117 - Financiële spelregels coalitieakkoord 2022

Financiële spelregels coalitieakkoord 2022 – 2026 Inhoud Inleiding_______________________________________________________________________________________1 Meer flexibiliteit voor programma overstijgende opgaven/actuele dossiers ________________________________1 Financiële spelregels ____________________________________________________________________________4 Bijlage de vier begrotingsfuncties __________________________________________________________________8

Inleiding Tijdens de centrale onderhandelingstafel van 11 mei 2022 is gesproken over de financiële spelregels. Algemene constatering tijdens het overleg was dat de huidige spelregels voldoen, maar dat het wel goed is om de spelregels expliciet aan bod te laten komen. Daarnaast werd gevraagd naar mogelijkheden om flexibeler om te gaan met middelen ten behoeve van opgaven. In dit document worden eerst mogelijkheden naar meer flexibiliteit verkend. Daarna wordt ingegaan op de financiële spelregels.

Meer flexibiliteit voor programma overstijgende opgaven/actuele dossiers Huidige werkwijze Binnen een gemeente gaat de raad over de middelen. Voor de koers voor de stad wordt jaarlijks een stadsbegroting vastgesteld. De spelregels regelen dat het college als dagelijks bestuur binnen de kaders van raadsprogramma’s in de begroting kan opereren, de raad moet beslissen over programma-overstijgende begrotingswijzigingen (zie ook de “Bijlage de vier begrotingsfuncties”, welke is overgenomen uit het document “BBV op hoofdlijnen verklaard” van de commissie BBV uit februari 2020). Om bestuurlijke drukte te voorkomen beperken we de begrotingswijzigingen tot een beperkt aantal momenten. Het meest geëigend moment is bij het opstellen van de Stadsbegroting. Gedurende het begrotingsjaar zijn er vervolgens twee standaardmomenten waarin op afwijkingen wordt gerapporteerd richting de raad en desgewenst de begroting aangepast kan worden: tijdens de 1e en 2e Voortgangsmonitor. Uiteraard bestaat er altijd de mogelijkheid voor het college om een zelfstandig raadsvoorstel te agenderen. Dit alternatief is, wanneer het gaat om alleen het overhevelen van budgetten, een relatief zwaar middel. Ontwikkeling van opgavegericht werken Ambtelijk werken we aan het zogenaamde opgavegericht werken. Dit is niet specifiek iets Nijmeegs, veel gemeenten zijn hierop aan het pionieren.

De Vereniging Projectmanagement Nederlandse Gemeenten (VPNG) heeft hier een interessante studie op gedaan en duidt het opgavegericht werken als “een leidend principe op houding en gedrag van bij alle (maatschappelijk) betrokken partijen, ongeacht de organisatiestructuur waarin ze dat doen”. Het is een manier van werken waarbij de (maatschappelijke) opgave, de bedoeling daarvan voorop staat. 1

Opgavegericht werken moet ons onder andere helpen in integraal werken, meer focus op de opgaven en daarin stapsgewijs duidelijke resultaten boeken. Het voorop stellen van de maatschappelijke opgave (actuele dossier) schuurt soms met onze manier van werken. Vertaald naar bijvoorbeeld de stadsbegroting, dan is een maatschappelijke opgave als “voldoende en passende huisvesting voor bijzondere doelgroepen” eentje die niet gemakkelijk past in de huidige programma-indeling. En raakt ook een mobiliteitstransitie meerdere raadprogramma’s. Opgaven/actuele dossiers hebben daarnaast niet per se een bestaansrecht die gelijkloopt aan de bestuursperiode! Langer kan, maar korter is ook mogelijk.

Opgaven/actuele dossiers in de begroting In de huidige programmastructuur kennen we geen opgaven/actuele dossiers. De huidige programma’s zijn opgebouwd uit de wettelijk voorgeschreven taakvelden. Daarnaast hebben we in de afgelopen periode ook een doelenboom ontwikkeld, langs de lijn van ambities, doelen en activiteiten. Het een plek geven van de opgaven in de begrotings- en verantwoordingsstructuur is een eerste vereiste om flexibeler om te gaan met middelen voor opgaven! Voor het opnemen van opgaven/actuele dossiers in de begroting zien we twee mogelijkheden: 1. Opgaven/actuele dossiers als onderdeel naast de programmastructuur. 2. Opgaven/actuele dossiers als integraal onderdeel van de programmastructuur. 1.

Opgaven/actuele dossiers als onderdeel naast de programmastructuur In dit alternatief continueren we de huidige programma’s. De maatschappelijke opgaven/actuele dossiers zijn min of meer ‘verstopt’ in één of meerdere programma’s. Ze maken (deels) wel onderdeel uit van de programma’s, maar zijn niet als zodanig te herkennen binnen het programma. We behouden (op grote lijnen) de huidige structuur van programma’s en taakvelden en/of doelenboom. Over opgaven wordt zelfstandig gerapporteerd ‘naast’ de programma’s. Zoals we bijvoorbeeld nu ook rapporteren over wijken en duurzaamheid in de Stadsbegroting en Stadsrekening. Opgaven/actuele dossiers vormen dan een apart deel van de Stadsbegroting en Stadsrekening. In dit deel kunnen de doelen en resultaten van de opgaven opgenomen worden. Ook kan in dit deel gerapporteerd worden over financiën; het betreft dan een ‘selectie’ uit de programma’s en taakvelden die tot de betreffende opgave/actuele dossier worden gerekend. Eventueel kan zelfs gekozen worden om het deel over opgaven/actuele dossier niet op te nemen in de Stadsbegroting/Stadsrekening maar als losse rapportage te behandelen. Hieronder is ter illustratie een ‘inhoudsopgave’ van een Stadsbegroting of Stadsrekening opgenomen

Stadsbegroting / stadsrekening Programma’s

Programma: Bestuur en organisatie Programma: Veiligheid …

(deel)Opgaven/actuele dossiers

Voldoende en passende huisvesting voor bijzondere doelgroepen Mobiliteitstransitie ….

Hoe kan het budget voor een opgave/actuele dossier binnen deze werkwijze verruimd worden? Wanneer het college het budget van een opgave vanuit andere programma’s wil ophogen dan kan dat door: • De huidige manier: een voorstel aan de raad doen om budgetten over te hevelen, bijvoorbeeld bij de Stadsbegroting of een Voortgangsmonitor 2

•

•

De raad staat het college toe om programma overstijgend een budget te wijzigen om meer middelen voor een opgave/actueel dossier beschikbaar te maken. Hierbij is dan wel een nadere uitwerking noodzakelijk: o Is het bedrag ongelimiteerd of wordt er een maximum afgesproken? o Wat als het college tussentijds bedragen overhevelt en dit leidt tot een tekort op het programma waar de middelen vandaag komt? Als derde optie is het mogelijk om de begroting niet wijzigen. Het college legt over de programma’s en opgaven/actuele dossiers verantwoording af in de jaarrekening en legt daarin uit hoe het zo is gekomen. Deze optie is af te raden omdat dit de transparantie van de verantwoording niet ten goede komt. Daarnaast kan dit leiden tot normvervaging omdat het college en ambtelijke budgethouders dan wordt ‘toegestaan’ in sommige situaties meer uit te geven dan het budget dat daarvoor staat.

Kenmerken van rapporteren over opgaven/actuele dossiers naast de huidige programmastructuur: • Programmabegroting bevat 100% van de activiteiten. • De huidige structuur van programma’s, taakvelden /doelenboom blijft bestaan (natuurlijk zijn wel aanpassingen mogelijk). • De opgaven/actuele dossiers zijn een apart hoofdstuk in de Stadsbegroting en Stadsrekening. • Opgaven/actuele dossiers zijn niet zichtbaar in de programmastructuur. • Er gaan meerdere sturingslijnen: het kan verwarrend zijn dat opgaven onderdeel van programma’s zijn en dat er apart over wordt gerapporteerd. Naast taakvelden en de doelenboom. 2.

Opgaven/actuele dossiers herkenbaar in de programmastructuur Een andere mogelijkheid is om de huidige structuur van programma’s en taakvelden los te laten en een compactere programmastructuur te maken op basis van ‘opgaven/actuele dossiers’ en ‘uitvoering bestaand beleid’. De ‘uitvoering bestaand beleid’ kan bijvoorbeeld verder uitgesplitst worden naar portefeuille onderdelen. De 5 grote opgaven kunnen dan bijvoorbeeld dienen als programma’s. Hieronder is een voorbeeld opgenomen hoe dit eruit kan zien: Programma’s Programma: de stad moet duurzamer Opgave / actuele dossiers Energie- en warmtetransitie Energieneutrale en gasvrije gemeentelijke vastgoedportefeuille Klimaatadaptatie en biodiversiteit

Uitvoering bestaand beleid Duurzaamheid Groen & water Openbare ruimte

Programma: bouwen aan een aantrekkelijke stad Opgave / actuele dossiers …

Hoe kan het budget voor een opgave/actuele dossier binnen deze werkwijze verruimd worden? In bovenstaande variant zijn er 5 programma’s. Deze programma’s bestaan uit zowel ‘opgaven/actuele dossiers’ als ‘uitvoering van bestaand beleid’. Binnen een programma kan het college zelf schuiven met middelen, dit past binnen de huidige financiële spelregels. Met deze structuur lijkt het minder voor de hand te liggen dat er geschoven wordt tussen onderdelen van twee verschillende programma’s. Mocht dit wel nodig zijn dat kan dit op de huidige manier: met een raadsbesluit.

3

Mogelijk dat (een deel van) de raad van mening is dat de raad met ‘slechts 5 programma’s te weinig (financieel) kan sturen. Juist door de opgave/actuele dossiers op te nemen kan de raad het college concreter opdracht geven om bepaalde resultaten te behalen en achter toetsten of deze gehaald zijn. Maar, natuurlijk is een andere indeling, met bijvoorbeeld meer programma’s, ook mogelijk. Kenmerken • De grote opgaven zijn de programma’s (we gaan dus naar minder programma’s) • De programma’s bestaan uit ‘(deel)opgaven’ en ‘Uitvoering regulier beleid’ • Programmabegroting bevat 100% van de activiteiten. • We laten de huidige structuur van programma’s (en taakvelden) los, de opgaven worden een bepalend deel van de verantwoordingsstructuur.

Conclusie Het alternatief waarin de 5 grote opgaven de programma’s zijn en deze programma’s zijn opgebouwd uit (deel)opgaven en portefeuille onderdelen versterkt het opgavegericht werken. Een manier van werken waarvan we verwachten dat deze de realisatiekracht van onze gemeente versterkt. Er kan een goede focus worden gelegd op politieke hoofddossiers, in de kaderstelling en in de monitoring op de voortgang. We denken ook dat het gaat helpen bij het prioriteren. Het reduceert het aantal (mogelijke) sturingslijnen. En natuurlijk blijft er ook ruimte voor reguliere issues. De indeling van raadsprogramma’s is wel aan de raad. Dus voor deze variant moet de raad goed meegenomen gaan worden. Ook vraagt deze werkwijze wat van het college en heeft het invloed op de p&c documenten. Ook zal de verandering gevolgen hebben voor de doelenboom. Kortom, het is te beschouwen als een verandertraject waarin flexibiliteit nodig is en waarschijnlijk niet alles in een keer goed ingeregeld kan worden. En het zeker in het begin onwennig zijn. Al met al is dit een forse verandering; we veranderen van A naar B, via B, we maken een sprong in het diepe.

Financiële spelregels Ambtelijk zijn de financiële spelregels in aanloop naar de nieuwe raadsperiode geëvalueerd. Dit met het oog op of de financiële spelregels vanuit ambtelijk perspectief aanpassingen behoeven omdat deze onduidelijk of onbedoeld belemmerend werken. Conclusie van deze evaluatie is dat de financiële spelregels in hoge mate voldoen. Tijdens de evaluatie zijn alle financiële spelregels beoordeeld en zijn op een aantal spelregels wijziging voorgesteld. De hierna opgenomen financiële spelregels zijn de financiële spelregels na wijziging. Wanneer de financiële spelregels ongewijzigd is dan wordt dat na de spelregel aangegeven. Wanneer de spelregel wel gewijzigd is dan is de oorspronkelijke spelregel daarna opgenomen in een lichtere letter. De wijzigingen zijn zo mogelijk gemarkeerd.

Structureel sluitende begroting De meerjarenbegroting moet sluitend zijn. Huidige beschrijving van deze spelregel: Structureel sluitende begroting De meerjarenbegroting moet structureel sluitend zijn. Reële ramingen 4

Bij het begroten gaan we uit van reële ramingen. De raming van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds voor een begrotingsjaar baseren wij op de Meicirculaire van het voorafgaande jaar. Bij de begrotingsbehandeling informeren wij de raad over de effecten uit de Septembercirculaire, zodat de raad deze uitkomsten mee kan nemen in de afwegingen bij de Stadsbegroting. Huidige beschrijving van deze spelregel: Behoedzame en reële ramingen Bij het begroten gaan we uit van behoedzame en reële ramingen. De raming van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds voor een begrotingsjaar baseren wij op de Meicirculaire van het voorafgaande jaar. Bij de begrotingsbehandeling informeren wij de raad over de effecten uit de Septembercirculaire, zodat de raad hier rekening mee kan houden. Indexering We hanteren het uitgangspunt dat de prijspeilaanpassing budgettair neutraal verloopt. De lastenuitzetting wordt betaald uit de prijspeilaanpassing van het Gemeentefonds en het verhogen van gemeentelijke tarieven. Ieder jaar verwerken we de prijsstijgingen in de begroting, door de bedragen in de begroting te indexeren. We gebruiken daarvoor de volgende indicatoren uit het Centraal Economisch Plan (CEP) van het Centraal Planbureau (CPB): de gemiddelde prijsmutatie van door de overheid aangekochte goederen en diensten; -

de gemiddelde salarisontwikkeling binnen de overheid;

-

de ontwikkeling van sociale premies en pensioenbijdrage voor de werkgever en

-

de Consumentenprijsindex (CPI) als maat voor de geldontwaarding, die wordt bepaald door kostenstijgingen en kostendalingen over alle sectoren van de economie.

Op basis van deze cijfers uit het CEP bepalen we indexeringspercentages voor de loonsom, voor de materiële lasten, voor de subsidies en voor de gemeentelijke tarieven. De indexeringspercentages van de loonsom en de materiële lasten bepalen we op basis van bovenstaande objectieve indicatoren van het CEP. We houden daarbij rekening met de verwachte kostenontwikkeling van het begrotingsjaar (t) en een eventuele nacalculatie over het voorafgaande jaar (t-1) van het CEP. Voor het bepalen van het indexeringspercentage voor subsidies hanteren we standaard een mengpercentage. Dit mengpercentage is gebaseerd op de index van materiële kosten en de index voor de loonsom in de verhouding een derde – twee derde. De gemeentelijke OZB-inkomsten waarop de tarieven zijn gebaseerd, laten we jaarlijks toenemen op basis van de gemeentelijke kostenstijging. Ook hiervoor hanteren we het mengpercentage een derde index materiële kosten en twee derde index loonsom. De uitwerking van deze uitgangspunten vindt jaarlijks plaats bij de vaststelling door de gemeenteraad van het financieel begrotingskader bij de Zomernota. Deze spelregel is ongewijzigd. Structurele uitgaven worden structureel gedekt. Tegenover structurele uitgaven kunnen geen incidentele inkomsten of incidentele meevallers staan. Uit de post ‘Onvoorzien’ worden géén structurele uitgaven gedaan.

Deze post is bedoeld voor incidentele en uitsluitend eenmalige (a-structurele) zaken die geen uitstel dulden en waarin de reguliere begrotingsposten niet voorzien. De raad heeft het budgetrecht en beschikt derhalve over deze post, op voorstel van het college. Deze spelregel is ongewijzigd. Tegenvallers binnen programma’s opvangen Nadelen worden in beginsel binnen het eigen programma opgevangen. Voordelen worden integraal afgewogen. Uitkomst van deze weging kan zijn dat het voordeel wordt ingezet voor nieuw beleid binnen het programma 5

waarin het voordeel is ontstaan of voor knelpunten binnen dat programma. Als principe hanteren we dat leges kostendekkend moeten zijn. Huidige beschrijving van deze spelregel Tegenvallers binnen programma’s opvangen Tegenvallers door hogere lasten of lagere baten moeten door verlaging van lasten binnen programma’s worden opgevangen. De inzet van hogere baten wordt integraal afgewogen. Als principe hanteren we dat leges kostendekkend moeten zijn. Integrale afweging De 1e Voortgangsmonitor gaat in op de afwijkingen van het lopend boekjaar. Er is geen ruimte voor voorstellen voor nieuw beleid in het lopend boekjaar, tenzij de risico’s voor de stad te groot zijn of omdat er op dat moment aan externe verplichtingen voldaan moet worden die geen uitstel kunnen dulden. Het Koersdocument faciliteert het debat over de inhoudelijke koers die de komende begrotingsperiode nodig of wenselijk is. Bij de Stadsbegroting in het najaar vindt de integrale afweging en inpassing in de begroting plaats. Via de 2e Voortgangsmonitor en Jaarrekening worden geen besluiten genomen over het uitvoeren van nieuw beleid. Huidige beschrijving van deze spelregel Integrale afweging De Zomernota gaat in op de afwijkingen van het lopend boekjaar.

Hierin is in beginsel geen ruimte voor voorstellen voor nieuwe beleid in het lopend boekjaar, tenzij zonder dat beleid de risico’s voor de stad te groot zijn of omdat er op dat moment aan externe verplichtingen voldaan moet worden die geen uitstel kunnen dulden. De Zomernota gaat ook in op de ontwikkeling van de financiële beleidsruimte en de wensen voor nieuw beleid voor de komende begrotingsperiode. De raad inventariseert de wensen en maakt vervolgens hierop een integrale afweging. Bij de Stadsbegroting in het najaar vindt besluitvorming en inpassing in de begroting plaats; er is dan slechts ruimte voor kleine bijstellingen. Via Slotwijziging en Jaarrekening worden geen besluiten genomen over het uitvoeren van nieuw beleid. Oud voor nieuw In geval het college of de raad een voorstel doet om extra geld uit te geven op een ander moment dan bij de integrale afweging, moet solide dekking worden aangewezen. Tenzij er sprake is van externe dekking, moet in het voorstel aangegeven worden welk bestaand beleid moet worden geschrapt of verminderd. Een beroep op de saldireserve, een verwacht positief rekeningsaldo of een waarschijnlijk begrotingsoverschot is geen acceptabele dekking.

De raad kan richtinggevende opdrachten geven aan het college om bij de voorbereiding van de begroting rekening te houden met belangrijke wensen ten aanzien van beleidsprioriteiten en de financiële inpassing daarvan. Deze spelregel is ongewijzigd. Investeringen Bij de investeringen maken we onderscheid in specifieke investeringen, investeringen met eigen dekking en bulkinvesteringen. Bij de planning van specifieke investeringen houden we rekening met een onderzoeksfase, voorbereidingsfase en een realisatiefase. Bulkinvesteringen zijn jaarlijks terugkerende budgetten voor bedrijfsinvesteringen, aanpassingen in gemeentelijke accommodaties en woonomgevingsverbeteringen. Uitgangspunt voor het investeringsvolume is een constant kapitaallastenniveau in de exploitatie (programma’s) en de jaarlijkse toevoegingen uit de areaalontwikkeling. Deze spelregel is ongewijzigd. Reservepositie De saldireserve is de algemene risicobuffer van de gemeente. 6

Twee keer per jaar - bij jaarrekening en begroting - wordt de noodzakelijke omvang van de saldireserve op basis van een actuele risico-inventarisatie en risicoweging beoordeeld en zo nodig aangepast. Er is geen bovengrens van de saldireserve afgesproken. Deze spelregel is ongewijzigd. Wijzigingen binnen financiële kaders We hebben oog voor financiële risico’s en gaan behoedzaam om met financiële mee- en tegenvallers. Daarom blijven wij ons inspannen om ons bestaande financiële beleid zorgvuldig na te leven. Dat houdt een kostenbewuste houding en bijbehorend gedrag in. Daarmee ontstaat ook de mogelijkheid voor het college om alle niet-geprognotiseerde voordelen expliciet te beoordelen, zodat wij de bewuste en integrale afweging kunnen maken om deze voordelen ofwel in te zetten ter compensatie voor niet-voorziene nadelen, ofwel om ze in te zetten voor (onvoorziene) knelpunten. We gaan aan het einde van het jaar zeer behoedzaam om met voorstellen voor een tweede winstbestemming. Dergelijke voorstellen horen in beginsel thuis bij de integrale afweging. Als de financiële kaders door belangrijke gebeurtenissen of omstandigheden substantieel wijzigen (in acute omvang of in zijn structurele doorwerking), maakt het college een afweging - of - en - zo ja, hoe de uitvoering van het coalitieakkoord zijn vervolg kan krijgen en consulteert daarover de raad.

Huidige beschrijving van deze spelregel We hebben oog voor financiële risico’s en gaan behoedzaam om met financiële mee- en tegenvallers. Daarom blijven wij ons inspannen om ons bestaande financiële beleid zorgvuldig na te leven. Dat houdt een kostenbewuste houding en bijbehorend gedrag in. Daarmee ontstaat ook de mogelijkheid voor het college om alle niet-geprognotiseerde voordelen expliciet te beoordelen, zodat wij de bewuste en integrale afweging kunnen maken om deze voordelen ofwel in te zetten ter compensatie voor niet-voorziene nadelen, ofwel om ze in te zetten voor (onvoorziene) knelpunten. Om de Saldireserve voldoende op niveau te houden, gaan we aan het einde van het jaar zeer behoedzaam om met voorstellen voor een tweede winstbestemming. Als de financiële kaders door belangrijke gebeurtenissen of omstandigheden substantieel wijzigen (in acute omvang of in zijn structurele doorwerking), maakt het college een afweging - of - en - zo ja, hoe - de uitvoering van het coalitieakkoord zijn vervolg kan krijgen en consulteert daarover de raad. Rijksmiddelen sociaal domein De rijksmiddelen die via de BUIG-uitkering worden ontvangen, beschouwen we als algemene middelen. De financiële fluctuaties op deze uitkering zijn groot en nagenoeg niet te beïnvloeden door eigen beleid.

Het opvangen van deze fluctuaties in het eigen programma kan leiden tot ongewenste ingrepen in beleid dat niet direct gerelateerd is aan het verstrekken van uitkeringen maar wel onderdeel uitmaakt van hetzelfde programma. Huidige beschrijving van deze spelregel Rijksmiddelen sociaal domein beschouwen we als algemene middelen Rijksmiddelen sociaal domein beschouwen we als algemene middelen. Als het gaat om veranderingen van de inkomsten dan komt dit ten laste of ten gunste van de algemene middelen. Bij de integrale afwegingsmomenten wordt vervolgens gewogen hoe met deze financiële mutatie om te gaan waarbij natuurlijk ook kan worden besloten om deze alsnog (deels) door te vertalen naar het programma. Dit geldt voor de middelen die nu nog onder de Integratie Uitkering Sociaal Domein vallen en de uitkering BUIG die we van het Rijk krijgen.

7

Bijlage de vier begrotingsfuncties Paragraaf 2.2 uit BBV op hoofdlijnen verklaard van de commissie BBV, februari 2020

2.2 De raad: autorisatie, allocatie, controle en inzicht De begroting en jaarstukken helpen de raden bij het uitoefenen van de vier begrotingsfuncties. We lichten hier het wat en hoe toe. De eerste functie is de autorisatiefunctie, de kernfunctie van het budgetrecht van de raad. Alleen de raad is bevoegd het college te autoriseren tot het doen van uitgaven en het aangaan van verplichtingen. Door de begroting vast te stellen bepaalt de raad het budgettaire kader voor de gemeente. Het grote belang van deze functie komt ook tot uitdrukking in het feit dat deze functie ook wel de staatsrechtelijke functie wordt genoemd. Of zoals de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie het zegt: 'Het budgetrecht is een fundament van elke volksvertegenwoordiging, dus ook van de raad'. De Gemeentewet legt de basis voor dit budgetrecht op het niveau van de programma’s. Indien geen andere afspraken zijn gemaakt met de gemeenteraad1 over het niveau van het budgetrecht, hoeven budgetverschuivingen tussen taakvelden die binnen één programma zijn opgenomen, niet door de raad te worden geautoriseerd. In het verlengde van de autorisatiefunctie ligt de tweede functie van de begroting voor de raad, de zogenaamde allocatiefunctie.

Met allocatie wordt bedoeld dat de raad de budgetten (vertaald naar de lasten en baten en mutaties in reserves) per programma (of het afwijkende niveau dat tussen raad en college is afgesproken) toewijst: daarbinnen is het college geautoriseerd de uitvoering vorm te geven. De raad stelt de (inhoud en omvang van de) programma’s vast. Door middel van de allocatiefunctie bepaalt de raad de financiële ruimte van het college. Omdat de hoeveelheid middelen altijd begrensd is moet de raad kiezen aan welke doeleinden wel of geen en aan welke minder of meer middelen worden besteed. Door middel van allocatie koppelt de raad in de begroting de financiële middelen aan het beleid. Om deze allocatie goed mogelijk te maken, schrijft het BBV voor dat de begroting bestaat uit een beleidsbegroting én een financiële begroting. In de beleidsbegroting wordt vastgelegd welke maatschappelijke effecten worden nagestreefd, hoe men deze effecten wil gaan bereiken en welke middelen daarvoor nodig zijn en hoe deze worden ingezet. Overigens beperken we ons in deze publicatie tot de financiële aspecten van de begroting. De uitwerking van de beleidsbegroting is in belangrijke mate niet voorgeschreven, maar is aan de gemeente zelf. De derde begrotingsfunctie van de raad is de controlerende functie.

Deze wordt niet alleen met de begroting, maar vooral met de jaarstukken (jaarrekening en jaarverslag) mogelijk gemaakt. De controlerende functie van de raad is in het duale stelsel in belang toegenomen. Bij de controle zijn diverse aspecten van belang. Voorop staat dat de raad inzicht krijgt of het beleid –zoals in de begroting- is gerealiseerd binnen de financiële kaders en of dit leidt tot het (moeten) bijstellen van het beleid voor de volgende jaren. De jaarrekening moet daarnaast een getrouw beeld geven en de baten, lasten en de balansmutaties, die op een rechtmatige manier tot stand moeten zijn gekomen. Door het vaststellen van de jaarrekening wordt het college gedechargeerd voor het uitgevoerde financieel beheer. Het jaarverslag moet verenigbaar zijn met de jaarrekening, dat wil zeggen de cijfers in beide documenten moeten met elkaar overeenstemmen en de conclusies ten aanzien van de financiële positie moeten eenzelfde beeld uitstralen. Voorts is het jaarverslag met name van belang voor de toetsing van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid. Op het jaarverslag wordt hier verder niet ingegaan omdat het jaarverslag zich, net zoals zijn tegenhanger de beleidsbegroting, met name richt op beleid.

1 De VNG raadt in een modelverordening aan om de autorisatie door de raad op het niveau van taakvelden te laten

plaatsvinden en de raad tussentijds te rapporteren over de afwijkingen daarvan. Dit is een lager niveau dat door het BBV niet uitgesloten wordt.

8

De raad maakt bij zijn controlerende taak gebruik van de interne periodieke rapportages en het verslag van bevindingen bij de jaarrekening van de accountant2 over het getrouw beeld en de rechtmatigheid. Ook maakt de raad gebruik van de onderzoeken van de lokale rekenkamer(functie) naar de doelmatigheid en doeltreffendheid. Omdat dit document zich richt op de financiële begroting en de jaarrekening wordt hierna nader ingegaan op de relatie tussen de jaarrekening en de accountant. Op de lokale rekenkamer(functie) wordt hier verder niet ingegaan. De vierde functie van de begroting en de jaarstukken is het aan de raad geven van een goed inzicht in de financiële positie van de gemeente. De raad draagt nu eenmaal de zorg voor een structureel en reëel sluitende begroting en dat betekent dat de raad een goed inzicht moet hebben in de te verwachten ontwikkeling van de financiële positie. Conform de vereisten in de Gemeentewet stelt de raad een begroting vast die structureel en reëel in evenwicht is. Ook moet er een geprognosticeerde balans opgenomen worden in de begroting en meerjarenraming. Van de eis dat de begroting structureel en reëel in evenwicht is kan de raad alleen afwijken indien voldoende aannemelijk is dat het structureel en reëel evenwicht uiterlijk in de laatste jaarschijf van de meerjarenraming tot stand zal worden gebracht.

Als structurele lasten gedekt zijn door structurele baten is er sprake van structureel evenwicht. Dit geldt per jaarschijf van de begroting en de meerjarenraming. Reëel evenwicht houdt in dat de ramingen volledig, realistisch en haalbaar zijn. Bij het opstellen van de begroting worden de ontwikkelingen in het lopende begrotingsjaar en de uitkomsten van de jaarrekening van het jaar ervoor meegenomen. Met behulp van de geprognosticeerde balans is het mogelijk om meerjarig de gevolgen van (nieuw) beleid, de bijbehorende investeringen en projecten op de financiële positie te zien. De financiële positie bij de begroting en jaarrekening zijn van groot belang voor de beoordeling van de financiële weerbaarheid van een gemeente en de raad dient zich hier een oordeel over te vormen. De financiële positie maakt in het BBV dan ook een expliciet deel uit van de financiële begroting en van de jaarrekening.

Zoals de accountant een rol heeft in het vaststellen of de jaarrekening een getrouw beeld geeft en rechtmatig tot stand is gekomen, zo heeft de provincie (als toezichthouder) een rol bij de begroting en meerjarenraming in het vaststellen of er sprake is van een structureel en reëel evenwicht.

2 In Gemeentewet art. 213 lid 2 is bepaald dat de raad de accountant(s) aanwijst voor de controle van de

jaarrekening. O.b.v. artikel 393 lid 1 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek kan dit een individuele RA, AA met controlebevoegdheid of een accountantsbureau zijn. De gemeente kan ertoe overgaan om de accountant in gemeentedienst aan te stellen. Voorwaarde voor het mogen controleren van de jaarrekening is (dan) dat deze accountant conform Gemeentewet artikel 213 lid 7 door de raad moet worden benoemd. Wanneer een accountant door het college in dienst wordt genomen, is deze niet bevoegd om een controleverklaring bij de jaarrekening af te geven.

9