Bijlage bij brief 341 -19.430-stec-groep-wat-is-grond-waard.pdf

Wat is grond waard? Onderzoek naar gemeentelijk grondprijsbeleid Stec Groep aan opdrachtgever VNG

Erik de Leve en Ivar Kramer augustus 2020

2

Wat is grond waard? (19.430)

Inhoudsopgave 1

Inleiding 1.1 1.2 1.3

2

3

5

5.2 5.3 5.4 5.5

14

Grondbeleid vormt een kader ............................................................... 14 Grondbeleid is gebaseerd op een veelheid aan factoren ................... 14

Het grondprijsbeleid 5.1

8

De grondmarkt: grotere vraagdruk en daarmee hogere prijzen .......... 8 De hoogte van de stichtingskosten bepaalt mede de grondwaarde .......................................................................................... 12

Het grondbeleid 4.1 4.2

4

De belangrijkste conclusies van het onderzoek ..................................... 4 Adviezen voor gemeenten bij vorming grondprijsbeleid ..................... 6

De grondmarkt 3.1 3.2

4

Aanleiding................................................................................................. 3 Uw vragen ................................................................................................ 3 Leeswijzer ................................................................................................. 3

Samenvatting 2.1 2.2

3

19

Resultaat steekproef: circa 60% van gemeenten heeft (online) openbaar grondprijsbeleid .................................................................... 19 Staatssteun, marktconformiteit en de grondprijsmethoden .............. 21 De meest voorkomende grondprijsbepalingsmethoden .................... 22 Gehanteerde grondprijsmethoden voor specifieke vastgoedsegmenten .............................................................................. 27 Ervaringen en onderhandelen over de grondprijs .............................. 31

Bijlage A: Interviews

33

Bijlage B: Samenwerkings-vormen

36

Samenwerkingsvormen bij actief grondbeleid ................................................ 36 Faciliterend of passief grondbeleid ................................................................... 36

Bijlage C: Literatuurlijst

37

Wat is grond waard? (19.430)

3

1 Inleiding 1.1 Aanleiding In de media verschijnen regelmatig berichten over de nieuwe woningnood: te weinig aanbod en te hoge woningprijzen voor verschillende doelgroepen in zowel de bestaande als de nieuwbouw. Binnen de berichtgeving wordt vaak gewezen naar gemeenten. Zij zouden niet meewerken, projecten frustreren, te weinig bouwlocaties ter beschikking stellen of te hoge grondprijzen rekenen. Vanuit andere hoeken, zoals de bouwsector, de makelaardij, de beleggers en de ontwikkelaars wordt ook vaak naar gemeenten gewezen, waarbij voorbij gegaan wordt aan conjunctuur, de sterk gestegen bouw- & stichtingskosten en hogere woningprijzen door onder andere de sterk gestegen investeringen van (internationale) beleggers in vastgoed in Nederland. Eenzelfde discussie speelt op andere vastgoed- (en grond)markten, maar deze haalt minder vaak de media.

1.2 Uw vragen Om veelgemaakte opmerkingen en vragen in perspectief te brengen en om gemeenten te kunnen adviseren over grondbeleid en grondprijsbeleid, wordt in de voorliggende rapportage antwoord gegeven op de onderstaande vragen: • Hebben gemeenten een vastgesteld grondprijsbeleid en is dit inzichtelijk en kenbaar voor derden? En is dit beleid actueel? • Welke methode(n) wordt gebruikt om de uitgifteprijzen voor met name woningen (inclusief sociale woningbouw) te bepalen? • Welke methoden worden gebruikt voor andere segmenten zoals kantoren, bedrijven, detailhandel, horeca, maatschappelijk vastgoed en energieopwekking (zoals zonnevelden en windmolens)? • Wat zijn de voor- en nadelen van de verschillende methoden? • Wat zijn verbeterpunten of tips voor gemeenten bij de vormgeving van het grondprijsbeleid?

INVLOED CORONACRISIS Dit onderzoek heeft plaatsgevonden voordat de omvang van de uitbraak van het coronavirus en de effecten van de maatregelen die getroffen zijn duidelijk zijn. De coronacrisis heeft naar verwachting zeker effecten op de hoogte van grondwaardes (en prijzen), maar zal per vastgoedsegment verschillen. Met name die vastgoedsegmenten waar sprake zal zijn van een verschuivende of versterkte ontwikkeling, zullen te maken krijgen met fluctuerende grondprijzen. Ondanks dat de input voor de bepaling van grondprijzen verandert, zal dit geen effect hebben op de toe te (moeten) passen bepalingsmethodiek. Gemeenten moeten immers marktconform handelen op de grondmarkt.

1.3 Leeswijzer In het volgende hoofdstuk volgt een samenvatting en de belangrijkste conclusies van dit onderzoek. Hoofdstuk 3 gaat in op de trends en ontwikkelingen op de grondmarkt. Hoofdstuk 4 behandelt het gevoerde grondbeleid door gemeenten in Nederland. Daarna volgt het gevoerde grondprijsbeleid in hoofdstuk 5.

Wat is grond waard? (19.430)

4

2 Samenvatting Op basis van eerder uitgevoerde onderzoeken en literatuur, interviews en beschikbare cijfers wordt er weergegeven wat de huidige staat van de grondmarkt in Nederland is, welke vormen van grondprijsbeleid worden gehanteerd door de gemeenten in Nederland en welke zaken van invloed zijn op de onderhandelingen en prijsvorming van grond. Dit onderzoek heeft echter als kern het gevoerde grondprijsbeleid en zal daardoor andere aspecten niet volledig en uitvoerig (kunnen) behandelen, zoals het grondbeleid, grondposities, de woningbouwopgaven, het kostenverhaal, landelijke wet- en regelgeving en wensen en eisen van gemeenten die betrekking hebben op het ruimtegebruik of de inrichting van gebieden. Het thema van dit onderzoek is dan ook ‘wat is de grond waard’ versus ‘wat wordt er voor de grond gevraagd?’

2.1 De belangrijkste conclusies van het onderzoek 45% van de gemeenten voert (vooral) faciliterend of passief grondbeleid Er worden twee uiterste vormen van grondbeleid onderscheiden: volledig actief en faciliterend (of passief) grondbeleid. Bij een actief grondbeleid voert de gemeente zelf de regie op de ontwikkeling en de grondexploitatie uit. Hiervoor heeft de gemeente veelal zelf de grond in eigendom (of verwerft deze), is zij opdrachtgever voor het bouw- en woonrijp maken en geeft grond uit aan derden. Bij faciliterend grondbeleid (ook wel passief grondbeleid genoemd) stelt de gemeente de kaders voor de ontwikkeling vast, maar zijn derden (zoals ontwikkelaars of woningcorporaties) verantwoordelijk voor de realisatie. Een tussenvorm is situationeel grondbeleid, hierin verschilt het grondbeleid voor specifieke situaties of locaties (bijvoorbeeld op basis van een gemeentelijk afwegingskader). Ongeveer 45% van de gemeenten voert een (vooral) faciliterend of passief grondbeleid, 28% een (vooral) actief grondbeleid en 27% een combinatie van beide typen. Ongeacht de vorm van grondbeleid moet de wijze van grondprijsbepaling helder zijn voor derden. Bij een actieve rol van de gemeente moet duidelijk zijn tegen welke prijs gronden uitgegeven gaan worden.

Bij faciliterend grondbeleid zijn de geschatte grondprijsopbrengsten – naast de inbrengwaarde – bepalend voor de verdeling van de kosten bij het kostenverhaal. Bij actief grondbeleid loopt de gemeente risico en als in de grondexploitatie de kosten lager uitvallen dan de opbrengsten, kan de gemeente geld verdienen. Bij faciliterend grondbeleid is kostenverhaal van voorzieningen en gemeentelijke werken mogelijk. 63% van de gemeenten heeft een openbaar grondprijsbeleid De steekproef onder 100 gemeenten laat zien dat 63% van de gemeenten een vastgesteld en openbaar grondbeleid heeft. Circa 75% heeft een actueel (vastgesteld) grondprijsbeleid van 2018 of daarna of een ouder beleid dat tot 2020-2021 loopt. Voor een actief grondbeleid is een grondprijsbeleid noodzakelijk: de waarde van de te verkopen grond moet immers bij de gemeente bekend zijn. Echter, ook bij faciliterend grondbeleid moet de wijze van grondprijsbepaling helder zijn: de geschatte grondprijsopbrengsten zijn immers - naast de inbrengwaarde bepalend voor de verdeling van de kosten bij het kostenverhaal. Een belangrijk voordeel van een vastgesteld en openbaar grondprijsbeleid is de wederzijdse transparantie over de cijfers: dit kan het begrip voor elkaar en de onderhandelingen positief beïnvloeden.

Daarnaast biedt het houvast voor het gemeentelijke interne proces bij verkopen van grond en biedt het duidelijkheid richting de raad en het college. Gemeenten kunnen afwijken van de vastgestelde grondprijzen, als daarvoor een gegronde reden is en dit is verankerd in (ander) gemeentelijk beleid zoals sociale woningbouw, duurzaamheid of het realiseren van maatschappelijke voorzieningen.

Wat is grond waard? (19.430)

5

Bekende vastgoedsegmenten het meest genoemd in openbaar grondbeleid, nieuwe segmenten nog nauwelijks onderdeel van grondprijsbeleid Veel voorkomend vastgoedsegmenten zoals koopwoningen (98%), sociale huurwoningen (86%), bedrijventerreinen (89%) en maatschappelijk vastgoed (78%) worden het vaakst benoemd in (openbare) grondprijsnota’s van Nederlandse gemeenten. Middenhuur, een woningmarktsegment dat vooral de laatste jaren sterk in opkomst is, wordt in ruim een derde van de gevonden nota’s genoemd. Relatief nieuwe vastgoedsegmenten zoals datacenters en zonneparken of -velden en nieuwe segmenten op de woningmarkt zoals tiny houses worden slechts in enkele nota’s genoemd. 70% van de gemeenten rekent residueel voor woningbouw, voor andere segmenten minder vaak residueel Voor woningbouw is de residuele methode de meest gehanteerde methode; 70% van de gemeenten rekent op deze manier. Ook de comparatieve methode wordt relatief vaak gehanteerd (ruim 40%). Veel gemeenten hanteren voor woningbouw niet één, maar een combinatie van methoden. Voor het berekenen van de grondprijs voor sociale woningbouw hanteert circa 60% van de gemeenten een vaste grondprijs voor sociale woningbouw, nog eens 9% hanteert een vaste grondprijs tot een bepaalde perceelgrootte, waarbij voor grotere percelen een residuele benadering gebruikt wordt.

Gemiddeld hanteren gemeenten twee verschillende methoden voor de bepaling van grondprijzen voor woningbouw. Dat zijn veelal de residuele en/of comparatieve en/of taxatiemethode. Voor andere vastgoedsegmenten hanteren gemeenten minder vaak de residuele methode en juist vaker de comparatieve methode. Voor segmenten als maatschappelijke voorzieningen en sociale woningbouw hanteren gemeenten vaak andere prijzen, lager en/of een vaste prijs. Grondwaardebepaling: gemeenten moeten marktconform handelen om staatssteun te voorkomen Gemeenten moeten marktconform handelen als zij grond verkopen, om staatssteun te voorkomen. Dit is gebaseerd op Europese wet- en regelgeving. Dit betekent dat zij een prijs moeten hanteren die overeenkomt met de waarde van de grond. De residuele methode is de methode die de marktconforme waarde van grond voor woningbouw en andere vastgoedsegmenten het beste benadert. De daadwerkelijke prijs komt immers tot stand op basis van biedingen en transacties. De residuele methode kan resulteren in een grondprijs die de door de gemeente gemaakte kosten niet dekt. De gebruikte input voor de residuele methode is zeer relevant. Voor een goede residuele berekening van de grondprijs zijn actuele en marktconforme cijfers essentieel. Dit vraagt een zeker kennisniveau en het bijhouden van die kennis van gemeenten.

Andere methoden kunnen afgeleid zijn van de residuele methode en daarmee goed bruikbaar, mits voldoende geactualiseerd. Als ze niet actueel zijn en niet afgeleid van de residuele methode, dan is de marktconformiteit van de methode minder goed. Bepaling van de grondprijzen door externe deskundigen en/of de veiling/tender zijn andere methoden, waarbij de prijsvorming ‘op de markt’ plaatsvindt. Eventuele aanpassing van het bouwprogramma nadat de prijs is vastgesteld, zet de marktconformiteit onder druk. De residuele grondprijs is afhankelijk van de ontwikkeling van de VON-prijzen en de stichtingskosten VON-prijzen volgen de ontwikkelingen in de markt voor bestaande woningen. De grondprijs is daarmee afhankelijk van de waarde van de woningen. Daarnaast zijn de stichtingskosten van invloed op de grondwaarde: naarmate de stichtingskosten hoger zijn, drukken zij de residuele waarde van de grond. Zo zorgt bijvoorbeeld de stapeling van overheidswensen en eisen aan nieuwbouw, voor een verhoging van de stichtingskosten. Dit kan zorgen voor een lagere grondwaarde, mits de hogere kwaliteit niet bijdraagt aan een hogere VON-prijs.

6

Wat is grond waard? (19.430)

Commerciële waarde (=VON-prijs)

Minus btw (21%)

Minus bouwkosten

Minus bijkomende kosten Residuele grondwaarde (ex btw)

Een verlaging van de gemeentelijke grondprijs tot beneden de residuele grondwaarde betekent dat ontwikkelaars of de eerste kopers staatssteun ontvangen. Dit is echter niet geoorloofd. Ook zijn de grondprijzen niet de oorzaak van de woningnood; onder andere huishoudensgroei, lange procedures en veranderende wet- en regelgeving zorgen voor achterblijvende nieuwbouwproductie.

2.2 Adviezen voor gemeenten bij vorming grondprijsbeleid Belangrijke adviezen en tips voor gemeenten op basis van het uitgevoerde onderzoek en de interviews, zijn in deze paragraaf kort opgesomd. Stel het grondprijsbeleid vast, maar weet dat onderhandelingen erbij horen • Leg het gemeentelijke grondprijsbeleid vast, zelfs als de gemeente een faciliterend (passief) beleid heeft. Een vastgesteld en openbaar grondbeleid geeft handvatten voor interne procedures en verschaft duidelijkheid richting raad, college en de marktpartijen. • Realiseer dat onderhandelen over de grondprijs bij het spel hoort. Vaak zijn er mogelijkheden opgenomen in het grondprijsbeleid om af te wijken van de vastgestelde grondprijzen. Dit dient echter goed onderbouwd te worden richting raad en/of college. Bedenk dat marktpartijen bijna altijd zullen gaan onderhandelen over de grondprijs. Verlies marktconformiteit echter niet uit het oog. • Stel jaarlijks opnieuw de prijzen vast of geef aan welke index er gehanteerd wordt. De grondmarkt is een volatiele markt, omdat deze meebeweegt en beïnvloed wordt door de ontwikkelingen op de vastgoedmarkten en de stichtingskosten. Actuele grondprijzen zijn noodzakelijk om goed te handelen op de grondmarkt en bijvoorbeeld staatssteun te voorkomen. Reken zoveel mogelijk residueel • Bepaal grondprijzen indien mogelijk residueel.

Hiermee borgt u de marktconformiteit en wordt staatssteun voorkomen. De residuele methode betekent echter wel dat het financiële resultaat voor de gemeente zowel positief als negatief kan uitvallen: de grondwaarde is immers afhankelijk van de ontwikkelingen in de markt. Voor de voor- en nadelen van de andere methoden voor grondprijzen (zie hoofdstuk 5.3). • Staatssteun kan geoorloofd zijn. Denk aan DAEB-woningen en maatschappelijk vastgoed zonder winstoogmerk. • De combinatie van meerdere methoden kan bijdragen aan de onderbouwing van de gehanteerde grondprijzen. Hanteer echter bij voorkeur in ieder geval de residuele methode vanwege de marktconformiteit. • Zorg als gemeente voor expertise en actuele data voor een sterke onderhandelingspositie. Deze input kunt u als gemeente zowel bij interne als externe bronnen of deskundigen halen. • Afhankelijk van de grondpositie van de gemeente, is het verstandig om voor woningbouw, sociale woningbouw, bedrijventerreinen, kantoren en maatschappelijke voorzieningen een vastgesteld grondprijsbeleid te hebben. Dit zijn de meest voorkomende vastgoedsegmenten. Maak, indien er

Wat is grond waard? (19.430)

7

verschillende typen locaties in bezit van de gemeente zijn, ook onderscheid naar sub-functies en/of locatiekwaliteiten. Bedenk dat gemeentelijk en rijksbeleid van invloed zijn op de stichtingskosten • Ga bewust om met de stapeling van wensen en eisen en wees vroegtijdig duidelijk in alle eisen. Een woning die minder toekomstbestendig is, leidt eerder tot problemen en noodzakelijke nieuwe investeringen. Daarentegen, door hoge eisen te stellen aan nieuwbouw qua kwaliteit, voorzieningen, duurzaamheid et cetera, nemen de stichtingskosten sterk toe. Dit kan dus leiden tot een lagere grondwaarde. • Door consistent overheidsbeleid (lokaal en landelijk) zullen bouwers eerder geneigd zijn te investeren in productielijnen om daarmee de woningbouw te versnellen (en goedkoper te maken). • Werk met generieke regels/normen als gemeenten. Dit betekent dat niet op detailniveau maatregelen worden beschreven en geëist, maar dat op een hoger niveau de doelstellingen niet uit het oog worden verloren. Dit schept duidelijkheid naar ontwikkelaars en marktpartijen en biedt deze partijen meer vrijheid en mogelijkheid om met creativiteit te zorgen dat de doelstellingen behaald zullen worden.

8

Wat is grond waard? (19.430)

3 De grondmarkt 3.1 De grondmarkt: grotere vraagdruk en daarmee hogere prijzen Ontwikkelingen op de grondmarkt hebben niet alleen invloed op het gevoerde grondbeleid van gemeenten, maar ook op het grondprijsbeleid van gemeenten. Het is daarom belangrijk het huidige grondprijsbeleid van de Nederlandse gemeenten in perspectief van markt te plaatsen. In dit hoofdstuk wordt eerst inzicht geboden in de belangrijkste ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan op de grondmarkt en de betreffende vastgoedmarkten, zowel de woningmarkt als het commercieel vastgoed. Tekorten binnen de bestaande vastgoedsegmenten leiden tot behoefte aan nieuwbouw. Hogere verkoopopbrengsten en overschotten of prijsdalingen binnen de bestaande markten hebben sterke invloed op de uitgifte en prijzen van nieuwbouw of nieuwe terreinen. Vervolgens gaan we in op de ontwikkeling van de stichtingskosten in de afgelopen periode. Marktontwikkelingen (op de grondmarkt voor) woningbouw Gemeenten kochten in de periode voor de financiële crisis veel grond aan. Uit onderzoek van EIB en het Kadaster blijkt dat in de periode van 1993 tot en met 2008 alle Nederlandse gemeenten tezamen gemiddeld 3.400 hectare grond per jaar aankochten. Met name in de periode van 1993 tot en met 2000 lag de aankoop van grond duidelijk boven het langjarig gemiddelde (EIB, 2018).

Het hoge volume grondaankopen in de jaren tussen 1993 tot en met 2000 lijkt verband te houden met het ruimtelijke ordeningsbeleid van VINEXlocaties. Op basis van dit beleid zijn er - zowel door gemeenten als marktpartijen - veel buitenstedelijke locaties aangekocht ten behoeve van nieuwe uitbreidingen. Daarnaast konden gemeenten zo ook profiteren van de winsten die gerealiseerd konden worden. De periode van 1993 tot en met 2008 werd gekenmerkt door stijgende grondprijzen voor woningbouw. Dit kwam door stijgende woningprijzen, een groter aantal woningverkopen en een relatief stabiele nieuwbouwproductie van woningen (EIB, 2018). In 2008 zorgde de bankencrisis, gevolgd door een financiële (krediet)crisis voor het imploderen van de Nederlandse woningmarkt. De woningprijzen daalden snel, waardoor veel huishoudens in financiële nood kwamen. Woningen werden moeilijk verkocht. Toen de crisis toesloeg in 2008, kreeg door de malaise op de woningmarkt, de grondmarkt voor woningbouw ook te maken met een scherpe vraaguitval. Omdat veel gemeenten in de crisis grote afboekingen op de waarde van hun grondposities moesten doen, werden zij huiveriger voor het aan- en verkopen van grond. Zij stapten over van een actief naar een faciliterend grondbeleid (Deloitte, 2019). Figuur 1: Grondprijzen vrije kavels in euro’s per m² voor de periode 2011-2018 € 800

Groningen

€ 700

Friesland Drenthe

€ 600

Overijssel

€ 500

Gelderland

€ 400

Utrecht

€ 300

Flevoland Noord-Holland

€ 200

Zuid-Holland

€ 100

Zeeland

€-

Noord-Brabant

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Bron: Uit NVM 2019 op basis van cijfers Kadaster 2018, bewerking door Stec Groep 2020

2018

Limburg

9

Wat is grond waard? (19.430)

In de voorgaande figuur is de ontwikkeling van de gemiddelde verkoopprijs van vrije kavels per provincie weergegeven. Hierin is voor de meeste provincies sinds 2013 een stijging te zien. Met name Utrecht, en Noord- en Zuid-Holland laten, naast het hoogste prijsniveau ook de sterkste stijging zien. In de provincie Friesland is echter in de periode 2013-2018 de prijs van vrije kavels echter nauwelijks gestegen. Aantrekkende vraag, maar niet overal overspannen woningmarkt Door de daling van de woningprijzen tot circa 2013 en de continu dalende hypotheekrente kwam de woningmarkt vanaf 2013 weer op gang. Dit werd versterkt door de aantrekkende economie en een inhaalvraag van mensen die gedurende de crisis geen woning gekocht hadden, maar dit wel graag wilden doen. Bovendien zorgt de toename van het aantal huishoudens door de groei van de bevolking en de huishoudensverdunning voor een toenemende vraag naar woningen. In figuur 2 zijn de gemiddelde woningprijzen, het besteedbaar huishoudensinkomen en het hypotheekrentepercentage geïndexeerd ten opzichte van 2015. Figuur 2: Woningprijzen in relatie tot loonontwikkeling en hypotheekrentepercentage (index, 2015=100) 150 Gemiddeld besteedbaar inkomen per huishouden

140 130 120 110

Gemiddelde verkoopprijs van koopwoning

100 90 80

Gemiddelde hypotheekrente

70 60 2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Bron: CBS, 2011-2019, Nederlandse Bank 2011-2020 (gemiddelde hypotheekrente nieuw afgesloten), bewerking door Stec Groep 2020

Na het sterke economisch herstel is er in de grootstedelijke en centraal gelegen gebieden sprake van een gespannen of zelfs overspannen woningmarkt. In andere delen van Nederland is er minder hoge druk of juist sprake van krimp waardoor woningen leeg komen te staan of het woningaanbod niet aansluit bij de vraag. Ondanks de toename van het aantal transacties en prijsstijgingen is in de gebieden, veelal aan de randen van Nederland, in de huidige hoogconjunctuur geen of beperkt sprake van een overspannen woningmarkt. Figuur 3: Krapte-indicator woningmarkt 4e kwartaal 2019

Bron: NRC 180420/RL/ Bron: NVM

10

Wat is grond waard? (19.430)

In de voorgaande figuur staat de krapte-indicator van NVM. Dit geeft in feite het aantal woningen waaruit een woningzoekende kan kiezen weer. De VON-prijzen (nieuwbouwwoningen) worden bepaald door de verkoopprijzen in de bestaande bouw Vaak wordt verwezen naar de invloed van bouwkosten en grondprijzen op de VON-prijzen. De invloed van deze factoren is echter veel minder groot dan die van de prijsontwikkeling op de woningmarkt als geheel. De woningmarkt is een voorraadmarkt: de prijzen van nieuwbouwwoningen worden bepaald door de bestaande bouw. De nieuwbouw maakt een beperkt onderdeel uit van de totale woningmarkt en het actuele aanbod daarvan (gemiddeld circa 20%). Wel kan gezegd worden dat nieuwbouw een niche binnen de woningmarkt is en daardoor vaak tegen een hogere prijs verkocht wordt. Dit zit met name in een groot kwaliteitsverschil ten opzichte van verouderde of bestaande bouw. Dit heeft vooral betrekking op bestaande bouw uit de periode 1950-1980 die over het algemeen minder aantrekkelijk wordt gevonden. Dit komt omdat deze minder goed geïsoleerd is of minder geluidsdicht, een minder gewilde indeling heeft of andere aspecten die hedendaagse woonconsumenten minder aantrekkelijk vinden. Zoals uit onderstaande figuur blijkt, volgt de prijsontwikkeling van de nieuwbouw grofweg die van de bestaande koopwoningen.

Daarmee is in beginsel ook de relatie omgekeerd: de VON-prijzen en de stichtingskosten beïnvloeden de grondwaarde. Figuur 4: Verkoopprijzen nieuwe en bestaande koopwoningen van 2011-2019 150 140 130 120 110 100 90 80 70 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 2011

2012

2013

2014

Totaal koopwoningen (2015=100)

2015

2016

2017

2018

2019

Nieuwbouwkoopwoningen (2015=100)

Bestaande koopwoningen (2015=100) Bron: CBS Statline 2011-2019, bewerking door Stec Groep 2020

Prijsontwikkeling andere vastgoedsegmenten blijft achter bij die van koopwoningen Uit onderzoek van het ASRE (zie figuur 4) naar de prijzen van verschillende vastgoedsegmenten blijkt dat na het dieptepunt van de crisis in 2013 - de vraag naar de grootste vastgoedsegmenten weer aantrok. Opvallend is dat de prijzen van woningen sterker zijn gegroeid dan de prijzen van commercieel vastgoed; het verschil tussen de woningmarkt en de andere vastgoedmarkten is sinds 2010 alleen maar toegenomen, maar dit verschilt per regio. Ook valt op dat de markt voor winkels vanaf 2017 achterblijft bij het overige vastgoed.

11

Wat is grond waard? (19.430)

Figuur 5: Ontwikkeling prijs/commerciële waarde naar vastgoedsegment

Bron: ASRE, op basis van NVM bussiness, Strabo en StiVAD

“De latente vraag naar woningen door huishoudens is nooit verdwenen. De leegstand op de kantoren- en winkelmarkt was al redelijk groot voor 2008 en dat werd extra zichtbaar gedurende en na de crisis. Het herstel van deze marktsegmenten is daarom minder sterk. De reflectie daarvan in gestegen grondprijzen is dan ook minder scherp dan bij de woningmarkt.” - Buitelaar, PBL/UU In het kantorensegment is er momenteel een discrepantie tussen vraag en aanbod, met – zeker in bepaalde gebieden – nog steeds een overmaat aan leegstand. Voor wat betreft bedrijventerreinen is er in bepaalde gebieden en segmenten een groei van leegstand waar te nemen maar er doen zich ook tekorten voor. Zo concurreren met name in de grotere steden de woningbouw en andere functies met elkaar. Hier vindt vaak verdringing van werklocaties plaats, denk aan de uitplaatsing van productiebedrijven naar de randen van de stad. Figuur 6: Leegstandspercentage (oppervlak) naar vastgoedsegment 2015-2019 8% 7%

Kantoren

6%

Winkels

5%

Industrie

4%

Niet-woningen met meerdere functies Maatschappelijk vastgoed Woningen

3% 2% 1% 0% 2015

2016

2017

Bron: CBS Statline 2015-2019, bewerking door Stec Groep 2020

2018

2019

12

Wat is grond waard? (19.430)

Overigens is er voor een gezonde woningmarktdynamiek een frictieleegstand van 2 à 3% nodig (PBL, 2020) en voor andere vastgoedmarkten circa 5%, afhankelijk van de regio.

3.2 De hoogte van de stichtingskosten bepaalt mede de grondwaarde Een andere belangrijke factor voor nieuwbouw en de waarde van grond zijn de stichtingskosten van het vastgoed. Onder de stichtingskosten van het vastgoed worden alle bouw- en bijkomende kosten verstaan die aan het vastgoed toegeschreven kunnen worden. In onderstaande figuur is de ontwikkeling van de bouwkosten door middel van een index weergegeven en afgezet tegen de aanbestedingsindex. De aanbestedingsindex is een weergave van de krapte c.q. de ruimte op de aanbestedingsmarkt. De aanbestedingsindex is een gemiddelde afwijking ten opzichte van de bouwkostenindex op het moment dat het werk in de markt wordt gezet. Als er een grote druk op de markt voor nieuwbouw is, bijvoorbeeld doordat er grote woningtekorten zijn en weinig bouwende partijen, dan ligt de aanbestedingsindex hoger dan de bouwkostenindex (de index over materiaal en loonkosten). Figuur 7: Bouw- en aanbestedingsindex 2000-2020 (2007 = 100) 130 120 110 100 90 80 70 2000

2005

2010 Bouwkostenindex

2015

2020

Aanbestedingsindex

Bron: Bouwkostenkompas, april 2020

De bouwkosten zijn onder andere door het capaciteitstekort en door het gebrek aan materialen omhooggegaan. Gedurende de crisis hebben te weinig jongeren gekozen voor een opleiding in de bouwsector en zijn er door de crisis veel werknemers uit de bouw gestroomd (naar andere sectoren of vroegtijdig gepensioneerd). Daarnaast zijn de sterk gestegen stichtingskosten deels veroorzaakt door ontwikkelingen in de wet- en regelgeving (zoals de strengere eisen vanuit het Bouwbesluit). Voor een ander deel worden de hogere kosten ook veroorzaakt door bovenwettelijke eisen die gemeenten zelf stellen, zoals duurzaamheidseisen, programmeringseisen, inrichting- en vormgevingseisen, welstandseisen, parkeereisen, et cetera. Ook zorgt binnenstedelijk bouwen en hergebruik van bestaand vastgoed voor hogere stichtingskosten. Dit vanwege de benodigde inpassing, versnipperd grond- en vastgoedbezit, constructieve beperkingen en de betrokkenheid van omwonenden, winkeliers et cetera. Overigens liggen de verkoopopbrengsten en/of commerciële waardes van vastgoed dat centraal gelegen is vaak hoger dan op uitleglocaties. Zoals uit voorgaande figuur blijkt, zijn de bouw- en aanbestedingsindex sinds 2013 sterk gestegen. In de periode 2008 tot 2013 daalden deze indexen (en daarmee de stichtingskosten) voor nieuwbouw sterk.

Dit kwam deels door lagere materiaalkosten (minder wereldwijde vraag naar bouwmaterialen) en deels doordat aannemers bereid waren om voor een lagere prijs werken aan te nemen, om zo in ieder geval

13

Wat is grond waard? (19.430)

gedurende de crisis toch omzet te draaien. In onderstaande tabel is de invloed van stichtingskosten op de residuele grondwaarde indicatief weergegeven. De residuele grondwaarde (en andere vormen) worden toegelicht in hoofdstuk 5.2. Tabel 1: Rekenvoorbeeld commerciële waardes, stichtingskosten en grondwaardes Scenario Commerciële waarde Stichtingskosten Residuele grondwaarde

CW hoog, SK laag € 250.000 € 150.000 € 100.000

CW hoog, SK hoog € 250.000 € 200.000 € 50.000

CW laag, SK laag € 200.000 € 150.000 € 50.000

CW laag, SK hoog € 200.000 € 200.000 €0

Zoals uit bovenstaande voorbeeld blijkt, is de grondwaarde afhankelijk van de hoogte van de commerciële waarde (bijvoorbeeld de verkoopprijs van kantoren of woningen, exclusief btw) en de hoogte van de stichtingskosten (ook exclusief de btw). Bij hoge verkoopprijzen en lage stichtingskosten is de residuele waarde van de grond het hoogst. Als de commerciële waarde echter laag is en de stichtingskosten hoog zijn, dan kan er zelfs sprake zijn van een beperkte of zelfs negatieve grondwaarde. De gemeente ontvangt in dat laatste geval geen geld voor de grond. Eventueel door de gemeente gemaakte of te maken kosten, zoals voor verwerving van de grond, sanering of inrichten van de openbare ruimte, worden dan niet vergoed.

Wat is grond waard? (19.430)

14

4 Het grondbeleid In dit hoofdstuk wordt het grondbeleid van de Nederlandse gemeenten inzichtelijk gemaakt. Als statistische basis wordt gebruik gemaakt van de Benchmark gemeentelijke grondprijzen 2018-2019 en 2019-2020 van Stec Groep, hiervoor is een vragenlijst afgenomen onder 183 Nederlandse gemeenten.

4.1 Grondbeleid vormt een kader Grondbeleid van een gemeente vormt het kader waarbinnen het ruimtelijk beleid, zowel ten aanzien van volkshuisvesting, economische ontwikkeling en openbare ruimte, als voor infrastructuur, recreatie en natuur op een verantwoorde en transparante wijze vorm kan krijgen. Het wordt vastgelegd in een nota grondbeleid 1. In de nota grondbeleid staat welk beleid de gemeente voert en welke juridische instrumenten zij inzet om dat beleid uit te voeren. De nota grondbeleid is een belangrijk instrument voor de kaderstellende rol van de gemeenteraad. In de nota kan de raad bijvoorbeeld aangeven onder welke voorwaarden de gemeente actief grond verwerft en verkoopt (en dus een actief beleid voert) en wanneer zij dit volledig overlaat aan de markt (en dus meer een faciliterende rol speelt). Er is geen wettelijke verplichting en er is een vormvrijheid om een nota grondbeleid op te stellen, vandaar dat de gemeentelijke nota’s onderling sterk verschillen naar vorm, procedure, inhoud en looptijd. 2 Een deel van de gemeenten, met name de gemeenten die geen actief grondbeleid hanteren, hebben geen separate nota grondbeleid. Dit is dan veelal een paragraaf in de jaarlijkse begroting of het Meerjaren Programma (MJPG) van de gemeente, waarbij er over specifieke ruimtelijke ingrepen / projecten informatie en verantwoording wordt gegeven.

4.2 Grondbeleid is gebaseerd op een veelheid aan factoren Er worden twee uiterste vormen van grondbeleid onderscheiden: volledige actief en faciliterend (of passief) grondbeleid. Bij een actief grondbeleid voert de gemeente zelf de regie op de ontwikkeling en de grondexploitatie uit. Hiervoor heeft de gemeente veelal zelf de grond in eigendom (of verwerft deze), is zij opdrachtgever voor het bouw- en woonrijp maken en geeft grond uit aan derden (bijvoorbeeld ontwikkelaars, particulieren (in de vorm van individueel of collectief particulier opdrachtgeverschap). Bij faciliterend grondbeleid (ook wel passief grondbeleid genoemd) stelt de gemeente de kaders (in de vorm van een bestemmingsplan) voor de ontwikkeling vast, maar zijn derden (zoals ontwikkelaars of woningcorporaties) verantwoordelijk voor de realisatie. Een tussenvorm is het situationele grondbeleid waarbij gemeenten de keuze voor een bepaalde vorm van grondbeleid baseren op (vooraf vastgestelde criteria rond) bestaande of gewenste grondposities, beschikbare financiële en personele capaciteit, verwachte risico’s, maatschappelijke urgentie et cetera. In het verleden voerden veel gemeenten een actief grondbeleid waarbij zij grondposities verworven hebben voor (grootschalige) nieuwbouwlocaties. Door de economische crisis in 2008 hebben veel gemeenten grote bedragen op grondposities moeten afboeken.

Bekende voorbeelden hiervan zijn Lansingerland, Apeldoorn en Enschede. Uit onderzoek van Deloitte in 2011 bleek dat door 145 gemeenten, in totaal een verlies van € 2,9 miljard op niet verkochte grond of lagere winsten op de ontwikkeling, moest worden geboekt. Vooral de middelgrote gemeenten lijken sindsdien hun grondbeleid aangepast te hebben: veel gemeenten besloten over te gaan op faciliterend grondbeleid. De laatste jaren komen er weer geluiden naar boven

1 2

Handboek voor gemeenten, Deloitte 2019 Reiswijzer gebiedsontwikkeling 2019

15

Wat is grond waard? (19.430)

waaruit behoefte blijkt aan actief grondbeleid. In veel gemeenten speelt op dit moment de beslissing weer actief te worden op de grondmarkt. Uit onderzoek van Stec Groep onder 182 gemeenten blijkt dat circa 28% van de gemeenten een actief grondbeleid voert. 27% van de gemeenten voert een combinatie van beide methoden of situationele toepassingen van beide typen grondbeleid. En 45% van de gemeenten voert een overwegend passief of faciliterend grondbeleid. Figuur 8: Door gemeenten gevoerd grondbeleid 0%

10%

20%

30%

28%

Vooral een actief grondbeleid

40%

50%

27%

Combinatie van beide

60%

70%

80%

90%

100%

45%

Vooral een passief / faciliterend grondbeleid

Bron: Stec Groep 2020

Door hoge marktdruk, en het moment in de conjuncturele cyclus kunnen grote risico’s gepaard gaan met de aankoop van grond door gemeenten. De wens om grond aan te kopen voor ontwikkeling kan leiden tot hoge aankoopprijzen. De doorlooptijd van nieuwbouwprojecten is echter lang (gemiddeld tien jaar 3) en de residuele opbrengstpotentie van grond voor woningbouw wordt ook bepaald door stichtingskosten. Dit kan ervoor zorgen dat de grondopbrengsten lager liggen bij de uiteindelijke uitgifte van de gronden dan dat er op het moment van aankoop voor is betaald. Uit de benchmark gemeentelijke grondprijzen 2019 - 2020 blijkt dat circa 60% van de gemeenten afgelopen twee jaar grondposities heeft verworven, een iets hoger aandeel van de gemeenten (64%) is dit de aankomende twee jaar van plan. Opvallend is dat bijna een derde van gemeenten die de afgelopen twee jaar geen grond hebben verworven dit de aankomende twee jaar wel van plan zijn. Motieven voor het aankopen van grond: In deze paragraaf staan de belangrijkste motieven voor gemeenten om grond aan te kopen (en een actief grondbeleid te voeren). Deze motieven worden het meest in de literatuur genoemd en kwamen ook veelvuldig naar voren in de gevoerde interviews.

Grip en sturing op de locatie (en de woningmarkt) Gemeenten overwegen grond aan te kopen om zo meer regie te hebben over de ruimtelijke ontwikkeling, inclusief nieuwbouw op een specifieke locatie. Zo kan een gemeente als grondeigenaar meer invloed uitoefenen op de invulling van het nieuwbouwprogramma of de herontwikkeling. Zo gebruiken veel gemeenten actief grondbeleid om hun ambities na te streven, en ervoor te zorgen dat er een samenhangende ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt. Dit doen gemeenten door aanvullende voorwaarden te stellen bij de grondverkoop, bijvoorbeeld ten aanzien van het woningbouwprogramma of ten aanzien van energieprestaties. Sinds de inwerkingtreding van de Wro kunnen gemeenten gebieden en percelen voor verschillende woningbouwcategorieën (sociale huur, sociale koop en particulier opdrachtgeverschap) bestemmen en kunnen ze (locatie-)eisen stellen aan de wijze waarop de locatie wordt ontwikkeld. Daarnaast verwachten gemeenten dat ze door grondaankopen ook bij kunnen dragen aan de vastgoedmarkt binnen de gemeente (bijvoorbeeld de woningmarkt), zeker wanneer het aantal nieuwbouwlocaties beperkt is of het de ontwikkeling van een grote nieuwe locatie betreft.

3

Onderzoek Stec Groep voor NVM, 2018

Wat is grond waard? (19.430)

16

Buitelaar merkt op dat gemeenten die actief grondbeleid hadden afgezworen, toch weer actief willen worden of dat zijn. “Het voeren van regie is een argument dat vaak wordt gebruikt, maar ik zie eigenlijk weinig meerwaarde die grondbezit met zich meebrengt. De vraag is: Wat kan er via het publiekrecht niet worden afgedwongen dat via privaatrechtelijke voorwaarden aan grondverkoop wèl kan worden geregeld?” - Buitelaar, PBL/UU Versnellen van de bouwopgave Een groot deel van de gemeenten koopt grond aan om de woningbouw te versnellen. Het voeren van een actief grondbeleid leidt echter vaak niet tot versnelling van woningbouw. Woningbouwprojecten op gemeentelijke grondposities worden niet sneller ontwikkeld dan op niet-gemeentelijke grondposities. Korthals Altes van de TU Delft stelt dat de woningnood niet is op te lossen door meer locaties te bestemmen voor woningbouw 4: overheden moeten stappen zetten waardoor het bouwen op locaties daadwerkelijk gaat plaatsvinden, zoals segmentering van nieuwbouwaanbod. Bij hoge prijzen worden weinig woningen gebouwd, omdat maar een kleine groep deze hoge prijzen kan betalen: de marktabsorptie is laag. Marktabsorptie gaat om de vraag hoeveel woningen verkocht kunnen worden tegen marktconforme prijzen.

Het aanwijzen van meer woningbouwlocaties zal dus niet zorgen voor meer nieuwbouw, omdat de vraag vanuit de groep die het zich kan veroorloven er niet is. Als maar een (klein) deel van het nieuwbouwprogramma gericht is op de marktabsorptie tegen de hoogst mogelijke marktwaarde, kan daarnaast worden gebouwd voor andere doelgroepen. Een andere maatregel is bijvoorbeeld werken met bouwopties zoals Amsterdam doet (dit wordt verderop toegelicht). Uit onderzoek van Stec Groep naar de doorlooptijd van nieuwbouwprojecten voor NVM komt naar voren dat het verkorten van procedures, het vroegtijdig betrekken van stakeholders en het voorkomen van stapeling van eisen (of wensen) wel bijdraagt aan versnelling. Het gaat dan vooral om parkeernormen, welstand, verdeling naar woningtypen en/of prijsklassen (bijvoorbeeld aandeel sociale of middenhuur) en duurzaamheidseisen. Deze stapeling is deels door gemeenten te beïnvloeden, als het om gemeentelijke eisen gaat. Landelijke eisen of normen (zoals het bouwbesluit, BENG of stikstof-normen) kunnen gemeenten niet laten varen. Een belangrijke overweging hierbij is of met het laten varen van (kwaliteits)eisen de leefbaarheid op de langere termijn niet onder druk komt te staan. De opgave op de woningmarkt verschuift ook steeds meer van uitleglocaties naar binnenstedelijke ontwikkeling en herontwikkeling van bestaand vastgoed.

De opgaven worden daardoor complexer. Zo is bij transformatieopgaven vaak sprake van gebieden met versnipperd grondbezit en of (grond)bezit in particuliere handen, waardoor de gemeente bijna per definitie een faciliterende rol heeft, tenzij het grond in gemeentelijke erfpacht betreft. In het geval van erfpacht is dan sprake van grondprijsbeleid. Bij inpassing in bestaand stedelijk gebied of in verbouwing van bestaande gebouwen spelen ook constructieve beperkingen en de context een grotere rol, zoals de betrokkenheid van omwonenden en winkeliers. In sommige van die gebieden stokt de herontwikkeling doordat niemand als eerste durft te beginnen. Gemeenten die actief grond verwerven of over grondposities beschikken, kunnen in dit proces de eerste stap zetten (en dan grondprijsbeleid voor deze locatie gaan voeren). Grondbaten kunnen ten goede komen aan de gemeentekas Met actief grondbeleid kunnen gemeenten grondbaten die ontstaan door bestemmingswijzigingen, ten goede laten komen aan de gemeentekas. Waardestijging doordat woningbouw mogelijk wordt op grond in bezit van de gemeente, kan zo worden ingezet voor publieke voorzieningen. Dit was vooral het geval tot de crisis in 2008. Daarna, in de periode van 2008 tot 2013, is te zien dat gemeenten aanzienlijke verliezen leden op hun bouwgrondexploitaties (Buitelaar, 2015).

Deze verliezen liepen voor alle gemeenten in Nederland tezamen in de miljarden euro’s (Deloitte 2011). Ook biedt volgens Van der Krabben een actief grondbeleid gemeenten de mogelijkheid om te kunnen verevenen tussen locaties: de onrendabele toppen of negatieve grondexploitatieresultaten of programma’s over verschillende locaties worden verdeeld.

4

Zie https://www.gebiedsontwikkeling.nu/artikelen/woningbouw-versnellen-vertrouw-dan-niet-op-marktinitiatief/

Wat is grond waard? (19.430)

17

“Het grote goed van actief gemeentelijk grondbeleid is dat dit over een langere periode gehanteerd kan worden, dus niet ad hoc maar met een lange adem. Een continu grondbeleid / aankoopbeleid met een gerichte strategie is beter dan achter de feiten lopen en hierdoor soms voor het blok gezet worden. Actief grondbeleid is gekoppeld aan het uitoefenen van invloed op de segmentering/programmering van woningen. Die reden is echter weggevallen door de veranderende regelgeving, omdat een gemeente nu in de bestemmingsplannen ook kan sturen op specifieke segmentering zoals ‘sociale woningbouw’ of ‘middenhuur’.” - Van der Krabben, RU Actief grondbeleid geeft marktpartijen vertrouwen Deloitte stelt dat actief grondbeleid marktpartijen vertrouwen geeft. Actief grondbeleid door gemeenten wordt als positief aangemerkt door ontwikkelaars en investeerders. “Een actieve betrokkenheid van gemeenten bij gebiedsontwikkeling vergroot het vertrouwen van marktpartijen en kan helpen in voortgang, betrokkenheid en integraliteit van planvorming en woningproductie”. Diverse marktpartijen missen bovendien financiële slagkracht. De kracht van een gemeentelijk grondbedrijf is dat schommelingen (en voorinvesteringen) opgevangen kunnen worden en gespreid kunnen worden over jaren.

(Deloitte, 2019) Strategisch grondbeleid kan een vertragende factor zijn De ruimtelijke ordening wordt veel als een van de boosdoeners aangewezen voor de achterblijvende woningproductie. Planologische capaciteit is weliswaar een noodzakelijke voorwaarde voor (tijdige) woningbouw, maar het is niet voldoende. Uit onderzoek van Buitelaar en Van Schie bleek dat er voor vele duizenden woningen al enige tijd planologische goedkeuring bestaat die (nog) niet is benut. Deze locaties worden ook wel ‘stalled sites’ genoemd. Gemeenten zijn de grootste grondeigenaren op deze geïdentificeerde bevroren locaties. Zo is ongeveer 50% van alle bestemde maar niet bebouwde grond in handen van gemeenten, 20% is van natuurlijke personen, 6% van bouwers en ontwikkelaars, 4% van woningcorporaties en het restant van (circa) 20% is in handen van andere rechtspersonen zoals beleggers (situatie 31 december 2016) 5. “Enschede heeft hoofdzakelijk gronden op (deels voormalige) uitleglocaties; vrijwel geen binnenstedelijk bezit, met uitzondering van een aantal locaties die voorheen nodig waren voor gemeentelijke functies (zoals stadsdeelkantoren en scholen) en enkele locaties die al voor de crisis waren aangekocht.

Voor de Kop Boulevard is voor het eerst in jaren weer een WVG voorkeursrecht opgelegd.” - Schloffer, Apeldoorn/Enschede Ook private grondeigenaren en ontwikkelende partijen kunnen de belemmerende factor zijn. Zo kunnen er (passieve) grondeigenaren zijn die niet willen ontwikkelen maar ook niet willen verkopen aan partijen die dat wel willen (Buitelaar, Segeren & Kronberger, 2008). Daarnaast kunnen er ontwikkelende partijen zijn die wel willen maar niet (meer) kunnen. Dit hangt enerzijds samen met de beschikbare capaciteit die een ontwikkelaar of bouwer op het moment beschikbaar heeft (materiaal, mankracht en medewerkers). Anderzijds willen deze partijen ook de productiecapaciteit niet sterk opvoeren, omdat daarmee het werk voor de aankomende jaren naar voren getrokken wordt en daarmee de werkvoorraad voor de toekomst wordt verkleind. Bij ontwikkelende partijen kan ook sprake zijn van vertragend strategisch grondbeleid en zogenaamd land banking. Land banking is gericht op het verwerven van een zodanige grondhoeveelheid dat de bouwproductie voor langere tijd wordt veiliggesteld (Buitelaar en van Schie, 2019). Deze grondstrategieën zijn niet uitsluitend voorbehouden aan private partijen, ze kunnen evenzogoed gelden voor gemeenten wanneer zij de grondontwikkeling en -uitgifte op zich nemen.

5

Buitelaar en van Schie, 2019

Wat is grond waard? (19.430)

18

“Je hebt als onderneming niet de capaciteit om alle grondposities tegelijk te ontwikkelen, je moet zorgen voor een stabiele kasstroom op de lange termijn. Het is niet handig om voor je huidige bedrijfsvoering nu veel mensen aan te nemen, om deze binnen afzienbare tijd weer te moeten ontslaan.” - Buitelaar, PBL/UU

“Ontwikkelaars zijn niet aan het afwachten, ze willen en kunnen niet alles tegelijk ontwikkelen. Ontwikkelaars met veel (grond)posities hebben gewoon de capaciteit niet om alle locaties in één keer te ontwikkelen en bovendien is voor hen continuïteit over de jaren heen heel belangrijk; als ze al hun grondposities in één keer zouden ontwikkelen, dan hebben ze geen werk en geen omzet in de daaropvolgende periode. Over het algemeen proberen ontwikkelaars hun grondposities snel te ontwikkelen, ook om hun risico’s te beperken. Ontwikkelaars willen graag hun grondposities op uitleglocaties ontwikkelen, ook omdat ze daar al lang geleden in geïnvesteerd hebben en omdat ze verwachten dat er veel vraag naar de woningen zal zijn, maar dat wordt vaak vertraagd door gemeentelijk en provinciaal beleid. Ontwikkelaars beschikken vaak over omvangrijke grondposities, omdat het ontwikkelproces vaak met horten en stoten verloopt, onder andere omdat het proces bij gemeenten soms zeer stroperig en taai is. Het is beslist niet zo dat marktpartijen grootschalig het in ontwikkeling brengen van grondposities expres temperen of vertragen.” Jan Fokkema, NEPROM

19

Wat is grond waard? (19.430)

5 Het grondprijsbeleid Grondprijsbeleid gaat over de wijze waarop de gemeente de waarde van haar gronden bepaalt (de grondprijsmethoden) en waarop zij de kaders, uitgangspunten en randvoorwaarden vaststelt die daaraan ten grondslag liggen. Grondprijsbeleid is een instrument dat een belangrijke bijdrage levert aan het voeren van actief (of situationeel) grondbeleid. Grondprijsbeleid wordt vaak in een afzonderlijke nota prijsbeleid vastgelegd, soms in combinatie met aanverwante stukken zoals beleidsstukken over erfpacht of uitgiftevoorschriften. In andere gevallen bestaat het grondprijsbeleid uit alleen een grondprijsbrief, waarin de grondprijzen voor specifieke locaties en/of typen vastgoed de grondprijzen voor een periode worden beschreven. In dit hoofdstuk wordt inzicht gegeven in grondprijsbeleid en grondprijsmethoden die gehanteerd worden door gemeenten.

5.1 Resultaat steekproef: circa 60% van gemeenten heeft (online) openbaar grondprijsbeleid Er is een steekproef gehouden om een goed beeld te krijgen van het aantal gemeenten dat een nota grondprijsbeleid heeft opgesteld, en deze nota ook transparant en openbaar (online) publiceert. Er is online naar het grondprijsbeleid van 100 aselect gekozen gemeenten gezocht. Uit deze steekproef is ook te destilleren of gemeenten een specifieke grondprijsmethode of -beleid hanteren voor verschillende vastgoedsegmenten of subcategorieën. Transparantie van grondprijsbeleid bij Nederlandse gemeenten Uit een steekproef onder 100 gemeenten blijkt, dat van ongeveer 63% van de gemeenten een nota grondprijsbeleid (of grondprijsbrief of paragraaf in het grondbeleid) online is te vinden. Deze nota, brief of paragraaf gaat in op de gehanteerde grondprijsmethoden en vaak ook op de grondprijzen zelf (bedragen) voor verschillende vastgoedsegmenten. Verder blijkt dat ongeveer driekwart van de gemeenten een actueel (vastgesteld) grondprijsbeleid heeft van 2018 of later of dat het grondprijsbeleid een looptijd heeft tot 2020-2021. Van 23% van de gemeenten is het gevonden grondprijsbeleid minder actueel. Dit betekent echter niet dat het beleid niet meer van kracht is.

Een van de redenen voor een verouderd grondbeleid is het gebrek aan grondposities voor grotere locaties voor woningbouw of bedrijventerreinen. “We zien dat veel gemeenten een vastgesteld en openbaar grondprijsbeleid hebben. Dit helpt mee in de transparantie, maar het ligt er wel aan hoe dit is opgeschreven. Onze leden geven bijvoorbeeld aan dat bij de invoering van het gasloos bouwen, er opeens nog een extra heffing via de grondquote (die ook afgeleid kan worden van de stichtingskosten) werd gerekend.” - Van Rooyen, NVB Tabel 2: Transparantie van grondprijsbeleid Algemeen Grondprijsbeleid openbaar Waarvan vigerend tot 2021 of uit 2018 of later

Ja

Nee 63% 77%

37% 23%

Bron: Desksearch Stec Groep (2020).

“Veel gemeenten zijn overgegaan tot situationeel grondbeleid. Maar hiermee is het in zijn geheel ook minder transparant geworden. Het is onduidelijk waar gemeenten wel of niet over grondposities beschikken. Naar de buitenwereld is het niet meer transparant wat de strategie is van de gemeenten (wat ze verwerven, waarom ze grond verwerven en op welke plekken ze grond verwerven.” - Van der Krabben, RU

Wat is grond waard? (19.430)

20

Voordelen van nota’s grondprijsbeleid gaan vooral over transparantie en duidelijkheid Wanneer een gemeente, actief grondbeleid hanteert, heeft zij een nota grondprijsbeleid nodig. De belangrijkste voordelen van een openbare en vastgestelde nota grondprijsbeleid zijn: • Het biedt zekerheid en duidelijkheid aan de partijen die betrokken zijn bij de prijsvorming namens de gemeente. Dit geeft kaders mee voor handelen en onderhandelingen aan de gemeentelijke kant van de tafel. • Het zorgt voor duidelijkheid richting marktpartijen en het zorgt ervoor dat gemeenteraad en college op de hoogte zijn van het gevoerde beleid en verantwoording van de afdelingen Grondzaken en Vastgoed. • Vooraf gecommuniceerde en voor alle partijen geldende grondprijzen (mits actueel en marktconform) dragen bij aan een Transparant, Openbaar en Marktconforme (TOM)-werkwijze. Gemeenten moeten, wanneer het activiteiten op de grondmarkt betreft, TOM acteren. Hiermee voldoen de gemeenten aan de Wet Markt en Overheid en wordt staatssteun voorkomen. • Er wordt inzicht gegeven in de ontwikkelingen gedurende de jaren, zowel op gemeentelijk niveau als op regionaal of landelijk niveau, mits voldoende gemeenten dit publiceren. Dit kan bijdragen aan de marktconformiteit van grondprijzen in geheel Nederland.

• Een separate Nota grondprijsbeleid, in plaats van een paragraaf in de Nota grondbeleid of de meerjarenprogrammabegroting, biedt meer ruimte voor differentiatie naar specifieke segmenten en locaties. • Door middel van een separate nota geeft de gemeente meer gewicht aan het grondbeleid (met name het uitgiftebeleid) en kan zij flexibeler inspelen op ontwikkelingen op de grondmarkt, doordat dan alleen de nota grondprijsbeleid of de grondprijzen brief geactualiseerd hoeft te worden. “Je moet de grondmarkt altijd blijven volgen. Voor nieuwe gronduitgiftes is het een continue zoekopdracht om de grondprijzen en vastgoedontwikkeling bij te houden. Het is dus belangrijk dat je altijd je marktanalyse op orde hebt. De grondprijsbrief van de gemeente Enschede wordt jaarlijks geüpdatet en vaak extern getoetst, dus we lopen vrijwel nooit achter de feiten aan.” – Schloffer, Apeldoorn / Enschede Er wordt veelal gedifferentieerd naar vastgoedsegmenten Op basis van de 63 gevonden nota’s grondprijsbeleid en grondprijsbrieven is onderzocht in hoeveel nota’s er specifiek wordt ingegaan op de grondprijsmethode en grondprijzen. In onderstaande tabel is per vastgoedsegment aangegeven bij welk aandeel van de gemeenten het vastgoedsegment is genoemd in de nota of brief. Van deze segmenten is de rekenmethode en/of de grondprijs dus transparant en inzichtelijk voor derden.

Opvallende resultaten uit tabel 3: • De vastgoedsegmenten koopwoningen (98%), sociale huurwoningen (86%) en bedrijventerreinen (89%) worden het vaakst genoemd. • Middenhuur, een woningmarktsegment dat vooral de laatste jaren sterk in opkomst is, wordt in ruim een derde (35%) van de gevonden nota’s genoemd. Dit betreft gemeenten die een prijs benoemen en/of een specifieke grondprijsbepaling voor dit segment in de nota. • Tiny Houses wordt in ongeveer 8% van de gevallen benoemd. • Relatief nieuwe vastgoedsegmenten zoals datacenters en zonneparken of -velden worden slechts in 3% van de gevonden nota’s genoemd.

21

Wat is grond waard? (19.430)

Tabel 3: Transparantie grondprijsbeleid per vastgoedsegment Segment Woningbouw • Koopwoning • Sociale huur • Middenhuur Kantoren Bedrijventerreinen Detailhandel / Retail Maatschappelijk vastgoed Datacenters of zonneparken Zendmasten (UMTS) Tiny Houses Overig

Genoemd (%)

Niet genoemd (%) 98% 86% 35% 67% 89% 62% 78% 3% 28% 8% 3%

2% 14% 65% 33% 11% 38% 22% 97% 72% 92% 97%

Bron: Desksearch Stec Groep (2020). Op basis van steekproef van 63 (van de 100) gevonden nota’s grondprijsbeleid en grondbrieven

5.2 Staatssteun, marktconformiteit en de grondprijsmethoden Deze paragraaf gaat over het hoe en waarom van de te hanteren grondprijsmethoden. Eerst worden de wettelijke uitgangspunten betreffende staatssteun beschreven en het verplicht marktconform handelen door gemeenten. Daarna worden de verschillende (hoofd)vormen van grondprijsmethoden inclusief de voor- en nadelen van de methode besproken. Wettelijke kaders ter voorkoming staatssteun en bevordering van marktconformiteit Europese regels zorgen voor een gelijk speelveld Voor het aan- en verkopen van grond en vastgoed door de gemeente gelden de Europese staatssteunregels. Dit zijn regels om te voorkomen dat een gemeente aan een bepaald bedrijf een financieel voordeel gunt, waardoor de concurrentie tussen bedrijven niet eerlijk verloopt. Vanuit de Europese wet- en regelgeving moet een gemeente bij de gronduitgifte rekening houden met de mededeling ‘Notion of State aid’ uit 2016. Dit was een aanvulling / aanpassing op de Mededeling grondtransacties uit 1997, voor wat betreft het staatssteunproof inrichten van grondtransacties. In de Notion of State aid is geen separaat hoofdstuk over transacties van grond opgenomen, de belangrijkste bepalingen hierover zijn verwerkt in het hoofdstuk over de Market Economy Operator test.

Hier wordt aangegeven dat er sprake is van (een vermoeden van) ongeoorloofde staatssteun als niet aan de MEO-test wordt voldaan. Dit kan ertoe leiden dat de Europese Commissie naar aanleiding van een klacht informatie kan opvragen bij de betreffende lidstaat.(Bron: https://europadecentraal.nl) Om een eerlijk speelveld te garanderen, moet voorafgaand aan een grondtransactie een onvoorwaardelijke biedprocedure of een taxatie van de marktwaarde door een onafhankelijk deskundige worden verricht. Deze regels werken voor de volle breedte van het grondbeleid: koop- en verkooptransacties, erfpacht, gewone pacht en huur. Een gemeente kan echter ook kiezen voor een aanbesteding of zij wordt vanwege de Aanbestedingswet verplicht tot een openbare (Europese) aanbesteding om een ontwikkelaar een dienst te gunnen (bij overschrijding van de Europese drempelwaarden). Dit laatste geldt vooral bij uitgifte van kavels die bestemd zijn voor de bouw van voorzieningen zoals scholen, zorg en dergelijke. Bij aanbesteding van werken voor bijvoorbeeld sloopwerkzaamheden, sanering, bouw- en woonrijp maken, moet het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) worden gevolgd.

Wet Markt en Overheid geeft de Nederlandse uitwerking De Wet Markt en Overheid bevat gedragsregels voor de overheid (centraal, decentraal of publiekrechtelijk zelfstandige bestuursorganen) als zij goederen of diensten op de markt aanbieden. Dit heeft ook betrekking op de aan- of verkoop van grond en vastgoed. Oneigenlijk gebruik van publieke middelen bij dergelijke economische activiteiten kan zo leiden tot concurrentievervalsing met bedrijven. De wet Markt en Overheid heeft daarom als doel de concurrentieverhoudingen tussen overheden en bedrijven gelijk te trekken.

Wat is grond waard? (19.430)

22

In het convenant Gemeentelijk Grondprijsbeleid en Woningkwaliteit (ondertekend door VNG, Neprom, NVB en Ministerie VROM in 2001) zijn afspraken gemaakt over de door gemeenten gehanteerde methodieken voor de berekening van grondprijzen. Ook is hierin afgesproken dat de kwaliteit van te bouwen woningen uitgangspunt is. In het convenant is gekozen voor het gebruik van de residuele grondwaardemethode. Uit de evaluatie van het convenant in 2005 bleek dat de overgrote meerderheid van de gemeenten dit Convenant niet (geheel) toepaste, maar wel werkte in de geest ervan. Tegelijkertijd werd met de evaluatie ook een handboek opgesteld voor gemeenten om een marktconforme grondprijs te hanteren. 6 Staatssteun voor maatschappelijk vastgoed en sociale woningbouw is geoorloofd Gemeenten mogen staatssteun verlenen aan organisaties (waaronder woningcorporaties) door grond onder de marktwaarde te verkopen die bedoeld is voor de uitvoering van diensten van algemeen economisch belang (DAEB). De realisatie en exploitatie van sociale woningbouw en maatschappelijk vastgoed (zonder winstoogmerk) vallen hier onder. Dit is één van de steunmaatregelen die de ‘Notion of State aid’ uit 2016 en de Woningwet voor sociale huisvesting als DAEB toestaan.

De woningwet regelt deze sociale huisvestingstaken op wetsniveau en een AMvB voorziet in de verplichte administratieve of juridische scheiding van het DAEB- en niet-DAEB-bezit van woningcorporaties. Decentrale overheden hebben volgens de Europese regelgeving en rechtspraak een ruime beleidsvrijheid bij het omschrijven en laten uitvoeren van een DAEB. Zolang verhoudingen op de interne markt niet onevenredig worden verstoord, mag een decentrale overheid een onderneming met de DAEB-activiteit belasten. Bij het aanwijzen en financieren van een DAEB moet rekening worden gehouden met de staatssteunregels. (Bron: https://europadecentraal.nl) “Met woningcorporaties bestaan aparte afspraken. De sociale grondprijs is ongeveer kostprijsdekkend en geldt als een vergoeding om de bestemming mogelijk te maken. De grondprijzen zijn onderdeel van het totale afsprakenpakket (zoals investeringen in de openbare ruimte, uitponden, programma of het aantal woningen, bijdragen bij uitponden, erfpachtafspraken). De sociale huurprijs wordt ook berekend om te kijken of die in balans is. De corporatie betaalt een bijdrage aan de gemeente als huurwoningen door de corporatie worden uitgepond (= verkocht).” – Van den Nieuwenhof, Amsterdam

5.3 De meest voorkomende grondprijsbepalingsmethoden Biedprocedures / tenders: de “vrije markt”, mits voldoende inschrijvingen Gemeenten kunnen gronden aanbieden via verschillende vormen van biedprocedures/tenders. De keuze voor een biedprocedure heeft betrekking op de prijs-, plan- of partnerselectie (of een tussenvorm/combinatie hiervan). Een selectie op prijs vindt meestal plaats als de opdrachtgevende partij precies weet wat zij wil (er is bijvoorbeeld al een vastgesteld gedetailleerd bestemmingsplan). De uitvraag richt zich op de goedkoopste inschrijver. Deze selectie vindt binnen de gebiedsontwikkeling nauwelijks meer plaats. Planselectie houdt in dat de partij die het beste plan (kwaliteit) of de prijs-kwaliteitverhouding biedt, de tender wint. Deze vorm komt binnen de gebiedsontwikkeling het meeste voor. De partnerselectie is een relatief nieuwe vorm binnen de gebiedsontwikkeling. Hierin wordt niet geselecteerd op een plan met een bieding en/of op de prijs, maar op een partner(profiel). Hiermee hoopt de opdrachtgevende partij (de gemeente) op een effectievere wijze om tot samenwerking te komen die ook nog eens flexibel kan worden ingericht. Dit moet bijdragen aan de kwaliteit en de risico-beperking van meer onzekere of experimentele projecten. Een nadeel van de biedprocedure en planselectie is dat met name het voorproces erg duur kan zijn en veel vooraf is vastgelegd.