgemerkt: het onderscheid tussen output en outcome is niet zwart/wit. Wat wordt verstaan onder de verschillende sturingsmodellen? • Bij outputsturing wordt er -naast sturen op budgetten- ook gestuurd op het realiseren van concrete prestaties van de omgevingsdienst op het gebied van VTH. • Bij sturen vanuit outcome (gewenste effecten) wordt - op basis van output cijfers gestuurd op realisatie van meer kwalitatieve, bredere beleidsdoelen. Zoals het verbeteren van het naleefgedrag van bedrijven en bredere maatschappelijke doelen, zoals een duurzame leefomgeving of een goede luchtkwaliteit Zie verder pagina 14 en 15 van het onderzoeksrapport Nadat aan beide kanten, met behulp van de impactanalyse en daaropvolgende besluitvorming, de randvoorwaarden zijn gecreëerd voor een effectieve en doelgerichte invulling van outputsturing, willen wij besluiten over een verdere doorgroei naar sturing vanuit outcome.

Er zijn daarvoor aanpassingen nodig in het gehanteerde afsprakenkader op inhoud en proces. Deze ambities sluiten aan bij de kaderbrief van de ODRN voor 2023 en de zienswijze die uw raad hierop heeft gegeven. Meer aandacht nodig voor het goede gesprek op strategisch/tactisch niveau In de vaste formatie van de ODRN is weinig ruimte om flexibel in te spelen op niet-geplande vragen, voor reflectie op de uitvoering en het ontwikkelen van een interdisciplinaire kijk op een bepaald thema of gebied. Ook bij de gemeente willen we de verbinding met inhoudelijke beleidsdoelen – waaronder luchtkwaliteit – explicieter leggen. Het externe bureau adviseert om periodiek de focus te leggen op het verbeteren van de naleving van wet- en regelgeving door bedrijven. Een dergelijk overleg zou bij voorkeur ook tussen de

Gemeente Nijmegen

Pagina 2 van 4

opdrachtgevers in de regio en de ODRN gevoerd moeten worden. Om dit goede gesprek te voeren is het randvoorwaardelijk dat aan beide kanten voldoende expertise en tijd beschikbaar wordt gesteld aan medewerkers die een interdisciplinaire kijk op vraagstukken hebben en politiek-bestuurlijke sensitief zijn. Afspraken nodig voor potentieel gevoelige casussen De onderlinge relaties tussen de gemeente en de ODRN zijn over het algemeen goed, maar komen onder druk te staan bij incidenten. Voor het goed omgaan met (potentieel) politiek gevoelige casussen zijn aanvullende afspraken nodig. De aanbeveling is om hierin meer structuur aan te brengen. 2. Aanvullende vraag vanuit de gemeenteraad De onderzoeksopdracht is door ons college voorafgaand aan de opdrachtverlening beschikbaar gesteld aan uw gemeenteraad. Met uw raad is afgesproken dat aanvullende vragen gesteld konden worden. Er is één vraag binnengekomen van de fractie van de VVD, namelijk: “Wat wij vooral missen in de uitvraag is of ook gekeken kan worden naar de balans in taakopvatting én taakinvulling tussen enerzijds vergunningverlener en anderzijds toezichthouder. In hoeverre lopen deze taken in elkaar over? Is sprake van een 'Chinese muur'? In de ene rol is de ODRN vooral faciliterend, in de andere rol meer een politieagent.

Hoe verhouden die rollen zich tot elkaar en wat zijn hiervan de risico’s?” In het adviesrapport wordt opgemerkt dat de functie van vergunningverlener en toezichthouder strikt zijn gescheiden. Natuurlijk kan er sprake zijn van overleg, maar het gaat om wezenlijk andere specialismen die zo anders georganiseerd zijn dat van vermenging eigenlijk geen sprake kan zijn. Het is niet de beleving van de onderzoekers dat de ene rol per definitie meer faciliterend en de andere meer bestraffend van aard is. Een vergunningverlener kan natuurlijk constructief van gedachten wisselen met een aanvrager, maar tegelijkertijd ook op zijn/haar strepen staan. De wet- en regelgeving is immers leidend. Datzelfde geldt voor een toezichthouder. In lijn met de landelijke handhavingsstrategie kan een interventie uiteenlopen van een “goed gesprek” tot en met het opleggen van een bestuursrechtelijke dan wel een strafrechtelijke sanctie. Van risico’s is niet zo zeer sprake, maar er zijn wel randvoorwaarden. Deze liggen op organisatorisch vlak (goed scheiden van de rollen en verantwoordelijkheden, organiseren van het vierogenprincipe e.d.), op het personele vlak (beschikbaarheid van de juiste kennis en competenties) en de robuustheid van de organisatie (voldoende capaciteit). 3.

Vervolgacties om outputsturing te verbeteren We omarmen het eindrapport als goede basis voor verbetering en geven uitvoering aan de aanbevelingen en vervolgacties: -

We gaan de output-indicatoren herijken als onderdeel van het regionale VTH beleid, zodat we beter kunnen monitoren en sturen op het gewenste resultaat. We betrekken andere deelnemers in de Gemeenschappelijke Regeling ODRN bij deze ontwikkeling (regiogemeenten en provincie). We zien toe op de implementatie van de aanbevelingen van de accountant van de ODRN uit het jaarverslag 2020. We volgen de voortgang van de aandachtspunten uit de evaluatie van het ontwikkelprogramma van de ODRN. We zien toe op de afronding van project Bedrijfsvoering ODRN 2023. We brengen meer structuur aan in de aanpak van (potentieel) politiek gevoelige casuïstiek en leggen deze afspraken schriftelijk vast.

Gemeente Nijmegen

Pagina 3 van 4

-

We onderzoeken met een zogenaamde ‘impact-analyse’ wat er moet veranderen om goed te kunnen monitoren en sturen op de inhoud en welke capaciteit en competenties hiervoor aanvullend nodig zijn bij zowel de gemeente als de ODRN.

4. Financiën Binnen het programma Openbare ruimte is geen dekking aanwezig voor de benodigde extra formatie en de uitvoering van de impactanalyse (naar verwachting ca. € 25.000 - € 50.000 voor uitvoering impactanalyse excl. formatie). Omdat we met deze extra inzet niet kunnen wachten op de besluitvorming over de stadbegroting 2023, komen we hierop terug in de Voortgangsmonitor. 5. Vervolgacties op basis van een impactanalyse Om het systeem van outputsturing te verbeteren gaan wij een impactanalyse uitvoeren. Hiermee wordt in beeld gebracht wat de consequenties zijn voor de formatie, werkprocessen, informatievoorziening, juridische aspecten en financiën. Op basis van de uitkomst van de analyse kan worden besloten tot het opstellen van een meerjarig programmaplan, dat op langere termijn naar verwachting leidt tot een aantal wijzigingen in de governance. De uitkomsten van de impactanalyse betrekken wij bij de stadsbegroting 2023-2026. De ODRN vragen wij dit op te nemen in haar P&C cyclus. Na implementatie van deze stap in outputsturing komen wij op een later moment met een voorstel voor een verdere doorontwikkeling naar sturing op outcome tussen gemeente en ODRN. Hoogachtend, Het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen

mr. drs. A.H. van Hout Gemeentesecretaris

drs. H.M.F. Bruls Burgemeester

Gemeente Nijmegen

Pagina 4 van 4