122 - Input haalbaarheidsonderzoek basisbanen Groningen 2018

De arbeidsvoorwaarden: de hoogte van het loon, al dan niet opbouw van pensioen, secundaire arbeidsvoorwaarden;

ii.

De mate waarin het werk (financiële) opbrengsten genereert. Wanneer iemand bij een regulier bedrijf aan de slag is en productiviteit levert, is de loonkostensubsidie lager. Wanneer iemand bij een gemeentelijk werkbedrijf aan de slag is, kan deze een deel van de loonkosten terugverdienen uit opdrachten van dat bedrijf (zoals nu bij de Wsw en beschut werk gebeurt). Of wanneer de kosten van het werk gedragen worden door een bedrijf in het kader van social return;

iii.

De omvang van de organisatie die nodig is om de banen te creëren en begeleiding te bieden. Deze kosten zijn deels afhankelijk van de doelstelling van de banen. Bij een doorstroomdoelstelling zullen de kosten voor begeleiding en scholing naar verwachting relatief hoger zijn dan wanneer er sprake is van een werkdoelstelling.

iv.

De mate waarin er werk wordt geboden aan mensen die anders uit de uitkering zouden zijn gestroomd (door een baan of anderszins). Het bieden van een baan bespaart immers alleen een uitkering als iemand niet zelfstandig een reguliere baan zou hebben gevonden. De kans op dit effect is groter naarmate er meer mensen gebruik van maken die meer mogelijkheden op de arbeidsmarkt hebben. Als dat effect zich voordoet, betekent dat dus extra uitgaven voor de gemeente.

In de meeste cao's zijn specifieke schalen opgenomen voor personen uit het doelgroepenregister. Deze kennen vrijwel allemaal een doorgroei naar 110 of 120% WML. De invoering van de Praktijkroute maakt het mogelijk om mensen die om een andere reden dan ziekte of gebrek niet in staat zijn om het WML te verdienen, deze loonkostensubsidie te verstrekken.

Basisbaan

Positie ten opzichte van andere instrumenten Deze vorm van basisbaan heeft elementen in zich van een aantal bestaande instrumenten. De belangrijkste daarvan is de loonkostensubsidie in het kader van de banenafspraak. Dit zijn reguliere banen met een loonkostensubsidie voor een beperkte groep kandidaten uit de Participatiewet. Ook worden er nu al reguliere banen gecreëerd door social return, bijvoorbeeld bij de aanleg van de Zuidelijke Ringweg en bij de bouw- en herstelopgave in het aardbevingsgebied. Daarnaast zitten er elementen in die nu opgenomen zijn in de gemeentelijke participatiebanen. Dit is aanvullende werkgelegenheid bij maatschappelijke organisaties. Hiervoor wordt geen loon betaald, maar ontvangen de deelnemers een premie. Tenslotte heeft deze variant kenmerken van de vroegere Melkertbanen, waarbij extra gesubsidieerde banen werden gecreëerd binnen de overheidssector met als doel om de dienstverlening aan burgers ("meer handen aan het bed en in de klas en meer blauw op straat) te verbeteren". Bij het bieden van een werkgarantie kan er sprake zijn van meerdere elkaar aanvullende instrumenten. Bovengenoemde instrumenten kunnen dus onderdeel zijn van een breder pallet dat in zijn geheel de basisbaan vormt. De participatiebaan zou dan kunnen worden omgezet in betaald werk en worden er daarnaast extra banen gecreëerd.

Overigens is het wel van belang om een prioritaire volgorde in deze baansoorten te hanteren, zodat het voor mensen altijd aantrekkelijk blijft om te kiezen voor het type baan waaraan door de gemeente de hoogste prioriteit wordt gegeven. Op dit punt kan zich bijvoorbeeld een knelpunt voordoen wanneer bij de banenafspraak de loonkostensubsidie wordt vervangen door loondispensatie en het voor werkzoekenden aantrekkelijker wordt om een baan met loonkostensubsidie te "nemen"^°. Een knelpunt bij een brede aanpak van een werkgarantie is de vraag of werkgevers bereid en/of in staat zijn om voldoende banen te bieden. Er ligt immers al een forse opgave op het gebied van de banenafspraak en de quotumwet, waarbij met name overheidsorganisaties nu al moeite hebben om voldoende passende (extra) functies te creëren. Verdringing Bij het creëren van extra banen is er altijd enig risico op verdringing. Dat risico is beperkt wanneer het gaat om specifiek gecreëerde banen (functiecreatie) of om aanvullende werkzaamheden (maatschappelijke taken die anders niet worden uitgevoerd). De kansen op verdringing kunnen worden verkleind door de banen te reserveren voor mensen met een loonwaarde onder het minimumloon of door

" Deze banen zijn in de afgelopen jaren afgebouwd, hetgeen gevolgen kan hebben voor het draagvlak bij werkgevers in deze sectoren om opnieuw extra banen tot stand te brengen. ^° Uitgaande van de eerste uitwerking van de loonaanvullingsregeling doet dit risico zich vooral voor wanneer men (inschat dat men) het recht op bijstand zou verliezen.

Basisbaan

beperkingen op te leggen aan de aard van de banen. Het belangrijkste risico is dat de verschillende groepen en instrumenten aan "de onderkant" elkaar beconcurreren. De afstemming van instrumenten vraagt dus de nodige aandacht.

1.2.

Variant

Basisbaan als re-integratie-instrument

Een basisbaan kan ook worden ingezet als instrument met als doel om de kansen op een reguliere baan voor mensen met een zwakkere arbeidsmarktpositie te vergroten. De baan is dan een middel om via werkervaring, aangevuld met scholing en begeleiding door te stromen naar een andere betaalde baan. In het buitenland worden dergelijke banen nu gecreëerd in Zweden^\ In Nederland hebben we in het verleden ook dergelijke banen gehad. De wet inschakeling werkzoekenden(WIW) is daarvan de belangrijkste. Daarbij werden tijdelijke banen (op basis van detachering of met behulp van loonkostensubsidie) geboden aan jongeren en langdurig werklozen. Uit onderzoek naar het effect van deze banen weten we dat deze vooral succesvol zijn wanneer deze worden gepositioneerd binnen sectoren waar ook reguliere banen zijn. Dat betekent dat het organiseren van aanvullende werkzaamheden in de publieke sector voor dit doel geen passende oplossing is. In hoofdstuk 3 zullen we nog terugkomen op ervaringen met instrumenten uit het verleden.

Doelgroep

Doelstelling Type banen Financiering

Personen uit de Participatiewet met zwakke arbeidsmarktpositie én de mogelijkheid om (op termijn) door te stromen naar betaald werk Doorstroming naar andere banen Tijdelijke banen in sectoren met regulier werk (voornamelijk in de marktsector) (gedeeltelijke) subsidiëring door gemeente

Doelgroep Deze banen zijn bedoeld voor mensen met een zwakke arbeidsmarktpositie die wel de mogelijkheid hebben om op termijn door te stromen naar een regulier betaalde baan. Ook hier moeten criteria worden vastgesteld wie dat dan zijn. Dat kan op basis van kenmerken van werkzoekenden of op basis van uitkeringsduur. Doelstelling Doel van deze variant is eenduidig: doorstroming naar betaald werk op termijn. Dat stelt een aantal eisen aan de werkplek: mensen moeten er de voor toekomstige banen noodzakelijke vaardigheden leren en moeten waar mogelijk aanvullende scholing volgen. Daarnaast moet het voor mensen aantrekkelijk zijn om reguliere banen te accepteren. Dat betekent onder andere dat de banen tijdelijk zijn en de arbeidsvoorwaarden een overgang naar regulier werk niet in de weg mogen staan.

Sociale vraagstukken winter 2017

Basisbaan

Juridische overwegingen De juridische overwegingen zijn gelijk aan die bij de eerste variant. Er zijn op zichzelf geen belemmeringen om banen te bieden. Ook hier moeten keuzes worden gemaakt over het werkgeverschap (als er naast loonkostensubsidies ook met detacheringen wordt gewerkt). Financiële overwegingen De kosten van deze variant van een basisbaan zijn van een aantal zaken afhankelijk: i.

Wanneer sprake is van detachering zijn dat de arbeidsvoorwaarden: de hoogte van het loon, al dan niet opbouw van pensioen, secundaire arbeidsvoorwaarden;

ii.

De hoogte van de loonkostensubsidie of de te verwerven detacheringsvergoeding;

iii.

De omvang van de organisatie die nodig is om de banen te werven en de

iv.

De mate waarin er werk wordt geboden aan mensen die anders uit de

begeleiding te bieden en de kosten van aanvullende scholing; uitkering zouden zijn gestroomd (door een baan of anderszins). Het bieden van een baan bespaart immers alleen een uitkering als iemand niet zelfstandig een reguliere baan zou hebben gevonden. Dit kan worden beperkt door een goede indicatie en een beperking in de duur van de banen; Positie ten opzichte van andere instrumenten Deze vorm van basisbaan heeft enkele elementen in zich van een bestaande instrumenten. De belangrijkste daarvan is de werkervaringsplaats (of participatieplaatsen") binnen de Participatiewet: banen waarin mensen in de meeste gevallen met behoud van uitkering tijdelijk bij een werkgever aan de slag zijn. Voor het instrumentarium van Groningen gaat het daarbij om bijvoorbeeld Flextensie (een uitkering plus aanvullende vergoeding) en de Participatiebaan (een uitkering plus aanvullende premie). De participatiebaan heeft elementen van een re-integratie-en een participatie-instrument.

Verdringing Omdat het hier om banen gaat binnen reguliere organisaties en de banen ook een zoveel mogelijk regulier karakter hebben, is het risico op verdringing aanwezig. Daar zullen dus een aantal waarborgen voor nodig zijn (bijvoorbeeld goedkeuring door de OR, een tijdelijk karakter, een plek met een duidelijk leerkarakter). Er kan zich ook verdringing voordoen ten opzichte van andere instrumenten: zo kan een werkgever voor deze baan kiezen in plaats van iemand in dienst te nemen met een proefplaatsing. 1.3.

Variant @ : Basisbaan als participatie-instrument

Een basisbaan kan ook worden ingezet als participatie-instrument om werk te bieden aan personen voor wie een baan op een andere manier niet haalbaar is. Bij deze variant is de basisbaan een doel en geen middel om door te stromen naar

Zoals bedoeld in artikel 10a van de Participatiewet

Basisbaan

een andere (reguliere) baan. Het gaat om banen waarin aanvullend werk wordt gecreëerd dat anders niet (of in mindere mate) wordt uitgevoerd. De nadruk ligt daarbij op maatschappelijk zinvolle werkzaamheden. Dat kan zijn door aanvullende banen te creëren in zorg en onderwijs of door het uitvoeren van taken die de leefbaarheid binnen (wijken van) de gemeente versterken. Deze baan vertoont overeenkomsten met de vroegere Melkertbanen en is ook voor een deel vergelijkbaar met de huidige participatiebanen in de gemeente Groningen. Met dat verschil dat voor de participatiebanen geen loon wordt betaald en dat deze ook een re-integratiedoelstelling hebben. Doelgroep

Doelstelling Type banen Financiering

Personen uit de Participatiewet met zwakke arbeidsmarktpositie die geen mogelijkheid hebben om (op termijn) door te stromen naar andere betaalde banen • Bieden van structureel werk • Uitvoering van maatschappelijke taken Structurele banen in de publieke sector Volledige subsidiëring door gemeente

Doelgroep Deze banen zijn bedoeld voor mensen met een zwakke arbeidsmarktpositie die geen mogelijkheid hebben om door te stromen naar een regulier betaalde baan. Ook hier moeten criteria worden vastgesteld wie dat dan zijn. Daarbij is het van belang om aandacht te hebben voor de afbakening met de doelgroep van beschut werk en de banenafspraak. Doelstelling Doel van deze variant is eenduidig: het bieden van betaald werk aan een groep mensen voor wie dat anders niet mogelijk is. Juridische overwegingen De juridische overwegingen zijn gelijk aan die bij de eerste variant. Er zijn op zichzelf geen belemmeringen om banen te bieden. Ook hier moeten keuzes worden gemaakt over het werkgeverschap. Financiële overwegingen De kosten van deze variant van een basisbaan zijn van een aantal zaken afhankelijk: i.

de arbeidsvoorwaarden: de hoogte van het loon, al dan niet opbouw van pensioen, secundaire arbeidsvoorwaarden;

ii.

de omvang van de organisatie die nodig is om de banen te weven en de begeleiding te bieden en de kosten van aanvullende scholing; Voor deze banen zijn er naar verwachting geen (of beperkte) inkomsten te genereren, zodat de gemeente de volledige kosten van de banen draagt. Positie ten opzichte van andere instrumenten Deze vorm en doelgroep van deze basisbaan is vergelijkbaar met de bestaande participatiebanen. Dat betekent dat de gemeente moet overwegen of deze plaatsen kunnen worden omgezet in betaalde banen. Doordat de doelgroep

Basisbaan

overeenkomsten vertoont met de doelgroep van beschut werk en de banenafspraak, kan het risico zich voordoen dat de laatste doelgroep de basisbanen een aantrekkelijker alternatief vinden. Die kans neemt toe als de loonkostensubsidie in 2019 wordt vervangen door loondispensatie.

Verdringing Omdat het hier gaat om aanvullende maatschappelijke taken is de kans op verdringing niet groot. Er bestaat mogelijk wel een risico op verdringing van vrijwilligerswerk. Tevens is er een risico op verdringing van afspraakbanen wanneer basisbanen worden georganiseerd binnen organisaties voor zorg en onderwijs. 1.4. Samengevat We kunnen globaal drie vormen van basisbanen onderscheiden. In de vorige paragraaf hebben we deze nader toegelicht. Hieronder hebben we de belangrijkste kenmerken van deze varianten schematisch weergegeven. variant doelstelling

doelgroep

Omvang doelgroep Aard Sector Aantal banen

Kosten per baan Kosten begeleiding en overhead Risico op extra bijstandslast Effect op andere instrumenten

Werkzekerheid ledereen een baan: • Doorstroming • Structureel werk Personen met zwakke arbeidsmarktpositie (breed) ntb

Re-integratie Doorstroming

Structureel werk

Personen met kans op regulier werk (smal) ntb

Personen zonder kans op regulier werk (smal) ntb

€€€

Re-integratieinstrument Markt Beperkt (beperkte doelgroep en tijdelijk) €

Participatieinstrument Overheid Beperkt (beperkte doelgroep) maar structureel €€

€€€

€€

€

Bovengemiddeld (hoger tekort BUIG)

Laag (lager tekort bij effectiviteit) Mogelijk op regulier plaatsing met proefplaatsing

Beperkt (licht hoger tekort BUIG) Mogelijk op beschut werk, banenafspraak. participatiebaan

Omslag stelsel ("Recht op Werk") Markt & Overheid Hoog (grote doelgroep)

Bij pallet aan instrumenten is dit beperkt (mits..)

Participatie

2. Afwegingen en advies Er zijn verschillende manieren om een basisbaan vorm te geven. De variant werkzekerheid Q

is het meest vergaand en zorgt voor een nieuwe vorm van

sociale zekerheid. Het creëren van deze banen vraagt een forse (organisatorische) inspanning en een flinke investering in de relaties met bedrijven en maatschappelijke organisaties. De kosten zijn hoog (loonkosten en

Basisbaan

organisatiekosten) en de mogelijkheden om in te verdienen zijn beperkt (denk aan de huidige Wsw). Het maatschappelijk effect is ook hoog en voorkomt mogelijk een langdurig beroep op de bijstand. Omdat het om een stelselwijziging gaat, past de bestaande financiering niet naadloos op deze aanpak. Zo leidt de doorstroming naar werk tot lagere bijstandsaantallen en dus tot een lager macrobudget BUIG. Het is dan te overwegen om een beroep te doen op het experimenteerartikel van de Participatiewet, waarbij (net als bij de loonkostensubsidies voor specifieke doelgroepen) de betrokkenen mee blijven tellen als bijstandsgerechtigde.

Bij de variant re-integratie Q wordt vooral aandacht besteed aan personen die op termijn aan het werk kunnen. De kans is groot dat deze banen niet ten goede komen aan de doelgroep die de gemeenteraad voor ogen heeft. Net als voor de meeste banen geldt dat de kosten van een baan gemiddeld genomen hoger zijn dan de kosten van een uitkering. Bij de variant participatie ^

worden extra banen gecreëerd voor mensen die

anders geen enkele kans op werk maken. Het gaat dus om een beperkte groep voor wie structureel banen worden gecreëerd. Daarmee creëert de gemeente extra werk en zorgt het voor een zelf verdiend inkomen voor mensen die anders op de bijstand waren aangewezen. De kosten voor deze banen zijn hoog (vanwege de loonkosten en organisatiekosten), maar het alternatief voor deze groep is langdurige afhankelijkheid van de bijstand. Het is van belang om te zorgen voor een goede afstemming met andere instrumenten, zoals de loonkostensubsidie ten behoeve van personen in de banenafspraak en beschut werk. Ook vraagt het om een herijking van de participatiebanen. De gemeente kan bij deze variant de suggestie van Kremer volgen om groepen burgers (wijkbewoners of leden van verenigingen) te laten meebeslissen over extra werkzaamheden die zij uitgevoerd willen zien. Advies Wanneer de gemeente op korte termijn een aanvullend instrument wil creëren voor personen die anders geen kans maken op een baan, dan ligt variant Q

het

meest voor de hand. Bij het onderzoeken van de haalbaarheid moet dan specifiek aandacht worden besteed aan de "concurrentie" met afspraakbanen in de sectoren zorg, beheer openbare ruimte en onderwijs. Ook moet worden gekeken naar wat er nodig is om deze banen te organiseren (uitvoeringskosten). Wanneer de gemeente wil streven naar en experimenteren met een andere vorm van sociale zekerheid waarbij werk voorop staat, dan ligt variant O

meest

voor de hand. Dat vraagt echter om een forse investering in tijd, geld en relatie. De gemeente kan er ook voor kiezen om een experiment uit te voeren in één wijk of vooreen specifieke doelgroep. Haalbaarheid Bij het onderzoek naar de haalbaarheid van één van de varianten, spelen de volgende zaken een rol. O

Aandacht besteden aan:

Basisbaan

•

het creëren van extra banen binnen de markt en de overheidssector: dus interviews met bedrijven en overheidswerkgevers

•

de (omvang van de) doelgroep: onderzoek naar stromen van personen in de Participatiewet (hoeveel personen stromen binnen hoeveel tijd uit)

•

De inzet (en uitbouw of ombouw) van bestaande instrumenten

0

Aandacht besteden aan:

•

Het creëren van extra banen in de markt: interviews met bedrijven

•

De (omvang van de) doelgroep: schatting van personen die baat hebben bij extra werkervaring

Q •

Aandacht besteden aan: Het creëren van extra banen in de publieke sector: interviews met overheidswerkgevers en vertegenwoordigers van wijken en verenigingen

•

De (omvang van de) doelgroep

•

De inzet (en uitbouw of ombouw) van bestaande instrumenten

Basisbaan

Bijlage 2: lessen uit het verleden Zoals we eerder al hebben laten zien, hebben we al de nodige ervaring opgedaan met verschillende vormen van gesubsidieerde arbeid. Hieronder een beknopt overzicht. Type baan

Doel

Doelgroep

Financiering

Mclkertbaan/ID-baan (LKS)

Extra banen onderkant collectieve sector (later: doorstroming naar ander werk)

> 1 jaar werkloos

Volledig subsidiebedrag per Melkertbaan (Rijk)

WIW/WEP (detachering/LKS)

Tijdelijke gesubsidieerde banen (2 jaar) ter voorbereiding op reguliere baan (doorstroming)

Werkloze jongeren en langdurig werklozen

Subsidiebedrag per Wl W-er (Rijk) plus detacheringsvergoeding

Wsw Aangepaste banen voor mensen Mensen met een arbeidsbeperking (d i enstverband/deta/LKS) met een arbeidsbeperking (indicatie)

Subsidiebedrag per Wsw-er (Rijk) plus opbrengst detachering of werk

LKS Participatiewet (LKS naar loonwaarde)

Subsidiebedrag onderdeel van BUIG (gemeente)

Reguliere banen voor mensen met een arbeidsbeperking

Mensen met een arbeidsbeperking (indicatie)

Deze banen variëren naar doelstelling en doelgroep. In de meeste gevallen was er (bij de start) sprake van een geoormerkte financiering per te realiseren of gerealiseerde baan. De meeste banen zijn echter in de afgelopen periode ook weer verdwenen. Voordat de gemeente begint met de vormgeving van een nieuw instrument is het wellicht goed nog eens terug te kijken naar de belangrijkste ervaringen met deze verschillende gesubsidieerde banen.

Doelstellingen veranderen (in de richting van doorstroom) Er zijn in het verleden gesubsidieerde banen georganiseerd vanuit de gedachte om structureel werk te bieden aan groepen langdurig werkzoekenden (Melkertbanen of de Banenpool). In de loop der jaren komt daarbij echter altijd de vraag op of het wel wenselijk is dat mensen altijd gesubsidieerd aan het werk blijven. Dat leidde er vervolgens vrijwel altijd toe dat het instrument een doorstroomdoelstelling kreeg (en de baan werd beschouwd als re-integratieinstrument). De arbeidsvoorwaarden veranderen (in de richting van 120% WML) De meeste gesubsidieerde banen beginnen met een beperkte set aan arbeidsvoorwaarden (WML). In alle gevallen werden deze na verloop van tijd bijgesteld. Bij de Melkertbanen bijvoorbeeld tot 120-150% WML, bij de Wsw tot 120-130% WML en bij de banenafspraak tot 110-120% WML. Het blijkt in de praktijk niet als wenselijk te worden beschouwd om werknemers geen enkel perspectief op inkomensverbetering te bieden.

Men beoordeelt de kosten als (te) hoog Vrijwel alle gesubsidieerde banen worden op een bepaald moment als (te) duur beschouwd in vergelijking met (andere) re-integratie-instrumenten. Dit leidde vaak (in tijden van schaarste) tot een afbouw en een verschuiving naar goedkopere instrumenten om mensen aan het werk te helpen.

Basisbaan

Doorstroming lukt alleen bij banen in de marktsector Wanneer gesubsidieerde banen een doorstroomdoelstelling hebben, zijn deze vaak alleen succesvol als deze bij reguliere werkgevers in de marktsector zijn gepositioneerd. Gesubsidieerd werk waarin publieke taken worden uitgevoerd helpen de werknemers daarvan nauwelijks aan gewone banen. Worstelen met dubbele doelen Wanneer gesubsidieerd werk een bijdrage moet leveren aan bepaalde maatschappelijke taken of wanneer een deel van de kosten moet worden terugverdiend, ontstaat er een "spagaat" op het gebied van doelstellingen. Zo leidt het stellen van kwaliteitseisen aan uit te voeren werk soms tot hogere eisen aan nieuw gesubsidieerd personeel, terwijl de doelgroep zich juist kenmerkt door een zwakke arbeidsmarktpositie of een lagere loonwaarde. Ook leidt deze spagaat ertoe dat men medewerkers met een hoge productie niet door wil laten stromen naar ander werk omdat dit ten koste gaat van de inkomsten. Veelal leidt dit vervolgens tot een discussie of de subsidie is bedoeld voor het uit te voeren werk (en de organisaties die dat doen) of voor de ondersteuning van de individuele werknemer. Deze dubbele doelen vragen om een heldere prioriteitsstelling door bestuurders. Deze lessen leren ons dat het bij het vormgeven van nieuwe typen gesubsidieerde arbeid van groot belang is om: •

Een heldere en eenduidige doelstelling te formuleren en prioriteiten te stellen;

•

De positionering van het werk te laten passen bij de doelstelling;

•

Voor structurele banen structureel (en geoormerkt) geld vrij te maken;

•

Rekening te houden met (bescheiden) groei van de (loon-) kosten;

Basisbaan