017 E, OR 5-12 MR 12-2 - Rekenkamerdirecteur - Rekenkameronderzoek Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling

Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling Rekenkamer Nieuwkoop

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 1.

Colofon Datum: 21-1-2026 Rekenkamer Nieuwkoop: Job van Meijeren, directeur Contactgegevens: Tim Kunis, plv. directeur en secretaris 06 10 10 79 78 / tim@necker.nl Onderzoekers: Wouter de Jong wouter.dejong@necker.nl Manon Deterd Oude Weme manon@necker.nl Arco de Baat arco@necker.nl

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 2.

Inhoudsopgave Inhoudsopgave

3

Bestuurlijke nota

4

Inleiding

5

Kernbevindingen

7

Conclusies en aanbevelingen

10

Reactie van college van B&W

13

Nawoord rekenkamer

21

Nota van bevindingen

22

1. Juridisch kader en beleidsdoelstellingen

23

1.1. 1.2.

26

1.3. 1.4. 1.5.

Ruimte voor Ruimte-regeling in Nieuwkoop Afwijken van de ruilvoet: van maatwerktoepassingen naar Afwegingskader particuliere woningbouwinitiatieven Ruimtelijke procedures en bevoegdheden Bedrijfssaneringsregeling Vergelijking met andere gemeenten

29 30 33 33

2. Toepassing van de regeling

36

2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 2.8. 2.9.

36 38 39 40 44 45 46 46 46

Toepassing van de regeling Toepassing van maatwerk Analysekader casusonderzoek Casusonderzoek Casusanalyse Wensen en mogelijkheden voor doorontwikkeling Aanknopingspunten Provinciaal beleid Aanknopingspunten andere gemeenten Wensen van de gemeenteraad

Bijlage 1. Onderzoeksverantwoording

48

Bijlage 2 – Overzicht inzet Ruimte voor Ruimte-regeling 2014-2024

49

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 3.

Bestuurlijke nota

Bestuurlijke nota

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 4.

Inleiding Aanleiding De gemeente Nieuwkoop kent een eigen Ruimte voor Ruimte-regeling. Via deze regeling kunnen woningen worden gebouwd in het buitengebied in ruil voor de sanering van oude kassen of andere bedrijfsgebouwen. Doel van deze regeling is het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit. Aanvankelijk ging het om een provinciale regeling. Na het opheffen van deze regeling op provinciaal niveau, heeft Nieuwkoop deze regeling in 2014 in haar eigen beleid opgenomen. De afgelopen jaren zijn er op diverse plekken woningen gerealiseerd via deze regeling. De komende jaren zal deze regeling mogelijk nog vaker worden ingezet. Er zijn namelijk nog te saneren kassen in de gemeente en er zijn ook een aantal inwoners die vanwege hun reeds gesloopte kassen nog rechten hebben om een woning te realiseren. Op 12 december 2024 heeft de gemeenteraad van Nieuwkoop unaniem een motie aangenomen met de bedoeling om een onafhankelijk onderzoek in te stellen naar de Ruimte voor Ruimte-regeling.1 In de motie wordt de rekenkamer verzocht te beoordelen of zij het onderzoek kan uitvoeren. De rekenkamer heeft hierna een onderzoeksvoorstel opgesteld en op 23 januari 2025 besproken met de klankbordgroep van de gemeenteraad. Op 6 maart 2025 heeft de gemeenteraad het benodigde aanvullende budget voor de uitvoering van dit onderzoek toegekend aan de rekenkamer.

Doelstelling en vraagstelling Het doel van dit onderzoek is om de toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling in de periode van 1 augustus 2014 tot en met 31 december 2024 te evalueren wat betreft doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid en om vast te stellen of en welke aanknopingspunten er zijn om de regeling en toepassing ervan te verbeteren. Daarvoor zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: 1. Is de Ruimte voor Ruimte-regeling in de gemeente Nieuwkoop in de periode 1 augustus 2014 tot en met 31 december 2024 doelmatig, doeltreffend en rechtmatig toegepast? 2. Welke aanknopingspunten zijn er op basis van de ervaringen in de afgelopen tien jaar om de Ruimte voor Ruimte-regeling en de toepassing ervan te verbeteren? Om de hoofdvraag te beantwoorden, zijn er deelvragen geformuleerd. De deelvragen zijn: 1. Wat was het juridisch kader voor de Ruimte voor Ruimte-regeling in de gemeente Nieuwkoop in de onderzoeksperiode? 2. Wat waren de beleidsdoelstellingen, onder andere ten aanzien van sanering oude bedrijfspanden, woningbouw en ruimtelijke ordening, voor de inzet van de Ruimte voor Ruimte-regeling in de gemeente Nieuwkoop gedurende de onderzoeksperiode? 3. Hoe vaak is er gebruikgemaakt van de Ruimte voor Ruimte-regeling in de onderzoeksperiode en welke resultaten had dit voor het verbeteren van ruimtelijke kwaliteit? 4.

Welk proces is er doorlopen bij de toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling bij elk van de aanvragen gedurende de onderzoeksperiode en wat waren daarbij knelpunten en succesfactoren?

1 Gemeente Nieuwkoop. (2024, 12 december). Aangenomen motie: onafhankelijk onderzoek door de rekenkamer naar Ruimte voor

Ruimte-regeling. Te raadplegen via: https://nieuwkoop.bestuurlijkeinformatie.nl/Document/View/b3463243-c692-406c-be63bed01fac493e

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 5.

5. In hoeverre verliep de toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling in de onderzoeksperiode volgens de geldende (juridische) kaders? 6. Welke verschillen en overeenkomsten vertoont de Ruimte voor Ruimte-regeling in Nieuwkoop en de toepassing daarvan met (de toepassing van) de regeling in andere gemeenten en provincies? 7. Welke aanknopingspunten uit de toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling in Nieuwkoop en andere gemeenten en provincies komen naar voren die het behalen van de beleidsdoelstellingen kunnen vergroten? 8. Is de beleidsdoelstelling van de Ruimte voor Ruimte-regeling actueel in relatie tot de wensen van de raad en hoe verhoudt deze doelstelling zich tot de ontwikkelmogelijkheden in de Ruimte voor Ruimte-regeling? 9. Welke verbetering in de regeling en de toepassing hiervan is hiervoor nodig en wat zijn de aandachtspunten hierbij?

Afbakening De onderzoeksperiode is afgebakend als de periode tussen 1 augustus 2014 en 31 december 2024. Hiermee wordt een tijdsbestek van ongeveer tien jaar onderzocht. Deze afbakening is mede tot stand gekomen op basis van de ontwikkelingen in de regelgeving. Vanaf 1 augustus 2014 was de provinciale Verordening Ruimte Zuid-Holland van kracht. Dit markeert het moment waarop de Ruimte voor Ruimte-regeling niet langer provinciaal was vastgelegd, maar overging naar de gemeentelijke beleidsruimte. De Ruimte voor ruimte-regeling inclusief alle daarbij behorende voorwaarden is in Nieuwkoop formeel alleen van toepassing bij initiatieven waar minder dan 4 woningen worden toegevoegd. Het principe waarbij in ruil voor de sloop van een door de gemeente vastgesteld aantal vierkante meters agrarische bedrijfsbebouwing bouwrechten voor woningen op de slooplocatie of een andere locatie worden toegekend wordt ook bij grotere ontwikkelingen toegepast. Deze zijn in het onderzoek wel benoemd, maar niet nader onderzocht.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 6.

Kernbevindingen In de nota van bevindingen zijn per hoofdstuk enkele ‘kernbevindingen’ opgenomen. Aan de hand van deze kernbevindingen worden hier de deelvragen van het onderzoek beantwoord. 1. Wat was het juridisch kader voor de Ruimte voor Ruimte-regeling in de gemeente Nieuwkoop in de onderzoeksperiode? De provinciale omgevingsverordening vormt het belangrijkste bovenlokale juridische kader bij de toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling. Kern van deze verordening is dat ruimtelijke kwaliteit per saldo minimaal gelijk moet blijven bij ontwikkelingen. Ook na het afschaffen van de Ruimte voor Ruimte-regeling in de provinciale verordening hanteert de provincie de ruilvoet van 5.000m2 kas of 1.000m2 bedrijfsgebouw per compensatiewoning als uitgangspunt in de beoordeling van de ruimtelijke kwaliteitswinst bij initiatieven. In heel Zuid-Holland is dit het uitgangspunt. In Nieuwkoop maakt de Ruimte voor Ruimte-regeling onderdeel uit van het ruimtelijk beleid. Tot en met de bouw van maximaal drie compensatiewoningen is de regeling van toepassing. Daarnaast is er de regeling Ruimte voor Ruimte extra (RvRx), waarbij bedrijfsbebouwing gedeeltelijk behouden kan blijven en de Visie Maatwerkgebieden waardoor de regeling ook in voormalig glastuinbouwconcentratiegebied toegepast kan worden.

Initiatieven met meer dan drie te bouwen woningen vallen sinds 2024 onder het Afwegingskader particuliere initiatieven en dus niet onder de onderzochte regeling. De Ruimte voor Ruimte-regeling is in Nieuwkoop tot op heden enkel toegepast voordat de Omgevingswet van kracht is geworden op 1 januari 2024. Met de invoering van de Omgevingswet is er toestemming van de raad vereist bij het gebruikmaken van de regeling, tenzij een initiatiefnemer alleen een compensatiewoning wil toevoegen op grond van bestaande (glas)rechten. 2. Wat waren de beleidsdoelstellingen, onder andere ten aanzien van sanering oude bedrijfspanden, woningbouw en ruimtelijke ordening, voor de inzet van de Ruimte voor Ruimteregeling in de gemeente Nieuwkoop gedurende de onderzoeksperiode? De primaire beleidsdoelstelling van de Ruimte voor Ruimte-regeling is het verbeteren van ruimtelijke kwaliteit via het saneren van kassen of agrarische bedrijfsbouwing. De Ruimte voor Ruimte-regeling heeft niet als doelstelling om een bijdrage te leveren aan de woningbouwopgave van de gemeente. De gemeente Nieuwkoop heeft in de beginperiode van de Ruimte voor Ruimte-regeling het gebruik gestimuleerd door het opzetten van een beurssysteem. Vandaag de dag heeft de gemeente een minder proactieve rol, en faciliteert zij uitsluitend de toepassing via ruimtelijke procedures.

Wel heeft de gemeente ingespeeld op knelpunten in de regeling door de Ruimte voor Ruimte extra-regeling en de Visie Maatwerkgebieden. 3. Hoe vaak is er gebruikgemaakt van de Ruimte voor Ruimte-regeling in de onderzoeksperiode en welke resultaten had dit voor het verbeteren van ruimtelijke kwaliteit? De Ruimte voor Ruimte-regeling is tussen 2014 en 2024 toegepast voor 24 locaties. Dit heeft geleid tot de totstandkoming van 23 nieuwe woningen. In drie gevallen waar één of meerdere compensatiewoningen zijn gerealiseerd waren alle beursrechten afkomstig van het eigen perceel; in de overige gevallen waren er (ook) beursrechten van anderen nodig. De regeling heeft in de afgelopen tien jaar geleid tot de sanering van 79.449 m2 overbodige opstallen, waarvan 75.020 m2 glasopstanden. Meer dan 60.000 beursrechten uit de periode vóór 2014 zijn nog vrij verhandelbaar.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 7.

In 7 van de 24 gevallen heeft het college besloten over sanering van locaties en/of het toevoegen van bouwtitels. In de andere gevallen heeft de gemeenteraad dit besluit genomen via herziening van het bestemmingsplan. In één situatie hebben de onderzoekers geconstateerd dat herziening van bestemmingsplan via een separate procedure heeft plaatsgevonden met een raadsbesluit. 4. Welk proces is er doorlopen bij de toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling bij elk van de aanvragen gedurende de onderzoeksperiode en wat waren daarbij knelpunten en succesfactoren? De trajecten waarbij de regeling is toegepast zijn allemaal voor invoering van de Omgevingswet doorlopen. Initiatiefnemers hebben gebruik gemaakt van de regeling binnen de wettelijke procedures van de Wet ruimtelijke ordening. Voor een gedeelte van deze initiatieven was het college het bevoegd gezag bij besluitvorming, mede vanwege de wijzigingsbevoegdheid voor toepassing van de regeling die was opgenomen in een aantal bestemmingsplannen. Voor een ander deel heeft de gemeenteraad als bevoegd gezag het besluit genomen over sanering en de bouw van compensatiewoningen. De ervaring van initiatiefnemers die gebruikmaken van de Ruimte voor Ruimte-regeling is positief. Over het algemeen verloopt het proces met de gemeente naar tevredenheid. Wel duurt een procedure (erg) lang en moeten de nodige stappen worden doorlopen.

Waar initiatiefnemers een ‘nee’ te horen krijgen op hun principeverzoek, wordt niet altijd voldoende duidelijkheid ervaren in de onderbouwing van de afwijzing. De optie om een verzoek door het college te laten behandelen wordt niet vaak benut. Initiatiefnemers vinden de financiële drempel hiervoor te hoog in relatie tot de te verwachten uitkomst. 5. In hoeverre verliep de toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling in de onderzoeksperiode volgens de geldende (juridische) kaders? De gemeente heeft zich in de toepassing van de regeling aan de juridische kaders gehouden. 6. Welke verschillen en overeenkomsten vertoont de Ruimte voor Ruimte-regeling in Nieuwkoop en de toepassing daarvan met (de toepassing van) de regeling in andere gemeenten en provincies? Er zijn hiervoor drie gemeenten onderzocht. De Ruimte voor Ruimte-regeling in Nieuwkoop is grotendeels identiek aan die van twee andere Zuid-Hollandse gemeenten en qua uitgangspunten vergelijkbaar met die van een Gelderse gemeente. In vergelijking met de beide andere Zuid-Hollandse gemeenten die zijn onderzocht kent Nieuwkoop minder mogelijkheden om af te wijken van de ruilvoet (bij kleine initiatieven). In vergelijking met de Gelderse gemeente kent de regeling minder flexibiliteit. 7.

Welke aanknopingspunten uit de toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling in Nieuwkoop en andere gemeenten en provincies komen naar voren die het behalen van de beleidsdoelstellingen kunnen vergroten? Het provinciaal beleid gaat uit van de ruilvoet van 5.000 meter kassen of 1.000 agrarische bedrijfsbebouwing voor één compensatiewoning. Uit de vergelijking met andere Zuid-Hollandse gemeenten blijkt dat ook bij kleine aantallen woningen (minder dan 3) maatwerk kan worden toegepast. Een flexibelere toepassing kan leiden tot het uitbreiden van bestaande woningen in plaats van het plaatsen van nieuwe woningen, het financieren van vormen van natuurcompensatie in plaats van sanering van kassen of bedrijfsbebouwing of het bouwen van een kleinere compensatiewoning dan toegestaan indien de oppervlakte te saneren bedrijfsbebouwing niet voldoet aan de ruilvoet.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 8.

8. Is de beleidsdoelstelling van de Ruimte voor Ruimte-regeling actueel in relatie tot de wensen van de raad en hoe verhoudt deze doelstelling zich tot de ontwikkelmogelijkheden in de Ruimte voor Ruimte-regeling? De doelstelling gekoppeld aan de Ruimte voor Ruimte-regeling is primair gericht op het verbeteren van ruimtelijke kwaliteit. Dit past bij de wensen van de gemeenteraad. De ontwikkelmogelijkheden zoals benoemd in het antwoord op deelvraag 7 kunnen het gebruik van de regeling en daarmee het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit stimuleren. Dat compensatiewoningen ook gebouwd kunnen worden op locaties waar geen sanering plaatsheeft ligt het meest gevoelig bij de raad. 9. Welke verbetering in de regeling en de toepassing hiervan is hiervoor nodig en wat zijn de aandachtspunten hierbij? In de aanbevelingen zijn deze benoemd.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 9.

Conclusies en aanbevelingen Op basis van de onderzoeksbevindingen heeft de Rekenkamer Nieuwkoop de volgende conclusies en aanbevelingen geformuleerd.

Conclusies 1. De Ruimte voor Ruimte-regeling heeft geleid tot een succesvolle sanering van 79.449 m2 aan kassen en agrarische bedrijfsgebouwen en de bouw van 23 nieuwe woningen. Hiermee voldoet deze regeling aan zijn doelstelling. In de meeste gevallen wordt de nieuwe woning op een andere locatie dan de saneringslocatie gerealiseerd. De Ruimte voor Ruimte-regeling is succesvol geweest voor het behalen van zijn primaire doelstelling, het saneren van kassen en agrarische bedrijfsgebouwen en het daarmee bijdragen aan ruimtelijke kwaliteitsverbetering. Hierdoor is 75.020 m2 aan kassen en 4.429 m2 aan andere agrarische bedrijfsbebouwing gesaneerd. Dit heeft geleid tot de bouw van 23 woningen. Op basis van verkregen rechten voor gesaneerde bebouwing kunnen nog 12 compensatiewoningen worden gebouwd. Op 13 locaties zijn woningen toegevoegd waarbij rechten zijn gebruikt van sanering op andere locaties dan de compensatielocatie. Er zijn nog locaties met kassen en bedrijfsgebouwen die nieuwe compensatiewoningen kunnen opleveren. 2. In de meeste gevallen heeft de gemeenteraad besloten over het gebruik van de Ruimte voor Ruimte-regeling. Onder de Omgevingswet is dat nog sterker het uitgangspunt, behalve voor compensatiewoningen die worden toegevoegd op basis van reeds beschikbare rechten.

De toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling was voordat de Omgevingswet werd ingevoerd in een aantal situaties belegd bij het college. Voor de bouw van enkel compensatiewoningen (het toevoegen van een bouwtitel via een vergunning) beschikt het college nog steeds over deze bevoegdheid. Voor het schrappen van bouwmogelijkheden, nodig voor sanering van kassen of bedrijfsgebouwen, is de gemeenteraad nu altijd bevoegd gezag via wijziging van het omgevingsplan. Voorheen kon het college in een aantal gevallen gebruik maken van de wijzigingsbevoegdheid die voor de regeling was opgenomen in een aantal bestemmingsplannen. Hiervan heeft het college in 7 van de 24 gevallen gebruik gemaakt. In de andere 17 gevallen heeft de raad het besluit genomen. In één van de 7 gevallen waarin het college aan zet was heeft de raad via een separate herziening van het bestemmingsplan de agrarische bouwmogelijkheden van de locatie heeft verwijderd. 3. De bouw van de compensatiewoning(en) vindt in de meeste gevallen niet (alleen) plaats op de saneringslocatie. De handel in beursrechten helpt en stimuleert de bouw van woningen. Bij de bouw van 3 van de 23 woningen is op de eigen locatie gebruik gemaakt van alleen de eigen beursrechten.

Bij de bouw van alle andere woningen is er geheel of gedeeltelijk gebruik gemaakt van rechten die op andere locaties zijn verkregen dan op de locatie waar de compensatiewoning of woningen zijn gebouwd. De handel in beursrechten stimuleert dus de bouw van deze compensatiewoningen en is op die manier dienstbaar aan de toepassing van de regeling.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 10.

4. Er is voor de toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling geen maatwerk toegepast. Drie gevallen voor maatwerk zijn niet op basis van de regeling tot stand gekomen. Om de toepassing van maatwerk richting de toekomst te faciliteren heeft de gemeenteraad een separaat afwegingskader opgesteld. Dit is toepasbaar bij initiatieven vanaf drie woningen. Binnen de onderzochte cases in de onderzoeksperiode voor de Ruimte voor Ruimte-regeling heeft geen toepassing plaatsgevonden van maatwerk. De vaste ruilvoet is hierbij steeds het uitgangspunt van toepassing geweest. In gevallen waarin maatwerk is geleverd in de onderzoeksperiode is dit niet op basis van de regeling gedaan. Inmiddels heeft de raad een afwegingskader vastgesteld voor initiatieven van meer dan drie woningen. 5. De toepassing van de regeling leidt tot een situatie waarin enkel maximale compensatiewoningen worden gebouwd. De gehanteerde ruilvoet is in lijn met de provinciale omgevingsverordening. Deze maakt echter een flexibelere toepassing mogelijk. De gemeente hanteert een ruilvoet van 5.000 beursrechten in ruil voor één compensatiewoning van maximaal 750 m3. Het is niet mogelijk om (bij kleine initiatieven van minder dan 3 woningen) in ruil voor een kleiner aantal beursrechten dan de ruilvoet een woning te bouwen met een kleinere maximuminhoud.

Initiatiefnemers hebben door de verkoopwaarde van de woningen een financiële prikkel om een zo groot mogelijke woning te realiseren. Hiermee worden de aangekochte beursrechten namelijk zo goed mogelijk terugverdiend. Dit is dan ook de praktijk. Uit de vergelijking met andere gemeenten blijkt dat er mogelijkheden zijn voor flexibele toepassing van de ruilvoet bij initiatieven kleiner dan drie woningen. Dit kan betekenen dat in ruil voor minder ‘sloopmeters’ er een kleinere compensatiewoning kan worden gebouwd of dat naast sanering van kassen ook andere vormen van natuurcompensatie mogelijk zijn. De toepassing van de regeling wordt hiermee wel minder eenduidig dan tot op heden het geval is. 6. Initiatiefnemers weten niet goed wat een bestuurlijk principeverzoek kan toevoegen ten opzichte van een ambtelijke principeverzoek en maken hiervan, ook gelet op de kosten, dan ook beperkt gebruik. Tegelijkertijd hebben zij niet altijd begrip voor de inhoudelijke motivering op een principeverzoek. Om de haalbaarheid van een vergunningsprocedure voor een compensatiewoning te toetsen kan een initiatiefnemer bij de gemeente een ambtelijk of bestuurlijk principeverzoek indienen. Voor initiatiefnemers is het na een negatieve reactie op een ambtelijk principeverzoek niet duidelijk of het zinvol is om een bestuurlijk principeverzoek in te dienen.

Het kostenverschil leidt ertoe dat initiatiefnemers dit vaak nalaten. Uit het onderzoek blijkt dat initiatiefnemers niet altijd begrip hebben voor de inhoudelijke motivering in reactie op een principeverzoek. Een bestuurlijke afweging van zo’n initiatief zou hierin wellicht meer kunnen voorzien.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 11.

Aanbevelingen 1. Bespreek aan de hand van het rapport de wenselijkheid om maatwerk toe te passen bij initiatieven voor minder dan drie woningen binnen de Ruimte voor Ruimte-regeling. Bij initiatieven voor minder dan 3 compensatiewoningen wordt momenteel zeer terughoudend omgegaan met afwijken van de Ruimte voor Ruimte-regeling. De gemeente hanteert hierbij strikt de ruilvoet. Dit geeft zekerheid over de houding van de provincie tegenover initiatieven en rechtsgelijkheid ten opzichte van eerdere aanvragen. Uit het onderzoek komt naar voren dat het mogelijk is om in de toepassing van initiatieven met minder dan drie woningen op drie punten maatwerk mogelijk te maken in de compensatie, door: - Het uitbreiden van bestaande woningen in plaats van het plaatsen van nieuwe woningen; - Het financieren van vormen van natuurcompensatie in plaats van sanering van kassen of bedrijfsbebouwing; - Het bouwen van een kleinere compensatiewoning dan toegestaan indien de oppervlakte van te saneren bedrijfsbebouwing niet voldoet aan de ruilvoet. Hiervoor is een rekenmodel dat proportioneel is in vergelijking met de ruilvoet noodzakelijk. De rekenkamer beveelt aan om te bespreken of de raad het wenselijk acht om de huidige regeling hierop flexibeler toepasbaar te maken.

Een belangrijk nadeel is dat de huidige toepassing duidelijkheid biedt voor initiatiefnemers en rechtsgelijkheid richting initiatiefnemers in het verleden. Mocht de raad hierin wijziging willen aanbrengen dan geldt dat het belangrijk is dat een ruilvoet behouden blijft. Een eenvoudig toepasbaar rekenmodel voorkomt de schijn van willekeur. Hierbij moet overwogen worden dat natuurcompensatie lastiger in een rekenmodel is op te nemen dan het realiseren van een kleinere compensatiewoning dan toegestaan. Het is ook belangrijk dat de provincie meewerkt aan een dergelijke aanpassing. Uit een vergelijking bij de andere Zuid-Hollandse gemeenten blijkt dat het mogelijk is dat de provincie in sommige gevallen meewerkt aan initiatieven waarin het minimumaantal sloopmeters niet wordt behaald. 2. Maak afspraken over de wijze waarop de gemeenteraad geïnformeerd wordt indien compensatiewoningen zonder sanering worden gerealiseerd, via de procedure waarbij het college bevoegd gezag is. Als beursrechten worden gebruikt voor het toevoegen van een bouwtitel via een procedure (vergunning) waarbij het college bevoegd gezag is hoeft de raad niet betrokken te worden. De rekenkamer constateert dat de bouw van compensatiewoningen op niet saneringslocaties in het algemeen gevoelig ligt.

Daarom is het belangrijk, ook in het kader van goede ruimtelijke ordening waarvoor de raad (eind)verantwoordelijk is om goede afspraken te maken hoe hiermee wordt omgegaan. Uit het onderzoek blijkt dat deze situaties relatief beperkt voorkomen en bovendien dat het college vanwege de Omgevingswet in meer gevallen naar de raad zal moeten gaan. Toch helpt het om vooraf te bepalen hoe de raad in zulke gevallen kan worden betrokken. Indien de raad hierbij meer betrokkenheid wenst is het toevoegen van adviesrecht van de raad op dergelijke (vergunning)procedures een logische stap. Dit heeft gevolgen voor de te doorlopen procedure en de doorlooptijd hiervan. De raad kan ook constateren dat dit tot op heden op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden en dat de huidige afspraken volstaan.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 12.

Reactie van college van B&W

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 13.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 14.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 15.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 16.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 17.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 18.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 19.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 20.

Nawoord rekenkamer De rekenkamer dankt het college van burgemeester en wethouders voor de uitvoerige bestuurlijke reactie op het rapport van de rekenkamer. Ook de betrokkenheid en inzet van de organisatie bij het onderzoek in de verschillende onderzoeksfasen is zeer gewaardeerd. In de bestuurlijke reactie onderschrijft het college de conclusies 1 tot en met 5 van het onderzoek. Conclusie 6 wordt door het college genuanceerd. Wel wordt naar aanleiding van de conclusie het werkproces van de regeling proactief aangepast om indieners beter voor te lichten als er een beperkte slagingskans is van hun principeverzoek. De rekenkamer is content met de wijze waarop het college de bevindingen gebruikt om werkwijzen te verbeteren. De aanbevelingen van de rekenkamer zijn gespreksonderwerpen voor het politiek-bestuurlijke gesprek in de gemeenteraad en ook op die manier geformuleerd. Vanuit het onderzoek zijn de mogelijkheden geschetst voor bredere toepassing van de regeling met aandachtspunten op hoofdlijnen hierbij. In de bestuurlijke reactie heeft het college deze aandachtspunten uitvoeriger uitgewerkt in aandachtspunten en risico’s. Deze bieden wat de rekenkamer betreft inzicht aan de raad vooruitlopend de bespreking van de rapportage en de afweging van de politieke wenselijkheid om de huidige regeling hierop flexibeler toepasbaar te maken. Job van Meijeren Directeur Rekenkamer Nieuwkoop

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 21.

Nota van bevindingen

Nota van bevindingen

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 22.

1. Juridisch kader en beleidsdoelstellingen In dit hoofdstuk wordt beschreven wat het juridisch kader voor de Ruimte voor Ruimte-regeling in de gemeente Nieuwkoop is (geweest) in de onderzoeksperiode. Daarmee worden de voorwaarden uiteengezet waaronder initiatiefnemers gebruik kunnen maken van de regeling. Allereerst wordt op een rij gezet welke regels gelden in de provincie, en vervolgens hoe de gemeente Nieuwkoop deze regels heeft vertaald in eigen beleid. Ook gaat het hoofdstuk in op de beleidsdoelstellingen die ten grondslag liggen aan de inzet van de Ruimte voor Ruimte-regeling in de gemeente gedurende de onderzoeksperiode. In dit hoofdstuk worden de onderstaande deelvragen beantwoord: 1. Wat was het juridisch kader voor de Ruimte voor Ruimte-regeling in de gemeente Nieuwkoop in de onderzoeksperiode? 2. Wat waren de beleidsdoelstellingen, onder andere ten aanzien van sanering oude bedrijfspanden, woningbouw en ruimtelijke ordening, voor de inzet van de Ruimte voor Ruimte-regeling in de gemeente Nieuwkoop gedurende de onderzoeksperiode? (…) 6. Welke verschillen en overeenkomsten vertoont de Ruimte voor Ruimte-regeling in Nieuwkoop en de toepassing daarvan met (de toepassing van) de regeling in andere gemeenten en provincies?

Juridisch kader Kernbevinding: de provinciale omgevingsverordening vormt het belangrijkste bovenlokale juridische kader bij de toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling. Kern van deze verordening is dat ruimtelijke kwaliteit per saldo minimaal gelijk moet blijven bij ontwikkelingen. Voor het beoordelen van ruimtelijke maatregelen hanteert de provincie de ruilvoet van 5.000m2 kas of 1.000m2 bedrijfsgebouw voor 1 compensatiewoning. De provincie beoordeelt daarbij of ingrepen in het landelijk gebied leiden tot kwaliteitsverbetering. De provincie past dit voor haar gehele grondgebied toe.

Provinciaal beleid Gemeenten zijn in Nederland verantwoordelijk voor het vaststellen van een omgevingsplan (voorheen: bestemmingsplan). De provincie heeft hierbij ook een belangrijke rol. Iedere provincie heeft een provinciale omgevingsvisie en daaraan verbonden het eigen juridisch instrumentarium in de vorm van regels voor de fysieke leefomgeving: de provinciale omgevingsverordening. Gemeenten moeten zich bij het vaststellen van omgevingsplannen houden aan de instructieregels die in de omgevingsverordening zijn opgenomen. De provincie Zuid-Holland introduceerde de Ruimte voor Ruimte-regeling in 2003. Het doel van deze regeling was het slopen van (voormalige) agrarische of niet-agrarische bedrijfsgebouwen en glasopstallen buiten de glastuinbouwconcentratiegebieden2. Deze regeling maakte het mogelijk om in ruil voor de sanering van oude kassen of bedrijfsgebouwen een woning te bouwen in het buitengebied. Hiermee kon ook in de gemeente Nieuwkoop van deze regeling gebruik gemaakt worden. Elf jaar later, in 2014, schaft de provincie de regeling op provinciaal niveau af. Voor de specifieke regeling komt de ‘regeling verbetering ruimtelijke kwaliteit’ in de plaats. Hieronder gaan we na wat er in de twee provinciale omgevingsverordeningen vanaf 2014 is opgenomen. 2 Provincie Zuid-Holland (2003) Concept regeling Ruimte-voor-Ruimte

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 23.

Provinciale Omgevingsverordening 2014 Uitgangspunt in de provinciale omgevingsverordening 2014 is dat het beleid uitgaat van ‘ja, mits’: “ruimtelijke ontwikkelingen zijn mogelijk, met behoud of verbetering van de ruimtelijke kwaliteit en geldt in principe voor het grondgebied van de gehele provincie, dat wil zeggen zowel de groene ruimte als de bebouwde ruimte.”3 Dit betekent dat de ruimtelijke kwaliteit niet mag afnemen als gevolg van een ontwikkeling. Als de ruimtelijke kwaliteit op een locatie afneemt als gevolg van een ontwikkeling, dan dient compensatie elders plaats te vinden. In de omgevingsverordening staat dat de provincie bij ruimtelijke maatregelen ter compensatie kijkt naar de ruilvoet uit de op provinciaal niveau afgeschafte Ruimte voor Ruimte-regeling. Dit betekent dat bij de beoordeling van aanvullende maatregelen om ruimtelijke kwaliteit, deze oppervlaktes (5.000 m2 glas of 1.000 m2 bebouwing in ruil voor één compensatiewoning) worden gehanteerd. Verder staat in de nota dat ‘sanering van overbodige kassen het uitgangspunt is’ bij ruimtelijke ontwikkelingen. Daarnaast wordt een aantal gebieden (ook binnen de gemeente Nieuwkoop) aangewezen als gebieden met een beschermingscategorie. Een voorbeeld hiervan zijn weidevogelgebieden die niet minder aantrekkelijk mogen worden voor kwetsbare vogels.

Een ander voorbeeld betreft het cultuurhistorisch kroonjuweel De Meije, waar structuur en fysieke elementen bij ruimtelijke initiatieven behouden en versterkt moeten worden. Beschermingscategorieën waarborgen zo een zorgvuldige beoordeling van waarden bij initiatieven. Provinciale Omgevingsverordening 2019 In 2019 wordt een nieuwe provinciale omgevingsverordening vastgesteld.4 De passages met betrekking tot Ruimte-voor-Ruimte zijn hierin ongewijzigd. Wel zijn er aanvullende aanwijzingen voor bepaalde typen gebieden. Voor Nieuwkoop zijn dit de typen Veenweidelandschap, Plassenlandschap, onverveende bovenlanden en droogmakerijen. Voor elk van deze gebieden zijn er een aantal specifieke ‘richtpunten voor ruimtelijke kwaliteit’. Zo staat er dat ontwikkelingen in droogmakerijen een bijdrage moeten leveren aan duurzame waterhuishouding en het beperken van verzilting.5 De tekst van de regeling in de Provinciale Omgevingsverordening (2014 en 2019) luidt: Om de ruimtelijke kwaliteit per saldo gelijk te houden of te waarborgen kan het nodig zijn om aanvullende maatregelen te nemen bij een ruimtelijke ontwikkeling van het type aanpassen en transformeren. Gemeenten zullen bij een wijziging van het omgevingsplan moeten motiveren welke maatregelen concreet worden getroffen en welk effect deze maatregelen (zullen) hebben op de ruimtelijke kwaliteit.

Deze ruimtelijke maatregelen dienen in beginsel zoveel mogelijk binnen of in de nabijheid van het ontwikkelingsgebied te worden getroffen. Pas als aangetoond is dat dat niet of onvoldoende mogelijk is, kunnen ze ook elders binnen de gemeente worden gerealiseerd. Net als bij de voormalige ‘ruimte voor ruimte’-regeling kunnen gemeenten ervoor kiezen om in plaats daarvan een (gedeeltelijke) financiële compensatie te verlangen, mits kan worden aangetoond dat de ruimtelijke kwaliteit door middel van maatregelen in natura onvoldoende (of niet tijdig) kan worden gecompenseerd. In dat geval kan compensatie plaatsvinden door middel van storting van een bedrag in een (inter)gemeentelijk kwaliteitsfonds mits aannemelijk is dat met de storting de uitvoering van de compenserende ruimtelijke kwaliteitsmaatregelen afdoende is verzekerd.

3 Provincie Zuid-Holland (2014). Verordening Ruimte 2014, geconsolideerde versie. Te raadplegen via: https://www.zuid-

holland.nl/publish/pages/18928/a4_verordening_ruimte_wijziging_2018_ontwerp_docx.pdf 4 Provincie Zuid-Holland (2019). Zuid-Hollandse Omgevingsverordening. Te raadplegen via: https://www.zuid-

holland.nl/publish/pages/36350/zuid-hollandse_omgevingsverordening_1_.pdf 5 Op 14 oktober 2025 stelden Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland het ontwerp van de Herziening Omgevingsbeleid 2025 vast.

Op het moment van schrijven ligt het ontwerp ter inzage en worden gemeenten uitgenodigd een zienswijze in te dienen.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 24.

De uitvoering en toepassing van deze regeling wordt aan de gemeente overgelaten. Het is niet altijd nodig een nieuw fonds in te stellen, ook bestaande fondsen kunnen worden ingezet. Een voorbeeld is het fonds dat wordt gebruikt in de Duin- en Bollenstreek. Bij aanvullende ruimtelijke maatregelen gaat het onder andere om de maatregelen uit de voormalige regeling ‘ruimte voor ruimte’. Op basis van deze voormalige regeling kon in ruil voor de sloop van 1.000 m2 bebouwing of 5.000 m2 kassen een woning buiten BSD [Bestaand Stads- en Dorpsgebied] worden gebouwd. Bij de beoordeling van de aanvullende ruimtelijke (kwaliteits-)maatregelen worden vooralsnog deze oppervlaktes als uitgangspunt gehanteerd, samen met het uitgangspunt dat de ruimtelijke kwaliteit per saldo verbetert.6

Wijzigingstraject omgevingsverordening 2025 In 2025 start de provincie een traject richting het opstellen van een nieuwe Omgevingsverordening. Op het moment is de conceptversie7 openbaar en deze is in november 2025 ter inzage gelegd. In deze versie is de passage over de toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling niet aangepast. Omdat het nog geen vastgesteld beleid is en het valt buiten de scope van dit onderzoek hebben de onderzoekers niet beoordeeld of en welke gevolgen er breder zijn vanuit deze wijziging van de verordening voor de toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling in de gemeente Nieuwkoop. Gebieden voor glastuinbouw In de provinciale Omgevingsverordening staan voor glastuinbouw concentratiegebieden aangewezen (dit is het roze gebied in de onderstaande afbeelding). Binnen deze gebieden zijn veel mogelijkheden voor bebouwing door de landbouwsector. Nieuwvestiging van glastuinbouwbedrijven buiten deze gebieden is niet mogelijk. De provincie blokkeert de toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling in dit gebied niet in haar beleid, maar verschillende overheden (zowel provincie als gemeenten) hebben de afspraak gemaakt met belangenorganisaties (zoals LTO) dat de concentratiegebieden behouden worden voor glastuinbouw.8 Afbeelding: concentratiegebied en maatwerkgebieden in de gemeente Nieuwkoop

Bron: Provinciale Verordening Ruimte Zuid Holland 2018 (uitsnede van Kaart 3 Teeltgebieden)9 6 Zuid-Hollandse Omgevingsverordening | Lokale wet- en regelgeving 7 Provincie Zuid-Holland. (2025, 14 oktober). Ontwerpbesluit Wijziging Zuid-Hollandse Omgevingsverordening Herziening 2025. Te

raadplegen via: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/prb-2025-17940.pdf 8 Gemeente Nieuwkoop (z.d.). Ruimte voor Ruimte-regeling. Te raadplegen via: https://www.nieuwkoop.nl/ruimte-voor-ruimte-

regeling 9 Provincie Zuid-Holland. (2014). Provinciale Verordening Ruimte 2014 (uitsnede van Kaart 3 Teeltgebieden Te raadplegen via:

Verordening ruimte 2014 (geconsolideerd, in werking tot 31 januari 2019 vanaf 19 december 2018) - Ruimtelijke plannen

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 25.

De provincie heeft in 2018 een gedeelte van het concentratiegebied omgezet in maatwerkgebied (het met parallelle lijnen gearceerde gebied in het midden van de bovenstaande kaart). Dit gebied was oorspronkelijk ook concentratiegebied. Het verschil tussen concentratiegebied en maatwerkgebied is dat de laatste wordt toegepast in gebieden waar onderzocht wordt of onduidelijk is of de bestaande glastuinbouw toekomstbestendig is. Dit gebied kan dus mogelijk transformeren naar een ander type invulling. Met verschillende overheden en betrokken partners uit de glastuinbouwsector is afgesproken dat gemeenten een visie over maatwerkgebieden vaststellen alvorens zij tot transformatie overgaan. De gemeente Nieuwkoop heeft deze Integrale visie maatwerkgebieden in 2024 vastgesteld (zie 1.2). Hierin zijn mogelijkheden voor de toepassing van Ruimte voor Ruimte opgenomen.

1.1.

Ruimte voor Ruimte-regeling in Nieuwkoop

Kernbevinding: De gemeente Nieuwkoop heeft vanaf 2008 het gebruik van de Ruimte voor Ruimte-regeling gestimuleerd door middel van het opzetten van een beurssysteem. Vandaag de dag heeft de gemeente een minder proactieve rol, en faciliteert zij de toepassing vooral via ruimtelijke procedures. Wel heeft de gemeente ingespeeld op knelpunten in de regeling door de Ruimte voor Ruimte extra-regeling, waardoor meer bijgebouwen mogelijk zijn en de Visie Maatwerkgebieden waardoor de regeling ook in voormalig glastuinbouw-concentratiegebied toegepast kan worden.

Een korte geschiedenis Zoals hierboven beschreven, voerde de provincie Zuid-Holland in 2003 een zogenaamde Ruimte voor Ruimte-regeling in. Deze regeling maakte het mogelijk om in ruil voor de sanering van oude kassen of bedrijfsgebouwen een woning te bouwen in het buitengebied. Het werd ook mogelijk om de bouwrechten (ook wel beursrechten of glasrechten – we hanteren in de rapportage ‘beursrechten’) die waren verkregen door sloop, te verhandelen. Met de sloop van 5.000 m2 glas of 1.000 m2 bedrijfsgebouw kan een initiatiefnemer één woning toevoegen. Om de handel in deze rechten verder te faciliteren, heeft de gemeente Nieuwkoop in 2008 een beurssysteem ingevoerd waarmee rechten kunnen worden verhandeld. Woningen konden hierdoor ook op een andere locatie dan de locatie van de te saneren kassen of bedrijfsgebouwen worden gerealiseerd. Initiatiefnemers konden de bouwrechten gekoppeld aan te slopen glasopstallen of schuren eenvoudiger verhandelen. De beurs kwam in handen van een beurshouder. Deze beurshouder was namens de gemeente aangesteld om de beurs te beheren. Onder het beurssysteem werden beursrechten ingebracht in de beurs. Uit gesprekken blijkt dat de gemeente Nieuwkoop in deze periode een van de weinige gemeenten was met een dergelijke beurs en dat deze bedoeld was om de toepassing van de regeling te bevorderen. In 2014 is de provinciale regeling ingetrokken.

De mogelijkheid voor toepassing in het provinciale omgevingsbeleid is blijven staan. De Ruimte voor Ruimte-regeling is onderdeel gebleven van het ruimtelijk beleid van de gemeente Nieuwkoop, zoals onder andere terug te lezen is in de Nota ruimtelijk beleid uit 2024.10 Ook heeft de gemeente Nieuwkoop de Ruimte voor Ruimte-regeling opgenomen in de bestemmingsplannen voor het buitengebied, bijvoorbeeld in het bestemmingsplan Landelijk gebied Nieuwkoop in 2016.11 Deze bestemminsplannen zijn opgenomen in het tijdelijk deel van het omgevingsplan. In de beleidsregels heeft de gemeente de ruilvoet die de provincie hanteert in stand gelaten.12

10 Gemeente Nieuwkoop. (2024,1 januari). Nota ruimtelijk beleid Gemeente Nieuwkoop. Te raadplegen via:

https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR707880 11 Gemeente Nieuwkoop. (2016, 3 november). Bestemmingsplan Landelijk gebied Nieuwkoop. Te raadplegen via:

https://www.planviewer.nl/imro/files/NL.IMRO.0569.bpNKPLandelijkgHd3-he01/t_NL.IMRO.0569.bpNKPLandelijkgHd3-he01.pdf 12 Gemeente Nieuwkoop. (2024). Afwegingskader Particuliere woningbouwinitiatieven en ruimtelijke kwaliteitsverbetering.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 26.

De tekst van de regeling in de gemeentelijke Nota Ruimtelijk Beleid (2024) luidt: Voor de gebieden buiten de kernen bestaat het instrument van de Ruimte voor Ruimte regeling (RvR). Deze regeling gaat uit van sloop van overbodig geworden agrarische bedrijven (met name glastuinbouwbedrijven) en de bouw van compensatiewoningen. Deze regeling is gebonden aan een aantal randvoorwaarden. Zo mogen de te slopen opstanden niet afkomstig zijn uit concentratiegebieden voor de glastuinbouw en moet de locatie van de compensatiewoning geschikt zijn voor bewoning (onder meer geschikt woon- en leefklimaat, geen belemmering voor andere naburige functies). In de afgelopen jaren is de Ruimte voor Ruimte regeling diverse malen succesvol toegepast. […] Daarnaast is bekend dat er nog een aanzienlijke hoeveelheid glasopstanden gesloopt is en in handen is van ontwikkelaars, terwijl daarvoor nog geen compensatiewoningen zijn aangevraagd of in ontwikkeling zijn. De bouw van meer compensatiewoningen ligt dan ook in de lijn der verwachting. Voor het toevoegen van nieuwe bouwlocaties buiten de kernen is RvR een geschikt middel en – voor wat deze beleidsnotitie betreft – ook het enige middel.

Toepassing van dit middel past binnen de beleidsruimte die de gemeente op basis van provinciaal beleid heeft en door vast te houden aan de ruilvoet (5000 beursrechten per compensatiewoning) ontstaat een situatie waarvan algemeen geaccepteerd is dat per saldo sprake is van een voldoende mate van ruimtelijke kwaliteitswinst. Het maximale aantal woningen dat per project kan worden toegevoegd is 3 stuks (plus herbestemming van de oorspronkelijke bedrijfswoning, voor zover aanwezig). Overigens betekent het beschikken over voldoende beursrechten niet dat op iedere willekeurige locatie een compensatiewoning gebouwd mag worden. Daarvoor is per geval een locatietoets vereist, waarbij diverse aspecten worden bekeken, zoals belemmering van en hinder door bedrijven in de omgeving, effecten op het landschap en/of de gebouwde omgeving, wegverkeerslawaai en gevolgen voor natuurwaarden. Onder de Omgevingswet is het niet langer mogelijk om met de wijzigingsbevoegdheid zoals opgenomen in het tijdelijk deel omgevingsplan (bevoegdheid van het college) functies (bouwrechten) te verwijderen. Voor het wegnemen van bouwmogelijkheden is een wijziging van het omgevingsplan zelf noodzakelijk (primaire bevoegdheid van de gemeenteraad). Er kan in dergelijke gevallen niet volstaan worden met een vergunning (buitenplanse omgevingsplan activiteit).

Beleidsregel: in het buitengebied zijn nieuwe woningen alleen toegestaan via de Ruimte voor Ruimte regeling. De te hanteren verhouding bedraagt 5000 beursrechten per compensatiewoning. Per project kunnen maximaal 3 woningen worden toegevoegd. Voor de beoogde bouwlocatie is een locatietoets van toepassing.

Van faciliteren van een beurssysteem naar vrije handel in beursrechten In 2015 wijzigt het college13 de toepassing van de regeling. Er wordt opgenomen dat de gemeente Nieuwkoop een ‘louter faciliterende rol heeft’ en niet aansprakelijk kan worden gesteld voor financiële schade van het verdwijnen van beursrechten als gevolg van het afschaffen van het beurssysteem. Dit doet de gemeente omdat de provincie de gemeentelijke bevoegdheid om een Ruimte voor Ruimteregeling te hebben, kan afschaffen.14 Op dat moment is er namelijk een provinciale evaluatie van het glassaneringsbeleid bezig. Ook wordt aan de regeling toegevoegd dat de koper of bouwer dient aan te tonen dat met de voorgenomen ontwikkeling de ruimtelijke kwaliteit gelijk blijft of verbetert. Omdat de beursrechten vooral buiten de beurs om werden verhandeld, is de officiële beurs in 2017 opgeheven. Het handelen in beursrechten is blijven bestaan.15 De gemeente heeft hiermee geen faciliterende rol meer bij het verhandelen van rechten, maar houdt nog wel een register bij waarin glasrechten die worden benut zijn opgenomen.16 De gemeente heeft zelf geen inzicht in de transacties, maar past het register aan op verzoek van degenen die beursrechten kopen of verkopen of wanneer de regeling wordt toegepast. 13 Gemeente Nieuwkoop. (2015, 18 augustus). Collegebesluit Toepassing Ruimte voor Ruimte-regeling (RvR) op alternatieve (bouw-

)locaties. 14 Gemeente Nieuwkoop. (2015, 13 januari) Aanpassen beursreglement januari 2015. 15 Gemeente Nieuwkoop. (2017, 21 februari). Collegebesluit Afschaffen van het beurssysteem beursrechten. 16 Ruimte voor ruimte regeling | Gemeente Nieuwkoop

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 27.

De gemeente stelt een eigen Ruimte voor Ruimte-regeling in De Ruimte voor Ruimte-regeling is officieel onderdeel van de Nota Ruimtelijk beleid van de gemeente Nieuwkoop. Hierin staan niet de precieze voorwaarden voor toepassing (zie daarvoor het kader hierboven), maar wel de visie die de gemeente heeft. In de nota staat dat gezien de aanzienlijke hoeveelheid gesloopte glasopstanden, de bouw van meer compensatiewoningen voor de hand ligt. In de nota staat: “Voor het toevoegen van nieuwe bouwlocaties buiten de kernen is RvR een geschikt middel”.17 De gemeente had de ruilvoet strenger of ruimer kunnen maken, maar houdt vast aan de oude provinciale ruilvoet. Uit gesprekken is gebleken dat de gemeente dit doet omdat dit houvast geeft richting de provincie. Het is volgens de gemeente namelijk zeker dat de provincie de ruimtelijke kwaliteitsverbetering voldoende onderbouwd vindt als aan de ruilvoet wordt voldaan, waardoor niet elke casus als uitzondering aan de provincie hoeft te worden toegestuurd. Ook zou met het vasthouden aan de ruilvoet richting initiatiefnemers duidelijkheid worden geschept, omdat er geen uitzonderingen mogelijk zijn. De gemeente faciliteert het gebruik van de Ruimte voor Ruimte-regeling.

Zij zet het publiekrechtelijke instrumentarium in om woningen mogelijk te maken en ziet het toevoegen van woningen op basis van de regeling als positief, maar speelt hierin geen proactieve rol. Wel heeft zij aanvullend beleid vastgesteld om de werking van de regeling uit te breiden en in een groter gebied toe te kunnen passen via de Ruimte voor Ruimte extra-regeling en de visie Maatwerkgebieden. Verder blijkt uit gesprekken dat de gemeente de ruilvoet één-op-één toepast. Een initiatief moet in ieder geval voldoen aan de ruilvoet, anders wordt er niet bestuurlijk aan meegewerkt. Een van de redenen hiervoor is dat de gemeente hiermee zeker is van medewerking van de provincie aan het initiatief. Ruimte voor Ruimte extra (RvRx) In de Nota Ruimtelijk Beleid van 2019 wordt de Ruimte voor Ruimte extra (RvRx)-regeling geïntroduceerd. De RvRx-regeling maakt het mogelijk om tegen inlevering van 2.500 extra beursrechten maximaal 300 m2 van de bedrijfsgebouwen te laten staan. Volgens de oorspronkelijke regeling moeten alle bedrijfsgebouwen gesloopt worden en moet een bedrijf volledig worden beëindigd.

Er zijn echter diverse inwoners met de wens om na beëindiging van het bedrijf op hobbymatige of kleinschalige basis nog activiteiten uit te voeren, waarvoor een klein bedrijfsgebouw nodig is.18 Visie maatwerkgebieden Zoals in paragraaf 1.1 werd beschreven, hebben overheden met de glastuinbouwsector afgesproken dat gemeenten éérst een visie maatwerkgebied vaststellen, alvorens over te gaan tot transformatie van voormalig concentratiegebied, waar de Ruimte voor Ruimte-regeling niet mogelijk was. De gemeente werd tot 2024 regelmatig benaderd door kwekers die wilden stoppen of over wilden stappen naar een andere (niet-agrarische) bedrijfsvoering, door andere bedrijven die zich wilden vestigen, door particulieren met woningbouwwensen en door initiatieven op het gebied van recreatie en toerisme. Door de status van het gebied en het ontbreken van een visie maatwerkgebieden, kon aan geen enkele van deze initiatieven tot dat moment medewerking worden verleend. De gemeente beoogt met deze visie wel meer ruimte te geven voor wenselijke initiatieven. In september 2024 stelt de gemeente Nieuwkoop daarom de Visie maatwerkgebieden vast. Deze visie maakt het mogelijk om beursrechten te verkrijgen door het saneren van kassen in het 17 Gemeente Nieuwkoop. (2024,1 januari). Nota ruimtelijk beleid Gemeente Nieuwkoop. Te raadplegen via:

https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR707880 18 Gemeente Nieuwkoop. (2019). Nota ruimtelijk beleid.

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 28.

maatwerkgebied.19 Het was eerder wel al mogelijk om in dit gebied een compensatiewoning te realiseren met beursrechten van een andere kavel, maar niet om kassen in dit gebied te saneren in ruil voor beursrechten. Door deze gemeentelijke toepassing van het provinciaal beleid, wordt de oppervlakte in de gemeente die geschikt is om deel te nemen aan de Ruimte voor Ruimte-regeling uitgebreid. De maatwerkgebieden liggen op vijf locaties en beslaan in totaal 120 hectare grond, waarvan 32 hectare met glastuinbouwbedrijven.

1.2. Afwijken van de ruilvoet: van maatwerktoepassingen naar Afwegingskader particuliere woningbouwinitiatieven Ondanks de wens van de gemeente om geen uitzondering te maken op de ruilvoet zoals benoemd in provinciaal beleid, zijn er drie gevallen uit het verleden bekend waar glasopstanden zijn verruild voor een compensatiewoning, maar waar de ruilvoet anders is toegepast. Deze initiatieven kwamen bij de gemeente als Ruimte voor Ruimte-aanvragen, maar er bleken te weinig opstanden te zijn om te kunnen omzetten in de gewenste compensatiewoningen. Uit gesprekken is gebleken dat de provincie deze locaties belangrijke plekken vond voor het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit. De gemeente heeft in deze gevallen maatwerk toegepast: de doelstelling was gelijk aan de Ruimte voor Ruimtedoelstellingen, maar “vanwege bijzondere omstandigheden (die zwaarwegend waren in de totale afweging van belangen) is uitgegaan van een maatwerkbenadering”. Door de afwijking op de ruilvoet en door het toevoegen van meer dan drie woningen, vallen deze initiatieven niet onder de Ruimte voor Ruimte-regeling. In deze gevallen is er een bestemmingsplanprocedure doorlopen, omdat niet werd voldaan aan de voorwaarden van wijzigingsbevoegdheid van het college binnen bestemminsplannen. In december 2024 werd de mogelijkheid om meer dan drie woningen toe te voegen vervat in gemeentelijk beleid.

Het ‘Afwegingskader particuliere woningbouwinitiatieven’ werd vastgesteld, waardoor particuliere woningbouwinitiatieven waar vier of meer woningen worden toegevoegd nu een eigen kader hebben. Deze vallen (nog steeds) niet onder de Ruimte voor Ruimte-regeling.20 Doel van het vaststellen van het afwegingskader was om te zorgen dat er duidelijkheid ontstaat over wanneer maatwerktoepassingen mogelijk zijn. Door het minimum van 3 woningen, blijven maatwerktoepassingen niet mogelijk bij kleinere ontwikkelingen. Binnen het Nieuwkoopse beleid vallen alle initiatieven waarbij meer dan 3 woningen worden toegevoegd dus niet onder de Ruimte voor Ruimte-regeling. Zoals blijkt uit het afwegingskader wordt het beginsel dat er (ruimtelijke) maatregelen worden genomen om de ruimtelijke kwaliteit te verbeteren ook bij deze grotere ontwikkelingen toegepast.

19 Gemeente Nieuwkoop. (2024, 6 september). Visie Maatwerkgebieden. Te raadplegen via:

https://nieuwkoop.bestuurlijkeinformatie.nl/Document/View/dd897e94-e920-4ce1-8925-25bee350e6d9 20 Document nieuwkoop - Stroomschema afwegingskader - VERSIE 27-11 (n.a.v. vragen Natuurlijk Nieuwkoop) - iBabs

Publieksportaal

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 29.

1.3.

Ruimtelijke procedures en bevoegdheden

Kernbevinding: Met de invoering van de Omgevingswet zijn de wettelijke procedures en bevoegdheden voor de toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling flink gewijzigd. De wijzigingsbevoegdheid van het college, die van toepassing was binnen de meeste bestemmingsplannen buitengebied, is niet langer in werking. Hiermee is de gemeenteraad in gevallen waarin sanering met compensatie wordt gecombineerd altijd het bevoegd gezag. Alleen in gevallen waarin enkel een compensatiewoning op basis van beschikbare beursrechten wordt gerealiseerd kan het college zonder tussenkomst van de raad de procedure doorlopen.

Van toepassing voor 1 januari 2024 Voor de toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling was tot 1 januari 2024 de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) het wettelijk kader. Hierbij golden de volgende ruimtelijke procedures en bevoegdheden. Type

Procedure

Bevoegd gezag

Geschiktheid

Toepassing

Omgevingsvergunning

Binnenplanse afwijking

College van B&W

Niet geschikt voor het toevoegen van bouwtitels of het wegnemen van bestaande bouwmogelijkheden.

Geen toepassing voor de Ruimte voor Ruimte-regeling.

College van B&W

Geschikt voor het toevoegen van een bouwtitel, niet geschikt voor het wegnemen van bestaande bouwmogelijkheden.

Toepasbaar voor de bouw van een compensatiewoning als iemand al de beschikking heeft over ‘beursrechten’. Deze rechten moeten dus wegbestemd en feitelijk gesloopt zijn (met een andere procedure).

College van B&W

Geschikt voor toevoegen van bouwtitel en het wegnemen van bouwmogelijkheden.

Alleen toepasbaar indien de Ruimte voor Ruimte-regeling expliciet in het bestemmingsplan is opgenomen, binnen de gestelde voorwaarden. De toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid lag bij het college, waarmee ook het bestemmingsplan werd aangepast. Niet toepasbaar als het plangebied van het bestemmingsplan wordt overschreden.

Gemeenteraad

Geschikt voor toevoegen van bouwtitel en het wegnemen van bouwmogelijkheden.

Deze procedure, waarbij de raad het besluit neemt over een bestemmingsplan of herziening van het bestemmingsplan is de gebruikelijke procedure. Hiervan wordt dus gebruik gemaakt als er geen wijzigingsbevoegdheid kan worden toegepast.

Reguliere procedure, geen zienswijzen, wel bezwaar, beroep en hoger beroep. Buitenplanse afwijking Uitgebreide procedure met zienswijzen, beroep en hoger beroep.

Bestemmingsplan

Wijziging bestemmingsplan Uitgebreide procedure met zienswijzen en rechtstreeks beroep bij de Raad van State, geen bezwaarfase of hoger beroep. Bestemmingsplan of herziening bestemmingsplan Uitgebreide procedure met zienswijzen en rechtstreeks beroep bij de Raad van State, geen bezwaarfase of hoger beroep.

Bestemmingsplan of herziening bestemmingsplan Voor toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling geldt dus in beginsel dat het een bestemmingsplan wordt opgesteld of herzien, waarbij de gemeenteraad het bevoegd gezag is dat een besluit neemt over een voorstel. Onderdeel van dit voorstel kan zowel het toevoegen van een bouwtitel zijn als het wegnemen van bouwmogelijkheden (het wegbestemmen van huidige beursrechten of rechten voor agrarische bebouwing).

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 30.

Wijziging bestemmingsplan op grond van een wijzigingsbevoegdheid In een aantal bestemmingsplannen in Nieuwkoop is een wijzigingsbevoegdheid opgenomen waarvan het college gebruik kon maken. Hiermee kon de Ruimte voor Ruimte-regeling worden toegepast met een wijziging bestemmingsplan waarbij het College van B&W het bevoegd gezag was. In vier bestemmingsplannen voor het buitengebied was deze wijzigingsbevoegdheid opgenomen: - Bestemmingsplan Landelijk gebied Nieuwkoop21 - Bestemmingsplan Glastuinbouw22 - Bestemmingsplan Noorden, Woerdense verlaat en Vrouwenakker 23 - Bestemmingsplan Papenveer24 Een wijziging bestemmingsplan moest daarbij aan de volgende voorwaarden voldoen. - Er geldt een ruilvoet van 5000m2 kas of 1000m2 andersoortig bedrijfsgebouw in ruil voor één compensatiewoning. In het bestemmingsplan glastuinbouw is er ook de mogelijkheid om boom- en sierteelt te saneren, waarbij een ruilvoet van 2,25 hectare in ruil voor één compensatiewoning geldt.25 - Bij een sanering kunnen nooit meer dan drie woningen per compensatielocatie worden bijgebouwd. Als dit wel zo is, is er sprake van maatwerk. Voorwaarden hiervoor zijn opgenomen in het Afwegingskader particuliere woningbouwinitiatieven en ruimtelijke kwaliteitsverbetering.26 - De datum van sloop mag niet voor 2003 liggen. - De te saneren kassen en gebouwen moeten dateren van voor 2007.

- De nieuw te bouwen woningen hebben een inhoud van maximaal 750 m3 . - Alle bedrijfsbebouwing en gerelateerde verharding op de saneringslocatie wordt gesaneerd. Deze procedure was niet toepasbaar als het plangebied van het bestemmingsplan wordt overschreden, bijvoorbeeld als de compensatiewoning in een ander plangebied dan waar de sanering van de kassen plaatshad. Na inwerkingtreding van de Omgevingswet is dit instrument in het geheel praktisch niet meer toepasbaar. Hiermee kan dus het omgevingsplan niet meer gewijzigd worden, ook niet nu nog sprake is van de tijdelijke delen van het omgevingsplan die de werking van de voormalige bestemmingsplannen hebben ingenomen. Omgevingsvergunning Als een initiatiefnemer al de beschikking had over beursrechten (via de handel vanuit een andere ruimtelijke procedure waarin deze waren vrijgekomen) kon met een omgevingsvergunning een bouwtitel worden toegevoegd. Het college was hierbij het bevoegd gezag en de gemeenteraad had bepaald dat voor de toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling geen Verklaring Van Geen Bedenkingen (VVGB) nodig was.27 De reguliere procedure van een Omgevingsvergunning was hierbij dan van toepassing. 21 Gemeente Nieuwkoop. (2016, 3 november). Bestemmingsplan Landelijk gebied Nieuwkoop. Te raadplegen via deze link. 22 Gemeente Nieuwkoop. (2013, 28 maart). Bestemmingsplan Glastuinbouw. Te raadplegen via deze link.

23 Gemeente Nieuwkoop. (2013, 30 mei). Bestemmingsplan Noorden, Woerdense Verlaat en Vrouwenakker. Te raadplegen via link. 24 Gemeente Nieuwkoop. (2013, 28 maart). Bestemmingsplan Langeraar en Papenveer. Te raadplegen via deze link. 25 Overigens is deze mogelijkheid nooit gebruikt omdat sierteelt in het gebied zeer beperkt aanwezig is. 26 Gemeente Nieuwkoop. (2024 12 december). Afwegingskader particuliere woningbouwinitiatieven en ruimtelijke

kwaliteitsverbetering. Te raadplegen via: . 27 Gemeente Nieuwkoop. (2023, 13 juli). Lijst van gevallen waarin geen verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad van

Nieuwkoop is vereist. Te raadplegen via: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR698796

Rekenkamer Nieuwkoop | Evaluatie Ruimte voor Ruimte-regeling | 31.

Na invoering Omgevingswet op 1 januari 2024 Voor de toepassing van de Ruimte voor Ruimte-regeling is vanaf 1 januari 2024 de Omgevingswet van toepassing als wettelijk kader. Hierbij gelden de volgende ruimtelijke procedures en bevoegdheden. Type

Procedure

Bevoegd gezag

Geschiktheid

Toepassing

Vergunning

Vergunning (BOPA)

College van B&W

Geschikt voor het toevoegen van een bouwtitel, niet geschikt voor het wegnemen van bestaande bouwmogelijkheden.

Toepasbaar voor de bouw van een compensatiewoning als iemand al de beschikking heeft over ‘beursrechten’. Deze rechten moeten dus wegbestemd en feitelijk gesloopt zijn (met een andere procedure).

College van B&W, adviesrecht door de gemeenteraad

Geschikt voor het toevoegen van een bouwtitel, niet geschikt voor het wegnemen van bestaande bouwmogelijkheden.

Niet van toepassing bij de Ruimte voor Ruimte-regeling. Deze is expliciet uitgezonderd in het aanwijzingsbesluit Adviesrecht. Wel toepasselijk voor het Afwegingskader particuliere woningbouwinitiatieven.