20241203 Bijlagenboek deelonderzoek D kwaliteit openbare bekendm Onderzoek Infovoorz en Dientsverl Dversie
Tekst van het document
Rekenkamer Nijmegen
De Rekenkamer neemt een onafhankelijke positie in binnen de gemeente Nijmegen
Onderzoek Informatievoorziening en dienstverlening aan inwoners DEELONDERZOEK D
Kwaliteit openbare bekendmakingen December 2024
COLOFON De Rekenkamer heeft een onafhankelijke positie binnen de gemeente. Haar doel is de gemeenteraad een extra handvat te bieden zijn controlerende taak uit te voeren. Daartoe voert zij onderzoek uit op het gebied van: •
Doeltreffendheid Bij dit type onderzoek wordt nagegaan of de gewenste resultaten daadwerkelijk worden bereikt
•
Doelmatigheid Bij dergelijk onderzoek gaan we na of de gewenste resultaten worden bereikt met zo weinig mogelijk middelen (personeel, geld)
•
Rechtmatigheid Bij onderzoek op dit terrein staat de vraag centraal of de uitvoering plaatsvindt volgens geldende wetten en regels.
Bij de uitvoering van haar onderzoeken kijkt de Rekenkamer altijd terug (wat is besloten, wat is gedaan), met als nadrukkelijk doel daarvan te kunnen leren voor de toekomst. De wijze waarop de Rekenkamer haar onderzoeken (en overige werkzaamheden) uitvoert is vastgelegd in de Notitie Werkwijze. SAMENSTELLING De heer J. van den Broek (voorzitter) Mevrouw C. Baarda (lid) De heer E. Broere (lid) De Rekenkamer wordt ambtelijk ondersteund door mevrouw J. Smink (secretaris / onderzoeker). Bij de uitvoering van het deelonderzoek naar de kwaliteit van openbare bekendmakingen is de Rekenkamer ondersteund door onderzoekers van Sira Consulting: de heer S. Prij en Pro Facto: mevrouw C. Ridderbos en de heer J. Bekkering. CONTACT: Post:
Postbus 9105 6500 HG NJNMEGEN
Telefoon:
024 – 329 2338
E-mail:
rekenkamer@nijmegen.nl
Website:
www.nijmegen.nl/rekenkamer
X:
@rekenkamer024
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
INHOUDSOPGAVE BIJLAGENBOEK BIJ REKENKAMERBRIEF KWALITEIT OPENBARE BEKENDMAKINGEN
1
Toelichting op de belangrijkste bevindingen 1.1 Belangrijkste bevindingen over de inhoud van openbare bekendmakingen 1.2 Belangrijkste bevindingen rond het proces van openbare bekendmakingen
2
Geanalyseerde bekendmakingen
3
Achterliggende tukken ter inzage
4
Ervaringen met inzien en opvragen van stukken
5
Toelichting op het maken van bezwaar
6
Toelichting op het aanvragen van een voorlopige voorziening
7
Effectieve doorlooptijd voor het maken van bezwaar
8
Overzicht eerder afgegeven signalen door de Rekenkamer over de kwaliteit van openbare bekendmakingen
9
Aanpak van het deelonderzoek
10
Toetsingskader
11
Overzicht van geïnterviewden
12
Verklaring van gebruikte afkortingen en begrippen
Dit Bijlagenboek hoort bij de Rekenkamerbrief informatievoorziening en dienstverlening aan inwoners – deel D: kwaliteit openbare bekendmakingen. De brief is te vinden via www.nijmegen.nl/rekenkamer.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
BIJLAGE 1 BIJ REKENKAMERBRIEF KWALITEIT OPENBARE BEKENDMAKINGEN: TOELICHTING OP DE BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN Dienstverlening is een van de kerntaken van een gemeente. Een kenmerk van een goed functionerende democratie is dat iedereen actief kan deelnemen en kan volgen wat de overheid doet. Dat betekent dat iedereen toegang moet hebben tot de informatie die de overheid heeft en gebruik kan maken van de diensten die worden aangeboden. Met openbare bekendmakingen informeert de overheid inwoners over wat er (mogelijk) in hun buurt gaat gebeuren (bijvoorbeeld een evenement) of veranderen (bijvoorbeeld de bouw van een sporthal of het kappen van bomen). Sinds het voorjaar van 2018 vraagt de Rekenkamer aandacht voor de verbetering van de kwaliteit van openbare bekendmakingen. Wij doen dat nadat wij signalen van een inwoner ontvingen waaruit blijkt dat zich hierin tekortkomingen voordoen, waardoor de informatievoorziening aan en rechtszekerheid van inwoners onvoldoende geborgd is. Onze aanhoudende aandacht voor dit probleem heeft vanaf het voorjaar van 2021 geleid tot een verbetertraject. In de zomer van 2021 heeft het ManagementTeam (MT) van Bureau Juridische Zaken (JZ) een Plan van Aanpak voor het verbetertraject vastgesteld. Tijdens het verbetertraject zijn wij enkele keren met een brief geïnformeerd over de aanpak, voortgang en resultaten van het verbetertraject.
Het ging aanvankelijk om brieven – namens het college van burgemeester en wethouders - van het bureauhoofd Juridische Zaken en later van de concernmanager Veiligheid, Juridische Zaken en Bestuursondersteuning (VJB)1. Wij ontvingen brieven in reactie op brieven van ons, en brieven op eigen initiatief. Omdat wij bij het opstellen van ons Onderzoeksplan 2023 – 2024 merkten dat de informatievoorziening aan inwoners in openbare bekendmakingen nog steeds te wensen overliet, hebben wij ervoor gekozen binnen het onderzoek naar de Informatievoorziening en dienstverlening een deelonderzoek te doen naar de kwaliteit van openbare bekendmakingen. In bijlage 8 hebben
1
In de zomer van 2021 is de nieuwe afdeling VJB gevormd uit de afdelingen Veiligheid, Juridische Zaken (JZ)
en Bestuurskwaliteit (VJB). De sturing op het verbetertraject bleef primair belegd binnen (vanaf dat moment) Bureau Juridische Zaken. De brieven werden vanaf dat moment ondertekend door de concernmanager VJB. Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
Bijlage 1, bladzijde 1
wij de signalen opgenomen die wij tot dan toe in (de aanbiedingsbrieven bij) onze jaarverslagen hadden afgegeven over de gang van zaken. In dit deelonderzoek naar de kwaliteit van de openbare bekendmakingen ligt – net als in de eerder door ons afgegeven signalen - de focus op de informatievoorziening aan inwoners. Een belangrijke functie van openbare bekendmakingen is immers dat inwoners kennis kunnen nemen van wat er (mogelijk) in hun buurt gaat veranderen. Dat vereist dat openbare bekendmakingen juist, tijdig en begrijpelijk zijn. De begrijpelijkheid van openbare bekendmakingen is ook landelijk een aandachtspunt. In 2019 vroeg de Nationale Ombudsman hier in zijn rapport Informeren = Publiceren? – Behoorlijke informatieverstrekking aan omwonenden rondom vergunningverlening ook aandacht voor. Dat uit gebruikersonderzoeken bleek dat inwoners vaak moeilijk kunnen beoordelen of een openbare bekendmaking voor hen van belang is (doordat er onvoldoende inhoudelijke informatie is opgenomen en/of informatie onbegrijpelijk is vanwege formele of ambtelijke taal), was voor het Ministerie van BZK aanleiding om modelkennisgevingen2 te laten ontwikkelen. Hoewel het hierbij gaat om sjablonen met invulinstructies voor omgevingsvergunningen, zijn deze ook bruikbaar voor openbare bekendmakingen op basis van andere wetten. Centraal staat het verbeteren van de begrijpelijkheid voor inwoners.
In het webinar met de sprekende titel Bekendmakingen: van ‘wettelijke moetjes’ naar direct duidelijk stonden deze twee rapporten centraal. Het webinar was er één in de Direct Duidelijk Tour. Dat waren online bijeenkomsten over duidelijke, inclusieve en bruikbare overheidscommunicatie in het kader van de Direct Duidelijk Deal3. In deze bijlage staat een toelichting op de belangrijkste bevindingen uit het deelonderzoek naar de kwaliteit van openbare bekendmakingen. Hiervoor is een documentenstudie gedaan, zijn gesprekken met medewerkers gevoerd en heeft de Rekenkamer 82 openbare bekendmakingen geanalyseerd. Verder is een mystery guest voor 10 openbare bekendmakingen stukken gaan inzien of heeft hij deze opgevraagd. Een uitgebreide beschrijving van de aanpak van het onderzoek staat in bijlage 9. In bijlage 11 staat met welke medewerkers wij gesproken hebben. In deze bijlage zijn de belangrijkste bevindingen over de inhoud van en proces rond de openbare bekendmakingen toegelicht. Als eerste zijn de bevindingen over de inhoud opgenomen. Deze volgen uit de door ons geanalyseerde openbare bekendmakingen en ervaringen van onze mystery guest. Deze bevindingen zijn steeds aangevuld met die uit de gevoerde gesprekken en bestudeerde stukken. Vervolgens zijn de belangrijkste bevindingen over het proces rond de openbare bekendmakingen toegelicht.
Deze volgen uit de bestudeerde documenten en gevoerde gesprekken.
2
Modelkennisgevingen omgevingsvergunning. Duidelijke en begrijpelijke kennisgevingen voor inwoners (15
januari 2021). 3
Direct Duidelijk Deal: In de zomer van 2019 heeft de gemeente Nijmegen de Direct Duidelijk Deal
ondertekend. Dit is een intentieverklaring om duidelijk te communiceren in taal die voor iedereen te begrijpen is. Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
Bijlage 1, bladzijde 2
Een aantal gebruikte begrippen is toegelicht in bijlage 12. Het gaat om: •
Openbare bekendmaking (wettelijke eisen)
•
Vaste gedragslijn voor terinzageleggen van stukken
•
Voorbereidingsprocedures Omgevingswet: uitgebreide en reguliere procedure
•
Terinzagelegging (wettelijke eisen)
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
Bijlage 1, bladzijde 3
De belangrijkste bevindingen over de inhoud van de openbare bekendmakingen zijn: •
Bijna alle titels bevatten informatie over wat, waar en wanneer gaat gebeuren.
•
Naast de titel is nooit inhoudelijke informatie opgenomen.
•
Stukken worden bijna nooit (meer) ter inzage gelegd.
•
Als een link naar achterliggende stukken is opgenomen, werkt deze bijna nooit.
•
Om achterliggende stukken in te zien moet bijna altijd gebeld of gemaild worden.
•
In driekwart van de gevallen bleek een stuk niet op locatie in te zien; in de helft van de gevallen ontvingen wij de opgevraagde stukken binnen twee werkdagen.
•
De informatie over de mogelijk in te zetten rechtsmiddelen verschilt per type besluit.
•
De effectieve doorlooptijd voor het maken van bezwaar is in een kwart van de bekendmakingen ruim minder dan zes weken.
Meer gedetailleerde bevindingen uit de analyse van de openbare bekendmakingen zijn opgenomen in de bijlagen. Waar dat aan de orde is verwijzen wij daarnaar. De belangrijkste bevindingen rond het proces van openbare bekendmakingen zijn: •
Sinds oktober 2011 worden openbare bekendmakingen alleen digitaal gepubliceerd, er is geen niet-digitaal alternatief meer.
•
Het resultaat van activiteiten uit het verbetertraject is niet herleidbaar getoetst en vastgelegd.
•
Er is niemand integraal verantwoordelijk voor de kwaliteit van openbare bekendmakingen.
•
Er bestaat geen overzicht van welke medewerkers welke openbare bekendmakingen verzorgen.
•
Het bewaken van de kwaliteit van openbare bekendmakingen wordt aan individuele medewerkers over gelaten.
•
Er wordt niet systematisch geleerd van signalen over tekortkomingen in de kwaliteit van openbare bekendmakingen.
•
Er is geen zicht op de ervaringen en behoeften van inwoners met openbare bekendmakingen.
Daarnaast gaven de gesprekspartners aangrijpingspunten voor verbeteringen van de openbare bekendmakingen.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
Bijlage 1, bladzijde 4
1.1. BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN OVER DE INHOUD VAN DE OPENBARE BEKENDMAKINGEN In het eerste deel van deze bijlage zijn de bevindingen opgenomen over de inhoud van de openbare bekendmakingen. Deze volgen uit de openbare bekendmakingen die de Rekenkamer geanalyseerd heeft en de ervaringen van onze mystery guest. Deze bevindingen zijn steeds aangevuld met bevindingen uit de gevoerde gesprekken en bestudeerde stukken. De belangrijkste bevindingen zijn4: De belangrijkste bevindingen over de inhoud van de openbare bekendmakingen zijn: •
Bijna alle titels bevatten informatie over wat, waar wanneer gaat gebeuren.
•
Naast de titel is nooit inhoudelijke informatie opgenomen.
•
Stukken worden bijna nooit (meer) ter inzage gelegd.
•
Als een link naar achterliggende stukken is opgenomen, werkt deze bijna nooit.
•
Om achterliggende stukken in te zien moet bijna altijd gebeld of gemaild worden.
•
In driekwart van de gevallen bleek een stuk niet op locatie in te zien; in de helft van de gevallen ontvingen wij de opgevraagde stukken binnen twee werkdagen.
•
De informatie over de mogelijk in te zetten rechtsmiddelen verschilt per type besluit
•
De effectieve doorlooptijd voor het maken van bezwaar is in een kwart van de bekendmakingen minder ruim minder dan zes weken.
Meer gedetailleerde bevindingen uit de analyse van de openbare bekendmakingen zijn opgenomen in de bijlagen. Waar dat aan de orde is verwijzen wij daarnaar. Bijna alle titels bevatten informatie over wat, waar, wanneer gaat gebeuren De titel van een openbare bekendmaking moet gebruikers in staat stellen om een beslissing te nemen of de rest van het bericht voor hen van belang is. Een titel mag kort zijn, maar moet in elk geval duidelijk maken waar het om gaat door antwoord te geven op de vragen wat, waar en wanneer. In bijlage 2 zijn de titels opgenomen van alle openbare bekendmakingen die wij geanalyseerd hebben. De meeste titels bevatten informatie over wat waar wanneer gaat gebeuren. Er zijn enkele titels waarin dit niet het geval is, of waarin onjuistheden staan. Wij zijn drie titels tegengekomen die in hun geheel niet informatief zijn: •
Oranjesingel 8 Nijmegen: bezwaar tegen W.Z23.106245.01 - omgevingsvergunning - Vergunning verleend
•
Bekendmaking Monumentenwet 1988
•
Steinweglaan 2 Nijmegen: veranderen activiteiten – meldingen – melding ontvangen
Er zijn zes titels waaruit de beschrijving van de activiteit (voor een leek) niet duidelijk is: •
4
Vergunning verleend - wijziging leidinggevende alcoholvergunning - Thermionpark 30 te LENT
Wanneer kwantitatieve aanduidingen zijn gebruikt (bijna allemaal, de helft, een kwart, enkele en dergelijke)
gaat dit over de openbare bekendmakingen waarvoor het betreffende punt van toepassing is. Tegen een verleende vergunning kan bijvoorbeeld bezwaar worden gemaakt, tegen een vastgestelde verordening niet. Voor de leesbaarheid is in de beschrijving niet opgenomen voor welke categorieën de bevinding geldt en voor welke niet. In de toelichting op de betreffende bevinding is dat wel gedaan. Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
Bijlage 1, bladzijde 5
•
Aanvraag besluit Wet bodembescherming Groenestraat 265, St. Hubertusstraat 10 en Wezenlaan 71-77, Nijmegen
•
Definitief besluit Wet bodembescherming Fort Krayenhoff 1-43 (Batavia) in Nijmegen
•
Definitief besluit Wet bodembescherming Thijmstraat 139-141 in Nijmegen
•
Toestemming voor het gebruik van een verhuurvergunning aan Deken Hensburchstraat 52 te Nijmegen
•
Toestemming voor het realiseren van een TGO (tijdelijke gemeentelijke opvanglocatie)5 op de locatie Koudenhoek Noord Lent
Er zijn acht titels waarin onjuistheden staan in de locatie: Om te weten of er (mogelijk) in de buurt iets gaat veranderen is het van belang dat in de publicatie duidelijk wordt aangegeven waar een activiteit plaats gaat vinden. Het heeft de voorkeur dat te doen met een adres: straatnaam, huisnummer en woonplaats. Wanneer een locatie geen adres heeft, moet deze zo exact mogelijk worden beschreven. In de door ons geanalyseerde openbare bekendmakingen zijn wij acht titels tegengekomen waarin de aanduiding van de locatie onjuist of onvolledig is: •
Aanvraag voor het realiseren van een tijdelijk opvang voor vluchtelingen op de locatie Koudenhoek Noord Lent en Toestemming voor het realiseren van een TGO (tijdelijke gemeentelijke opvanglocatie) op de locatie Koudenhoek Noord Lent De locatie heeft een adres (Griftdijk Noord 28, Lent), maar dat is niet vermeld. De locatieaanduiding is niet specifiek. De naam Koudenhoek-Noord is als naam niet vastgesteld door de gemeenteraad.
•
Beeldkwaliteitsplan Koudenhoek-Noord De naam Koudenhoek-Noord is als naam niet vastgesteld door de gemeenteraad.
•
Vergunning verleend - Ontheffing6 art. 35 Alcoholwet tijdens de EK Halve Finale op 10 juli 2024 – Klein Mariënburgplein te Nijmegen. Klein Mariënburgplein is een niet vastgestelde naam voor een evenementenlocatie, de officiële naam is Klein Mariënburg. In de omschrijving in deze publicatie wordt ook de niet bestaande straatnaam Faberplein genoemd.
•
Verkeersbesluit voor het aanwijzen van een gereserveerde gehandicaptenparkeerplaats aan Olmlaan 5, Leuvensbroek 1205 en Roothaanstraat 30 te Nijmegen. Olmlaan 5 ligt niet in de woonplaats Nijmegen, maar in de woonplaats Lent. In de toelichting wordt de woonplaats Lent wel genoemd, maar in het midden wordt gelaten welke van de drie adressen in de woonplaats Lent ligt. Overigens: sinds 22 januari 2009 staan Leuvensbroek 10e tot en met 35e straat niet meer in het gemeentelijke adressenbestand.
•
Melding voor het toepassen van grond of baggerspecie metterswane 1 op de locatie nabij Laan van OostIndië Nijmegen. Het adres Metterswane 1 bestaat niet. De aanduiding nabij Laan van Oost-Indië is niet specifiek genoeg.
•
Melding voor het opslaan van grond en baggerspecie (Grondstromen Waalsprong 1) op de locatie nabij Griftdijk Noord Lent zaaknummer MA24.00720 Griftdijk Noord Lent is niet specifiek genoeg.
5
In de bekendmaking van de aanvraag voor deze activiteit is het ‘wat’ duidelijker aangeduid: een tijdelijke
opvang voor vluchtelingen. 6
De combinatie Vergunning verleend – ontheffing is niet mogelijk: er is of een vergunning of een ontheffing
verleend. In dit geval gaat het om een ontheffing. In de door ons geanalyseerde openbare bekendmakingen is deze combinatie steeds gebruikt bij verleende ontheffingen op grond van artikel 35 van de Alcoholwet (zie bijlage 2). Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
Bijlage 1, bladzijde 6
•
Vergunning verleend – evenementenvergunning – Sjano Bouwdorp De snoepfabriek van 10 t/m 15 augustus 2024 – Banjoveld te Nijmegen Banjoveld bestaat niet.
•
Bekendmaking Monumentenwet 1988, In de titel is geen adres of beschrijving van de locatie gegeven. In de bekendmaking zelf wordt gesproken over het Valkhofpark. Deze naam is nog niet door de gemeenteraad vastgesteld (in 2005 is besloten tot uitstel van besluitvorming over de naam).
Omdat de gemeente Nijmegen bekendmakingen alleen online publiceert zijn onjuistheden in een straatnaam een probleem, omdat zoeken in de openbare bekendmakingen met de juist geschreven straatnaam geen hits oplevert. Dit probleem speelt al langer (zie bijlage 8). In de afgelopen jaren hebben wij de nodige voorbeelden ontvangen van bekendmakingen met adressen waarin onjuistheden stonden. Wij hebben deze steeds doorgestuurd aan de organisatie. Soms ging het om een typefout, vaker werd – bij herhaling - niet de formeel vastgestelde naam gebruikt. Voorbeelden hiervan zijn de St. straten (de schrijfwijze is St. , niet Sint), Generaal James Gavinweg (is per 5 mei 2016 vervallen), Klein Mariënburgplein (niet vastgestelde naam voor een evenementenlocatie) en Faberplein (bestaat niet). Wij zijn nagegaan of deze in 2023 en 2024 ook nog gebruikt zijn. Dat blijkt het geval. Het komt nog een enkele keer voor in de titel (bij publicaties betreffende meldingen en vergunningen), maar vaker in de tekst van de bekendmaking bij algemeen verbindende voorschriften. Wij vonden onder meer: •
Generaal James Gavinweg in •
Beleidsregels geluid door evenementen in de openlucht en (…) (2023) / openbare ruimte en (…) (2024).
•
•
Besluiten tot aanwijzing en uitwerking betaald parkeren (203 en 2024).
•
Een verkeersbesluit.
Klein Mariënburgplein en Faberplein in enkele verleende evenementenvergunningen en ontheffingen op grond van de Alcoholwet. Klein Mariënburgplein in Beleidsregels geluid door evenementen in de openbare ruimte … (2024).
•
Sint Annastraat in een gewijzigd vastgesteld bestemmingsplan.
•
Sint Hubertusstraat, onder meer in een ontwerp bestemmingsplan, een ontwerp en definitief beeldkwaliteitsplan en de publicatie van een melding.
•
Sint Stephanusstraat in de publicatie van een melding en de weigering van een omgevingsvergunning.
•
Diverse onjuiste straatnamen in de besluiten tot aanwijzing en uitwerking betaald parkeren (2023 en 2024): St Annastraat, Annastraat, Sint Canisiussingel en (zoals hiervoor al genoemd) Generaal James Gavinweg.
In de door ons geanalyseerde bekendmakingen kwam het niet meer voor dat in plaats van een adres of locatie-aanduiding alleen kadastrale of perceelnummers werden gebruikt. Sinds 2023 houdt de afdeling Stadscontrol toezicht op het proces van openbare bekendmakingen. Dit vanuit de gedachte dat ‘de ingevoerde verbeterslagen in eerdere jaren nog bestendigd moesten worden’. In het conceptadvies dat de afdeling Stadscontrol in maart 2024 heeft opgesteld, staat onder andere dat gegevens uit de aanvraag voor een vergunning overgenomen moeten worden. Wanneer een aanvrager daarin fouten maakt (bijvoorbeeld Sint Annastraat in plaats van St. Annastraat of woonplaats Nijmegen in plaats van Lent), worden deze overgenomen in de publicatie. Met deze werkwijze worden bewust eventuele fouten gepubliceerd. Aangegeven is dat dergelijke fouten voorkomen zouden kunnen worden, maar dat dit meer werk en doorlooptijd kost, omdat de vergunningaanvraag dan getoetst moet worden op fouten en in het geval van fouten de Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
Bijlage 1, bladzijde 7
inwoner gevraagd moet worden zijn aanvraag aan te passen. Gesteld wordt dat “wij formeel de aanvraag dan moeten afkeuren. Wij mogen geen gegevens van de aanvrager wijzigen en moeten dus publiceren wat de aanvrager indient”. Het klopt dat de gemeente een fout in een aanvraag niet zelfstandig kan aanpassen. Het gaat hier echter om het juist informeren van belanghebbenden over een aanvraag voor een vergunning via een ‘zakelijke weergave van de inhoud’7. In het rapport Informeren=Publiceren?8 pleitte de Nationale Ombudsman ook voor duidelijke en begrijpelijke titels in openbare bekendmakingen. In Modelkennisgevingen omgevingsvergunning zijn sjablonen met instructies voor het invullen voor de verschillende velden in de sjablonen opgenomen, onder andere ook voor de titel. Overigens is in de door ons gevoerde gesprekken aangegeven dat de werkwijze rond de informatie in de titel al enige tijd is aangepast. Om fouten en onduidelijkheden zoveel mogelijk te voorkomen wordt de titel al enige tijd handmatig ingevuld (Veiligheid), danwel handmatig aangepast (ODRN)9 en worden adressen opgehaald uit de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG), zo werd toegelicht.
Ook bij de uitvoering van de BRIKS-taken10 die de gemeente vanaf 1 januari 2025 van de Omgevingsdienst Regio Nijmegen (ODRN)11 overneemt, zullen titels in de publicaties handmatig ingevuld worden en adressen uit de BAG worden opgehaald. Naast de titel is nooit inhoudelijke informatie opgenomen De titel van een openbare bekendmaking moet gebruikers in staat stellen om te beslissen of de rest van het bericht voor hen van belang is. Op basis van de verdere inhoud van het bericht moeten gebruikers kunnen beoordelen of hun belangen geschaad worden door het (mogelijke) besluit over de (voorgenomen) activiteit. Waar de titel kort kan zijn, dient in de inhoud van het bericht een uitgebreidere omschrijving te worden opgenomen. Met het oog op de begrijpelijkheid (schrijven op taalniveau B112) is de aanbeveling in de Modelkennisgevingen omgevingsvergunning om in de nadere omschrijving
7
Bekendmakingswet, artikel 12.
8
Het rapport Informeren = Publiceren? (2019) van de Nationale Ombudsman gaat onder meer over het belang
van duidelijke en begrijpelijke openbare bekendmakingen. De Nationale Ombudsman maakte ook een samenvatting van het rapport op 1A4. 9
De titels worden gevuld vanuit het systeem waarin de aanvraag wordt gedaan. De werkinstructie is dat de
titel gecheckt wordt en zo nodig (bij onjuistheden, onduidelijkheden of ontbrekende zaken) handmatig worden aangepast voordat de bekendmaking gepubliceerd wordt. 10
BRIKS-taken: met ‘BRIKS-taken’ wordt gedoeld op vergunningverlening, toezicht en handhaving voor
Bouwen, Reclame, Inrit, Kappen en Slopen (BRIKS-taken). 11
De ODRN voert in opdracht van de gemeente Nijmegen taken uit op het gebied van Vergunningverlening,
Toezicht en Handhaving (VTH). Daarmee verzorgt de ODRN (als aan de orde) de openbare bekendmakingen. De kwaliteit daarvan blijft de verantwoordelijkheid van de gemeente. 12
Taalniveau B1 staat voor eenvoudig Nederlands. Een B1-tekst bestaat uit makkelijke woorden die bijna
iedereen gebruikt. De zinnen in een B1-tekst zijn kort, eenvoudig en actief. Teksten op taalniveau B1 kun je makkelijk en snel lezen. In de zomer van 2019 heeft de gemeente Nijmegen de Direct Duidelijk Deal ondertekend. Dit is een intentieverklaring om duidelijk te communiceren in taal die voor iedereen te begrijpen is. Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
Bijlage 1, bladzijde 8
lopende zinnen te gebruiken. De reden hiervan is dat dit voor de meeste mensen beter te begrijpen is. Ook is aangegeven – geïllustreerd met voorbeelden - dat in sommige situaties een extra toelichting of uitleg nodig is: over de activiteit zelf of over gebruikte begrippen. In geen van de relevante geanalyseerde openbare bekendmakingen is naast de titel aanvullende informatie over de activiteit opgenomen13, bijvoorbeeld een uitgebreidere beschrijving of extra informatie. In de besluiten die verleende of geweigerde omgevingsvergunningen betreffen, bevat het gebruikte format wel een rijtje met ruimte voor het geven van extra informatie14. Als hier informatie is opgenomen, voegt deze echter niets toe aan de informatie die al in de titel staat. Ter illustratie de schermopname van de verleende omgevingsvergunning voor de verbouw van een woning:
Figuur 1: Schermopname openbare bekendmaking verbouwen woning
13
Bekendmakingen over algemeen verbindende voorschriften (bijvoorbeeld verordeningen en
bestemmingsplannen) zijn voor wat betreft de aanvullende inhoudelijke informatie als niet relevant beoordeeld. De tekst van verordeningen wordt integraal bekend gemaakt; de volledige tekst staat dus in de bekendmaking. Bij bestemmingsplannen wordt een link naar het bestemmingsplan opgenomen in de bekendmaking. 14
In de bekendmakingen van verleende of geweigerde ‘toestemmingen’ is niet zo’n rijtje opgenomen, terwijl
het hier bij de door ons geanalyseerde openbare bekendmakingen ook meermaals gaat om verleende of geweigerd omgevingsvergunningen (zie bijlage 2). Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
Bijlage 1, bladzijde 9
In het gesprek met de OmgevingsDienst Regio Nijmegen (ODRN) is aangegeven dat geen afspraken met de gemeente zijn gemaakt over het opnemen van extra informatie. Binnen de beschikbare middelen kan de ODRN ook geen extra informatie toevoegen, zo werd aangegeven. In het gesprek met de gemeentelijke projectleider voor de BRIKS-taken is aangegeven dat het in het door de gemeente aangeschafte systeem mogelijk is om een omschrijving toe te voegen. Dit kan de kwaliteit van de bekendmakingen verbeteren. In het nu gebruikte systeem door bureau Veiligheid bestaat geen ruimte voor het geven van extra informatie, zo werd in het gevoerde gesprek aangegeven. In het format dat gehanteerd wordt voor de overige relevante bekendmakingen staat geen rubriek voor extra informatie. Met het oog op de kwaliteit van de informatie in de openbare bekendmakingen is aanvullend over het systeem dat binnen de gemeente gebruikt gaat worden voor de uitvoering van de BRIKS-taken aangegeven dat 1) de gegevens voor de publicatie worden ingevuld door inhoudelijke medewerkers (en niet door administratieve krachten zoals bij de ODRN) en 2) de openbare bekendmaking voordat deze daadwerkelijk voor publicatie verzonden wordt in beeld komt, zodat de medewerker kan zien hoe het er uit gaat zien en zo nodig nog handmatig aanpassingen kan doen15.
Omdat ook de achterliggende stukken niet (meer) aan de bekendmaking worden toegevoegd, heeft de gebruiker geen andere inhoudelijke informatie dan die uit de titel. Wanneer hij meer informatie wil, moet hij de stukken opvragen of gaan inzien. Op de beschikbaarheid van stukken gaan we hierna uitgebreider in. Stukken worden bijna nooit (meer) ter inzage gelegd De titel en de inhoudelijke toelichting in een openbare bekendmaking geven idealiter informatie op hoofdlijnen over wat waar wanneer gaat gebeuren. De informatie wordt compleet met het beschikbaar stellen van de achterliggende stukken. Dat gebeurt door deze fysiek en/of digitaal ter inzage te leggen. Met fysiek ter inzage leggen wordt bedoeld dat deze op een door de gemeente aan te wijzen locatie door eenieder ingezien kunnen worden. Uit de Memorie van Toelichting bij de Bekendmakingswet blijkt dat stukken op die plek niet in een schriftelijke vorm ter inzage hoeven te liggen; het via een beeldscherm inzage geven in de stukken kan ook. Het digitaal ter inzage leggen van stukken betekent dat deze online beschikbaar zijn. Voor uitgebreide procedures is het verplicht stukken fysiek én digitaal ter inzage te leggen. Voor reguliere procedures is dit niet verplicht.
In de Modelkennisgevingen omgevingsvergunning is in een van de sjablonen voor reguliere procedures een variant van de voorbeeldtekst opgenomen, wanneer ook voor deze procedures stukken fysiek en digitaal ter inzage worden gelegd.
15
Door de medewerkers van Bureau Veiligheid die wij spraken is aangegeven dat het geautomatiseerde
systeem dat zij sinds december 2021 gebruiken ook zo werkt. Het aantal fouten en tekortkomingen in de titel is daardoor volgens hen afgenomen. Zij gaven ook aan dat het in dat systeem niet mogelijk is extra informatie toe te voegen. Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
Bijlage 1, bladzijde 10
Voor de door de Rekenkamer geanalyseerde bekendmakingen geldt dat stukken vrijwel nooit ter inzage worden gelegd. Niet fysiek, en ook niet digitaal. Uitzondering zijn de meeste ‘overige bekendmakingen’. Voor andere bekendmakingen geldt dat gebeld of gemaild moet worden om de stukken in te zien of te ontvangen via e-mail. Op de wijze waarop stukken opgevraagd moeten worden daar hierna meer specifiek in. Het komt ook meer dan eens voor dat niet is aangegeven dat stukken ingezien kunnen worden. Gedetailleerde informatie over de wijze waarop inzage in de stukken kan worden gekregen staat in bijlage 3. In de brief dd. 11 januari 2022 van de concernmanager VJB (namens het college van burgemeester en wethouders) aan de Rekenkamer over de voortgang van het verbetertraject stond dat vanaf 1 juli 2022 de achterliggende stukken voor alle bekendmakingen via hyperlinks te raadplegen zijn. Echter: •
De achterliggende stukken voor door de gemeente verleende vergunningen werden vanaf 1 juli 2022 en ook nu nog niet ter inzage gelegd.
•
Sinds 1 juli 2023 worden achterliggende stukken voor bekendmakingen door de ODRN niet meer ter inzage gelegd16. Als reden voor het niet (meer) ter inzage leggen van stukken is gegeven dat in de betreffende stukken vaak privacygevoelige en bedrijfsgevoelige17 gegevens staan, dat deze niet openbaar gemaakt mogen worden en het te veel tijd kost al deze stukken te anonimiseren.
In het conceptadvies van Stadscontrol wordt niet ingegaan op het niet (meer) ter inzage leggen van stukken of wat de (aanbevolen) aanpak en planning is voor het weer ter inzage leggen van alle stukken. Eind juni 2023 hebben de portefeuillehouders bouwen en milieu ingestemd met het ambtelijk voorstel om de ODRN opdracht te geven stukken niet meer (digitaal) ter inzage te leggen, maar alleen op aanvraag beschikbaar te stellen. Sindsdien worden alleen de stukken die worden opgevraagd door de ODRN geanonimiseerd. Deze afspraak geldt voor de zogenaamde reguliere procedures, niet voor de uitgebreide. Voor die laatste categorie is het immers verplicht stukken digitaal en fysiek ter inzage te leggen. Hoewel het niet verplicht is achterliggende stukken bij vergunningverlening op basis van de reguliere procedure te publiceren, is hiermee wel sprake van een breuk met de werkwijze18 tot dan toe. De nieuwe werkwijze maakt dat inwoners sinds 1 juli 2023 meer moeite moeten doen om te
16
Een uitzondering hierop zijn de achterliggende stukken voor uitgebreide procedures; die stukken worden wel
digitaal ontsloten. 17
Het argument van bedrijfsgevoelige gegevens is genoemd in het gevoerde gesprek met medewerkers die
betrokken zijn bij de publicatie van openbare bekendmakingen over door de gemeente verleende vergunningen. 18
In de Bekendmakingswet wordt gewezen op het belang van een vaste gedragslijn bij het ter inzage leggen
van stukken; voor een toelichting verwijzen wij naar bijlage 12. Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
Bijlage 1, bladzijde 11
weten te komen wat er (mogelijk) in hun buurt verandert. Vanuit de raad zijn in november 2023 technische vragen gesteld over het ontbreken van stukken in deze bekendmakingen en de “verslechtering van de informatievoorziening aan de burger”. In het antwoord is aangegeven dat vanwege privacyredenen geen stukken meer actief worden gepubliceerd19. Ook is geantwoord dat stukken per 1 januari 2024 weer fysiek in te zien zullen zijn bij een op te richten loket. Verder is aangekondigd dat komend jaar onderzocht wordt of en hoe (de belangrijkste) stukken weer eenvoudiger (digitaal) beschikbaar gesteld kunnen worden. De ervaring van onze mystery guest was dat achterliggende stukken rond de vergunningverlening door de ODRN nooit op locatie ter inzage liggen (we gaan daar hierna specifiek op in).
Bij het besluit om stukken niet meer ter inzage te leggen, is bestuurlijk ook de opdracht gegeven om actieve openbaarmaking van stukken weer mogelijk te gaan maken. In de gevoerde gesprekken is aangegeven dat daarvoor sindsdien de voorbereidingen lopen. Als onderdeel van het geautomatiseerd systeem dat de gemeente gaat gebruiken bij de uitvoering van de BRIKS-taken is een anonimiseringstool aangeschaft. Als dit goed functioneert, worden de achterliggende stukken weer actief openbaar gemaakt, zo werd toegelicht. De medewerkers die wij spraken die betrokken zijn bij de publicatie van door de gemeente verleende vergunningen, hebben aangegeven dat het hun wens is zo snel mogelijk stukken ter inzage te leggen, maar dat dit pas kan als zij de beschikking krijgen over een goede anonimiseringstool. Het Rijk heeft in 2020 een handreiking anonimiseren Wet elektronische publicaties (Wep) opgesteld, inclusief een Checklist anonimiseren waarin concreet is aangegeven welk type gegevens wel en niet geanonimiseerd moet worden voor publicatie. Uitgangspunt van de handreiking is openbaar, tenzij.
In de handreiking worden ook adviezen gegeven over het efficiënter inrichten van processen, want “Hoewel de nadruk van deze handreiking ligt op het anonimiseren van documenten, zou anonimiseren slechts het sluitstuk moeten zijn van de handelingen die het bestuursorgaan uitvoert voorafgaand aan de terinzagelegging. Als een bestuursorgaan zijn processen zo inricht dat gevoelige gegevens niet – of alleen in een aparte versie – worden aangeleverd, beperkt dat de belasting van het anonimiseren enorm”. De handreiking is opgenomen in de groep ‘Publiceren en bekendmaken’ op het intraweb van de gemeentelijke organisatie. Of en door wie de handreiking wordt gebruikt, is niet bekend. Als een link naar achterliggende stukken is opgenomen, werkt deze bijna nooit. Zoals hiervoor aangegeven worden achterliggende stukken vrijwel nooit ter inzage gelegd: niet fysiek en niet digitaal. In bekendmakingen over door de gemeente verleende vergunningen staat
19
In ambtelijk wederhoor is een reden voor het niet meer terinzageleggen van stukken toegevoegd:
uniformering van de werkwijzen voor de verschillende deelnemers (gemeenten Rijk van Nijmegen en provincie Gelderland) in de ODRN. Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
Bijlage 1, bladzijde 12
op één uitzondering na wel een link naar achterliggende stukken. Deze link werkt echter nooit. De gebruiker komt in een loop: hij komt weer uit in de bekendmaking zelf. In al deze gevallen wordt in de openbare bekendmaking wel de mogelijkheid geboden stukken op te vragen via e-mail. In de brief die wij in april 2021 ontvingen in het kader van het verbetertraject stond dat de link is verwijderd uit het format voor de bekendmakingen voor door de gemeente verleende vergunningen. Dat blijkt dus niet (meer) het geval. De ODRN heeft dat wel gedaan, zo werd ook toegelicht in het gevoerde gesprek. In vijf gevallen werkt de link naar achterliggende stukken wel. Het gaat hierbij om enkele ‘overige’ bekendmakingen: voor een beeldkwaliteitsplan, voor twee bestemmingsplannen en voor twee bekendmakingen op grond van de Wet bodembescherming. Om achterliggende stukken in te zien moet bijna altijd gebeld of gemaild worden Zoals hiervoor al aangegeven liggen achterliggende stukken vrijwel nooit ter inzage: niet fysiek en niet digitaal. Vaak is aangegeven dat voor het inzien van stukken contact opgenomen moet worden. Soms staat er dan dat daarvoor gebeld kan worden, soms dat gemaild kan worden en soms dat zowel bellen als mailen mogelijk zijn.
Door te bellen of te mailen kan een afspraak gemaakt worden om de stukken op locatie in te zien of kan gevraagd worden de stukken via de mail te ontvangen. Er wordt gebruik gemaakt van verschillende telefoonnummers en mailadressen. Deze verschillen niet alleen tussen de categorieën bekendmakingen, maar ook daarbinnen. Voor bijna alle vergunningen die verleend zijn onder de kop ‘toestemming’ geldt dat geen stukken ter inzage zijn gelegd, en dat ook niet is aangegeven dat deze kunnen worden ingezien. Dat is opvallend, omdat het hierbij in de meeste gevallen ook om verleende vergunningen gaat. Er wordt niet bijgehouden naar aanleiding van welke bekendmakingen welke stukken zijn opgevraagd en toegestuurd. Zo kon het gebeuren dat onze mystery guest, nadat hij per abuis een herinnering had gestuurd over stukken die hij wilde inzien, een stuk kreeg waarin minder zwartgelakt was dan in het stuk dat hij in eerste instantie had ontvangen (zie bijlage 4). In aanloop naar het besluit geen stukken meer ter inzage te leggen bij reguliere procedures in het kader van de Omgevingswet, heeft de ODRN in het eerste kwartaal van 2023 bijgehouden voor welke bekendmakingen stukken zijn opgevraagd. Het ging toen om achterliggende stukken bij 209 bekendmakingen.
Op termijn moeten alle beschikkingen (en dus verleende vergunningen en achterliggende stukken) op grond van de Wet open overheid (Woo) actief openbaar gemaakt worden. De verplichting stukken actief openbaar te maken is voor de eerste categorieën stukken ingegaan op 1 november 2024. Op dit moment is nog niet bekend vanaf wanneer deze verplichting ingaat voor
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
Bijlage 1, bladzijde 13
beschikkingen20. In de openbaarheidsparagraaf in de Stadsrekening 2023 staat dat het college het implementatietraject van de staatssecretaris van BZK 21 volgt. In driekwart van de gevallen bleek een stuk niet op locatie in te zien; in de helft van de gevallen ontvingen wij de opgevraagde stukken binnen twee werkdagen Een mystery guest heeft voor ons stukken op locatie ingezien en opgevraagd. Zijn ervaringen staan in bijlage 4 en zijn hieronder samengevat. De mystery guest heeft zeven keer geprobeerd een stuk op locatie in te zien. Samengevat had hij de volgende ervaringen: •
Twee keer ging hij naar de Stadswinkel, waar volgens de bekendmaking stukken ter inzage zouden liggen. Een keer bleek dat het geval, de andere keer niet. Toen bleek dat het stuk niet ter inzage lag, heeft de baliemedewerker binnen de organisatie navraag gedaan naar deze stukken. De stukken werden na een uur aangeleverd en meegegeven aan de mystery guest.
•
Vier keer ging het om stukken die op afspraak bij de ODRN ingezien zouden kunnen worden. Een keer ging de mystery guest langs zonder een afspraak te maken; vier22 keer heeft hij wel vooraf gebeld of gemaild voor het maken van een afspraak. Vier keer werd aangegeven dat stukken niet fysiek bij de ODRN kunnen worden ingezien. Een keer werd aangeboden de stukken digitaal toe te sturen. In de drie andere gevallen heeft de mystery guest zelf het initiatief genomen de stukken op te vragen. Deze casussen zijn in het gesprek met de medewerker van de ODRN aan de orde geweest. Hij heeft aangegeven dat het niet de bedoeling is dat gezegd wordt dat stukken niet op de locatie van de ODRN ingezien kunnen worden en dat de medewerkers hierover opnieuw zijn geïnstrueerd. De keer dat de mystery guest nadat deze instructie was gegeven contact opnam om stukken in te zien, heeft hij deze ook kunnen inzien op de locatie van de ODRN.
De mystery guest heeft zeven keer verzocht stukken digitaal toegestuurd te krijgen. Samengevat waren zijn ervaringen23: •
In vier gevallen ontving de mystery guest de opgevraagde stukken binnen de gemeentelijke norm van twee werkdagen.
•
In een geval werd de mystery guest binnen twee werkdagen gebeld met de vraag welke stukken hij nodig had; die zijn hem daarna na één werkdag toegestuurd.
•
In een geval werd het stuk nadat de mystery guest een herinnering had gestuurd alsnog toegestuurd: toen binnen twee werkdagen. De totale doorlooptijd voor deze casus was elf werkdagen. Gelijktijdig met het toesturen van de gevraagde stukken werd ook een link gestuurd naar de vindplaats van die stukken op de website.
20
Wij verwijzen naar de Rekenkamerbrief over de uitvoering van de Wob en vooruitblik op de Woo voor een
toelichting op de hier genoemde verplichtingen uit de Woo. 21
BZK: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
22
Voor een bekendmaking heeft hij zowel gebeld als gemaild voor het maken van een afspraak.
23
Voor enkele casussen waren meer dan een van onderstaande ervaringen aan de orde.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
Bijlage 1, bladzijde 14
•
In een geval kwam de e-mail met het verzoek om stukken onbestelbaar retour. Dat gebeurde ook met de herinnering die hij ruim twee weken later verstuurde.
•
Vier keer is (ook) een link ontvangen naar de vindplaats van de stukken. Een keer werkte de link niet.
In vijf gevallen was sprake van stukken die geanonimiseerd zijn. Ook in vijf gevallen ging het om niet geanonimiseerde stukken. Drie keer ging het daarbij om algemeen verbindende voorschriften; daarin staan nooit privacy- of bedrijfsgevoelige gegevens. De informatie over de mogelijk in te zetten rechtsmiddelen verschilt per type besluit Om ervoor te zorgen dat belanghebbenden gebruik kunnen maken van hun rechten moet elke publicatie24 informatie geven over: •
De mogelijkheid bezwaar te maken tegen het genomen besluit.
•
De mogelijkheid om een voorlopige voorziening aan te vragen om uitvoering van het besluit op te schorten.
Indien tegen een besluit bezwaar kan worden gemaakt moet hiervan melding worden gemaakt in de bekendmaking. Als bezwaar kan worden gemaakt tegen een besluit, is het ook mogelijk in spoedeisende gevallen een voorlopige voorziening25 aan te vragen. Ook die mogelijkheid moet benoemd worden in de bekendmaking. Omdat veel inwoners niet bekend zijn met de ins and outs van het maken van bezwaar of het aanvragen van een voorlopige voorziening, is de aanbeveling in de Modelkennisgeving omgevingsvergunningen een toelichting te geven op dit proces. Dat hoeft niet in de bekendmaking zelf uitgeschreven te worden, dat kan ook met een link naar bijvoorbeeld een webpagina waarop dit is uitgelegd. Uit de door ons geanalyseerde bekendmakingen blijkt dat voor verschillende typen besluiten verschillende formats worden gebruikt. Hiervoor is dat al benoemd voor de inhoudelijke toelichting en het inzien van stukken. Dit blijkt ook het geval voor de gebruikte toelichtingen op rechtsmiddelen die belanghebbenden kunnen inzetten. De gebruikte standaardteksten verschillen van heel beknopt dát bezwaar gemaakt kan worden tot rijtjes met praktische informatie (zie bijlage 5). Het komt ook voor dat (een deel van) de informatie ontbreekt.
In het kader van het verbetertraject is ons over dit punt aangegeven26 dat dit niet de bedoeling is, dat het punt de aandacht heeft en dat er op dit moment gesprekken worden gevoerd met alle betrokken afdelingen om hier inzicht in te krijgen. De brief vervolgt: “Het streven is dan om voor de gehele organisatie en zoveel mogelijk ook door de gemeente ingezette partnerorganisaties een eenduidige werkwijze
24
Het gaat hier niet om publicaties over algemeen verbindende voorschriften.
25
Als niet gewacht kan worden op de uitkomst van een bezwaarprocedure dan kan de rechter worden gevraagd
een voorlopige beslissing te nemen. Dit kan alleen bij spoedeisende zaken of beslissingen met onherstelbare gevolgen. Bijvoorbeeld het kappen van bomen. Ook geldt dat tegen het betreffende besluit al bezwaar gemaakt moet zijn of beroep moet zijn ingesteld. 26
Brief van het afdelingshoofd Juridische Zaken (namens Burgemeester en Wethouders) dd. 23 april 2021.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
Bijlage 1, bladzijde 15
en (voor zover mogelijk) een standaardbekendmakingstekst op te stellen. In deze tekst zal de datum van het besluit, het orgaan dat het besluit heeft genomen, de zakelijke inhoud, reactietermijnen indien van toepassing, bezwaar of beroepsmogelijkheden en de mededeling van de tekst op overheid.nl te vinden is. Tevens blijft de mogelijkheid bestaan om contact op te nemen met de gemeente voor vragen of inzage van de stukken”. De gemeentelijke medewerkers die wij hebben gesproken hebben aangegeven niet bekend te zijn met acties vanuit het verbetertraject; ook hebben zij geen handreikingen, werkinstructies, te gebruiken standaardteksten of iets dergelijks ontvangen. In de Modelkennisgevingen omgevingsvergunningen zijn standaardteksten uitgewerkt. Deze zijn zoveel mogelijk op taalniveau B1 geformuleerd. Dat betekent dat zo min mogelijk moeilijke woorden zijn gebruikt, dat eventueel gebruikte moeilijke woorden (bijvoorbeeld: belanghebbende) zijn uitgelegd en dat de toelichting bestaat uit lopende zinnen. Voor de toelichting op het maken van bezwaar komt de Nijmeegse standaardtekst met een rijtje met praktische informatie het dichtst in de buurt van de teksten in de Modelkennisgevingen omgevingsvergunning.
Voor voorlopige voorzieningen geldt dat de Nijmeegse standaardtekst met een rijtje met praktische informatie meer informatie geeft dan de tekst in het sjabloon uit Modelkennisgevingen omgevingsvergunning. Voor de door de Rekenkamer geanalyseerde openbare bekendmakingen geldt voor het maken van bezwaar dat: •
In geen enkel geval is uitgelegd hoe het proces verloopt, ook niet door een link naar de uitleg die daarover op www.nijmegen.nl wordt gegeven: toelichting op het proces voor het maken van bezwaar
•
In de meeste gevallen alleen is aangegeven dat bezwaar gemaakt kan worden. Meestal is aangegeven dat een bezwaar per post moet worden ingediend, soms wordt ook de mogelijkheid genoemd dit digitaal te doen. Hoewel de gemeente de digitale weg heeft opengesteld, wordt die mogelijkheid dus niet altijd genoemd. Voor het digitaal indienen van een bezwaar is DigiD, Yivi of eHerkenning nodig. Dit zijn gebruikelijke methoden voor een betrouwbare ondertekening van het bezwaarschrift.
•
In een aantal gevallen is uitgelegd aan welke eisen het bezwaarschrift moet voldoen. Het gaat hierbij onder andere om alle verleende omgevingsvergunningen en verkeersbesluiten.
In bijlage 5 is een gedetailleerd overzicht opgenomen en staan ook verschillende gebruikte teksten over het maken van bezwaar. Voor de door de Rekenkamer geanalyseerde openbare bekendmakingen geldt voor het aanvragen van een voorlopige voorziening dat: •
In geen enkel geval is uitgelegd hoe het proces verloopt, ook niet door een link naar de uitleg die daarover op www.rechtspraak.nl wordt gegeven: voorlopige voorziening bestuursrecht27.
27
Een uitleg over het aanvragen van een voorlopige voorziening ontbreekt op www.nijmegen.nl.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
Bijlage 1, bladzijde 16
•
In een aantal gevallen, waaronder alle verleende omgevingsvergunningen, uitleg is gegeven over de eisen waaraan een aanvraag voor een voorlopige voorziening moet voldoen.
•
In enkele gevallen alleen is aangegeven dat een voorlopige voorziening kan worden aangevraagd.
•
In meerdere gevallen, waaronder alle door de gemeente verleende vergunningen, niet is aangegeven dat een voorlopige voorziening kan worden aangevraagd.
In bijlage 6 is een gedetailleerd overzicht opgenomen en staan ook verschillende gebruikte teksten over het aanvragen van een voorlopige voorziening. De effectieve doorlooptijd voor het maken van bezwaar is in een kwart van de bekendmakingen ruim minder dan zes weken Op basis van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de termijn voor het maken van bezwaar zes weken. In de relevante bekendmakingen (zie bijlage 5) wordt altijd een termijn van zes weken genoemd waarin bezwaar kan worden gemaakt. Het komt echter voor dat de bekendmaking minder dan zes weken voor het einde van de bezwaartermijn gepubliceerd wordt. Wij hebben daarom gekeken naar de ‘effectieve doorlooptijd’ voor het maken van bezwaar (en het aanvragen van een voorlopige voorziening)28. Daarmee bedoelen wij de tijd tussen de zichtbaarheid van de publicatie op https://officielebekendmakingen.nl en de einddatum van de bezwaartermijn. Wanneer het gaat om bekendmakingen over activiteiten die op een specifieke datum plaatsvinden (bijvoorbeeld een evenement), dan hebben wij gekeken naar de tijd tussen de zichtbaarheid van de publicatie op https://officielebekendmakingen.nl en de datum waarop de activiteit plaatsvindt. Overigens geldt dat het altijd mogelijk is ‘pro forma’ bezwaar te maken. Door dat te doen wordt de termijn zeker gesteld en is er gelegenheid om gebreken in het bezwaarschrift te herstellen.
Een gebrek zou kunnen zijn dat geen gronden voor het bezwaar zijn aangegeven, omdat de stukken nog niet in het bezit van de bezwaarmaker waren. Dat ook pro forma bezwaar gemaakt kan worden, staat echter niet toegelicht in bekendmakingen die minder dan zes weken voor het einde van de bezwaartermijn worden gepubliceerd. Dit staat ook niet in de toelichting op de website. Voor belanghebbenden is het wel belangrijk om in dergelijke gevallen informatie te krijgen over de mogelijkheid voor het maken van bezwaar, zeker als ook nog stukken opgevraagd moeten worden. Praktisch gezien is het bij een publicatie (zeer) kort voor het plaatsvinden van een activiteit bijna onmogelijk om een voorlopige voorziening aan te vragen. Dat kan namelijk alleen in een lopende bezwaar of beroepsprocedure. Voor de door de Rekenkamer geanalyseerde openbare bekendmakingen geldt voor de ‘effectieve doorlooptijd’ dat deze: •
28
In enkele gevallen zes weken is.
Voor de leesbaarheid schrijven wij hierna niet meer ‘(en het aanvragen van een voorlopige voorziening)’.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
Bijlage 1, bladzijde 17
In deze gevallen is als startdatum van de bezwaartermijn gekozen voor de datum van publicatie. Soms door de startdatum te noemen, soms door te benoemen dat de bezwaartermijn zes weken is vanaf het moment van publiceren. •
In de meeste gevallen enkele dagen minder dan zes weken is. In deze gevallen gaat het steeds om verleende vergunningen. Als startdatum van de bezwaartermijn is – conform de wettelijke bepalingen - gekozen voor de datum van verzending van het besluit aan de aanvrager en niet de datum waarop de publicatie zichtbaar is op www.officiëlebekendmakingen.nl. Tussen het aanbieden van een publicatie en de zichtbaarheid van de publicatie zitten twee werkdagen.
•
In enkele gevallen (ruim) minder dan zes weken is. Het ging hierbij om termijnen van vier weken tot 1 dag voordat de activiteit plaatsvond. In een aantal gevallen vond de publicatie plaats enkele dagen tot meerdere weken nadat de activiteit al had plaatsgevonden. Dit gold onder meer voor vergunningen voor bouwobjecten en evenementen. In het verleden hebben wij daarover ook meermaals signalen ontvangen en doorgegeven.
Hoewel het niet verplicht is evenementenvergunningen te publiceren29 is uit de stukken rond het verbetertraject en uit het conceptadvies van Stadscontrol op te maken dat het wel het uitgangspunt is dat te doen, en ook om dit tijdig te doen. In die stukken staat ook dat het capaciteitsprobleem dat in het verleden reden was voor te late publicaties ‘de komende tijd wordt opgelost’30 of ‘zou zijn opgelost’31. Een nieuw argument dat in de door ons gevoerde gesprekken werd gegeven is dat het voor evenementen vaak niet te voorkomen is dat de vergunning (te) laat gepubliceerd wordt. Een evenementenvergunning kan namelijk tot acht weken voordat het evenement plaatsvindt aangevraagd worden32. Om belanghebbenden zes weken de tijd te geven voor het maken van bezwaar, zou het besluit over het verlenen van de vergunning dan binnen twee weken genomen moeten worden. En de doorlooptijd voor het verlenen van een vergunning is nog korter, wanneer ook nog voorafgaand aan het evenement een beslissing genomen moet worden over het gemaakte bezwaar. In dit gesprek is tevens aangegeven dat de beschikbare capaciteit steeds een aandachtspunt blijft. Als alternatief voor de informatievoorziening aan inwoners is gewezen op de evenementenkalender op de website, waar geplande evenementen op staan.
Via de evenementenkalender kunnen inwoners ruim van tevoren kennisnemen van geplande evenementen, zo werd toegelicht. Verder is aangegeven dat in spoedeisende gevallen een voorlopige voorziening kan worden aangevraagd. In de bekendmakingen over evenementenvergunningen (die minder dan zes weken voorafgaand aan het evenement gepubliceerd zijn), is die mogelijkheid niet benoemd. Volstaan is met de (standaard)zin dat binnen zes weken bezwaar gemaakt kan worden (zie figuren 5.3 en 5.4 in bijlage 5).
29
In de APV is afdeling 3.4 van de Awb niet van toepassing verklaard.
30
Brief van de concernmanager VJB (namens het college van burgemeester en wethouders) dd. 6 december
2022 aan de Rekenkamer. 31
Conceptadvies Stadscontrol, maart 2024.
32
Algemene plaatselijke verordening Nijmegen, artikel 2:24a lid 3.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
Bijlage 1, bladzijde 18
Figuur 2: Schermopname van een evenement op de evenementenkalender (schermopname gemaakt op 28 november 2024)
Voor bouwobjecten geldt dat een deel van de vergunningaanvragen pas wordt gedaan nadat het bouwobject al geplaatst is. Soms volgt de vergunningaanvraag na signalen van toezicht of inwoners, soms omdat het bouwobject onvoorzien langer dan vier weken moet blijven staan. Voor bouwobjecten geldt namelijk dat volstaan kan worden met een melding als deze minder dan vier
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
Bijlage 1, bladzijde 19
weken geplaatst worden33. Wanneer het bouwobject langer blijft staan, moet alsnog een vergunning aangevraagd worden. In de praktijk komt het dan voor dat het bouwobject er al niet meer staat als de daarvoor verleende vergunning gepubliceerd wordt. In één van de gevoerde gesprekken is geopperd om in deze gevallen aan de omschrijving in de publicatie toe te voegen dat het gaat om het legaliseren van een activiteit die al gerealiseerd is.
1.2. BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN ROND HET PROCES VAN OPENBARE BEKENDMAKINGEN In het tweede deel van deze bijlage staan de bevindingen over het proces rond openbare bekendmakingen. Deze bevindingen zijn gebaseerd op de analyse van de ontvangen stukken en de gevoerde gesprekken met medewerkers. Voordat wij de bevindingen presenteren, geven wij eerst een toelichting op het werken volgens de beleidscyclus. Cyclisch werken Een algemeen geaccepteerd uitgangspunt voor het sturen op (overheids)beleid, is werken volgens de beleidscyclus: Om een richtinggevend kader te hebben voor de uitvoering is een beleidsplan nodig. In dit beleidsplan legt de gemeente vast wat de (tussen)doelen zijn die de gemeente wil realiseren, hoe de gemeente die doelen gaat realiseren (instrumenten, activiteiten, samenwerkingspartners) en wat de uitvoering daarvan gaat kosten (personeel, financieel). Beleid kan worden vastgelegd in een plan, maar ook in beleidsregels of een verordening. Het beleid doet dienst als het meerjarig kader voor de uitvoering. Bij openbare bekendmakingen zou beleid gemaakt kunnen worden over de punten waarop de gemeente verder wil gaan dan wettelijk is voorgeschreven. Voor de (bij)sturing van de uitvoering is een beleidsplan, beleidsregel of verordening niet concreet genoeg. Om het beleid goed uit te kunnen voeren, vertaalt de gemeente dit in een meerjarig uitvoeringsprogramma.
Vervolgens is het van belang in een zich steeds herhalende cyclus de uitvoering van dat programma te monitoren. Met de resultaten van monitoring kan inzicht worden verkregen in hoeverre activiteiten worden uitgevoerd en doelstellingen worden gerealiseerd. Op basis van de informatie uit de monitoring én ontwikkelingen binnen en buiten de organisatie wordt dan de planning voor het eerstvolgende jaar uit het uitvoeringsprogramma geactualiseerd. Op dezelfde manier, maar met een lagere frequentie, wordt het beleidsplan geactualiseerd. We vatten deze manier van werken samen als ‘een cyclische manier van werken’. Binnen die cyclische manier van werken kunnen in de verschillende fasen van de
33
Dit staat in Nadere regels bouwobjecten | Lokale wet- en regelgeving. In deze nadere regels wordt verwezen
naar artikel 2.1.5.1 lid 2 van de APV, terwijl in de APV in artikel 2.10 lid 3 is opgenomen dat het college nadere regels kan stellen. Wij hebben nagevraagd of wij wel de juiste beleidsregels hebben gevonden. Dat blijkt het geval. Toegelicht is dat in 2022 een algehele herziening van de APV heeft plaatsgevonden. Toen is artikel 2.1.5.1 veranderd in artikel 2.10. Bij deze herziening is besloten dat beleidsregels, nadere regels en dergelijke die zijn vastgesteld op basis van de oude APV geacht worden te zijn vastgesteld op basis van de nieuwe APV. In onze ogen had een ‘was-wordt-tabel’ in de APV de lezer kunnen helpen bij het vinden van de juiste beleidsregels.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
Bijlage 1, bladzijde 20
beleidscyclus (combinaties van) diverse methoden worden toegepast, zoals projectmatig werken of werken volgens de scrum-aanpak. Een van de uitkomsten van de gesprekken binnen de organisatie naar aanleiding van het Rekenkamerrapport Frapper Toujours is dat volgens de beleidscyclus gewerkt gaat worden.
Figuur 3: Schematische weergave van de beleidscyclus.
De belangrijkste bevindingen rond het proces voor openbare bekendmakingen zijn: •
Sinds oktober 2011 worden openbare bekendmakingen alleen digitaal gepubliceerd, er is geen niet-digitaal alternatief meer.
•
Het resultaat van activiteiten uit het verbetertraject is niet herleidbaar getoetst en vastgelegd.
•
Er is niemand integraal verantwoordelijk voor de kwaliteit van openbare bekendmakingen.
•
Er bestaat geen overzicht van welke medewerkers welke openbare bekendmakingen verzorgen.
•
Het bewaken van de kwaliteit van openbare bekendmakingen wordt aan individuele medewerkers over gelaten.
•
Er wordt niet systematisch geleerd van signalen over tekortkomingen in de kwaliteit van openbare bekendmakingen.
•
Er is geen zicht op de ervaringen en behoeften van inwoners met openbare bekendmakingen.
Daarnaast gaven de gesprekspartners aangrijpingspunten voor verbeteringen van de openbare bekendmakingen. Sinds oktober 2011 worden openbare bekendmakingen alleen digitaal gepubliceerd, er is geen niet-digitaal alternatief meer In de Bekendmakingswet zijn minimumeisen voor openbare bekendmakingen vastgelegd. Overheden kunnen beleid maken om op onderdelen verder te gaan dan de wet voorschrijft. Denk bijvoorbeeld aan het ter inzage leggen van stukken ook als dat niet verplicht is of het bieden van een niet-digitaal alternatief voor gepubliceerde bekendmakingen. In beleid kunnen ook uitgangspunten worden vastgelegd voor de duidelijkheid en begrijpelijkheid van openbare bekendmakingen, bijvoorbeeld het zoveel mogelijk schrijven op taalniveau B1 of het gebruiken van standaardteksten voor algemene informatie (op basis van landelijke handreikingen).
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Kwaliteit openbare bekendmakingen
Bijlage 1, bladzijde 21
Het college heeft op 11 juli 2011 besloten ‘de openbare bekendmakingen per 1 oktober 2011 volledig te digitaliseren en per 1 november 2011 af te zien van de papieren publicaties in huis-aanhuisblad De Brug (voor zover binnen de wettelijke kaders toegestaan)’. De inhoudelijke redenen die daarvoor werden gegeven waren: •