017 E, OR 5-12 MR 12-2 - Rekenkamerdirecteur - Rekenkameronderzoek Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling

Gemeenteraad

Geschikt voor toevoegen van bouwtitel en het wegnemen van bouwmogelijkheden.

Toepasbaar voor wijziging van het omgevingsplan en voor toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling.

Reguliere of uitgebreide procedure. Bezwaarfase of zienswijzen, beroep en hoger beroep. Vergunning (BOPA) Reguliere of uitgebreide procedure. Bezwaarfase of zienswijzen, beroep en hoger beroep.

Omgevingsplan

Wijziging omgevingsplan Uitgebreide procedure met zienswijzen en rechtstreeks beroep bij de Raad van State, geen bezwaarfase of hoger beroep.

Deze bevoegdheid kan worden gedelegeerd aan het college, maar dat is in Nieuwkoop niet het geval.

De Ruimte voor Ruimte-regeling zelf heeft geen wijzigingen ondergaan door de invoering van de Omgevingswet op 1 januari 2024. De procedures om de regeling te kunnen toepassen voor initiatiefnemers zijn wel gewijzigd. Wijziging omgevingsplan Voor het gelijktijdig toevoegen van een bouwtitel en het wegnemen van bouwmogelijkheden is in Nieuwkoop nu altijd een wijziging van het omgevingsplan nodig. Aangezien de raad deze bevoegdheid niet heeft gedelegeerd aan het college is het niet mogelijk om zonder tussenkomst van de raad een locatie te saneren en beursrechten te verkrijgen.28 Vergunningsprocedure De wijzigingsbevoegdheid van het college vanuit de voormalige bestemmingsplannen is niet langer bruikbaar, met de invoering van de Omgevingswet. Wel kan het college via een vergunningprocedure nog steeds bouwtitels toevoegen als een initiatiefnemer reeds beschikt over beursrechten. Bij buitenplanse omgevingsactiviteiten (BOPA) kan de raad besluiten om bindend adviesrecht te verplichten. De gemeenteraad heeft hiervoor een lijst vastgesteld op 3 februari 2022. In deze Lijst adviesrecht is opgenomen dat voor het toevoegen van een woning in het kader van de Ruimte voor 28 Gemeente Nieuwkoop. (2024). Nota Ruimtelijk beleid gemeente Nieuwkoop. Te raadplegen via:

https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR707880

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 32.

Ruimte-regeling geen advies aan de raad hoeft te worden gevraagd.29 Dit betekent dat het college zelfstandig kan besluiten over het verlenen van een vergunning ten behoeve van het bouwen van een compensatiewoning. Toetsing van initiatieven Voor initiatiefnemers brengt de invoering van de Omgevingswet ook nog andere veranderingen met zich meer voor de toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling. De belangrijkste verandering is dat de toets van de ‘Goede Ruimtelijke Ordening’ is vervangen door de toets Evenwichtige Toedeling Functies aan Locaties (ETFAL). Belangrijkste punt van deze wijziging is dat onder ETFAL ook motieven mogen meewegen die niet direct betrekking hebben op de ruimtelijke ordening, zoals bijvoorbeeld gezondheid, economie, voorzieningen in de omgeving en participatie. Het afwegings- en toetsingskader is daarmee ruimer geworden.

1.4.

Bedrijfssaneringsregeling

De Ruimte voor Ruimte-regeling is bedoeld voor het toevoegen van maximaal drie woningen. Dit betekent dat alle wooninitiatieven van deze omvang worden beoordeeld volgens dezelfde voorwaarden. De Ruimte voor Ruimte-regeling geldt alleen voor agrarische bedrijfslocaties. Voor andere te saneren bedrijfslocaties binnen bestaande kernen is er de bedrijfssaneringsregeling.30

1.5.

Vergelijking met andere gemeenten

Kernbevinding: De Ruimte voor Ruimte-regeling in Nieuwkoop is grotendeels identiek aan die van twee andere Zuid-Hollandse gemeenten en qua uitgangspunten vergelijkbaar met die van een Gelderse gemeente. In vergelijking met andere Zuid-Hollandse gemeenten kent Nieuwkoop wel minder mogelijkheden om af te wijken van de ruilvoet (bij kleine initiatieven). In vergelijking met de Gelderse gemeente kent de Ruimte voor Ruimte-regeling ook minder flexibiliteit. Deze kan bijvoorbeeld niet worden ingezet voor uitbreiding van een bestaande woning. Om de Ruimte voor Ruimte-regeling in Nieuwkoop op waarde te kunnen schatten, is het belangrijk om een vergelijking de maken met andere gemeenten. In deze paragraaf vergelijken we de regeling en de toepassing in Nieuwkoop met drie gemeenten: Alphen aan den Rijn, Oude IJsselstreek en Zuidplas.

Vergelijkingscriteria Bij het selecteren van gemeenten zijn criteria toegepast. In de vergelijking wil de rekenkamer zowel binnen dezelfde provinciale regels als binnen een andere provincie toetsen, moet een soortgelijke regeling aan de orde zijn, de gemeenten moeten eenvoudig en navolgbaar toetsbaar zijn op basis van documentatie (efficiënte onderzoekbaarheid). De volgende drie gemeenten zijn hierop geselecteerd. -

Alphen aan den Rijn en Zuidplas zijn gemeenten in de provincie Zuid-Holland met een groot buitengebied waar net als in Nieuwkoop een groot aantal (voormalige) glastuinbouwbedrijven zijn. In Alphen aan den Rijn is de gemiddelde grootte per bedrijf daarnaast relatief laag (700 m2). Het gaat daarnaast om gemeenten die te maken hebben met hetzelfde provinciale beleidskader en een vergelijkbare potentie op het gebied van sanering van glastuinbouw.31

29 Gemeente Nieuwkoop (2022, 3 februari). Lijst adviesrecht gemeenteraad Nieuwkoop. Te raadplegen via:

https://nieuwkoop.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/75f6fbb2-1699-4c57-99e8-6bfa65fc0744?documentId=6157f29aa6c1-4b8b-bfeb-10be5d13e325&agendaItemId=d4d4a7e5-f11a-459e-bd41-16ec747bf047 30 Gemeente Nieuwkoop. (2024). Stroomschema particuliere woningbouwinitiatieven. 31 Boerenbusiness.nl (2017, 9 februari). Welke gemeente kent grootste oppervlakte glastuinbouw? Te raadplegen via:

https://www.boerenbusiness.nl/top5/artikel/10873344/welke-gemeente-kent-grootste-oppervlakte-glastuinbouw

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 33.

-

Oude IJsselstreek is een gemeente waarin in 2023 een relevant nieuw beleidskader is vastgesteld: het zogenaamde Uitnodigingskader Wonen buitengebied.32 Dit beleidskader draagt niet de naam Ruimte voor Ruimte-regeling, maar functioneert wel op een vergelijkbare manier.

Overeenkomsten tussen Nieuwkoop en andere gemeenten Alphen aan den Rijn en Zuidplas hebben net als Nieuwkoop de mogelijkheid om de Ruimte voor Ruimte-regeling toe te passen, opgenomen in een aantal van hun omgevingsplannen. Dit betekent dat de colleges van deze gemeenten onder voorwaarden kunnen besluiten om het bouwen van een compensatiewoning toe te staan. De ruilvoet is gelijk aan de gemeente Nieuwkoop, ook de overige voorwaarden zijn vergelijkbaar.

Verschillen tussen Nieuwkoop en andere gemeenten Verschillen met Zuidplas (Zuid-Holland) In de gemeente Nieuwkoop is maatwerk voorbehouden aan initiatieven van meer dan drie woningen. In de gemeente Zuidplas staat in de regeling dat de genoemde voorwaarden niet uitputtend zijn en dat er sprake dient te zijn van maatwerk. Ook staat hierin dat van de regeling afwijkende ruimtelijke initiatieven met een duidelijke ruimtelijke kwaliteitsverbetering door de gemeente aan de provincie zullen worden voorgelegd.33 In Nieuwkoop is dit onderdeel het Afwegingskader particuliere woningbouwinitiatieven en ruimtelijke kwaliteitsverbetering, waarbij wordt aangegeven dat dit gaat om initiatieven van meer dan drie woningen. . Verschillen met Alphen aan den Rijn (Zuid-Holland) Ook Alphen aan den Rijn heeft de mogelijkheid tot maatwerk expliciet opgenomen in het beleid. Hierin staat: “Bij het beoordelen van aanvragen kan van het voornoemde beoordelingskader worden afgeweken in die gevallen dat onverkorte toepassing daarvan voor één of meer belanghebbenden onevenredig is in verhouding tot de hiermee te dienen doelen. In deze gevallen alsmede in gevallen die niet zijn geregeld in dit document wordt naar redelijkheid en billijkheid besloten.” Daarnaast kent het Alphens beleid de mogelijkheid om een staffelmethode toe te passen voor de inhoudsmaat.

Zo is er in Boskoop een compensatiewoning gerealiseerd in ruil voor 4.876 in plaats van 5.000 beursrechten. Een ander verschil is dat in Alphen aan den Rijn compensatie naast sanering ook kan plaatsvinden door het co-financieren van natuurprojecten.34 Een dergelijke mogelijkheid is in Nieuwkoop geen onderdeel van de regeling. Verschillen met Oude IJsselstreek (Gelderland) De gemeente Oude IJsselstreek heeft geen Ruimte voor Ruimte-regeling, maar wel functieveranderingsbeleid dat op een vergelijkbare manier functioneert.35 Kern van het beleid is dat in ruil voor de sloop van agrarische bedrijfsgebouwen een woning mag worden gebouwd op het bestaande erf. De sloop van agrarische bedrijfsgebouwen levert ontwikkelpunten op. Deze kunnen op hetzelfde erf of op een nieuw te ontwikkelen erf worden ingezet voor de bouw van een woning of de uitbreiding van een bestaande woning. Ook is het mogelijk bestaande gebouwen her te gebruiken of 32 Gemeente Oude IJsselstreek. (2025, 15 mei). Uitnodigingskader wonen buitengebied gemeente Oude IJsselstreek. Te raadplegen

via: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR739292/1 33 Gemeente Zuidplas. (2010, 1 oktober). Informatienota Ruimte voor Ruimte-regeling. Te raadplegen via:

https://zuidplas.notubiz.nl/document/77984/1 34 Gemeente Alpen aan den Rijn (2017, 9 maart). Ruimte voor Ruimte-regeling Greenport Regio Boskoop. Te raadplegen via

https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR445020/1#bijlage_2_Voorbeelden_Ruimte-voor-Ruimte 35 Gemeente Oude IJsselstreek. (2023, 27 september). Uitnodigingskader wonen buitengebied gemeente Oude IJsselstreek. Te

raadplegen via: https://www.oude-ijsselstreek.nl/sites/default/files/2023-11/Uitnodigingskader%20wonen%20buitengebied.pdf

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 34.

om te zetten naar een woonbestemming. De regeling houdt ook rekening met agrariërs die gefaseerd hun bedrijf willen beëindigen. Eventuele sloopmeters blijven bewaard en de ontwikkelpunten die dit oplevert kunnen later, na volledige bedrijfsbeëindiging, alsnog worden ingezet. Het functieveranderingsbeleid, dat in 2023 is vastgesteld, is nog geen onderdeel van omgevingsplannen. Tabel: Overzicht verschillen Ruimte voor-Ruimte regeling Nieuwkoop en andere gemeenten. Aspect

Nieuwkoop

Zuidplas

Alphen aan den Rijn

Oude IJsselstreek

Methode

Ruilvoet: 5.000

Ruilvoet: 5.000

Ruilvoet: 5.000

Ontwikkelpunten voor

beursrechten per woning

beursrechten per

beursrechten per woning

diverse typen sanering

Nieuwe woningen en

Nieuwe woningen en

cofinanciering

uitbreiding bestaande

natuurprojecten (als

woningen

woning Compensatie-vorm Nieuwe woningen

Nieuwe woningen

tegenprestatie) Mogelijkheid tot

Geen mogelijkheid tot

Afwijkende

Afwijkingen toegestaan

Flexibel

afwijken van de

afwijken, enkel de

initiatieven die wel

binnen kaders van

puntensysteem met

ruilvoet

mogelijkheid om

ruimtelijke kwaliteit

redelijkheid en billijkheid

mogelijkheid tot

bedrijfsbebouwing

verbeteren worden

gefaseerde

gedeeltelijk te behouden

aan provincie

bedrijfsbeëindiging

en maatwerk mogelijk bij

voorgelegd

meer dan 3 woningen

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 35.

2. Toepassing van de regeling Met dit hoofdstuk geven we inzicht in hoe vaak en met welk resultaat gebruik is gemaakt van de Ruimte voor Ruimte-regeling in de onderzoeksperiode. Daarbij gaan we specifiek in op de gerealiseerde verbetering van de ruimtelijke kwaliteit. Daarnaast gaan we in dit hoofdstuk in op het casusonderzoek dat we hebben verricht naar zes ruimtelijke ontwikkelingen die zijn aangevraagd, waarvan er twee zijn gerealiseerd of nog in procedure zijn. Voor deze ontwikkelingen zetten we uiteen welk proces is gevolgd door de initiatiefnemers en de gemeente, en wat daarbij ervaren knelpunten en succesfactoren waren. De toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling wordt ook getoetst aan de geldende (juridische) kaders. In dit hoofdstuk worden de onderstaande deelvragen beantwoord: 3. Hoe vaak is er gebruikgemaakt van de Ruimte voor Ruimte-regeling in de onderzoeksperiode en welke resultaten had dit voor het verbeteren van ruimtelijke kwaliteit? 4. Welk proces is er doorlopen bij de toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling bij elk van de aanvragen gedurende de onderzoeksperiode en wat waren daarbij knelpunten en succesfactoren? 5. In hoeverre verliep de toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling in de onderzoeksperiode volgens de geldende (juridische) kaders?

2.1.

Toepassing van de regeling

Kernbevinding: De Ruimte voor Ruimte-regeling is tussen 2014 en 2024 toegepast op 24 locaties. Dit heeft geleid tot de totstandkoming van 23 nieuwe woningen. In drie gevallen waar één of meerdere compensatiewoningen zijn gerealiseerd waren alle beursrechten afkomstig van het eigen perceel; in de overige gevallen waren er (ook) beursrechten van anderen nodig. De regeling heeft in de afgelopen tien jaar geleid tot de sanering van 79.449 m2 overbodige opstallen, waarvan 75.020 m2 glasopstanden. Voor meer dan 60.000 beursrechten uit de periode vóór 2014 zijn nog geen compensatiewoningen gebouwd. In het overgrote deel van de initiatieven is de raad aan zet is geweest om een besluit te nemen. In bijlage 2 vindt u een schematisch overzicht van de toepassingen van de Ruimte voor Ruimte-regeling in de onderzoeksperiode (vanaf 1 januari 2014 tot en met 31 december 2024). De onderzoekers zijn nagegaan op welke percelen er door inzet van de Ruimte voor Ruimte-regeling wijzigingen zijn aangebracht. Daarbij wordt aangegeven hoeveel woningen zijn teruggeplaatst als compensatiewoningen, indien dat aan de orde is. Locaties waar enkel glas of bedrijfsopstallen zijn gesaneerd, leiden daarom tot 0 compensatiewoningen. Ook geeft het overzicht inzicht in de vraag van welk perceel – het perceel waar wordt teruggebouwd of een ander – de beursrechten afkomstig zijn.

Het is belangrijk hierbij op te merken dat er percelen zijn met beursrechten die vóór 2014 zijn gesaneerd, en waarvan de beursrechten nog beschikbaar zijn. Volgens een overzicht dat de onderzoekers van de gemeente ontvingen, waren er in mei 2025 nog 62.142 beursrechten van opstallen die vóór 2014 werden gesaneerd waarvoor geen compensatiewoningen zijn gerealiseerd. Uit het overzicht van de toepassing van de regeling komen de volgende bevindingen.

De Ruimte voor Ruimte-regeling is 24 keer toegepast met 23 nieuwe woningen tot gevolg Van 1 januari 2014 tot en met december 2024 is de Ruimte voor Ruimte-regeling op 24 locaties succesvol toegepast. Op acht locaties is enkel glas wegbestemd, en geen woning teruggeplaatst. In vier van die acht gevallen zijn wel bedrijfswoningen omgezet in burgerwoningen.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 36.

Voor elf toepassingen geldt dat er per locatie één woning is teruggeplaatst. Op drie locaties zijn twee woningen gerealiseerd, en op twee locaties drie woningen. Opgeteld heeft de toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling geleid tot 23 nieuwe woningen in de gemeente Nieuwkoop en daarnaast zijn vier bedrijfswoningen omgezet naar reguliere woningen. Type toepassing

Toepassing

Toekennen beursrechten

Toekenning beursrechten na sanering zonder wegbestemmen glas

1

Wegbestemmen glas en toekennen beursrechten

Verkrijgen beursrechten en omzetting bedrijfswoning naar burgerwoning

4

Wegbestemmen glas en toekennen beursrechten

Enkel verkrijgen beursrechten

4

Bouw compensatiewoning

Toevoegen 1 woning

11

Bouw compensatiewoning

Toevoegen 2 woningen

3

Bouw compensatiewoning

Toevoegen 3 woningen

2

Er zijn bij de onderzoekers nog vier casussen bekend waarvoor geldt dat eerder een bestemmingsplanprocedure is gestart, die geen doorgang heeft gevonden vanwege de voorbereidingen van de Visie maatwerkgebieden en de invoering van de Omgevingswet. In drie van die vier casussen geldt dat de (ambtelijke) voorbereiding van de ruimtelijke procedure is gestart, maar dat er nog geen plan is gepubliceerd.

Meer dan 70.000 m2 glasopstanden zijn gesaneerd Het belangrijkste doel van de Ruimte voor Ruimte-regeling is om verrommeling in het buitengebied tegen te gaan. Daarom hebben we in dit onderzoek gekeken hoeveel kassen of andere opstallen gesaneerd zijn tijdens de looptijd van de regeling. Uit de ontvangen informatie is gebleken dat de regeling in de afgelopen tien jaar heeft geleid tot de sanering van meer dan 70.000 m2 overbodig geworden glasopstanden, en meer dan 4.000 m2 bedrijfsopstallen.

Er worden veelvuldig beursrechten van andere percelen ingezet In drie gevallen waar één of meerdere compensatiewoningen zijn gerealiseerd, waren alle beursrechten afkomstig van het eigen perceel. In alle andere gevallen moest de eigenaar van het perceel elders beursrechten aankopen om te voldoen aan de ruilvoet van 5.000 m2 glasopstanden of 1.000 m2 bedrijfsopstallen om een woning te mogen bouwen.

In verreweg de meeste gevallen is de raad als bevoegd gezag betrokken geweest In alle gevallen binnen de onderzoeksperiode heeft toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling tot op heden plaatsgevonden voordat de Omgevingswet van kracht is geworden. In 17 van de 24 toepassingen van de Ruimte voor Ruimte-regeling was de gemeenteraad het bevoegd gezag om het bestemmingsplan of de herziening van het bestemmingsplan vast te stellen. Het college van B&W heeft in 5 gevallen binnen de wijzigingsbevoegheid van het bestemmingsplan een besluit genomen waarmee bouwtitels werden toegevoegd en of bouwmogelijkheden werden wegbestemd. In één geval heeft het college als bevoegd gezag zonder bestemmingsplanprocedure een omgevingsvergunning verstrekt en de raad hierbij gevraagd om een VVGB te verlenen. Hierbij zijn de agrarische bouwmogelijkheden wegbestemd via een separate procedure, namelijk omdat binnen één jaar ook het geldende bestemmingsplan werd herzien. In een geval is er (voor zover de onderzoekers hebben kunnen vaststellen) glas gesaneerd en zijn beursrechten toegekend zonder dat een ruimtelijke procedure had plaatsgevonden om het glas ‘weg te bestemmen’.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 37.

Samengevat zijn de volgende procedures doorlopen.36 Type

Procedure

Bevoegd gezag

Aantal keren toegepast

Omgevingsvergunning

Buitenplanse afwijking

College van B&W

1

Wijziging bestemmingsplan

College van B&W

5

Bestemmingsplan of herziening bestemmingsplan

Gemeenteraad

Bestemmingsplan

17

Uit gesprekken blijkt dat handhaving of kassen daadwerkelijk worden gesloopt niet intensief plaatsvond. Wel werd de juridische procedure hiervoor doorlopen. Omdat er in Nieuwkoop veel kassen reeds gesloopt zijn en initiatiefnemers beursrechten in bezit hebben, waren regelmatig bij procedures beursrechten betrokken waarvoor eerder al de glastuinbouwbestemming was weggehaald. Uiteraard gold voor elk van de procedures dat de deelnemer niet alleen aan de voorwaarden van de regeling moet voldoen, maar ook aan overige voorwaarden voor een omgevingsvergunning of bestemmingsplanprocedure. Zo moest het initiatief passen in de omgeving (de landschappelijke inpassing) en werd een toets uitgevoerd op onder andere de aspecten verkeer en milieu. Ook moest participatie met de omgeving plaatsvinden.

2.2.

Toepassing van maatwerk

In drie gevallen binnen de onderzoeksperiode heeft het college besloten af te wijken van de geldende ruilvoet van 5.000 m2 beursrechten of 1.000 m2 bedrijfsgebouwen om een woning te mogen realiseren op voormalig agrarische grond. Deze herzieningen van het bestemmingsplan hebben plaatsgevonden vóórdat het nieuwe Afwegingskader particuliere woningbouwinitiatieven in werking trad en golden als maatwerktoepassingen van het gemeentelijk ruimtelijk beleid. Ze werden bij de gemeente geïntroduceerd als Ruimte voor Ruimte-aanvragen, en lijken daar in eerste instantie ook op doordat glasopstallen worden gesaneerd en er een ruilvoet wordt toegepast om meerdere woningen te mogen terugbouwen. Deze maatwerktoepassingen vallen echter niet onder de reguliere Ruimte voor Ruimteregeling, doordat er meer dan drie woningen worden gerealiseerd én de ruilvoet afwijkt van het gemeentelijk beleid. Het gaat om de volgende drie gevallen: Landlustpad, Ter Aar; Paradijsweg westzijde, Ter Aar; en Meije, Nieuwkoop. Om dit type ontwikkelingen mogelijk te blijven maken binnen specifiekere kaders, heeft de gemeenteraad in 2024 het Afwegingskader particuliere woningbouwinitiatieven vastgesteld (zie hoofdstuk 1). Het Afwegingskader is daarmee een regeling náást de Ruimte voor Ruimte-regeling geworden, die het mogelijk maakt vier of meer woningen te realiseren onder voorwaarden.

Bij de vaststelling van het Afwegingskader is door de gemeenteraad de motie aangenomen waarin de rekenkamer wordt gevraagd deze evaluatie naar de Ruimte voor Ruimte-regeling uit te voeren.

36 De aantallen tellen niet op tot 24 omdat er bij één locatie zowel een (verwerkt in een algemene) herziening van het

bestemmingsplan opvolgend aan een buitenplanse afwijking via een omgevingsvergunning heeft plaatsgevonden.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 38.

2.3.

Analysekader casusonderzoek

Werkwijze Ruimte voor Ruimte Initiatiefnemers voor de Ruimte voor Ruimte-regeling zijn soms glastuinbouw- of agrarische bedrijven die hun bedrijf wensen te saneren in ruil voor de bouw van maximaal drie woningen, waarop het glas en/of de bedrijfsopstallen worden gesloopt. Ook kunnen initiatiefnemers particulieren zijn die een kavel tot hun beschikking hebben waarop zij willen bouwen door gebruik te maken van de Ruimte voor Ruimte-regeling, maar die zelf geen beursrechten tot hun beschikking hebben en die bij (voormalig) ondernemers moeten kopen. Initiatiefnemers moeten zich daarom eerst ervan vergewissen dat de glasopstanden of bedrijfsopstallen die zij hebben gezamenlijk zullen optellen tot een aantal meters dat aan de ruilvoet voldoet. Beursrechten kunnen ook op de vrije markt worden verkregen. Dan volgt een aanvraag wijziging van het omgevingsplan ter plaatse van de nieuw te bouwen woning, alsook ter plaatse van een eventuele tweede locatie waar beursrechten vandaan komen. Als er sprake is van twee locaties wordt de aanvraag vervat in één omgevingsplanprocedure die beide percelen omvat. De kosten en uitvoering van het maken van het omgevingsplan worden bekostigd door de initiatiefnemer. In het omgevingsplan moet worden aangegeven op welke manier de ruimtelijke kwaliteit op de locaties wordt verbeterd.

Het proces (onder de Omgevingswet) ziet er als volgt uit: ● Een aanvraag voor de regeling begint vaak bij het Omgevingsloket en in afstemming met beleidsmedewerkers van de gemeente. Als uit gesprekken of documentatie blijkt dat het verzoek kans van slagen heeft, wordt de initiatiefnemer verzocht een principeverzoek in te dienen. Er bestaan ambtelijke en bestuurlijke principeverzoeken. Een ambtelijk principeverzoek kost de initiatiefnemer € 489,63 en leidt tot een schriftelijke ambtelijke reactie. Een bestuurlijk principeverzoek kost € 4.363,12 en leidt tot een collegeadvies en –standpunt.37 ● Bij de beoordeling van de principeverzoeken wordt gekeken naar de ruilvoet en ruimtelijke geschiktheid van de beoogde bouwlocatie. De ruimtelijke kwaliteit wordt beoordeeld op de locatie waar glas verdwijnt, en waar compensatie wordt verricht. Er wordt een ETFAL-toets verricht. ● Na het principeverzoek kan de initiatiefnemer bij een positief besluit of positieve reactie een ontwerp omgevingsplan op (laten) stellen. Het ontwerpomgevingsplan wordt behandeld door het bevoegd gezag, waarover een procedureel besluit wordt genomen het ter inzage te leggen. Hierna wordt dit ontwerpomgevingsplan ter inzage gelegd door het bevoegd gezag.

● Na de periode van terinzagelegging waarin zienswijzen kunnen worden ingediend worden deze zienswijzen van een antwoord voorzien en (waar nodig) verwerkt in het omgevingsplan dat ter vaststelling wordt voorgelegd aan bevoegd gezag. ● Na inwerkingtreding van het plan kan de indiener een aanvraag voor een omgevingsvergunning indienen.

Toelichting analysekader Om knelpunten en succesfactoren in het proces en de beoordeling van de aanvragen voor de regeling te identificeren, helpt het om enkele van die aanvragen onder de loep te nemen. We voerden per casus een dossieronderzoek uit waarbij we zowel de inhoud als het proces rondom een Ruimte voor Ruimtecasus analyseerden aan de hand van het analysekader. Ook voerden we enkele gesprekken met initiatiefnemers die gebruik hebben gemaakt van de Ruimte voor Ruimte-regeling, om ook hun ervaring met de toepassing van de regeling in het onderzoek te kunnen betrekken.

37 Dit hier genoemde tarieven gelden voor 2025.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 39.

Om de onderzoeksvragen compleet te kunnen beantwoorden dienen zowel de succespunten en knelpunten in de toepassing van de regeling aan de orde te komen alsook de vraag of de juiste kaders zijn gehanteerd. Om hierop antwoord te geven maken wij gebruik van het volgende analysekader. Tabel analysekader Onderzoeksaspect

Onderzoeksvragen

Subaspecten

Communicatie

Knel en succesfactoren (4)

De toegankelijkheid van de gemeente in de communicatie De responsiviteit van de gemeente voor reacties van initiatiefnemers Transparantie: de kwaliteit van de informatie over de procedure

Juridisch

Juridische kaders (5)

De juridische onderbouwing van gemeentelijke besluiten De consistente toepassing van regelgeving De onderbouwing rond mogelijkheden van maatwerktoepassing

Ruimtelijke onderbouwing

2.4.

Knel/succesfactoren en juridische kaders (4–5)

De onderbouwing van de argumentatie t.a.v. ruimtelijke kwaliteit De toetsing aan gemeentelijke beleidsdoelen

Casusonderzoek

Kernbevinding: Voor initiatiefnemers die gebruikmaken van de Ruimte voor Ruimte-regeling zoals die bedoeld is door de gemeente, met de gewone ruilvoet, verloopt het proces met de gemeente over het algemeen naar tevredenheid. Wel duurt een procedure in de ogen van de initiatiefnemers (erg) lang. De gemeenteraad reageert kritisch als er een compensatiewoning wordt gebouwd in ruil voor beursrechten die zijn verkregen door sanering op andere locaties. Waar initiatiefnemers een ‘nee’ te horen krijgen op hun principeverzoek, wordt door de gemeente voor initiatiefnemers onvoldoende duidelijk gemaakt wat de onderbouwing van de afwijzing is. De gemeente geeft als optie aan om een verzoek door het college te laten behandelen, maar de financiële drempel om een verzoek op de bestuurlijke tafel te krijgen is erg hoog. In het casusonderzoek zijn vijf initiatieven meegenomen die vallen onder de Ruimte voor Ruimteregeling, dan wel een maatwerkoplossing betreffen. Om recht te doen aan het brede scala van toepassingen en een goede verdeling te maken zijn de volgende aandachtspunten gehanteerd bij het selecteren van casussen.

● Zowel maatwerk- als reguliere aanvragen komen in aanmerking (omdat in maatwerktoepassingen het principe van Ruimte voor Ruimte wordt gehanteerd worden deze meegenomen, ook al is de Ruimte voor Ruimte-regeling bij deze initiatieven formeel niet van toepassing); ● De aanvraag voor de regeling is onherroepelijk afgewezen, is gerealiseerd of is nog in procedure; ● We analyseren casussen die hebben geleid tot woningbouw, alsook casussen waarbij de aanvraag is stopgezet. Het betreft dus deels casussen die niet zijn opgenomen in de telling. ● We analyseren zowel casussen waarbij de sanering en bouw van de compensatiewoning op dezelfde locatie plaatsvonden alsook casussen waarbij het om twee verschillende locaties gaat. ● Er is vanuit de initiatiefnemer een bereidheid om aan het onderzoek mee te werken in de vorm van een gesprek. De geschiktheid van de casussen wordt daarnaast getoetst met de ambtelijk contactpersoon. In drie van de casussen is het gelukt in gesprek met initiatiefnemers te treden en hun ervaringen met de gemeente uit te vragen. In de twee andere casussen hebben de onderzoekers zich moeten beperken tot bureaustudie. Initiatiefnemers waren in eerste instantie bereid tot een gesprek maar de onderzoekers hebben hen in het stadium van de interviews niet meer kunnen bereiken.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 40.

Casus 1 (incl. gesprek initiatiefnemer) Feiten en omstandigheden Deze casus betreft een voormalig glastuinbouwbedrijf in beschermd natuurgebied. De initiatiefnemer heeft de wens om achter zijn woning een nieuwe woning te bouwen, de kassen te saneren en het perceel toe te voegen aan het natuurgebied. Volgens de initiatiefnemer zijn betrokken instanties zoals Natuurmonumenten en de provincie positief over het plan. De initiatiefnemer heeft een principeverzoek ingediend bij de gemeente. De initiatiefnemer wil een woning van ca. 375 m3 terugplaatsen in plaats van de maximaal toegestane 750 m3. In reactie gaf de gemeente aan dat zij een positief ambtelijk principestandpunt heeft ten aanzien van het verzoek om een woning te realiseren omdat met de sanering van de kassen in het gebied grote ruimtelijke kwaliteitswinst is te behalen. De gemeente acht het positief dat hiermee de laatste kassen in dit gebied worden gesaneerd. De gemeente geeft aan dat een bestemmingsplanwijziging nodig is om de bestemming van de grond waar de kassen staan te wijzigen in natuurbestemming. Hierbij is de voorwaarde geformuleerd dat de initiatiefnemer beschikt over 5.000 beursrechten. De initiatiefnemer beschikt (na sanering van de kassen op zijn perceel) over 3.664 beursrechten. De gemeente wijst er in de ambtelijke reactie op dat dit onvoldoende is om een woning te kunnen realiseren.

De wens van de initiatiefnemer om in ruil voor een kleiner aantal beursrechten een kleinere woning dan maximaal toegestaan te realiseren wordt door de gemeente niet gehonoreerd. De initiatiefnemer heeft de gemeente meerdere malen gevraagd om heroverweging van het principeverzoek. Hij is het niet eens met de voorwaarde om beursrechten bij te kopen. Hierbij wijst de initiatiefnemer op een casus waarbij woningen zijn gerealiseerd in ruil voor natuurcompensatie, in sommige gevallen zonder sanering van kassen. De gemeente past hierop haar standpunt niet aan, maar geeft wel aan dat de initiatiefnemer de mogelijkheid heeft om een bestuurlijk principeverzoek in te dienen. De gemeente geeft aan niet te willen meewerken aan het afwijken van de ruilvoet omdat dat precedentwerking in de hand zou werken. In de ambtelijke reactie staat dat de reactie geen besluit betreft in de zin van de algemene wet bestuursrecht en dat er dus geen bezwaar en beroep mogelijk is. Bij de initiatiefnemers is mondeling aangegeven dat er voor hen de mogelijkheid bestaat om een bestuurlijk principeverzoek in te dienen. Gegeven de hieraan verbonden kosten en de onduidelijkheid over de kans van slagen zien de initiatiefnemers hier vooralsnog vanaf.38

Casus 2 (incl. gesprek initiatiefnemer) Feiten en omstandigheden Deze casus betreft een perceel met bestemming ‘Glastuinbouw’ in transformatiegebied. Toen de initiatiefnemer het perceel kocht, was het duidelijk dat het niet realistisch zou zijn dat het perceel nog voor agrarisch gebruik ingezet zou worden. De kassen die er hadden gestaan waren ook al gesloopt door de vorige eigenaren. De schaal van het perceel (minder dan 1.000 m2) is er volgens de initiatiefnemer niet naar om nog een succesvol glastuinbouwbedrijf te kunnen voeren. De eerste versie van het bestemmingsplan werd door de initiatiefnemer vóór de vaststelling van de Visie maatwerkgebieden ingediend.

38 De leges voor het indienen van een Omgevingsoverleg voor het behandelen van een principeverzoek om een bestuurlijke

haalbaarheidsindicatie bedragen € 4.363,12 (tarieven 2025). Het tarief voor een ambtelijk principe verzoek in het kader van de Omgevingswet bedraagt: € 489,63.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 41.

Om de bestemming op het perceel gewijzigd te krijgen was het nodig dat de Visie maatwerkgebieden vastgesteld zou worden, zodat het perceel in transformatiegebied zou komen te liggen en niet meer in concentratiegebied. De vaststelling van de visie maatwerkgebieden is een aantal keren vertraagd geweest. In de Visie maatwerkgebieden die uiteindelijk is vastgesteld, is een Ruimte voor Ruimteladder opgenomen, waarvan de treden gevolgd moeten worden om een procedure succesvol te kunnen voltooien. Volgens die ladder moet de grond met agrarische bestemming eerst te koop worden aangeboden als agrarisch. De initiatiefnemer heeft daarom eerst het glastuinbouwbedrijf te koop aangeboden, zonder resultaat. Na de vaststelling van de Visie maatwerkgebieden heeft de initiatiefnemer een gewijzigde versie van het omgevingsplan ingediend. Het beoogd maatschappelijk effect is het bieden van ruimtelijke kwaliteitsverbetering die bestaat uit het wegnemen van planologische mogelijkheden voor glastuinbouw. Verder zijn er volgens de gemeente geen regionale ruimtelijke belangen in het geding bij de ontwikkeling. Afwijkende rekenmethode De initiatiefnemer heeft meerdere bijgebouwen. Daarom heeft de architect een rekenmethode aangeleverd waardoor een schuur zou moeten kunnen blijven staan die de initiatiefnemer gebruikt voor privédoeleinden en voor zijn (niet agrarische) onderneming..

De initiatiefnemer had de wens om een gedeelte van de agrarische bedrijfsbebouwing te behouden en maakt hiervoor gebruik van de Ruimte voor-Ruimte-Regeling Extra. Hiervoor worden 2.333 extra beursrechten ingebracht.

Casus 3 (incl. gesprek initiatiefnemer) Feiten en omstandigheden De initiatiefnemers hebben in 2021 een perceel met bestemming ‘agrarisch zonder bouwmogelijkheden’ gekocht. De initiatiefnemers hebben hierbij in overweging genomen dat mogelijk een woonbestemming zou kunnen worden toegevoegd. Het perceel is in hun ogen niet meer op een rendabele manier agrarisch te exploiteren. De initiatiefnemers hebben bij de gemeenteraad een verzoek ingediend om medewerking tot het toevoegen van een woning. Dit verzoek is onder de aandacht gebracht van het college dat in dit geval het bevoegde orgaan is. In een ambtelijke reactie op het verzoek geeft de gemeente aan dat op het perceel geen woning gerealiseerd zou kunnen worden omdat dit het doorzicht vanaf de openbare weg naar de achter het perceel gelegen plas zou verhinderen. De ontwikkeling werd ‘bestuurlijk ongewenst’ genoemd. De initiatiefnemers zijn het oneens met deze redenering, mede omdat op het naastgelegen perceel ook een compensatiewoning in het kader van de Ruimte-voor-Ruimteregeling is gerealiseerd. In de ambtelijke reactie staat dat de reactie geen besluit betreft in de zin van de algemene wet bestuursrecht en dat er dus geen bezwaar en beroep mogelijk is. Bij de initiatiefnemers is mondeling aangegeven dat er voor hen de mogelijkheid bestaat om een bestuurlijk principeverzoek in te dienen.

Gegeven de hieraan verbonden kosten en de onduidelijkheid over de kans van slagen zien de initiatiefnemers hier vooralsnog vanaf.

Casus 4 Feiten en omstandigheden Dit betreft een casus waarbij op één perceel drie nieuwe woningen zouden worden gerealiseerd in het kader van de Ruimte voor Ruimte-regeling. De initiatiefnemer had in 2016 een aanvraag tot wijziging van het bestemmingsplan ingediend waarbij 6.627 beursrechten van een ander perceel zouden worden benut. Het gebied bevond zich in maatwerkgebied, waarvoor in de Provinciale Verordening een afwijkingsmogelijkheid is opgenomen om andere functies dan glas toe te laten. Het bestemmingsplan werd in 2018 ter inzage gelegd nadat het ter visie was gelegd aan de provincie. De gemeente oordeelde

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 42.

dat met het plan de ruimtelijke kwaliteit zou verbeteren gezien het feit dat 15.000 niet meer gebruikte kassen zouden worden gesaneerd. Na de periode van terinzagelegging stuurde LTO-Glaskracht een brief aan de gemeenteraad over de inzet van beursrechten betreffende het raadsvoorstel ter vaststelling van het bestemmingsplan. LTO was van mening dat er geen glas mocht worden onttrokken uit concentratiegebied, waardoor beursrechten van het perceel waar de beursrechten vandaan zouden komen niet in de procedure mochten worden betrokken. Immers, in het gebied waar de beursrechten vandaan zouden komen was volgens LTO nog niet vast komen te staan dat er op termijn geen sprake was van duurzaam glastuinbouwgebied. Na de brief van LTO heeft het college bij de raad en de initiatiefnemer aangegeven (nog) niet te kunnen meewerken aan de betrokkenheid van beursrechten van het perceel waar de beursrechten vandaan kwamen.39 Enkele maanden later is het raadsvoorstel alsnog vastgesteld, nadat de gemeente overleg had gevoerd met LTO en de provincie. Gezamenlijk zou geconcludeerd zijn dat in het gebied toch geen perspectieven waren voor duurzame glastuinbouw, en dat daarom onttrekking aan de glastuinbouwbestemming toch niet meer bezwaarlijk zou zijn. Daarom kon het bestemmingsplan alsnog worden gewijzigd.

Dit ging gepaard met een afspraak tussen de gemeente en LTO dat in dit gebied geen glas meer zou worden wegbestemd.40

Casus 5 Feiten en omstandigheden In deze casus (vanaf 2017) was sprake van een verzoek om een tweede woning op een perceel te kunnen realiseren onder de Ruimte voor Ruimte-regeling. In reactie op het principeverzoek om de tweede woning te mogen realiseren, schrijft de gemeente dat hiervoor een afwijking van het bestemmingsplan nodig is. Het perceel lag in transformatiegebied: ontwikkeling van (compensatie)woningen is daar in principe mogelijk onder de RvR-regeling. Het betreffende perceel valt echter binnen de LIB4-contour41 met bijzondere restricties: de contour staat geen woningbouw toe, tenzij een verklaring van geen bedenkingen (VVGB) door de gemeente wordt aangevraagd bij de Inspectie Leefomgeving en Transport. De gemeente vraagt deze VVGB aan. Na reactie van de Inspectie dat de verklaring niet is benodigd, vraagt de initiatiefnemer aan de gemeenteraad om de ontwikkeling mee te nemen in de ontwikkelingen rondom de Paradijsweg (zie paragraaf 2.2). In 2019 geeft de initiatiefnemer aan beursrechten van andere percelen te willen inzetten. Glastuinbouw Nederland en LTO worden door de gemeente om een reactie gevraagd. Die hebben geen bezwaren om de beursrechten van andere percelen te benutten. In 2020 start de initiatiefnemer met de formele planologische procedure.

Het college geeft in het raadsvoorstel aan dat er met de ontwikkeling een bijdrage wordt geleverd aan de woningbouwbehoefte en dat er een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit plaatsvindt. Door verschillende fracties van de gemeenteraad worden vragen gesteld over de wijziging van het bestemmingsplan en de inzet van beursrechten, voornamelijk omdat de glasopstanden, afkomstig van het andere perceel, al erg lang geleden waren gesloopt. De gemeente geeft aan dat administratief is bijgehouden welke glasopstanden er in het verleden zijn gesloopt, en dat die beursrechten niet verlopen en dus verhandeld mogen worden zo lang de Ruimte voor Ruimte-regeling loopt.

39 Document nieuwkoop - Brief van 10-7 van B&W met verzoek om agendapunt 13 over bestemmingsplan Oostkanaalweg 30 aan

te houden - iBabs Publieksportaal 40 Document nieuwkoop - Brief 422 van B&W 6-9 - Verzoek tot besluitvorming BP Oostkanaalweg 30 - iBabs Publieksportaal 41 Beperkingengebied voor nieuwbouw in verband met geluidsoverlast van Schiphol.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 43.

2.5.

Casusanalyse

Bovenstaande casussen worden in deze paragraaf geanalyseerd aan de hand van de aspecten van het analysekader. Voor de aspecten juridisch en ruimtelijke onderbouwing zijn de bouwstenen van de analyse per casus benoemd. In verband met het risico op herleidbaarheid is het punt communicatie beperkt meegenomen in de beschrijving van de casussen, maar vooral in de samenvattende analyse in onderstaande tabel. Bij de communicatie van de gemeente wordt hierbij uitgegaan van de ervaringen van de initiatiefnemers die zijn geïnterviewd door de onderzoekers. Bij de overige aspecten wordt uitgegaan van documentanalyse. Tabel: analyse per subaspect Subaspecten

Communicatie

De toegankelijkheid van de gemeente in de communicatie

De ambtenaren die zich binnen de gemeente Nieuwkoop bezighouden met Ruimte voor Ruimte-aanvragen zijn over het algemeen goed bereikbaar voor vragen van inwoners.

De responsiviteit van de gemeente voor reacties van initiatiefnemers

De gemeente reageert tijdig op verzoeken van deelnemers. De mate waarin de gemeente haar standpunt herziet naar aanleiding van opmerkingen van initiatiefnemers is beperkt.

Transparantie: de kwaliteit van de informatie over de procedure

Bij een negatieve reactie op een ambtelijk principeverzoek wordt niet meegedeeld dat initiatiefnemers een bestuurlijk principeverzoek kunnen indienen. Wel wordt aangegeven dat de reactie op het ambtelijk principeverzoek geen besluit in de zin van de Awb betreft en waar geen bezwaar en beroep tegen open staat. In sommige gevallen werd bij initiatiefnemers mondeling aangegeven dat zij, na afwijzing van een ambtelijk principeverzoek, ook een bestuurlijk principeverzoek kunnen indienen, zodat een plan op de collegetafel besproken kan worden. Voor initiatiefnemers is er dan meestal een heldere verwachting wat het bestuurlijk standpunt zal worden. Voor initiatiefnemers leidt een bestuurlijk principeverzoek tot zodanig hogere kosten, dat zij de keuze om een bestuurlijk principeverzoek in te dienen niet lichtzinnig maken.

De juridische onderbouwing van gemeentelijke besluiten

Binnen vergunningsverleningsprocedures zijn initiatiefnemers gebonden aan de reguliere eisen die gelden voor het toevoegen van een woning (op het gebied van milieu, verkeer etc.) Deze worden op een soortgelijke manier toegepast bij ontwikkelingen in het kader van de Ruimte-voorRuimte regeling.

De consistente toepassing van regelgeving

De ruilvoet wordt momenteel consistent toegepast. Alleen voor maatwerkcasussen (meer dan 3 woningen) wordt van de ruilvoet afgeweken.

De onderbouwing rond mogelijkheden van maatwerktoepassing

Initiatiefnemers wijzen echter regelmatig op casussen in het verleden waarbij in hun ogen regelgeving anders werd toegepast. Hiervoor is het beleidskader in het leven geroepen dat maatwerk alleen mogelijk is bij realisatie van meer dan 3 woningen. Voor initiatiefnemers is het niet in alle gevallen duidelijk waarom maatwerk bij een kleiner aantal niet mogelijk is.

Juridisch

Aspect

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 44.

Aspect

Subaspecten

Ruimtelijke onderbouwing

De onderbouwing van de argumentatie t.a.v. ruimtelijke kwaliteit

De uitleg van de onderbouwing is voor initiatiefnemers niet altijd begrijpelijk. Zo wordt er in een geval gesteld dat de bouw van een woning op een locatie 'bestuurlijk onwenselijk is vanwege doorzicht op een plas', een uitleg die door de initiatiefnemer als summier wordt ervaren.

De toetsing aan gemeentelijke beleidsdoelen

2.6.

De argumentatie rond ruimtelijke kwaliteit is enkel gelegen in de ruimtelijke kwaliteitsverbetering als gevolg van het realiseren van de compensatiewoning.

Bij ontwikkelingen die doorgang vinden wordt benoemd dat deze niet strijdig zijn met gemeentelijk beleid of met regionale belangen. Er wordt niet gerefereerd aan overig beleid. In een enkel geval (casus 5) wordt er door de gemeente in besluitvorming gerefereerd aan doelstellingen met betrekking tot woningbouw.

Wensen en mogelijkheden voor doorontwikkeling

De rekenkamer is dit onderzoek gestart naar aanleiding van een unanieme motie van de gemeenteraad. In de motie stelt de gemeenteraad dat het college de uitvoering en doelmatigheid van de regeling niet heeft beoordeeld in de voorbereiding van het Afwegingskader particuliere woningbouwinitiatieven, en dat het college in dat Afwegingskader niet inspeelt op signalen en vragen die er zijn om de regeling te verbreden. De gemeenteraad stelt ook vast dat in diverse gemeenten en provincies regels zijn opgesteld om in te spelen op een andere toepassing van de Ruimte voor Ruimteregeling. De doelstelling voor het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit is voor de raad nog steeds actueel en wordt zelfs belangrijker, zo staat in de motie. Met het aannemen van de motie heeft de raad verzocht om in dit onderzoek naast de criteria doelmatigheid, doeltreffendheid of rechtmatigheid óók een verkenning naar andere toepassing van de regeling mee te nemen. Dit hoofdstuk geeft inzicht in aanknopingspunten die de onderzoekers in beleidsstukken van de provincie en andere gemeenten heeft gevonden om de RvR-regeling anders toe te passen, en in de wensen die door betrokkenen zijn uitgesproken voor doorontwikkeling van het beleid. In dit hoofdstuk worden de onderstaande deelvragen beantwoord: 7.

Welke aanknopingspunten uit de toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling in Nieuwkoop en andere gemeenten en provincies komen naar voren die het behalen van de beleidsdoelstellingen kunnen vergroten? 8. Is de beleidsdoelstelling van de Ruimte voor Ruimte-regeling actueel in relatie tot de wensen van de raad en hoe verhoudt deze doelstelling zich tot de ontwikkelmogelijkheden in de Ruimte voor Ruimteregeling? 9. Welke verbetering in de regeling en de toepassing hiervan is hiervoor nodig en wat zijn de aandachtspunten hierbij?

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 45.

2.7.

Aanknopingspunten Provinciaal beleid

Kernbevinding: Provinciaal beleid gaat uit van het toepassen van de ruilvoet zoals Nieuwkoop dat doet, maar geeft ook (meer) ruimte voor maatwerk. Zoals ook in hoofdstuk 1 is toegelicht, staat in de Zuid-Hollandse Omgevingsverordening dat het ruimtelijk kwaliteitsbeleid uitgaat van een ‘ja, mits’ principe: “ruimtelijke ontwikkelingen zijn mogelijk, met behoud of verbetering van de ruimtelijke kwaliteit”. De provincie hanteert het handelingskader ruimtelijke kwaliteit zoals geformuleerd in paragraaf 7.3.7 van de Omgevingsverordening. De ruimtelijke kwaliteit moet in ruimtelijke ontwikkelingen die op structuurniveau wijzigingen of aanvullingen voorzien, zoals wanneer de agrarische bestemming wordt gewijzigd in de woonbestemming, per saldo ten minste gelijk blijven door “zorgvuldige inbedding in de omgeving”. Bij toepassing van de voormalige Ruimte voor Ruimte-regeling wordt in de beoordeling ‘vooralsnog’ de oppervlaktes van 1.000 m2 bebouwing of 5.000 m2 kassen als uitgangspunt gehanteerd. Verderop in de Omgevingsverordening staat dat “het beleid en de regels over ruimtelijke kwaliteit de gemeente ruimte biedt voor het toepassen van maatwerk in het omgevingsplan.

Het is aan de gemeente in hoeverre de ruimte voor ontwikkeling die het kader biedt ook daadwerkelijk wordt benut.”42 Daarmee kan men, zoals verderop in dit hoofdstuk verder wordt toegelicht, de Omgevingsverordening zó gebruiken, dat de gemeente de ruimte neemt voor het toepassen van maatwerk binnen de Ruimte voor Ruimte-regeling.

2.8.

Aanknopingspunten andere gemeenten

Kernbevinding: Andere Zuid-Hollandse gemeenten benoemen in hun beleidsstukken expliciet ruimte voor maatwerk. De gemeenten Alphen aan den Rijn en Zuidplas hebben, net als Nieuwkoop, een Ruimte voor Ruimteregeling in het gemeentelijk beleid overgenomen. Om aan te sluiten op het provinciaal beleid kiezen ook deze gemeenten als basisruilvoet voor het saneren van 5.000 m2 glas of 1.000 m2 bedrijfsopstallen voor het realiseren van één woning van 750 m3. Het verschil met deze gemeenten is dat de optie om maatwerk toe te passen in het beleid van de gemeenten Alphen aan den Rijn en Zuidplas expliciet is opgenomen. Alphen aan den Rijn kiest expliciet voor de mogelijkheid om een staffel te hanteren voor de inhoud van de woning ten aanzien van de te saneren kassen of bedrijfsopstallen. Voor Zuidplas geldt dat de voorwaarden in de regeling niet uitputtend zijn, en dat er sprake dient te zijn van maatwerk. Van de regeling afwijkende ruimtelijke initiatieven met een volgens het college duidelijke ruimtelijke kwaliteitsverbetering zullen door de gemeente Zuidplas aan de provincie worden voorgelegd. De gemeente Nieuwkoop kiest voor maatwerk in bijzondere gevallen met een ruimtelijke kwaliteitsonderbouwing, maar houdt die gevallen buiten de Ruimte voor Ruimte-regeling.

Sinds 2024 heeft de gemeente het Afwegingskader particuliere woningbouwinitiatieven, waarvoor aanvragen ingediend kunnen worden die ontwikkelingen van vier of meer woningen betreffen. Ontwikkelingen die vier of meer woningen betreffen vallen in geen geval onder de Ruimte voor Ruimte-regeling, omdat die regeling uitgaat van drie of minder woningen in plaats van gesaneerd glas of bedrijfsopstallen. In de Ruimte voor Ruimte-regeling in Nieuwkoop zelf is dus geen ruimte voor maatwerk.

2.9.

Wensen van de gemeenteraad

Kernbevinding: De wensen van de gemeenteraad sluiten nog aan bij de beleidsdoelstelling ‘ruimtelijke kwaliteitsverbetering’, met kanttekeningen.

42 Zuid-Hollandse Omgevingsverordening, paragraaf 7.3.7., geraadpleegd op 1 november 2025, geldend vanaf 1 juli 2025

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 46.

Wensen rondom beleidsdoelstellingen Uit een gesprek van de rekenkamer met een afvaardiging van de gemeenteraad is gebleken dat men de regeling wil behouden, met aanpassingen. De doelstelling die ten grondslag ligt aan de regeling, namelijk de ruimtelijke kwaliteitsverbetering, moet daarbij blijven bestaan. Als achtergrond voor het willen bewerkstelligen van de ruimtelijke kwaliteitsverbetering benoemt men het (verder) concentreren van glastuinbouw en het tegengaan van verrommeling door leegstaande, vervallen kassen in het buitengebied. Een deel van de gemeenteraad zou daarnaast graag zien dat de verbetering van ruimtelijke kwaliteit aanvullend kan worden onderbouwd, bijvoorbeeld met voorstellen als het omzetten van tuinbouwgebied in wateropvang of een zonneweide. Het is dus voor een deel van de gemeenteraad niet noodzakelijk dat er een woning terugkomt voor kassen of bedrijfsgebouwen en dat er dus een aanvullende woningbouwdoelstelling komt.

Wensen rondom afwijken van de ruilvoet In gesprek met een afvaardiging van de gemeenteraad blijkt dat aanvullende afwegingskaders in de Ruimte voor Ruimte-regeling voor alle aanwezigen wenselijk zijn. Die aanvullende afwegingskaders zien idealiter onder meer op het kunnen afwijken van de ruilvoet. De gemeenteraad wil, in verband met het voorkomen van (de schijn van) willekeur niet dat er uitsluitend sprake zal zijn van maatwerk, en daarom zullen de voorwaarden voor flexibele toepassing van de ruilvoet in gemeentelijk beleid geëxpliciteerd moeten worden. De raad wil op zoek naar een nieuw afwegingskader dat elementen in zich draagt van het Afwegingskader particuliere woningbouwinitiatieven, met criteria en een duidelijke definitie van ‘ruimtelijke kwaliteitsverbetering’. De afvaardiging van de gemeenteraad acht het van belang om wel te allen tijde een ondergrens te bewaren voor het saneren van glas en gebouwen, maar die mag substantieel lager zijn dan 5.000 respectievelijk 1.000 m2.

Wensen rondom de locatie van de compensatiewoning In de breedte vindt de gemeenteraad dat de locatie van de sanering moet relateren tot het perceel waar de beursrechten gecompenseerd worden. Dat betekent dat de vrije handel in beursrechten door de gemeenteraad niet wenselijk wordt gevonden. Het is eerder wenselijk om te bepalen welke gebieden in de gemeente worden aangewezen waar de regeling wel en niet wordt toegepast, en waar de compensatiewoningen kunnen worden gerealiseerd.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 47.

Bijlage 1. Onderzoeksverantwoording Onderzoekswerkzaamheden De rekenkamer heeft dit onderzoek uitgevoerd in de periode april – december 2025. Op 24 oktober 2025 heeft de rekenkamer de nota van bevindingen aangeboden aan de ambtelijke organisatie voor een feitenverificatie (ambtelijk wederhoor). Deze is op 17 december 2025 ontvangen en vervolgens verwerkt. Op 1 december 2025 heeft de rekenkamer het rapport aangeboden aan het college ten bate van een bestuurlijke reactie. De bestuurlijke reactie is op 21 januari 2026 ontvangen en heeft de rekenkamer vervolgens integraal opgenomen in het rapport, voorzien van een nawoord. De rekenkamer heeft het eindrapport op 21 januari 2026 aan de gemeenteraad aangeboden.

Schriftelijke documentatie Aan het begin van het onderzoek heeft de rekenkamer een informatie-uitvraag neergelegd bij de ambtelijke organisatie. De informatie uit het rapport is gebaseerd op de aangeleverde informatie. Voor het overige is deels gebruikgemaakt van openbare informatie. Verder is tijdens de interviews aan gesprekspartners gevraagd om hun uitspraken op punten te onderbouwen met documentatie. De verwijzingen naar specifieke bronnen zijn opgenomen in voetnoten onderaan de pagina’s.

Gevoerde interviews Datum gesprek

Naam/functie

Organisatie

27 mei 2025

Ambtenaren Ruimtelijke Ontwikkeling

Gemeente Nieuwkoop

12 juni 2025

Portefeuillehouder RO en bestuursadviseur

Gemeente Nieuwkoop

29 juli 2025

Initiatiefnemer

Inwoner Nieuwkoop

29 juli 2025

Initiatiefnemer

Inwoner Nieuwkoop

29 juli 2025

Initiatiefnemer

Inwoner Nieuwkoop

9 september 2025

Afvaardiging gemeenteraad

Gemeente Nieuwkoop

17 september 2025

Voormalig portefeuillehouder RO

Gemeente Nieuwkoop

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 48.

Bijlage 2 – Overzicht inzet Ruimte voor Ruimte-regeling 2014-2024 Locatie

Aantal compensatie woningen

Bestemmingsplan

Bevoegd gezag

Gevolgde procedure

Sanering in m2 op deze locatie

Afkomst beursrechten op deze locatie

Geerweg naast 20, Ter Aar Hortensiastraat, Papenveer

1

Glastuinbouw, transformatiegebied

Raad

Herziening bestemmingsplan

860

Eigen perceel en 3 andere percelen

3

Glastuinbouw, transformatiegebied

Raad

Herziening bestemmingsplan

0

Andere percelen

Jonge Zevenhovenseweg 3, Zevenhoven

2

Landelijk gebied Nieuwkoop

Raad

Herziening bestemmingsplan

8.750

Eigen perceel en 1 ander perceel

Nieuwveens Jaagpad 13 Nieuwveen

2

Glastuinbouw, transformatiegebied

Raad

Herziening bestemmingsplan

7.285

Eigen perceel en 1 ander perceel

Noordse Dorpsweg naast 12B Noorden

1

Noorden, Woerdense Verlaat en Vrouwenakker

Raad

Herziening bestemmingsplan

0

Bij Oostkanaalweg 5, Nieuwveen

2

Landelijk gebied Nieuwkoop

College en raad

Omgevingsvergunning en herziening bestemmingsplan43

9.465

Ander perceel

Eigen perceel en 1 ander perceel

43 Deze casus wijkt om twee redenen af van andere casussen. Ten eerste is in dit geval is een omgevingsvergunning verstrekt nadat de raad een Verklaring van Geen Bedenken had afgegeven.

Omdat de toepassing van de Ruimte voor Ruimte regeling later is opgenomen op de Lijst van gevallen waarbij geen VVGB nodig is, is dit niet meer voorgekomen. Daarnaast is deze casus afwijkend omdat het ‘wegbestemmen’ van het glas in een separate procedure heeft plaatsgevonden, namelijk bij het vaststellen van het nieuwe bestemmingsplan Landelijk Gebied Nieuwkoop. Voor het ‘wegbestemmen’ van het glas was de gemeenteraad dus het bevoegde gezag. Voor het verstrekken van de omgevingsvergunning was het college het bevoegde gezag.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 49.

Locatie

Aantal compensatie woningen

Bestemmingsplan

Bevoegd gezag

Gevolgde procedure

Sanering in m2 op deze locatie

Afkomst beursrechten op deze locatie

Bij Oostkanaalweg 5, Nieuwveen

1

Landelijk gebied Nieuwkoop

Raad

Herziening bestemmingsplan

5.000

2 andere percelen

Oostkanaalweg 30, Ter Aar

3

Glastuinbouw, transformatiegebied

Raad

Herziening bestemmingsplan

3.765

Eigen perceel en 3 andere percelen

Oude Nieuwveenseweg 50, Nieuwveen

1

Landelijk gebied Nieuwkoop

College

Wijziging bestemmingsplan

8.888

Eigen perceel

Ringdijk naast 2B, Ter Aar

1

Landelijk gebied Nieuwkoop

Raad

Herziening bestemmingsplan

0

Ander perceel

Kerkweg 81, Ter Aar

0

Landelijk gebied Nieuwkoop

Raad

Herziening bestemmingsplan

5.533

N.v.t.

Schilkerweg 6, Ter Aar

1

Glastuinbouw, concentratiegebied

Raad

Herziening bestemmingsplan

5.718

Eigen perceel

Uitweg 10, Woerdense Verlaat

1

Landelijk gebied Nieuwkoop

Raad

Herziening bestemmingsplan

1.400 (schuren)

Eigen perceel

Uitweg 19, Woerdense Verlaat

0

Landelijk gebied Nieuwkoop

Raad

Herziening bestemmingsplan

1.725

Voorweg 23, Noorden

1

Noorden, Woerdense Verlaat en Vrouwenakker

Raad

Herziening bestemmingsplan

573 waarvan 198 glas

Eigen perceel en meerdere andere percelen44

Geerweg 26

0

Glastuinbouw, transformatiegebied

Raad

Herziening bestemmingsplan

1.708 waarvan 344 schuur

N.v.t.

N.v.t.

44 Waarvan 1 perceel bekend bij de onderzoekers, 620 beursrechten verkregen van Geerweg 26. Voor het overige onbekend.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 50.

Locatie

Aantal compensatie woningen

Bestemmingsplan

Bevoegd gezag

Gevolgde procedure

Voorweg 54A, Noorden

1

Noorden, Woerdense Verlaat en Vrouwenakker

Raad

Herziening bestemmingsplan

Schilkerweg 4A, Ter Aar

0

Glastuinbouw, concentratiegebied

College

Geen ruimtelijke procedure om glas weg te bestemmen. Wel toekenning beursrechten.

4.256

N.v.t.

Ruigekade 16, Vrouwenakker

0

Glastuinbouw, transformatiegebied

College

Wijziging bestemmingsplan

667

N.v.t.

Blokland 8, Nieuwveen

0

Landelijk gebied Nieuwkoop

College

Wijziging bestemmingsplan

10.887

N.v.t.

Langeraarseweg 15, Ter Aar

0

Langeraar en Papenveer

Raad

Herziening bestemmingsplan

1.279 waarvan 859 glas

N.v.t.

Voorhaakdijk 2, Woerdense Verlaat

0

Landelijk gebied Nieuwkoop

College

Wijziging bestemmingsplan

1.690, alle bedrijfsopstal

N.v.t.

Milandweg 72, Woerdense Verlaat

1

Landelijk gebied Nieuwkoop

College

Wijziging bestemmingsplan

0

Ander perceel

Jonge Zevenhovensewe g 3, Zevenhoven

1

Landelijk gebied Nieuwkoop

Raad

Herziening bestemmingsplan

0

Ander perceel (vóór 2014 gesaneerd)

23

Sanering in m2 op deze locatie

Afkomst beursrechten op deze locatie 2 andere percelen

79.449

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 51.