Analyse informatiehuishouding nazorgonderzoek Wmo

Er is toen – bij nader inzicht dat het niet passend was het gesprek tussen directeur, concernmanager en voorzitter Rekenkamer te voeren – besloten de afspraak met de directeur en Rekenkamer te annuleren. Dit gebeurde per abuis zonder toelichting richting de voorzitter van de Rekenkamer. Ambtelijk reflectiegesprek 16 november Er is vervolgens gekozen voor een reflectiegesprek (16 november) tussen concernmanager MO, ambtelijke contactpersoon, concernmanager VJB, stadscontroller en Schakelpunt. Daarin is besproken dat er geleverd zou worden aan de Rekenkamer. Maar feitelijk waren we daarmee te laat. Het fluitsignaal van de Rekenkamer is ambtelijk niet gehoord, getuige de idee dat er ambtelijk nog een kans was stukken aan te leveren.

16

Stilte ambtelijke organisatie en Rekenkamer tussen bestuurlijk signaal oktober en december Tussen de brief van de Rekenkamer van 10 oktober én de brief van 7 december waarin de Rekenkamer aangeeft te stoppen met het onderzoek, is er geen contact meer geweest tussen Rekenkamer en ambtelijke contactpersoon. De ambtelijke organisatie heeft ook niet richting Rekenkamer aangegeven dat er nog een inspanning zou worden geleverd. Óók hadden ze ambtelijk niet door dat ze al lang in blessuretijd bij de Rekenkamer zaten. De ambtelijke organisatie zegt het signaal van 7 oktober niet gezien te hebben als “rode kaart”, maar als “het loopt niet perfect, maar we doen ons best en zijn nog steeds met elkaar aan de slag”. Dit getuige ook de uitkomst van het ambtelijke reflectiegesprek op 16 november om nogmaals bereid te zijn stukken te leveren. Agendering in en buiten prestatiedialoog Ook in de prestatiedialoog heeft de ambtelijke organisatie niet scherp gehad dat “het niet lekker liep” in het samenstellen van het onderzoeksdossier. Dit komt mede door de timing van de prestatiedialogen in relatie tot stand van het rekenkamerproces. De eerste was in mei 2023. Er is toen wel over gesproken, zij het niet als verbijzonderd onderwerp.

Het zat onder “overige issues” en er is met in algemene termen gesproken over “informatievoorziening naar de raad blijft een aandachtspunt, al is het openstellen van het dashboard een mooie stap voorwaarts geweest.” In mei was de ambtelijke contactpersoon ook nog druk met verzamelen stukken; daarmee leek de ambtelijke organisatie “in control” te zijn. De tweede prestatiedialoog MO was op 16 november. Niet opgetekend in het verslag, maar volgens de stadscontroller wel besproken, is dat er toen al duidelijk was dat het onderwerp geadresseerd was op hoger managementniveau (geëscaleerd) en dat dit daarmee bespreking in de prestatiedialoog oversteeg.

2.4

Conclusies

De rekenkamer heeft afgefloten, maar de ambtelijke organisatie dacht nog tijd te hebben. Hoe dat kon? Stadscontrol trekt de volgende conclusies: 1.

Ondanks specificaties, weet de ambtelijke organisatie niet wanneer een volledige set stukken aan de Rekenkamer beschikbaar te stellen Het samenstellen van een onderzoeksdossier voor de Rekenkamer is een incrementeel proces. De Rekenkamer weet aan de voorkant niet welke informatie en stukken de gemeente beschikbaar heeft. De gemeente weet niet zo goed hoe breed of smal te zoeken. Want wat bied je wel en niet aan? Wanneer is de ambtelijke organisatie echt volledig? Dit ondanks de steeds concretere aanwijzingen in de “werkwijze” op welke stukken geleverd moeten worden. Vanuit ambtelijk perspectief is het overleg met de Rekenkamer cruciaal om scherp te krijgen wat Rekenkamer wil onderzoeken en wat daarvoor nodig is. Tegelijkertijd pakt de ambtelijke organisatie niet snel op wat de Rekenkamer ze meegeeft wel te doen: het zelf ambtelijk screenen van aangeleverde stukken op verwijzingen naar andere stukken die daarmee relevant kunnen zijn voor de Rekenkamer. 2. Weten waar je ambtelijk moet zoeken Archivering en opslag van informatie doet de ambtelijke organisatie in verschillende systemen: myCorsa, iBabs, TSA’s zoals het subsidiesysteem, gedeelde en persoonlijke mappen, mailboxen… Dit betekent dat als je niet weet wát je zoekt, je ook niet weet wáár je moet zoeken.

Daarnaast moet je ambtelijk ook wel diep ingevoerd zijn in het onderwerp en/of gemeentelijke werkwijzen wél te snappen waar je ambtelijk de spreekwoordelijke mosterd moet halen. 3. Verandering van aanpak verzamelen informatie, verandert niet de last van het vinden ervan De Rekenkamer heeft sinds het onderzoek huishoudelijk afval de “werkwijze” voor samenstellen onderzoeksdossier gekanteld. Eerst zocht zij zelf de stukken bijeen, als bleek dat er onvoldoende was aangeleverd. Dat kostte de Rekenkamer ook ontzettend veel tijd, moeite en frustratie. Daarna is het gekanteld; Rekenkamer heeft besloten het samenstellen van onderzoeksdossier volledig te beleggen bij de ambtelijke organisatie. De ambtelijke organisatie loopt echter tegen hetzelfde probleem aan als de Rekenkamer destijds; dat ze ambtelijk over veel beschikken, maar niet direct weten “wat” we ze aan informatie hebben en niet weten “waar” het ligt opgeslagen, of het niet altijd eenvoudig terugvinden. Nu de ambtelijke organisatie volledig aan de lat staat een volledig onderzoeksdossier voor de Rekenkamer samen te stellen, is er één horde bij gekomen; namelijk dat ze geacht worden te weten wat de Rekenkamer wil weten.

17

Tegelijkertijd biedt de Rekenkamer ze wel de handvatten; door het overzicht met type benodigde stukken, door het concreet maken daarvan voor elk onderzoek, door het delen van de onderzoeksaanpak (inclusief onderzoeksvragen), door periodiek het gesprek te voeren gedurende het proces van samenstellen van het dossier. Ook heeft de Rekenkamer afgelopen onderzoeken aanvullend geholpen door stukken te analyseren op verwijzingen naar andere stukken. 4. De ambtelijke organisatie heeft proportionaliteit zelf in de hand Vanuit ambtelijk perspectief is er de beleving dat het samenstellen van het onderzoeksdossier met 150 personeelsuren mogelijk niet proportioneel is ten opzichte van wat de Rekenkamer nodig zou hebben om het onderzoek te kunnen doen. Tegelijkertijd organiseert men dit ambtelijk hoogstwaarschijnlijk zelf door hun blik op “en nu denken wij dat het onderzoeksdossier voor de Rekenkamer wel volledig is”, zonder deze documenten te checken op (vervolg)verwijzingen. Ook de ambtelijke wijze van opslaan van informatie en archiveren en het daardoor moeten zoeken op verschillende plekken, helpt niet. En ook deze analyse “Game Over” heeft weer de nodige ambtelijke capaciteit gekost. Met hanteren eigen ambtelijke “werkwijze” heeft de ambtelijke organisatie zelf ook een groot aandeel in de vraag rondom proportionaliteit. 5.

Verwachtingen verschillen Het lijkt erop dat verwachtingen verschillen; de Rekenkamer verwacht dat ambtelijke organisatie na alle signalen van de Rekenkamer nu wel weet dat het menens is ten aanzien van tijdig aanleveren volledig en geordend onderzoeksdossier. En dat de organisatie nu toch wel weet welke informatie de Rekenkamer nodig heeft. Maar daarnaast is er het perspectief van de ambtelijke organisatie die verwacht dat de Rekenkamer begrijpt dat de ambtelijke organisatie niet altijd werkt zoals de Rekenkamer dat lijkt te zien. Zo ervaren ze ambtelijk dat de ordening van het onderzoeksdossier van de Rekenkamer niet zondermeer aansluit bij de ambtelijke “werkwijze”. Dat uit zich bijvoorbeeld in het onderbrengen van stukken van de ambtelijke organisatie in het onderzoeksdossier. De ambtelijke organisatie ziet het voorstel van indeling van het onderzoeksdossier als ware een “vaste’ mal. Terwijl de Rekenkamer van mening is dat er juist in overleg ruimte is tot een andere indeling, die ook aansluit bij hoe de gemeente werkt. Ergens blijken verwachtingen hierover niet scherp. De Rekenkamer gaat soms ook uit van de PDCA-benadering door de gemeente, waarbij in de verschillende fasen verschillende documenten horen, als een uitgangspunt om te bepalen welke type stukken nodig zijn.

Daartegenover staat dan weer het perspectief van de ambtelijke organisatie die constateert dat ze ambtelijk niet zo modelmatig werken en die bijbehorende producten conform opleveren. De Rekenkamer geeft ook aan: als iets er niet is, zeg het gewoon en licht dat dan toe. En ook dat het juist een hulpmiddel zou moeten zijn en dat er in afstemming met contactpersoon BDI en de ambtelijke contactpersoon ook ruimte is voor komen tot vertaalslag die wél past. Kortom; er lijken verschillende belevingen te zijn. 6. Ambtelijke organisatie verrast door staken onderzoek Rekenkamer Ambtelijk is men verrast door de brieven van oktober en december van de Rekenkamer. Het signaal van de Rekenkamer van oktober werd een wake-up call. Tegelijkertijd bleek dat waar de ambtelijke organisatie op basis van de brief van oktober nog dacht een slag te kunnen maken (en met de Rekenkamer), de Rekenkamer met die brief eigenlijk al aangaf dat er een “rode kaart” op tafel lag. Alle betrokkenen geven aan dat ze vóór het affluiten door de Rekenkamer in december wel verwacht hadden nog een signaal/kans te krijgen. Juist ook omdat er ambtelijk op 16 november nog een afspraak was gemaakt te leveren. En dat terwijl het vanuit perspectief Rekenkamer al “game over” was. 7.

Vertrouwen als vertrekpunt blijkt niet altijd genoeg Hoewel de “werkwijze” rollen en verantwoordelijkheden onderscheid en er een escalatielijn beschreven is, heeft dit niet geleid tot het realiseren van de afspraak met de Rekenkamer tijdig een geordende en volledige set stukken aan te leveren. Hoewel er wel signalen zijn afgegeven door de Rekenkamer, zijn ze ambtelijk doorgegaan met wat ze deden. En hebben ze gekregen wat ze altijd deden. 8. Niet iedereen kent “werkwijze” of houdt zich eraan Uit de gesprekken blijkt dat de meeste ambtenaren wel van de “werkwijze” gehoord hebben. Sommigen hebben hem op hoofdlijnen wel doorgenomen. Maar ze handelen er niet naar. De “werkwijze” kent alleen werking als álle actoren deze zorgvuldig weet te hanteren. Lezen op hoofdlijnen volstaat dat niet: dit vraagt als kwaliteit ordentelijkheid, nauwgezetheid en procedureel werken.

18

2.5

Aanbevelingen

1. Ken uw (afspraken met de) Rekenkamer De ambtelijke organisatie heeft jarenlange ervaring met de Rekenkamer Nijmegen. Het is een Rekenkamer die kwalitatief hoogwaardig werk levert voor de raad. Dit getuige de diverse nominaties en prijzen van onderzoeksrapporten binnen de branchevereniging. We weten ambtelijk ook dat onze Rekenkamer een nauwkeurige rekenkamer is, die het adagium van controleerbaarheid en afspraak is afspraak hoog in het vaandel heeft staan. Dat mag geen verrassing zijn. We weten ambtelijk dat de Rekenkamer een eigen onderzoeksperspectief hanteert, dat ambtelijk extra inspanning vergt. En toch is de ambtelijke organisatie vaak weer verrast dat de Rekenkamer ze moet wijzen op een afspraak die ze met hen hebben gemaakt. En dat ze die niet nakomen. Zo ook de samen met de Rekenkamer ontwikkelde “werkwijze”. Deze heeft de ambtelijke organisatie niet voor niets ontwikkeld. Maar stadscontrol signaleert dat het nu vooral een hulpmiddel is. Het heeft ook bij de rekenkameronderzoeken naar “informatieveiligheid en privacybescherming” en “informatievoorziening en dienstverlening aan inwoners” níet geleid tot het op tijd aanleveren van een volledig onderzoeksdossier met de Rekenkamer. De ““werkwijze”” is zeker een belangrijke leidraad voor de ambtelijke organisatie.

En het zal zeker helpen om zoveel als mogelijk te specificeren wáár we als ambtelijke organisatie rekening mee moeten houden bij het samenstellen van het onderzoeksdossier. Concreet is de aanbeveling dat we de “werkwijze” aanvullen met voorbeelden van documenten die thuishoren in een onderzoeksdossier. Dit is reeds voorzien op basis van de recente evaluatie met Rekenkamer en schakelpunt Maar er is meer nodig. 2. Samenspel beter organiseren Er is in de ambtelijke lijn volop vertrouwen geweest in elkaar dat ze ambtelijk de Rekenkamer tijdig van een geordend en volledig onderzoeksdossier zouden voorzien. Maar ondanks dat vertrouwen heeft de ambtelijke organisatie het niet gehaald. Uit de analyse wordt duidelijk, dat er behoefte is aan meer samenspel tussen met name de ambtelijke rollen. In de “Werkwijze” worden rollen, taken en verantwoordelijkheden wel beschreven, maar dat an sich leidt niet tot de gewenste uitkomst. Het is een noodzakelijke basis, maar vervolgens gaat het om het samenspel. En daarbij speelt dat juíst de cruciale schakel van de ambtelijke contactpersoon rouleert per rekenkameronderzoek. Voor die rol is het dus van groot belang dat andere actoren deze functionaris tijdig scherp houden op “zitten we ambtelijk goed in de wedstrijd” en daar waar nodig als team bijschakelen. Een cruciaal moment om dat samenspel te stimuleren is de interne ambtelijke startbijeenkomst.

Dit proces leert dat ze die ambtelijk niet achterwege kunnen laten. Juist om de inhoudelijk verantwoordelijke concernmanager in opdrachtgeverschap “aan te zetten”, als ook met elkaar de verwachtingen scherp te krijgen. Dus vooraf: Altijd een startbijeenkomst zoals beschreven in “Werkwijze” Met een actieve opdrachtgeversrol voor de inhoudelijk verantwoordelijke concernmanager Gedurende het proces: Tussendoor iedere keer een goede check van verwachtingen tussen ambtelijke contactpersoon, Rekenkamer en schakelpunt. En waar nodig eerder functioneel escaleren. 3. Gesprek met Rekenkamer over hoe verder De Rekenkamer heeft met de brief van december een helder signaal afgegeven: “Zo gaan we niet verder”. Het is de resultante van een patroon: de ambtelijke organisatie levert niet tijdig de benodigde informatie voor de Rekenkamer om haar onderzoek te kunnen doen. Ondertussen dient het volgende onderzoek zich alweer aan. De ambtelijke organisatie weetdat ze huiswerk hebben en ze aan zet zijn. Maar zoals de ambtelijke contactpersonen ook ervaren; ze hebben de Rekenkamer nodig om te checken waar ze staan met het “aanleveren van een geordend en volledig onderzoeksdossier”.

19

De ambtelijke organisatie moet zeker de stukken die ze aanleveren vóóraf screenen op verwijzing naar andere stukken. Maar het is en blijft de zoektocht in afstemming met de Rekenkamer welke informatiewaarde zij hecht aan de geleverde stukken. De Rekenkamer wijst de ambtelijke organisatie ook op de rol van de informatiehuishouding van/binnen de gemeente. Die hebben ze niet van de één op andere dag veranderd en verbeterd. Daarom willen ze ambtelijk ook graag n.a.v. deze analyse met de Rekenkamer in gesprek over de samenwerking en hoe deze te verbeteren. 4. Investeer in de informatiehuishouding De ambtelijke organisatie heeftecht wat te doen rond de informatiehuishouding. De Rekenkamer wijst in haar brief van december ook naar haar onderzoek uit 2012 “Geen metertje op het dashboard” naar de oorzaken van tekortschietend dossierbeheer. En ook nu weer constateert de Rekenkamer dat stukken niet gearchiveerd zijn. Daarover meer in deel 2. De uitkomst van het proces is grotendeels beïnvloed door invulling van rollen. Tegelijkertijd speelt de vindbaarheid en toegankelijkheid van stukken onderliggen wel een rol. Dat er meerdere systemen geraadpleegd moeten worden, dat het zoeken naar stukken ook mensenwerk is. Maar het belangrijkste is dat relevante informatie niet in persoonlijke mappen of schijven staat. De ervaring leert dat archiveren van stukken niet als meest urgent ervaren.

Hierbij spelen twee elementen een rol: Archivering wordt niet als kerntaak gezien Archivering vraagt extra handelingen Hierover meer in deel II: inhoud.

20

3. Analyse beschikbare informatie In haar brief van december informeert de Rekenkamer de gemeenteraad dat veel informatie die de Rekenkamer nodig heeft voor het nazorgonderzoek Wmo, haar niet beschikbaar is gesteld. Daarnaast geeft de Rekenkamer aan dat uit haar eigen zoektocht naar stukken in het archief: Er nauwelijks iets gearchiveerd is. Er wel e.e.a. geregistreerd is, maar nog niet gearchiveerd. Er ook geen stukken in de werkvoorraad BDI lagen. Aan deze situatie verbindt de Rekenkamer zorgen over: “de uitvoering van het beleid niet transparant en dus niet controleerbaar is” “het betekent dat noch de ambtelijke organisatie, noch het college, noch de raad voldoende informatie heeft om te kunnen (bij)sturen op toegang tot de Wmo.” “het betekent ook dat de Rekenkamer niet efficiënt onderzoek kan doen (…)” “expliciete signalen van onder andere de Rekenkamer én verbeteracties van de afgelopen jaren niet hebben geleid tot verbetering in het dossierbeheer, en ook niet in de wijze waarop nog niet gearchiveerde stukken beheerd worden.” In dit deel van de analyse checkt stadscontrol in hoeverre we daadwerkelijk niet beschikken over door de Rekenkamer gevraagde informatie.

3.1

Analyse ontbrekende stukken in brief Rekenkamer

In de brief van de Rekenkamer toont zij in een infographic een overzicht van ontbrekende stukken bij naam en type (bijvoorbeeld voortgangs- en verantwoordingsinformatie over [naam organisatie] aan portefeuillehouder, college en gemeenteraad) die zij verwacht had te krijgen, maar niet geleverd zijn door de ambtelijke organisatie. Het aantal van 57 is daarmee niet uitputtend en hooguit illustratief voor nog meer beschikbare informatie. Maar om scherp te krijgen of het er wel of niet is, is de ambtelijke organisatie alsnog op zoek gegaan naar die specifieke 57 benoemde stukken; bestaan ze wel of niet? En als ze bestaan, waarom zijn ze dan niet aangeleverd? En als ze niet bestaan, waarom niet? Veel stukken zijn wél geleverd Los van de relevantie van de wél geleverde informatie, constateert stadscontrol dat er heel veel wel aangeleverd is bij de Rekenkamer. In het onderzoeksdossier staan 428 geleverde documenten. In de analyse van die 428 documenten heeft de Rekenkamer verwijzingen gevonden naar (57) specifieke documenten en type documenten die níet zijn geleverd. En die documenten zijn vanuit perspectief Rekenkamer dusdanig relevant, dat ze door het ontbreken ervan geen antwoord kan geven op de onderzoeksvragen. De hoeveelheid wél geleverde documenten zegt dus niets over de informatiewaarde ervan voor het rekenkameronderzoek.

En alsnog weten we ambtelijk niet of we volledig zijn Naast de analyse op de reeds genoemde ontbrekende (type) documenten, heeft de ambtelijke organisatie het net niet (nog) breder uitgegooid om nog meer stukken te zoeken. De Rekenkamer heeft namelijk expliciet aangegeven pas in de zomer 2024 te beoordelen of er ruimte is voor een nazorgonderzoek naar de toegang op de Wmo. Redenen niet aanleveren van 57 documenten Uit de analyse van de ontbrekende stukken geeft de ambtelijke organisatie een aantal redenen waarom de stukken niet aangeleverd zijn. Zie volgende pagina.

21

Redenen niet leveren

Toelichting

1)

Het onderzoek richt zich op de periode 1 juli 2020 tot en met 1 januari 2021. Was een document buiten die datum, dan werd dit door de ambtelijke organisatie om die reden niet toegevoegd aan het onderzoeksdossier.

2)

3)

4)

5)

6)

Het document valt niet in het tijdvak van onderzoek

Het document bestaat in de praktijk niet.

Informatie die wel beschikbaar is maar niet vastgelegd in documenten De rekenkamer stuit in de documentenstudie op een verwijzing naar een document dat niet bij het dossier is toegevoegd.

Voorbeeld hiervan zijn documenten als: “Verbeteracties registratie en monitoring” als eis uit addendum 2023. Viel vanwege datum buiten scope. (N.b. het addendum 2023 is daarentegen wel weer aangeleverd) Dit kan bijvoorbeeld gebeuren als de “werkwijze” in praktijk afwijkt van wat is eerder is vastgelegd. Of als een afspraak uit een overeenkomst op een andere manier is ingevuld of als de “werkwijze” nog in de opstartfase was en er (nog) niet conform afspraken gewerkt is. De gevraagde informatie staat dan meestal wel in een ander document dat is aangeleverd of aangeleverd kan worden. Voorbeeld: “Raadsbrieven subsidie Stichting Sterker 2021 en 2022.” Uit de ambtelijke toelichting blijkt dat er geen raadsbrieven geweest bij de verlening van de subsidies 2021 en 2022. Vandaar dat deze ook ontbreken bij de stukken naar de Rekenkamer. “Implementatieplan bij Beleidsplan Samen werken, samen sterk” In het collegevoorstel bij het beleidsplan wordt benoemd dat: “In 2021 stellen we het implementatieplan voor stadsdeelprogrammering op in samenwerking met partners in de stad. “Op basis hiervan zou je verwachten dat het stuk er inmiddels is. Anderzijds, in de kadernota zelf gaat hfdst. 5 over “Implementatie”, maar is dan niet verbijzonderd als “plan”. Uit de ambtelijke toelichting over het niet leveren van het stuk blijkt dat “er geen “traditioneel implementatieplan” is.

Er wordt kortcyclisch (agile / scrum / Trello) gewerkt aan activiteiten, waarbij we de activiteiten continu evalueren en bijstellen om zo goed mogelijk aan te sluiten bij de behoefte op dat moment. Dit zijn in feite de ‘plannen’. Dit zijn dus geen traditionele plannen op papier waarbij vooraf alles is uitgedacht en uitgewerkt. “ Zo wordt er in de praktijk veel gewerkt met Tableau (online dashboard met kerncijfers over uitvoering), maar hiervan worden alleen rapportages van gemaakt als er aanleiding voor is. Met betrekking tot tableau was de gedachte van de ambtelijke organisatie dat de Rekenkamer zelf bij de gegevens kon komen. Dit op basis van hun toelichting in het uitvraagdocument. Uit hun brief van december blijkt nu dat ze niet bij de gewenste sites van tableau konden komen. Hier is volgens ambtelijke organisatie geen nadere afstemming over geweest. Hierbij speelde bij de ambtelijke contactpersoon de vraag waar precies inkadering van de algemeen geformuleerde onderzoeksvraag van fase 1 gelegd moest worden in de aanlevering van documenten. Hierover is contact geweest tussen ambtelijk contactpersoon en de rekenkamer, maar heeft achteraf vanuit ambtelijk perspectief bezien niet tot dezelfde verwachtingen geleid.

Voorbeeld: Ontwikkelbudget 2022, Stg. Oidos Deze stukken zijn in september niet toegevoegd vanuit de gedachte dat deze specifieke overeenkomst niet nodig zou zijn voor de beantwoording van de algemene hoofdvraag van fase 1 van het onderzoek. Er zijn wel stukken van beschikbaar. Document wél Voorbeeld: aangeleverd “Voortgangs- en verantwoordingsinformatie over Buurtteams Jeugd en Gezin aan portefeuillehouder,college en gemeenteraad” inzake Stg. Oidos Naar oordeel van ambtelijke organisatie zijn er wel stukken aangeleverd waaronder aantal college- en raadsvoostellen die hieronder zouden vallen. In het onderzoeksdossier zaten deze in mapje “beleid” en niet in het mapje Oidos. In de toelichting van geleverde stukken in september zat geen verwijzing naar de documentslocatie. In één geval was sprake van een menselijke fout waarin een document per ongeluk niet geüpload is.

Aantal in set van 57 1

22

8

20

6

1

22

Verder geeft de ambtelijke contactpersoon aan dat de gehanteerde mappenstructuur voor de aanlevering - zoals deze is opgezet door de Rekenkamer - niet altijd aansluit bij de ambtelijke structuur of manier van werken en vastlegging. Daarom zijn sommige submappen leeg gebleven. Er is geen gesprek geweest tussen de ambtelijke organisatie en de rekenkamer of en zo ja welke specifiek verwachting de rekenkamer bij deze – achteraf – lege submappen had. Is het erg wanneer stukken niet bestaan? Een aanvullende vraag die naar voren kwam bij de analyse is of het “niet bestaan” van stukken al dan niet beschikbaar hadden moeten zijn. Immers, de Rekenkamer verwachtte dat dergelijke stukken er mogelijk wel hadden kunnen zijn. Dit gebaseerd op de idee van een goede Plan-Do-Check-Act cyclus. Bijvoorbeeld; na het maken van een beleidsplan, zou je ook een implementatieplan kunnen verwachten. In het collegevoorstel wordt dat ook genoemd: “In 2021 stellen we het implementatieplan voor stadsdeelprogrammering op in samenwerking met partners in de stad”. Maar in het onderzoeksdossier nazorgonderzoek Wmo bestaat er vervolgens geen “implementatieplan” als apart stuk. Wél gaat hoofdstuk 5 van het beleidsplan “Samen werk, Samen Sterk” in op hoe de gemeente denkt het beleid te implementeren. En dat er dan wordt gekozen voor stadsdeelprogrammeren en hoe dat gefaseerd ingevoerd wordt.

De ambtelijke organisatie licht het niet bestaan van dat document toe, omdat er inmiddels “anders” gewerkt wordt: “(…) Er wordt kortcyclisch (agile / scrum / Trello) gewerkt aan activiteiten (…)”. Dat hét implementatieplan dan niet bestaat, zegt daarmee niet dat er geen andere beschrijvingen over de implementatie mogelijk of beschikbaar zijn. Het is procesmatig dan wel van belang dat andere stukken die wel zeggingskracht hebben over hoe de implementatie bedacht is en hoe die zich ontvouwt in de werkelijkheid, wél beschikbaar zijn voor de Rekenkamer. Als óók die stukken niet bestaan, wordt het naar inschatting van stadscontrol wel erg. Want dan heb je geen monitoringsinformatie over of je bezig bent het beleid uit te voeren conform beoogde opzet. En dan is de vraag of je de gestelde doelen aan het bereiken bent. Daarbij geldt ook dat wanneer je een nieuwe “werkwijze” volgt, bijvoorbeeld agile, scrum of anderszins, ontslaat je dat niet van de verplichting navolgbaar, transparant te archiveren. Niet zozeer vanuit Rekenkamerperspectief, maar juist ook omdat we het ambtelijk moeten doen. Omdat het gewoon onderdeel zou moeten zijn van het werk en ambtelijk vakmanschap.

3.2

Analyse archivering van stukken

De rekenkamer stelt dat veel van de stukken niet gearchiveerd zijn. Op basis van de analyse klopt dat. Dat heeft te maken met de wijze waarop de gemeente omgaat met het opslaan en archiveren van informatie. Hier gebruikt de gemeente (niet uitputtend onderzocht) onder andere: Systeem myCorsa

Wat (in- en uitgaande correspondentie)

Werkwijze Zoeken doe je op individueel stuk, dossier-, zaak- of projectniveau

iBabs

(vergaderstukken, zoals bestuurlijke documenten, College van B&W, de gemeenteraad en de GMTvergaderingen)

Complete vergadersets worden gearchiveerd. Individuele documenten horen bij één agendapunt. De agenda met de daarbij behorende documenten worden gearchiveerd.

Taak specifieke applicaties, zoals Key2Subsidies

Stukken rondom subsidies; beschikkingen, verantwoordingsstukken, etc.

Zonder koppeling met myCorsa is er sprake van archivering in het systeem zelf en vind je het niet terug in het centrale archief.

Toekomstig: Sharepoint (MS365)

Werkwijze opslag en archivering via Sharepoint nog onbekend bij stadscontrol

23

De gemeente werkt voor opslag en archivering van informatie op in meerdere systemen. Dat is soms bewust, omdat er geen koppeling mogelijk is tussen myCorsa en een TSA zoals Key2Subsidies, of omdat de softwareleverancier geen koppeling wil bouwen voor één gemeente en/of het daarmee te duur wordt. Niet met data geverifieerd, maar wel een bekende werkpraktijk: bewaren (“archiveren”) op gedeelde of persoonlijke (netwerk)schijven en mappen. Ook de mailbox als eigen archief is een veelgehoord fenomeen. Daarnaast “sparen” medewerkers soms stukken op voor een dossier om – als het eenmaal compleet is – ineens te archiveren. Tot die tijd staat de informatie “ergens” op een gedeelde schijf of lokale map. Ook is de “werkwijze” in het proces niet altijd zo dat iets wat geregistreerd is, gelijk wordt gearchiveerd. Het kan zijn dat ze ambtelijk verantwoordingsinformatie hebben ontvangen van een subsidiënt. Maar dat de ambtelijke organisatie nog aanvullende vragen heeft of aanvullende informatie wil. Dan wordt zo’n verantwoordingsdocument niet gelijk gearchiveerd. De werkpraktijk helpt daarmee niet altijd om eenvoudig te archiveren. Want in iBabs verdwijnt alles in een vergaderset. En als medewerker denk je er niet aan je eigen stuk apart aan te bieden voor digitale archivering door BDI. En digitaal archiveren van stukken, moet stuk voor stuk.

De komst van Sharepoint zou daarin sterk ondersteunend kunnen werken. Maar ook dan gaat het om een werkethiek rond dossierbeheer en mappenstructuur. Het samenvattend overzicht van de Rekenkamer in haar brief van december toont dus veel rood ten aanzien van (nog) niet gearchiveerde stukken en werkvoorraad BDI. Bovenstaande verklaart waarom de Rekenkamer (met behulp van de contactpersoon BDI) veel van de door haarzelf gezochte informatie níet centraal kon vinden. Óók niet in de papieren werkvoorraad van BDI. Een rood signaal betekent daarmee dus niet dat die informatie er níet is.

3.3

Afspraken rond archiveren

In deze analyse heeft stadscontrol geen harde ambtelijke afspraken over archiveren gevonden waaraan medewerkers zich in hun dagelijkse werk aan moeten houden. Wél wordt het archiveren van stukken als een belangrijke stap gevonden. Er lijkt daarmee voor medewerkers een grote mate van vrijheid in wel/niet archiveren. Er wordt ambtelijk niet op gestuurd. Wél zijn er hulpmiddelen. Zo is er op iNsite (toegankelijk voor medewerkers van gemeente Nijmegen) wel een pagina te vinden die nader ingaat op waarom ze ambtelijk archiveren en wat ze wel en niet archiveren. Zie: hier En als hulpmiddel is er voor medewerkers een beslisboom “Archiefwaardigheid”. Zie afbeelding.

24

3.4

Conclusies

1 De Rekenkamer heeft gelijk dat de ambtelijke organisatie niet alles heeft geleverd. Uit het proces werd reeds duidelijk dat ze ambtelijk niet alles hebben geleverd aan de Rekenkamer. Uit de analyse blijkt ook “waarom” ze die documenten niet heeft geleverd. Een groot deel hangt samen met de beeldvorming over “wanneer het onderzoeksdossier volledig is”. Vanuit ambtelijk perspectief dacht men compleet te zijn, bij nadere bestudering van stukken door de Rekenkamer bleek dat niet het geval. 2 De Rekenkamer heeft gelijk dat niet alles is gearchiveerd. In de brief van de Rekenkamer maakt zij duidelijk dat wanneer de Rekenkamer zelf alsnog op zoek ging naar stukken, zij weinig aantrof in het centrale archief. Die conclusie onderschrijft stadscontrol. Dat heeft te maken met: Niet alle informatie die beschikbaar is, wordt gearchiveerd. Archiveren is veel méér dan enkel “opslaan”. En informatie kent veel verschillende vormen. Het zijn niet alleen documenten, maar het kunnen ook powerpoint presentaties zijn, verslagen, excel-sheets, mails, etc. En veel informatie slaan ze ambtelijk op verschillende plekken op. Opslaan en archiveren in meerdere systemen. Deels is dat een bewuste, maar soms ook gedwongen keuze. Niet iedere TaakSpecifiekeApplicatie communiceert met het centrale archief.

Soms omdat een softwareleverancier niet die koppeling wil ontwikkelen, want wij zijn de enige gemeente die erom vraagt. Maar het kan ook zijn dat de koppeling technisch niet mogelijk is. Archiveren wordt gefaciliteerd, maar zit niet standaard in het ambtelijke gedrag. Dagelijks produceert en verwerkt de ambtelijke organisatie veel informatie. En meestal doet ze dat vanuit een inhoudelijke drive. En vanuit die inhoudelijke drive, zit het archiveren niet standaard in de mindset van de organisatie. Daar waar systemen het automatisch afdwingen of voor ze doet, helpt het. Denk aan iBabs. Maar het apart archiveren van een relevante mail, de voorbereiding van een AB-vergadering van een verbonden partij, een verslag van een bestuurlijke vergadering met onderwijspartijen… Het apart digitaal aanbieden van dergelijke documenten zit er ambtelijk nog niet in. Tegelijkertijd betwijfelt stadscontrol dat met (centraal) archiveren álles opgelost gaat zijn. Het gaat er in belangrijke mate om dát de ambtelijke organisatie over systemen beschikt die informatie archiveren dan wel informatie archiefwaardig opslaan, zij het decentraal. En het gaat erom dat de ambtelijke organisatie de informatie weet te vinden. Want zelfs in een “centraal” systeem waarin álles gearchiveerd is, is het niet uitsluitbaar dat iets niet terug te vinden is.

Want er moet sprake zijn van goede metadata en goede zoekvaardigheden om uit de grote bibliotheek van het archief dan dat ene memo te vinden. En toch zijn we het met de Rekenkamer eens; het moet beter. Want sinds “geen metertje op het dashboard” uit 2012 lijkt de ambtelijke organisatie weinig te zijn veranderd. Tegelijkertijd betekenen die conclusies onzes inziens níet dat: 3 De uitvoering van beleid niet transparant en controleerbaar is. Dat de ambtelijke organisatie de benodigde informatie niet aanlevert en dat daarmee de uitvoering van beleid niet transparant en controleerbaar is, vindt stadscontrol een te vergaande conclusie. Er is immers méér informatie voor handen dan enkel gearchiveerde informatie. Het blijkt immers dat veel van de gevraagde informatie wél leverbaar en voorhanden is, maar helaas niet beschikbaar is gesteld. Daar moet zeker aan gewerkt worden en veranderen. 4 Dat de gemeente niet goed zou kunnen (bij)sturen op toegang tot de Wmo Ook deze conclusie wil stadscontrol op voorhand niet trekken. Zoals hiervoor gesteld is er immers méér informatie voor handen dan enkel gearchiveerde informatie. Hoewel die informatie dan niet breed toegankelijk is, kan het op zich goede informatie zijn om mee te sturen. Dat oordeel zit echter niet in deze analyse.

Wel is stadscontrol van mening dat de informatie waarmee dan wél gestuurd wordt op de realisatie van beoogde doelen, voor anderen beschikbaar moet zijn.

25

3.4

Aanbevelingen

1 Werk aan de winkel! De gemeente en de ambtelijke organisatie is in staat grootse dingen in en voor de stad te realiseren. Van vluchtelingenopvang tot een Stadsbrug, van Serious Request tot implementatie van de Omgevingswet. Als het moet, kan de organisatie het blijkbaar. Er zijn genoeg handvatten om ín samenspraak met de Rekenkamer én goed intern samenspel tijdig een geordend en volledig onderzoeksdossier aan te leveren. Dus aan alle verantwoordelijke actoren in het proces: Lees de “Werkwijze” Begin dus op tijd Máák tijd Pak je rol, taak en verantwoordelijkheid Check of het echt goed gaat. Escaleer (functioneel) wanneer je vermoed dat er iets niet lekker loopt. Borg met elkaar het samenspel 2 Maak ambtelijk én bestuurlijk structureel werk van een goede informatiehuishouding De Rekenkamer wijst de ambtelijke organisatie al vele jaren op het belang van archiveren en makkelijk vindbaar maken van stukken. Zowel voor inwoners, raad, college, maar juist ook ambtenaren. De combinatie van hoge doorloopsnelheid van medewerkers, mailboxen als eigen archief en opslag van relevante stukken op eigen schijven doet vermoeden dat er nog een schat aan informatie niet gearchiveerd is danwel snel/eenvoudig víndbaar is. Dit betekent dat de ambtelijke organisatie moet werken aan de informatiehuishouding.

Informatiehuishouding kan worden gedefinieerd als het geheel aan afspraken, activiteiten en organisatorische en technische voorzieningen voor het zorgvuldig beheren van informatie door overheidsorganisaties. Dat dit urgent is, blijkt wel uit twee recent verschenen rapportages die het probleem niet alleen duiden als Nijmeegs, maar ook landelijk. De eerste is van Nieuwsuur, getiteld: “Gemeenteraden informeren burgers nog steeds gebrekkig”. Nieuwsuur bezocht de zogenaamde 'raadsinformatiesystemen' van alle 342 Nederlandse gemeenten. Blijkbaar ook die van ons (https://nijmegen.bestuurlijkeinformatie.nl/). Afdronk van één van de analysten was: "Een raadsinformatiesysteem is de grootste bibliotheek van de gemeente. Maar wel een bibliotheek ná een aardbeving.” Het zoeken van stukken zou allerminst eenvoudig zijn. En als tweede het rapport “Groundhog Day”. Het is een rapport van het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding. Het rapport beschrijft de terugkerende patronen bij 35 jaar werken aan een betere digitale informatiehuishouding bij de overheid. Samengevat zijn de zes patronen (zie volgende pagina):

26

Het belang van de informatiehuishouding wordt onderschat De politieke en ambtelijke top voelt geen dringende noodzaak om de informatiehuishouding op orde te brengen. Het beheren van informatie wordt niet als een kerntaak gezien, wat leidt tot een structureel gebrek aan aandacht en middelen. Dit schaadt belangrijke (rechtsstatelijke) principes zoals transparantie en verantwoording. Autonomie en belang eigen organisatie staan te veel voorop Er ontbreekt een gedeelde aanpak voor de informatiehuishouding, doordat helderheid over opdrachtgever- en eigenaarschap ontbreekt. Oproepen tot een brede aanpak resulteren zelden in actie. Vaak wegen de eigen belangen van organisaties/afdelingen zwaarder dan het algemeen belang, waarbij het belang van een goede informatiehuishouding voor de gehele organisatie over het hoofd wordt gezien. Specialisten zijn niet in positie Door bezuinigingen op archiefmedewerkers en informatiespecialisten staan zij op afstand. Er is weinig aandacht voor de kennisontwikkeling van alle medewerkers op digitaal informatiebeheer, waardoor Documentaire InformatieVoorziening (DIV) - specialisten niet effectief kunnen bijdragen. Incidentgedreven in plaats van een structurele aanpak Incidenten leiden tot tijdelijke projecten zonder structurele verbeteringen. De versnipperde inzet van digitale technologie draagt bij aan een complex applicatielandschap.

Onvoldoende sturing op de naleving van afspraken Gebrek aan centrale sturing en het beroepen op eigen autonomie door organisatie(onderdelen) leiden tot het ontbreken van planmatige audits en kwaliteitscontroles. Dit resulteert in een gebrek aan inzicht in uitgaven en gemiste doelen. Standaarden en generieke voorzieningen worden onderbenut Afspraken voor duurzame toegankelijkheid worden niet consequent toegepast. Generieke ICT-voorzieningen komen moeizaam van de grond, mede door een kloof tussen de ICT- en archiefkolom. Dit draagt bij aan een gefragmenteerde informatiehuishouding, een "informatie-anarchie”.

We staan daarmee dus niet alleen voor de uitdaging. Maar we moeten ook erkennen dat we sinds “Geen metertje op het dashboard” uit 2012 en “Frapper Toujours” uit 2020 in realisatie nog heel veel te doen hebben.

27